Cải cách chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay qua thực tiễn tỉnh Thái Nguyên

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT






NGUYỄN THÀNH LÊ







CẢI CÁCH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
Ở NƢỚC TA HIỆN NAY QUA THỰC TIỄN
TỈNH THÁI NGUYÊN





LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2012



ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT




NGUYỄN THÀNH LÊ





CẢI CÁCH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
Ở NƯỚC TA HIỆN NAY QUA THỰC TIỄN
TỈNH THÁI NGUYÊN

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số : 60 38 01


LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Nguyễn Đăng Dung



HÀ NỘI - 2012
MỤC LỤC



Trang

Trang phụ bìa


Lời cam đoan


Mục lục


Danh mục các từ viết tắt


MỞ ĐẦU
1

Chương 1: YÊU CẦU CẢI CÁCH ĐỐI VỚI BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN

ĐỊA PHƢƠNG TRONG XU THẾ HỘI NHẬP KINH TẾ
QUỐC TẾ VÀ XÂY DỰNG NHÀ NƢỚC PHÁP QUYỀN
XÃ HỘI CHỦ NGHĨA
6
1.1.
Quan niệm về chính quyền địa phương và chính quyền tỉnh
6
1.2.
Yêu cầu của nhà nước pháp quyền đối với tổ chức và hoạt
động của chính quyền tỉnh
14
1.2.1.
Tính hợp hiến và hợp pháp trong tổ chức và hoạt động của
chính quyền tỉnh
15
1.2.2.
Yêu cầu cải cách hành chính trên địa bàn tỉnh
16
1.2.3.
Nâng cao tính độc lập, tự quyết, tự chịu trách nhiệm của
chính quyền địa phương
18
1.2.4.
Yêu cầu về hiệu lực, hiệu quả và việc giải quyết các vấn đề
anh sinh xã hội của chính quyền tỉnh
22

Chương 2: LỊCH SỬ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA BỘ
MÁY CHÍNH QUYỀN TỈNH THÁI NGUYÊN TỪ 1945
ĐẾN NAY. THỰC TRẠNG CẢI CÁCH BỘ MÁY NHÀ

NƢỚC Ở TỈNH THÁI NGUYÊN
25
2.1.
Đặc điểm tự nhiên, kinh tế và xã hội của tỉnh Thái Nguyên
25
2.2.
Lịch sử hình thành và phát triển của bộ máy chính quyền cấp
tỉnh ở Thái Nguyên từ 1945 đến nay
26
2.2.1.
Tổ chức chính quyền tỉnh Thái Nguyên từ năm 1945 đến
trước khi ban hành Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân năm 2003
26
2.2.2.
Tổ chức chính quyền tỉnh từ khi có Luật Tổ chức Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 đến nay
45
2.2.3.
Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền tỉnh Thái
Nguyên hiện nay
53
2.3.
Thực trạng cải cách bộ máy nhà nước ở tỉnh Thái Nguyên
78
2.3.1.
Thực trạng cải cách bộ máy nhà nước và các mặt hoạt động
khác của chính quyền tỉnh Thái Nguyên thời gian qua
78

Chương 3: CÁC KIẾN NGHỊ, GIẢI PHÁP CẢI CÁCH BỘ MÁY
CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Ở THÁI NGUYÊN
91
3.1.
Tính tất yếu của cải cách bộ máy chính quyền tỉnh
91
3.2.
Các quan điểm cải cách bộ máy chính quyền tỉnh hiện nay
93
3.3.
Kiến nghị và giải pháp nhằm cải cách bộ máy nhà nước của
chính quyền tỉnh Thái Nguyên
94
3.3.1.
Một số phương án nhằm đổi mới bộ máy và dự kiến mô hình
chính quyền cấp tỉnh
94
3.3.2.
Một số giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của
chính quyền tỉnh Thái Nguyên
98

KẾT LUẬN
106

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
108


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

HĐND
: Hội đồng nhân dân
UBHC
: Ủy ban hành chính
UBND
: Ủy ban nhân dân
XHCN
: Xã hội chủ nghĩa



1
MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài
Điều 2 Hiến pháp Việt Nam năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm
2001) đã khẳng định: "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân" [42].
Nghị quyết của Đảng ta cũng đã nhấn mạnh: Nâng cao chất lượng
hoạt động của Ủy ban nhân dân (UBND) và Hội đồng nhân dân (HĐND), bảo
đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong
phạm vi được phân cấp. Phát huy vai trò giám sát của HĐND. Tổ chức hợp lý
chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở
nông thôn, đô thị, hải đảo.
Về mặt pháp lý, tổ chức chính quyền tỉnh và thành phố trực thuộc
trung ương ở cùng một cấp, có cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn tương tự
nhau, mặc dù Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã có một số quy
định chuyên biệt về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức của chính quyền tỉnh, thành

phố trực thuộc trung ương nhưng chưa thỏa mãn được những yêu cầu, chưa
phản ánh được những đặc thù chính quyền đô thị và nông thôn.
Trong bộ máy nhà nước, chính quyền cấp tỉnh có vị trí vô cùng quan
trọng, là cấp trung chuyển quyền lực giữa trung ương và các vùng lãnh thổ -
dân cư rộng lớn có đặc điểm và điều kiện kinh tế - xã hội khác biệt so với các
đô thị. Các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước được
thực hiện thực tế phụ thuộc nhiều vào việc tổ chức, triển khai thực hiện của
chính quyền cấp tỉnh xuống các cấp trực thuộc ở địa phương.
Chính quyền tỉnh là thiết chế quyền lực nhà nước ở địa phương; về
mặt pháp lý, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh đã có những thay
đổi nhất định; nhưng trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền

