Pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay

1
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT



NGUYỄN THU NGÂN



PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CHÍNH QUYỀN CÂP XÃ
Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ GIÁO DỤC
Mã số: 60 38 01


Người hướng dẫn khoa học: TS. Trần Nho Thìn





HÀ NỘI-2007


1
MC LC

MC LC 1
Mở đầu 3
Ch-ơng 1 10
Một số vấn đề lý luận pháp luật về cán bộ, công chức chính
quyền cấp xã ở n-ớc ta 10
1.1. Quan điểm của Đảng và Nhà n-ớc về xây dựng chính quyền
cấp xã và đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 10
1.2. Cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 18
1.2.1. Quan niệm về cán bộ, công chức nói chung ở Việt Nam 18
1.2.2. Quan niệm về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 30
1.3. Pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 35
1.3.1. Đặc điểm và vai trò của pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 35
1.3.2. Nội dung của pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 37
1.3.3. Các yếu tố ảnh h-ởng đến việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính
quyền cấp xã 39
Kết luận ch-ơng 1 42
Ch-ơng 2 43
Thực trạng các quy định pháp luật về cán bộ, công chức chính
quyền cấp xã 43
2.1. Giai đoạn tr-ớc khi có Pháp lệnh Cán bộ, công chức (1945 -
1998) 43
2.1.1. Công chức và công chức cấp xã ở n-ớc ta giai đoạn 1945 - 1959 43
2.1.2. Giai đoạn từ năm 1959 đến 1980 47
2.1.3. Giai đoạn từ năm 1980 đến 1998 49
2.2. Giai đoạn từ sau khi có Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998
53
Kết luận ch-ơng 2 67
Ch-ơng 3 70
Nhu cầu và giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức

chính quyền xã ph-ờng, thị trấn 70
3.1. Nhu cầu và quan điểm hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công
chức chính quyền cấp xã ở n-ớc ta hiện nay 70
3.1.1. Nhu cầu hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 70
Quan điểm hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 75
3.2. Các giải pháp cụ thể hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công
chức chính quyền cấp xã ở n-ớc ta hiện nay 79
3.2.1. Đổi mới nhận thức về cán bộ, công chức chính quyền xã 79
3.2.2. Phát huy vai trò phản biện xã hội của đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền
cấp xã đối với quá trình xây dựng pháp luật 82
3.2.3. Ban hành một đạo luật riêng quy định về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã
84


2
3.2.4. Th-ờng xuyên tiến hành việc hệ thống hóa pháp luật về tổ chức và hoạt động
của đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 87
3.2.5. Hoàn thiện các qui định pháp luật về quy trình tuyển chọn, bổ nhiệm cán bộ,
công chức chính quyền cấp xã 88
3.2.6. Đổi mới ch-ơng trình đào tạo, bồi d-ỡng cán bộ, công chức chính quyền cấp xã
89
Kết luận ch-ơng 3 90
Kết luận 92
Danh mục tài liệu tham khảo 94

1
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Sự vận hành có hiệu quả của bộ máy hành chính nhà nước phụ thuộc
vào rất nhiều yếu tố. Dưới góc độ lý thuyết, hiệu quả hoạt động của bộ máy
nhà nước dựa trên các nguyên tắc, các qui định pháp luật về tổ chức hoạt
động của bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, trên thực tế sự vận hành của bộ máy
nhà nước lại được thực hiện thông qua những con người, những cá nhân rất cụ
thể đó là đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước từ cấp Trung ương cho đến cấp
cơ sở. Dù chỉ là một bộ phận nhỏ song đội ngũ cán bộ, công chức chính
quyền cấp xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) - cấp chính
quyền cơ sở ở nước ta hiện nay cũng góp phần quan trọng tạo nên diện mạo
của cán bộ, công chức nhà nước nói chung. Có thể nói, xây dựng đội ngũ cán
bộ, công chức chính quyền cấp xã cũng để xây dựng và hoàn thiện đội ngũ
cán bộ, công chức nhà nước có trình độ, năng lực, phẩm chất tốt.
Trong bối cảnh thực hiện công cuộc cải cách hành chính, xây dựng
Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay, xây dựng đội ngũ cán bộ cơ sở lại
càng trở nên cần thiết, là một giải pháp để đổi mới và nâng cao chất lượng của
hệ thống chính trị cơ sở, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước. Nghị quyết
Hội nghị lần thứ năm số 17-NQ/TW ngày 18/03/2002 của Ban Chấp hành
Trung ương Đảng khóa IX về đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính
trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn đã chỉ rõ để đổi mới và nâng cao chất lượng hệ
thống chính trị ở cơ sở, cần tập trung giải quyết nhiều vấn đề, trong đó có:
Xây dựng đội ngũ cán bộ cơ sở có năng lực tổ chức và vận
động nhân dân thực hiện đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà
nước, công tâm, thạo việc, tận tụy với dân, biết phát huy sức dân,
không tham nhũng, không ức hiếp dân; trẻ hóa đội ngũ, chăm lo,