2
tỉnh còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra hiện nay: bộ máy
chính quyền còn cồng kềnh, nhiều tổ chức trong cơ cấu mang tính hình thức,
hoạt động kém hiệu quả, nhiều quy định của chính quyền tỉnh chưa phù hợp
với Hiến pháp, Luật và các văn bản pháp luật của các cơ quan chuyên môn
cấp trên, xâm phạm đến quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân
và đời sống kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh, chưa đáp ứng được yêu cầu xây
dựng nhà nước pháp quyền, kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa,
hội nhập khu vực và quốc tế…
Xuất phát từ những vấn đề trên, thiết nghĩ việc chọn đề tài: "Cải cách
chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay qua thực tiễn tỉnh Thái Nguyên"
là phù hợp với yêu cầu đang được đặt ra hiện nay.
2. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của đề tài
Trên cơ sở nghiên cứu và phân tích các quan điểm khoa học khác
nhau về cải cách bộ máy nhà nước, hệ thống chính quyền địa phương; đề tài
khái quát hệ thống chính quyền địa phương từ năm 1945 đến nay, những quy
định về tổ chức và hoạt động của chính quyền tỉnh, đánh giá thực trạng cải
cách bộ máy nhà nước, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh trên cơ

sở tiêu chí nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay. Qua đó nêu những kiến
nghị, những giải pháp nhằm bổ sung, hoàn thiện quy định và tổ chức, hoạt
động của hệ thống chính quyền cấp tỉnh.
Để thực hiện mục đích trên, đề tài có nhiệm vụ:
- Nghiên cứu các quy định pháp luật về bộ máy nhà nước, hệ thống
chính quyền địa phương ở Việt Nam, trong đó tập trung phân tích tổ chức
quyền lực nhà nước trong hệ thống chính quyền, khẳng định những yêu cầu
của cải cách đối với hệ thống chính quyền cấp tỉnh.
- Đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của UBND và HĐND
cấp tỉnh trên những phương diện khác nhau như: thể chế, thực tiễn, những
tiêu chí, yêu cầu của cải cách…

3
- Nêu các kiến nghị, giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động
của chính quyền tỉnh nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách.
3. Đối tƣợng, phạm vi, giới hạn của đề tài
Đối tượng nghiên cứu là tổ chức và hoạt động của bộ máy chính
quyền cấp tỉnh (cả HĐND và UBND) về mặt thể chế và thực tiễn, đồng thời
có liên hệ một số ảnh hưởng, tác động của hoạt động và tổ chức chính quyền
cấp tỉnh trên các mặt lĩnh vực.
Phạm vi, giới hạn của đề tài là nghiên cứu tổ chức và hoạt động của
chính quyền tỉnh từ khi có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 tới nay
trong phạm vi cả nước và thực trạng ở tỉnh Thái Nguyên. Quá trình cải cách
bộ máy nhà nước cấp tỉnh, những vướng mắc và giải pháp.
4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu được dựa trên cơ sở phương pháp luận chủ nghĩa
Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm chính trị - pháp lý ở nước
ta về nhà nước của dân, do dân và vì dân. Đồng thời trong quá trình nghiên
cứu, có tham khảo, chọn lọc các quan điểm tiến bộ về cải cách bộ máy nhà
nước, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương.

Đề tài được nghiên cứu bằng phương pháp: phân tích, tổng hợp, so
sánh, thống kê, dự báo và phương pháp khảo sát thực tiễn.
5. Đóng góp của đề tài
- Góp phần làm sâu sắc thêm những nhận thức về tổ chức và hoạt
động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong điều kiện kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa, yêu cầu của nhà nước pháp quyền và xu thế hội nhập
kinh tế quốc tế của Việt Nam.
- Hình thành quan niệm về thiết chế tổ chức thực hiện quyền hành
pháp ở địa phương, chính quyền cấp tỉnh gồm HĐND và UBND có vai trò

4
trung chuyển quyền lực nhà nước tới các đơn vị hành chính - lãnh thổ thuộc
tỉnh, tổ chức và bảo đảm sự phát triển toàn diện trên địa bàn tỉnh.
- Đánh giá thực tiễn tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền
tỉnh, chỉ ra những ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân của những hạn chế trên cơ
sở những yêu cầu của cải cách.
- Đưa ra quan điểm, giải pháp, kiến nghị mô hình tổ chức và hoạt
động của chính quyền tỉnh đáp ứng xây dựng nhà nước pháp quyền và nền
kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập khu vực và quốc tế ở
nước ta. Chuyển chế độ tập thể hành chính sang chế độ thủ trưởng hành
chính; tăng cường phân cấp, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền tỉnh;
tổ chức chính quyền tỉnh không thống nhất trên địa bàn các tỉnh, mà phải tính
đến đặc thù địa phương, vùng, miền.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
* Về lý luận:
Kết quả nghiên cứu của luận án là những đóng góp làm phong phú
thêm nhận thức về bộ máy chính quyền và xây dựng chính quyền ở nước ta;
yêu cầu của quá trình cải cách bộ máy chính quyền địa phương nói chung và
của tỉnh nói riêng. Đề tài có thể sẽ đóng góp làm tài liệu tham khảo trong
nghiên cứu và giảng dạy về tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền

địa phương.
* Về thực tiễn:
Các ý kiến mà đề tài kiến nghị có thể làm tài liệu tham khảo cho việc
nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung về bộ máy chính quyền địa phương trong Hiến
pháp và trong Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:

5
Chương 1: Yêu cầu cải cách đối với bộ máy chính quyền địa phương
trong xu thế hội nhập kinh tế quốc tế và xây dựng nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa.
Chương 2: Lịch sử hình thành và phát triển của bộ máy chính quyền
tỉnh Thái Nguyên từ 1945 đến nay. Thực trạng cải cách bộ máy chính quyền
cấp tỉnh ở tỉnh Thái Nguyên.
Chương 3: Kiến nghị, giải pháp trong cải cách bộ máy chính quyền
tỉnh Thái Nguyên.



6
Chương 1
YÊU CẦU CẢI CÁCH ĐỐI VỚI BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
TRONG XU THẾ HỘI NHẬP KINH TẾ QUỐC TẾ VÀ XÂY DỰNG
NHÀ NƢỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA

1.1. QUAN NIỆM VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VÀ CHÍNH
QUYỀN TỈNH
Phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính - lãnh thổ là một đặc

trưng của nhà nước, phân biệt nhà nước với các tổ chức thị tộc và các tổ chức
xã hội. Để tổ chức quyền lực của nhà nước tại địa phương, các nhà nước trên
thế giới đều tiến hành phân chia lãnh thổ thành các đơn vị lãnh thổ (tỉnh,
huyện, xã hoặc tương ứng) và tổ chức ra bộ máy để cai quản hay quản lý ở
từng đơn vị hành chính lãnh thổ đó và đơn vị lãnh thổ đó cộng với bộ máy cai
quản tạo nên khái niệm: đơn vị hành chính - lãnh thổ. Sự hiện diện của bộ
máy cai quản của nhà nước ở địa phương trong lịch sử nhà nước, trước hết
nhằm triển khai quyền lực nhà nước từ trung ương xuống các địa bàn lãnh
thổ: chia dân cư theo lãnh thổ, áp đặt quyền lực nhà nước lên đó (thu thuế, xét
xử…), hay còn gọi là tiến hành cai trị. Đây là hoạt động cai quản, thực thi
quyền lực nhà nước ở các đơn vị lãnh thổ của mình.
Cùng với sự phát triển của xã hội, nền dân chủ hình thành và phát
triển, đặc biệt là từ khi cách mạng tư sản thành công, bộ máy quản lý trên các
đơn vị cơ cấu lãnh thổ quốc gia chuyển biến theo hướng ngày càng thừa nhận
các quyền dân chủ của cộng đồng dân cư, đưa dần vào cơ cấu thể chế quản lý
các hình thức quản lý dân chủ. Đó là sự thiết lập bên cạnh bộ máy hành chính
nhà nước các thiết chế tự quản dưới hình thức, tên gọi khác nhau như: Hội
nghị nhân dân, Hội đồng tự quản… Với mô hình này, trên một đơn vị hành
chính - lãnh thổ luôn tồn tại hai thiết chế chính quyền song song, đó là chính

7
quyền nhà nước và chính quyền của đơn vị hành chính - lãnh thổ - tổ chức của
cộng đồng lãnh thổ. Ngày nay, nhiều nước trên thế giới và khu vực đã áp
dụng chế độ tự quản hoàn toàn trong tổ chức quản lý địa phương ở một số loại
đơn vị hành chính, cơ quan quản lý ở đó chỉ gồm một hội đồng tự quản với bộ
phận chấp hành (như thị trưởng) do Hội đồng bầu ra, không còn tồn tại cơ
quan hành chính - cơ quan cai quản của nhà nước như trước đây.
Trên thế giới có những cách tổ chức chính quyền ở các đơn vị lãnh thổ
quốc gia với nhiều tên gọi khác nhau. Ngay trong một nước cũng có nhiều mô
hình tổ chức cơ quan khác nhau ở đơn vị hành chính khác nhau cùng tồn tại.

Về cơ bản có những mô hình sau đây:
Cơ quan chính quyền địa phương là một bộ máy hành chính đứng đầu
là một quan chức chủ đạo (chủ tịch tỉnh, tỉnh trưởng, thị trưởng …) được bổ
nhiệm từ trên. Cơ quan mang tính cá nhân này (vì toàn bộ quyền hạn tập trung
vào trong tay người đứng đầu, các bộ phận khác nhau trong bộ máy ấy chỉ là
thừa hành và giúp việc) có toàn quyền thực hiện mọi công việc quản lý hành
chính nhà nước ở địa phương, thực hiện việc "cai trị". Mô hình này tồn tại khá
phổ biến ở thời kỳ phong kiến trước đây và hiện nay ở một số đơn vị hành
chính "trung gian" ở một số nước Bắc Âu, Châu Mỹ và Châu Á.
Chính quyền địa phương là cơ quan hành chính do cấp trên bổ nhiệm
(hoặc bầu ra) kết hợp với một Hội đồng tự quản do dân bầu ra, ở đây vai trò
chủ đạo thuộc về cơ quan hành chính, còn Hội đồng tự quản chỉ đóng vai trò
tư vấn, nằm dưới sự giám hộ của cơ quan hành chính và chỉ được bàn định
những vấn đề thuần túy có ý nghĩa địa phương, không được tham gia vào các
vấn đề chung của quốc gia, trừ các vấn đề có tính chất chính trị. Hình thức
quản lý này phổ biến ở các đơn vị hành chính trung gian các nước Châu Âu
lục địa. Thể chế hành chính nhà nước có thể khởi kiện tới cơ quan tài phán
hành chính về những quyết định của thể chế tự quản khi cho rằng những
quyết định đó trái pháp luật.

8
Mô hình quản lý địa phương bởi một Ủy ban hành chính (UBHC) do
dân cư hay các hội đồng tự quản cấp dưới trực tiếp bầu ra. Ủy ban cũng có
người đứng đầu, song hoạt động chủ yếu mang tính tập thể. Ủy ban quyết
định tập thể các vấn đề quản lý địa phương, các thành viên được phân công
phụ trách từng mảng công việc. Hình thức này phổ biến ở các đơn vị hành
chính cấp huyện, quận ở Anh, Mỹ, Bắc Âu.
Mô hình chính quyền địa phương là một hội đồng tự quản do nhân dân
bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân và hội đồng là cơ quan có toàn quyền
quyết định các vấn đề địa phương theo quy định của pháp luật. Hội đồng có

cơ quan chấp hành của mình dưới dạng ủy ban chấp hành hoặc cơ quan cá
nhân như tỉnh trưởng, thị trưởng, chủ tịch. Bộ máy chính quyền này thường
được coi là "phi nhà nước", nằm ngoài bộ máy nhà nước. Mô hình này phổ
biến ở các đơn vị hành chính kiểu "tự quản".
Mô hình chính quyền địa phương là một cơ quan đại diện do nhân dân
địa phương bầu ra, vừa đại diện cho nhân dân địa phương, vừa đại diện cho
nhà nước. Đây là những cơ quan đại diện quyền lực nhà nước ở địa phương.
Cơ quan này đóng vai trò chủ đạo trong việc tổ chức quyền lực (quản lý) trên
địa bàn lãnh thổ. Một cơ quan chấp hành được cơ quan này lập ra để tổ chức
thực hiện các nghị quyết của cơ quan quyền lực và chính sách, pháp luật của
nhà nước nói chung. Đây là cơ quan chấp hành của Hội đồng và là cơ quan
hành chính nhà nước ở địa phương. Mô hình này là mô hình tổ chức chính quyền
địa phương các nước Xã hội chủ nghĩa trước đây, trong đó có Việt Nam.
Các hình thức tổ chức cơ quan quản lý địa phương trên đây mặc dù có
tên gọi khác nhau, cơ cấu và địa vị pháp lý của mỗi bộ phận không giống
nhau, nhưng tựu chung lại đều mang một tính chất là cơ quan chính quyền địa
phương, được lập ra để thực hiện chức năng quản lý địa phương, thực hiện
quyền lực nhà nước trên địa bàn lãnh thổ. Hay nói cách khác, chúng được lập
ra để thi hành pháp luật của nhà nước. Trong việc quyết định các nhiệm vụ
được giao ở địa phương.