2
bồi dưỡng, giải quyết hợp lý và đồng bộ chính sách đối với cán bộ
cơ sở [2, tr. 167-168].
Muốn vậy, phải có những giải pháp mang tính chiến lược và toàn
diện, trong đó có việc hoàn thiện các quy định pháp luật về cán bộ, công chức
chính quyền cấp xã, phường, thị trấn ở nước ta hiện nay.
Hiện nay, hệ thống các qui định pháp luật về cán bộ, công chức chính
quyền cấp xã ở nước ta bao gồm các qui định về quản lý cán bộ, công chức
chính quyền cấp xã; các qui định về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức
chính quyền cấp xã và các qui định liên quan đến chế độ, chính sách đối với
cán bộ, công chức chính quyền cấp xã nhưng còn chưa được qui định một
cách đầy đủ và cụ thể. Có thể thấy trong các qui định pháp luật còn có những
khiếm khuyết, hạn chế như sự không đồng bộ, thống nhất, nhiều qui định
được ban hành một cách chồng chéo và mâu thuẫn nhau. Bên cạnh đó nhiều
qui định còn được ban hành một cách chung chung nên việc lượng hóa các
qui định này để thực hiện trong thực tiễn là rất khó khăn, không có khả năng
thực thi hoặc khi thực hiện đã tạo ra những kết quả rất thấp, thậm chí ngược
lại so với dự định. Toàn bộ những vấn đề trên đã và đang ảnh hưởng trực tiếp
đến chất lượng và hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã,
phường, thị trấn trong khi vai trò của họ rất quan trọng, góp phần trực tiếp làm
nên hiệu lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở. Có thể thấy, trong
Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2003) lần đầu
tiên các đối tượng làm việc trong cơ quan chính quyền xã, phường, thị trấn được
đề cập đến với tư cách "cán bộ" và "công chức" chính quyền cấp xã, vì vậy địa
vị pháp lý của cán bộ, công chức chính quyền cấp xã rất cần được điều chỉnh
bằng các qui định pháp luật rõ ràng, cụ thể, đồng bộ và thống nhất. Hoàn
thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, phường, thị trấn ở
nước ta hiện nay là một yêu cầu cấp bách, từ đó tạo cơ sở để xây dựng đội

3
ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp cơ sở có trình độ, có năng lực và
phẩm chất tốt.
Thực tiễn trên đặt ra nhiệm vụ quan trọng là nghiên cứu và làm sáng
tỏ những nội dung cơ bản của pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp
xã, phường, thị trấn, một mặt hoàn thiện và nâng cao chất lượng của các văn
bản pháp luật nhằm tạo nên hệ thống pháp luật thống nhất, hoàn chỉnh và có
tính khả thi, mặt khác góp phần nâng cao chất lượng và phát huy vai trò của
đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền xã, phường, thị trấn ở nước ta hiện
nay.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Trong bối cảnh thực hiện cải cách hành chính nhà nước ở nước ta hiện
nay, công chức là vấn đề nhạy cảm thu hút sự quan tâm của Nhà nước, nhân
dân, các giới, các ngành. Những vấn đề có tính lý luận về công chức được
nghiên cứu tương đối toàn diện trong các công trình đã được viết thành sách
chuyên khảo như "Công vụ và công chức nhà nước" của tác giả Phạm Hồng
Thái; công trình của tác giả Nguyễn Văn Tâm về "Đổi mới và hoàn thiện
pháp luật về công chức nhà nước". Đối với vấn đề chính quyền cấp xã và cán
bộ, công chức chính quyền cấp xã từ trước đến nay cũng đã được nhiều cơ
quan, tổ chức và đặc biệt là các nhà khoa học quan tâm, nghiên cứu, đề cập
đến trong các công trình khoa học của mình.
Các luận án, luận văn nghiên cứu về chính quyền cấp xã và cán bộ,
công chức chính quyền cấp xã có thể kể đến như "Đổi mới tổ chức và hoạt
động của chính quyền xã ở Việt Nam hiện nay" của tác giả Phạm Thị Ngọc Dung
(Luận văn thạc sĩ Luật học, khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, 2005);
"Cải cách chính quyền phường ở nước ta qua thực tiễn ở Hà Nội" của tác giả
Nguyễn Ngọc Năm; "Nâng cao chất lượng cán bộ, công chức phụ trách công
tác lao động - thương binh và xã hội ở cấp xã" của tác giả Trần Thị Thu
Hằng.