9
Về nguyên tắc cơ quan chính quyền địa phương dù là một bộ phận hay
những bộ phận (một cơ quan hay nhiều cơ quan) song là một cơ cấu thống
nhất, trong đó quyền hạn thực sự trong việc quản lý địa phương thuộc về một
cơ quan - gọi là Cơ quan quyết định. Cơ quan này là Hội đồng hay ủy ban
hoặc tỉnh trưởng, thị trưởng phụ thuộc vào tính chất của từng đơn vị hành
chính và nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước của các chế độ nhà nước. Các
cơ quan khác còn lại - cơ quan chấp hành - thừa hành hoặc tư vấn - giám sát
được lập ra để thực hiện phần công việc được giao hoặc để giám sát.

Như vậy, khi nói tới chính quyền địa phương là nói tới những thiết chế
thực hiện quyền lực nhân dân, quyền lực nhà nước, quyền lực cộng đồng trên
một đơn vị hành chính - lãnh thổ nhất định của một quốc gia nào đó.
Thuật ngữ "chính quyền địa phương" ở nước ta được dùng thông dụng
kể từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công. Thuật ngữ này được
dùng để chỉ các thể chế nhà nước trên các đơn vị hành chính - lãnh thổ, xét về
mặt cơ cấu, chính quyền địa phương theo quy định của pháp luật hiện nay bao
gồm: HĐND và UBND (trước Hiến pháp 1980 gọi là UBHC). Khác với các
nước, bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta là một hệ thống thống nhất
các cơ quan nhà nước và được thành lập hầu như giống nhau ở tất cả các đơn
vị hành chính. Chính quyền địa phương luôn là thiết chế mang hai tính chất:
tính chất nhà nước và tính chất tự quản. Với tính chất nhà nước, các cơ quan
chính quyền địa phương thay mặt nhà nước thực hiện, giải quyết các công
việc nhà nước phát sinh trên địa bàn địa phương, với vai trò là tổ chức của
cộng đồng lãnh thổ, cơ quan chính quyền địa phương giải quyết những vấn
đề có ý nghĩa địa phương. Với quan niệm có tính chất truyền thống: tất cả
quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nên nhân dân là người bầu ra cơ
quan đại diện, cơ quan đại diện lập ra cơ quan chấp hành do đó pháp luật
nước ta luôn đi theo hướng quy định trong cơ cấu quyền lực ở địa phương
HĐND đóng vai trò là cơ quan chủ đạo trong bộ máy đó. "Hội đồng nhân dân
là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng

10
và quyền là chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra,
chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và trước cơ quan nhà nước cấp
trên" [38, Điều 119]. HĐND có các cơ cấu làm việc như thường trực HĐND,
các ban của HĐND. UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành luật, các văn bản
của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND (Điều 123 Hiến
pháp 1992) UBND được coi là một cơ cấu thuộc HĐND (trừ những UBND ở

một số cấp hành chính có thời kỳ không có HĐND). UBND có các cơ quan
giúp việc được gọi là các cơ quan chuyên môn của UBND, đó là các Sở,
Phòng, Ban.
HĐND và UBND đều có cùng chức năng chấp hành luật ở địa phương,
quản lý địa phương theo quy định của pháp luật. HĐND với tính cách là cơ
quan đại diện, cơ quan tập thể có phương thức hoạt động theo kỳ họp, ra nghị
quyết về các vấn đề xây dựng địa phương và giám sát hoạt động của các cơ
quan nhà nước, đơn vị kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân ở
địa phương. Còn UBND là cơ quan hoạt động thường xuyên, có trách nhiệm
cùng với thường trực, Chủ tịch HĐND tổ chức hoạt động của HĐND, tổ chức
thực hiện các nghị quyết của HĐND và được HĐND giao giải quyết công
việc của HĐND giữa hai kỳ họp, trừ nhiệm vụ chỉ do HĐND quyết định. Mặt
khác, UBND là cơ quan thực hiện quyền quản lý nhà nước ở địa phương, có
nhiệm vụ tổ chức thi hành các quyết định, chỉ thị của cấp trên.
Như vậy, xét về bản chất thì cả HĐND và UBND đều là những thiết
chế thực hành quyền hành pháp ở địa phương.
Với những chức năng này, UBND tồn tại với tư cách cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương. UBND các cấp hợp thành bộ máy hành chính
nhà nước ở địa phương tạo thành bộ máy hành chính nhà nước thống nhất.
Tuy vậy, không nên quan niệm chính quyền địa phương bao gồm HĐND và
UBND vì mô hình tổ chức chính quyền địa phương, tổ chức chính quyền địa
phương ở từng cấp có thể thay đổi, không nhất thiết đều có HĐND và UBND.

11
Theo Hiến pháp 1992, chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay bao
gồm ba cấp: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh),
huyện, quận, thành phố, thị xã thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện), xã,
phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã).
Như trên, bộ máy chính quyền địa phương (chính quyền cấp tỉnh nói
riêng) về cơ bản có kết cấu giống nhau, đó là hệ thống thống nhất các cơ quan

nhà nước, không có các cơ quan tự quản. Tuy nhiên, trong mỗi cấp chính
quyền đều có sự khác biệt nhất định về chức năng, nhiệm vụ quản lý do
những yếu tố khách quan và chủ quan đem lại. Chẳng hạn cấp tỉnh thì giữa
tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương cũng có sự khác nhau căn bản về vị
trí, tính chất, quyền hạn mà sự điều chỉnh của pháp luật về nhiệm vụ, quyền
hạn của chính quyền tỉnh cần phân biệt với chính quyền thành phố trực thuộc
trung ương.
Tỉnh là một bộ phận cơ cấu lãnh thổ của cả nước, có những đặc điểm
khác với thành phố trực thuộc trung ương. Địa bàn tỉnh là vùng nông thôn
rộng lớn, mật độ dân cư nhìn chung thưa thớt (nhất là những tỉnh miền núi,
trung du, tây bắc…). Lao động chủ yếu là nông nghiệp, lâm nghiệp và tiểu thủ
công nghiệp, ngư nghiệp … là nơi cung cấp nguồn nhân lực, các nguyên vật
liệu truyền thống cho sản xuất công nghiệp ở các thành phố, đô thị. Để thấy
được những đặc điểm của địa bàn chính quyền tỉnh chỉ có thể lấy cái đối lập
với nó là thành phố để so sánh:
Thành phố có những đặc điểm chính như: là trung tâm chính trị, kinh
tế, văn hóa - xã hội, khoa học kỹ thuật … của cả nước hoặc của vùng lãnh thổ.
Thành phố là nơi tập trung dân cư và sản xuất ở mật độ cao. Dân cư ở thành
phố liên kết với nhau không theo huyết thống mà chủ yếu vì các nhu cầu, lợi
ích khác nhau về vật chất hay tinh thần. Do vậy, những đô thị thường là
những trung tâm đổi mới, sáng tạo và tiếp thu có chọn lọc những tinh hoa
nhân loại sớm hơn.

12
Còn nông thôn chủ yếu là sản xuất nông nghiệp, cung cấp nguyên vật
liệu cho sản xuất công nghiệp, dịch vụ; cung cấp lương thực, thực phẩm cho
thành phố.
Dân cư nông thôn sống thưa thớt, theo làng, ấp đã hình thành từ lâu
đời, liên kết với nhau theo dòng họ, quan hệ thân thích. Ngày nay trong nền
kinh tế thị trường, nhiều quan hệ xã hội mới hình thành đã tác động đến nhiều

mặt của đời sống nông thôn nhưng về cơ bản vẫn chưa thể đột phá được tư
tưởng "sau lũy tre làng", lối sống tiểu nông vẫn ngự trị ở phần lớn các làng
quê nông thôn Việt Nam. Dân cư vùng nông thôn so với dân cư đô thị thường
có trình độ tri thức thấp hơn, thường bị ràng buộc bởi "lệ làng" do đó, họ
thường sống và làm việc theo các chuẩn mực đạo đức tình làng nghĩa xóm
hơn là các chuẩn mực pháp luật do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban
hành; dân cư nông thôn lệ thuộc vào các quy định có tính tự quản của làng xã,
dòng họ (hương ước, quy ước của làng xã). Trong khi đó, dân cư ở các đô thị
lại có trình độ tri thức cao, không cần đến các quy tắc mang tính cộng đồng
mà chấp nhận việc tuân thủ các quy định sẵn có do các cơ quan nhà nước đặt
ra. Vì vậy, khi tổ chức chính quyền các cấp ở nông thôn cần phải tính đến yếu
tố tự quản, yếu tố cộng đồng trong đời sống nhân dân.
Về mặt địa lý, nông thôn cũng như miền núi, trung du, hải đảo có diện
tích lớn gấp nhiều lần các đô thị cùng cấp hành chính, dân cư nông thôn nhiều
vùng sống rất tản mạn, quan hệ giữa các vùng này là rất khó khăn do các yếu
tố tự nhiên, xã hội; trong khi đó, dân cư đô thị sống rất tập trung, hạ tầng cơ
sở thuận tiện cho sinh hoạt. Do vậy, nhiều vấn đề thuộc đời sống đô thị được
liệu trước theo một chuẩn mực được định sẵn không đòi hỏi khi giải quyết
phải qua các bước bàn luận như ở các khu dân cư các vùng khác. Chính những
điều này đòi hỏi cách thức, phương thức quản lý địa bàn nông thôn (các tỉnh)
phải khác đô thị (thành phố trực thuộc trung ương).Quản lý các vùng nông thôn
thường phải mang nhiều tính tự quản, phải phát huy tính tự quyết các vấn đề
địa phương của cộng đồng dân cư nông thôn nhưng ở đô thị thì không cần

13
thiết (vì trình độ dân trí cao hơn, mức sống, thu nhập cao và ổn định, không
phụ thuộc vào điều kiện thiên nhiên, thời tiết, khí hậu như ở nông thôn…).
Việc tổ chức chính quyền tỉnh cũng như chính quyền huyện, xã phụ
thuộc vào rất nhiều yếu tố tự nhiên, dân cư, kinh tế, văn hóa, lịch sử, truyền
thống … nhưng việc tổ chức chính quyền nông thôn còn phụ thuộc nhiều vào

những yếu tố đặc thù của đời sống nông thôn. Nếu chính quyền đô thị phần
lớn đều coi việc quản lý xã hội của đô thị, quy hoạch đô thị, xây dựng đô thị
là chức năng chủ yếu, không trực tiếp can thiệp vào lĩnh vực kinh tế của các
chủ thể kinh tế thì chính quyền nông thôn lại phải trực tiếp quan tâm đến tổ
chức sản xuất, phát triển ngành, nghề, hướng dẫn khoa học, kỹ thuật, cách
làm ăn của nhân dân như thế nào để đảm bảo đời sống của họ trên từng vùng
lãnh thổ. Chính quyền "không làm kinh tế" nhưng lại phải thông qua các cơ
quan chuyên môn của mình để quản lý, tổ chức sản xuất trên địa bàn địa
phương để tác động đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Thực tiễn cho
thấy, với trình độ khoa học kỹ thuật của nông thôn như hiện nay, ở nông thôn
chính quyền còn phải chỉ cho người nông dân nuôi con gì, trồng cây gì để
đảm bảo năng suất, hiệu quả kinh tế. Khi đề cập đến vấn đề này, nhiều quan
điểm cho rằng chính quyền như vậy là can thiệp quá sâu, nhưng thực tiễn lại
đòi hỏi phải như vậy, nhất là trong giai đoạn hiện nay, khi mà người nông dân
chưa trực tiếp nắm bắt được khoa học- kỹ thuật và kiến thực về sản xuất kinh
doanh trong cơ chế thị trường, hội nhập kinh tế thế giới. Do những đặc điểm
của đời sống nông thôn như vậy, nên nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền
tỉnh cũng có những đặc thù riêng so với chính quyền thành phố. Vì vậy, cần
có sự điều chỉnh của pháp luật phải mang tính chuyên biệt đối với chính
quyền tỉnh và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.
Nhìn từ góc độ hành chính thì chính quyền cấp tỉnh là cấp hành chính
địa phương đầu tiên sau trung ương. Chính vì lẽ đó khi việc phân cấp được
đặt ra chính là phân cấp giữa trung ương và địa phương - giữa nhà nước với
đơn vị hành chính lãnh thổ. Vì vậy chính quyền cấp tỉnh là cấp phải tổ chức

14
thực hiện sự phân cấp đó. Việc tổ chức có thể bằng nhiều cách khác nhau
như: chính quyền cấp tỉnh trực tiếp thực hiện hoặc phân cấp tiếp cho chính
quyền cấp huyện, chính quyền cấp xã tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng
địa phương.

So với chính quyền cấp huyện, xã thì chính quyền cấp tỉnh là cấp trực
tiếp truyền tải, tổ chức thực hiện các chính sách, pháp luật của trung ương đến
địa phương. Đồng thời, cấp tỉnh là cấp cụ thể hóa, thể chế hóa chính sách, pháp
luật của nhà nước phù hợp với đặc điểm, điều kiện địa phương và bảo đảm
việc thực hiện thống nhất trên địa bàn địa phương. Chính vì vậy mà việc xây
dựng, ban hành thể chế pháp luật ở địa phương chủ yếu tập trung ở chính
quyền cấp tỉnh, còn ở cấp huyện, xã hạn chế dần, mặc dù pháp luật có quy định
chính quyền cấp huyện, xã đều được ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Chính quyền cấp tỉnh là cấp chính quyền thực hiện sự quản lý nhà
nước một cách toàn diện các mặt đời sống chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh
quốc phòng, trật tự an toàn xã hội.
Tóm lại, chính quyền tỉnh là những thiết chế nhà nước ở cấp tỉnh do
nhân dân trực tiếp hay gián tiếp lập nên, thực hiện quyền lực nhà nước -
quyền lực hành pháp trên địa bàn lãnh thổ địa phương, không kể tới những
thiết chế của các cơ quan nhà nước ở trung ương đóng tại địa phương để thực
hiện những công việc chung của nhà nước phát sinh trên địa bàn địa phương
và những vấn đề có ý nghĩa địa phương phát sinh trên lãnh thổ địa phương
tỉnh mà vấn đề vượt khỏi tầm giải quyết của chính quyền tỉnh.
1.2. YÊU CẦU CỦA NHÀ NƢỚC PHÁP QUYỀN ĐỐI VỚI TỔ CHỨC VÀ
HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN TỈNH
Xác định yêu cầu, đòi hỏi của nhà nước pháp quyền đối với tổ chức và
hoạt động của chính quyền cấp tỉnh xuất phát từ những nguyên tắc, đặc trưng
của nhà nước pháp quyền vốn chi phối mọi mặt tổ chức và hoạt động, đời
sống nhà nước, xã hội và công dân. Trên cơ sở đó có thể chỉ ra một số những

15
yêu cầu, đòi hỏi của nhà nước pháp quyền đối với tổ chức và hoạt động của
chính quyền tỉnh. Tập trung vào việc giải quyết những vấn đề sau: mối quan
hệ giữa nhà nước và pháp luật; tổ chức quyền lực trong nhà nước pháp quyền;
quan hệ giữa nhà nước và công dân trong nhà nước pháp quyền.

Trên cơ sở những luận điểm khoa học về nhà nước pháp quyền có thể
nêu ra một số yêu cầu của nhà nước pháp quyền đối với tổ chức và hoạt động
của chính quyền địa phương và chính quyền tỉnh nói riêng như sau:
1.2.1. Tính hợp hiến và hợp pháp trong tổ chức và hoạt động của
chính quyền tỉnh
Đó là yêu cầu đầu tiên của Nhà nước pháp quyền Việt Nam đối với
mọi cơ quan nhà nước trong đó có chính quyền tỉnh.
Với quan điểm quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nên nhân dân
là người bầu ra cơ quan đại diện, cơ quan đại diện lập ra cơ quan chấp hành.
Do vậy, "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền là chủ của nhân dân địa phương, do
nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và
trước cơ quan nhà nước cấp trên" (Điều 119 Hiến pháp 1992). HĐND có các
cơ cấu làm việc như thường trực HĐND, các ban của HĐND. UBND là cơ
quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu
trách nhiệm chấp hành luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và
nghị quyết của HĐND (Điều 123 Hiến pháp 1992) UBND được coi là một cơ
cấu thuộc HĐND.
Chính quyền tỉnh xét về cơ cấu bao gồm: HĐND, UBND và các bộ
phận cấu thành của các cơ quan này đều phải được tổ chức trên cơ sở pháp
luật, trước hết của Hiến pháp, Luật tổ chức HĐND và UBND, các văn bản
liên quan tới tổ chức, hoạt động của chính quyền tỉnh. Tổ chức chính quyền
tỉnh hợp Hiến, hợp pháp là một đảm bảo để bộ máy hoạt động có hiệu lực,
hiệu quả. Việc tổ chức chính quyền hợp pháp thể hiện ở chỗ không thiết lập

16
những cơ quan, cơ cấu tổ chức của cơ quan mà không có căn cứ pháp lý xác
thực. Bên cạnh đó, bộ máy chính quyền tỉnh phải được tổ chức một cách tinh
gọn, có khả năng phản ứng linh hoạt đối với mọi diễn biến của đời sống nhà
nước, xã hội, mọi tình huống hoàn cảnh diễn ra trên thực tế. Hợp Hiến, hợp

pháp cũng chính là tiêu chí cơ bản để đánh giá hoạt động của chính quyền.
Hoạt động của chính quyền tỉnh rất đa dạng, phong phú, xuất phát từ
góc độ hành chính để thực hiện quyền hành pháp trên địa bàn lãnh thổ địa
phương, hoạt động của chính quyền tỉnh bao gồm những hoạt động cơ bản sau:
- Tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật, nghị quyết của HĐND, các
quyết định, chỉ thị của UBND trên địa bàn tỉnh;
- Ban hành văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội
trong địa bàn địa phương trên cơ sở phân cấp của pháp luật;
- Ban hành các quyết định hành chính giải quyết các vấn đề cụ thể
phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước;
- Kiểm tra, thanh tra, giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật,
các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và các văn bản do chính quyền
tỉnh ban hành trên địa bàn tỉnh; giải quyết khiếu nại, tố cáo…
Tất cả các hoạt động này đều phải được thực hiện trên cơ sở pháp luật
và để thực hiện pháp luật, phù hợp với pháp luật.
1.2.2. Yêu cầu cải cách hành chính trên địa bàn tỉnh
Giữa hành chính và chính trị, kinh tế - xã hội có mối liên hệ mật thiết,
tác động qua lại lẫn nhau. Những yêu cầu thay đổi của đời sống kinh tế - xã
hội đòi hỏi phải cải cách hành chính, những cải cách hành chính phải hướng
tới phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội. Vì vậy, cải cách hành chính với
các nội dung: cải cách thể chế hành chính, cải cách bộ máy hành chính, xây
dựng đội ngũ cán bộ công chức, cải cách tài chính công, trong đó cải cách thủ
tục hành chính là khâu đột phá, nhằm tạo điều kiện, bảo đảm thuận lợi cho

17
việc công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa
phương. Cải cách hành chính vừa là việc làm vừa là nhiệm vụ thường xuyên,
trước mắt và lâu dài của chính quyền tỉnh. Chính quyền tỉnh là cấp tổ chức,
thực hiện và chỉ đạo cải cách hành chính trên địa bàn tỉnh trên cơ sở các quy
định của trung ương. Chính quyền tỉnh là cơ quan chịu trách nhiệm về cải

cách hành chính trên địa phương mình. Việc cải cách thủ tục hành chính của
chính quyền tỉnh cần phải đáp ứng các yêu cầu sau đây: Thủ tục hành chính
phải đơn giản, thuận tiện cho việc thực hiện; đây là yêu cầu cơ bản, đồng thời
cũng phản ánh nguyện vọng, bức xúc của nhân dân ta hiện nay. Những thủ tục
hành chính rườm rà, phức tạp, không được công khai, minh bạch sẽ là "mảnh
đất màu mỡ" nảy sinh bệnh quan liêu, tiêu cực, hách dịch cửa quyền, sách
nhiễu đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức mỗi khi có công việc với chính quyền.
Thủ tục hành chính phải được công khai, minh bạch, các cơ quan, tổ chức, cá
nhân phải được tiếp cận mọi thông tin về thủ tục hành chính liên quan đến
những lĩnh vực mà họ quan tâm một cách công khai từ phía chính quyền địa
phương. Thực tiễn đã chỉ ra không ít nhà đầu tư đã phàn nàn về sự "bưng bít"
những quy định mới, thông tin mới và đã phải sử dụng các quan hệ cá nhân để
có được nguồn thông tin cần thiết; giải quyết nhanh chóng các yêu cầu từ phía
người dân, tránh những sơ hở và lợi dụng thủ tục hành chính gây phiền nhiễu
nhân dân. Cải cách thủ tục hành chính theo hướng "một cửa" cần phải được
triển khai sâu rộng, có hiệu quả.
Bên cạnh đó, nhà nước pháp quyền đòi hỏi bộ máy chính quyền tỉnh
phải gọn nhẹ, có sự phân công, phân cấp rõ ràng giữa các cấp chính quyền.
Hiện nay, không có một thể chế nào lại tiêu dùng lớn như bộ máy nhà
nước. Sự tiêu dùng đó được sự dụng vào hai việc chính: tiêu dùng cho chính
bộ máy nhà nước; tiêu dùng tài nguyên thiên nhiên, tiềm năng con người, tài
chính … phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng. Trên
đơn vị hành chính lãnh thổ tỉnh cũng diễn ra tương tự như vậy; hiệu quả chi
tiêu này hoàn toàn phụ thuộc vào biên chế, năng lực của đội ngũ cán bộ công

18
chức. Vì thế, chi tiêu càng tăng khi bộ máy cồng kềnh, biên chế đông. Mặt
khác, với bộ máy cồng kềnh, nhiều tầng nấc, một công việc được thực hiện
hay có sự tham gia của nhiều cấp, một công việc do nhiều bộ phận trong một
cơ quan cùng thực hiện, điều này gây ách tắc trong giải quyết các công việc

thuộc thẩm quyền bộ máy.
1.2.3. Nâng cao tính độc lập, tự quyết, tự chịu trách nhiệm của
chính quyền địa phƣơng
Phân quyền, tự quản, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương
trong nhà nước pháp quyền là những yếu tố gắn liền với nhau, không có phân
quyền theo chiều dọc thì không có tự quản, tự chịu trách nhiệm của chính
quyền địa phương nói chung và chính quyền tỉnh nói riêng. Đồng thời, là yêu
cầu đòi hỏi đầu tiên của nhà nước pháp quyền đối với chính quyền địa phương.
Nguyên tắc phân quyền là một trong những nguyên tắc của nhà nước
pháp quyền. Nhưng cách hiểu và quan niệm về nguyên tắc này, nhất là việc
vận dụng vào thực tế là rất phức tạp. Thực tiễn mỗi quốc gia trên thế giới đều
có mô hình tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước khác nhau của mình.
Nhiều quốc gia trên thế giới đã ghi nhận nguyên tắc phân quyền vào
trong Hiến pháp; nước ta lại nhấn mạnh nguyên tắc tập trung dân chủ.
Nói tới phân quyền trong nhà nước pháp quyền cần phải hiểu tằng
phân quyền không có nghĩa là phân chia quyền lực nhà nước thành các bộ
phận đối lập nhau, tạo nên sự cát cứ của các cơ quan nhà nước, của quyền lực
nhà nước vốn là một thể thống nhất ở khía cạnh chính trị, xã hội, mục tiêu của
quyền lực nhà nước. Nguyên tắc phân quyền về mặt kỹ thuật tổ chức thực
hiện quyền lực suy cho cùng là phân công chức năng, phân định một cách
rành mạch thẩm quyền giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước, giữa các cơ
quan trong cùng một hệ thống và để kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa các cơ
quan nhà nước nhằm chống độc quyền, lạm dụng quyền lực. Thông qua đó đề
cao tính trách nhiệm của các thể chế nhà nước, cả thể chế lập pháp, hành pháp

19
và tư pháp, thể chế nhà nước ở trung ương và địa phương trong mọi quyết
định, hành vi của mình. Trong thực tiễn quản lý để hạn chế sự tập quyền, tập
trung quyền lực nhà nước vào cơ quan nhà nước ở trung ương, các quốc gia
với những mức độ khác nhau đều áp dụng nguyên lý tản quyền. Tản quyền về

thực chất là sự biểu hiện của nguyên tắc tập trung, tập quyền, để giải quyết
các vấn đề của nhà nước phát sinh ở địa phương thì các cơ quan trung ương
thành lập các cơ quan chuyên môn của mình ở địa phương để giải quyết. Với
cách tập trung này cũng vẫn đòi hỏi phải phân quyền giữa cơ quan trung ương
với các bộ phận của nó đóng tại địa phương.
Phân quyền diễn ra ở cả chiều dọc và chiều ngang; theo chiều ngang ở
trung ương đó là sự phân biệt lập pháp, hành pháp và tư pháp, còn ở địa
phương đó là sự phân biệt rạch ròi giữa hai thể chế nhà nước ở địa phương
trong từng cấp chính quyền. Điều này đòi hỏi phải phân biệt, phân định rõ
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND; đây không chỉ là yêu
cầu, đòi hỏi của nhà nước pháp quyền về mặt lý thuyết mà còn là yêu cầu của
thực tiễn để khắc phục tình trạng hoạt động mang nhiều tính hình thức của
HĐND và sự lấn át của UBND đối với HĐND.
Tập trung và tự quản như là những mặt đối lập, mâu thuẫn, thống nhất
trong quản lý nhà nước. Khi các cơ quan nhà nước càng can thiệp sâu vào các
mặt đời sống xã hội của cộng đồng dân cư thì tính tự quản của cộng đồng lãnh
thổ, của chính quyền địa phương càng giảm và ngược lại. Ngày nay, trong
điều kiện kinh tế thị trường, một xu hướng chung càng ngày càng làm ít quản
lý hành chính hơn và tăng tính tự quản của chính quyền địa phương trên các
cộng đồng lãnh thổ quốc gia. Điều đó không có nghĩa là phủ nhận sự tác động
của quản lý nhà nước, làm suy giảm sức mạnh của nhà nước. Mà ngược lại,
trong điều kiện kinh tế thị trường, nhà nước pháp quyền thì tính tự quản của
chính quyền địa phương nói chung và của chính quyền tỉnh nói riêng càng
tăng thì càng làm cho đất nước phát triển. Tuy vậy, cũng phải thừa nhận vấn

20
đề tự chủ, tự quản của chính quyền địa phương tùy thuộc nhiều vào yếu tố cấu
trúc lãnh thổ quốc gia. Trong nhà nước liên bang, quyền lực của nhà nước liên
bang chỉ như là một bộ phận quyền lực, chủ quyền được tách ra từ quyền lực
của từng bang, mỗi bang là một quốc gia có chủ quyền, có pháp luật riêng,

tồn tại như một pháp nhân công quyền độc lập tương đối. Như vậy, nếu coi
liên bang là một quốc gia thực hiện chức năng quản lý nhà nước của nhà nước
liên bang thì mỗi bang lại tự quản lý công việc của riêng mình. Mỗi đơn vị
hành chính lãnh thổ lại có tính tự quản riêng, cứ như vậy, tới cấp cuối cùng
trong cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương. Nhiều quốc gia trên thế giới
không coi chính quyền địa phương là những thể chế nhà nước mà là những
thể chế tự quản.
Về cấu trúc, nhà nước ta là nhà nước đơn nhất, các đơn vị hành chính
lãnh thổ không có chủ quyền nhà nước riêng, để quản lý các công việc nhà
nước và công việc của địa phương, của cộng đồng lãnh thổ chúng ta đều thiết
lập cơ quan đại diện quyền lực nhà nước - HĐND và UBND với tư cách vừa
là cơ quan chấp hành của HĐND, vừa là cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương. Như vậy, cơ quan này thực hiện một chức năng kép vừa là "nhà
nước" vừa là cơ quan tự quản của cộng đồng lãnh thổ. Nó vừa không rõ ràng,
vừa không phân định rõ khi nào nhân danh nhà nước, khi nào nhân danh cộng
đồng để quản lý. Với cách tổ chức bộ máy như vậy làm cho hoạt động quản lý
nhà nước không đảm bảo được tính thống nhất, bị chia cắt bởi các cấp hành
chính, bị sự cục bộ địa phương ngăn cản, thậm chí tự vô hiệu hóa trong không
ít các trường hợp, ngược lại việc quản lý ở địa phương cũng lại bị chi phối bởi
những quy định cứng nhắc của các cơ quan nhà nước ở trung ương. Đó chính
là sự mâu thuẫn của cách tổ chức bộ máy quản lý của nhà nước ta hiện nay.
Vì vậy, muốn xác định ranh giới giữa quản lý nhà nước với tự quản của địa
phương cần phải thay đổi cách tổ chức bộ máy nhà nước ở địa phương để sao
cho có những cơ quan chuyên thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước, có cơ