4
Bên cạnh đó, còn có nhiều bài viết của các nhà nghiên cứu, cán bộ giảng
dạy pháp luật hay các cán bộ, công chức làm việc trong các tổ chức, cơ quan nhà
nước quan tâm đến vấn đề chính quyền cấp xã và cán bộ, công chức chính quyền
cấp xã như "Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp
xã ở nước ta hiện nay" của Đàm Bích Hiên (Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số
tháng 10/2006); "Pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã: Thực trạng và giải
pháp" của Mạc Minh Sản (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số tháng 08/2006)
v.v
Ngoài ra, còn có nhiều bài viết đã được công bố trên các phương tiện
thông tin đại chúng.
Tuy nhiên, các vấn đề về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, đặc
biệt liên quan đến các qui định pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền
cấp xã có thể nói vẫn là mảng đề tài phong phú. Trong các công trình khoa
học nêu trên, đối với các vấn đề về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã nói
chung cũng chưa được các tác giả đề cập nhiều, cũng vì thế vấn đề hoàn thiện
các qui định pháp luật liên quan đến cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở
nước ta hiện nay ít được chú ý. ở đâu đó trong các công trình nghiên cứu cũng
có tác giả đã bàn đến những giải pháp để xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức
có năng lực, phẩm chất, hoạt động hiệu quả và phần nào nhấn mạnh đến yêu
cầu hoàn thiện các qui định pháp luật. Nhưng dưới góc độ lập pháp để hoàn
thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay
thì việc nghiên cứu mới chỉ được tiến hành rất hạn chế, chưa toàn diện, đầy đủ.
3. Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu của luận văn
* Mục đích
Trên cơ sở phân tích làm sáng tỏ các luận điểm cơ bản về thực trạng các
qui định pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay,
mục đích của luận văn là đưa ra những luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện các

5
qui định pháp luật, làm cơ sở cho việc đề xuất và kiến nghị các giải pháp nhằm
hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay.
* Nhiệm vụ
- Về lý luận, làm rõ khái niệm về cán bộ, công chức nói chung và cán
bộ, công chức chính quyền cấp xã nói riêng. Từ đó, xác định nội dung của
pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã và phân tích những yếu tố
ảnh hưởng tới việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền
cấp xã ở nước ta hiện nay;
- Dưới góc độ tổng kết thực tiễn, đánh giá thực trạng các qui định
pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay, chỉ ra
những điểm tích cực và hạn chế. Từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện
pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay, góp
phần xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ngày càng có
chất lượng, trình độ, có năng lực và phẩm chất tốt.
* Phạm vi nghiên cứu
Đề tài chủ yếu đi sâu nghiên cứu dưới góc độ luật pháp, về các qui
định pháp luật liên quan đến cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta
hiện nay. Đối với đối tượng cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, lần đầu
tiên được Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm
2003) đề cập đến với tư cách là "cán bộ, công chức" nên cả về lý luận và thực
tiễn nghiên cứu gặp rất nhiều khó khăn, các đề tài và công trình khoa học
nghiên cứu về vấn đề này cũng chưa nhiều. Do đó, đề tài chỉ tập trung nghiên
cứu những vấn đề hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp
xã chứ không thể tập trung giải quyết hết các vấn đề liên quan đến đội ngũ
cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay.
4. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu

6
Luận văn sử dụng cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện
chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, học thuyết Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí
Minh và các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam. Trên cơ sở đó, những
vấn đề về hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở
nước ta hiện nay được xem xét, đánh giá trong mối liên hệ giữa lý luận và
thực tiễn, giữa thực trạng, nguyên nhân và các giải pháp nhằm hoàn thiện
pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay.
Luận văn được tiến hành bằng những phương pháp nghiên cứu khoa
học cơ bản như phân tích, tổng hợp, so sánh, hệ thống, đối chiếu thực tiễn.
Qua đó, đảm bảo vấn đề hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính
quyền cấp xã được xem xét từ nhiều góc độ khác nhau, được đánh giá một
cách toàn diện, có tính hệ thống.
5. Điểm mới và ý nghĩa của luận văn
Luận văn có một số điểm mới như:
Thứ nhất, bước đầu góp phần xác lập cơ sở lý luận cũng như những
khái niệm về công chức và cán bộ, công chức chính quyền xã, phường, thị
trấn, những yếu tố tác động đến hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức
chính quyền cấp xã làm cơ sở khoa học cho việc xây dựng và hoàn thiện pháp
luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã;
Thứ hai, đánh giá một cách có hệ thống về pháp luật về cán bộ, công
chức chính quyền cấp xã, phân tích các điểm tích cực và hạn chế xét từ thực
tiễn nước ta trong giai đoạn hiện nay;
Thứ ba, kiến nghị các nguyên tắc và giải pháp đối với việc hoàn thiện
pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, phường, thị trấn ở nước ta
hiện nay.
Ý nghĩa của luận văn

7
Về lý luận, bước đầu giải quyết căn bản một số vấn đề lý luận về khái
niệm công chức và cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, về nội dung và đặc
điểm của pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện
nay, tạo tiền đề cho việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính
quyền cấp xã qua đó xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã.
Ngoài ra, trên cơ sở xây dựng được một số khái niệm cơ bản góp phần
tạo điều kiện quan trọng cho việc tiếp tục nghiên cứu về những vấn đề có liên
quan, như: tác động của pháp luật đối với chất lượng và hoạt động của đội
ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã.
Dưới góc độ thực tiễn, tạo cơ sở để xây dựng các văn bản qui phạm
pháp luật làm căn cứ trong việc ứng dụng vào thực tiễn xây dựng đội ngũ cán
bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta. Đồng thời góp phần cung cấp
một số kiến thức pháp luật về lĩnh vực này trong việc giảng dạy và nghiên
cứu khoa học.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về pháp luật về cán bộ, công chức
chính quyền cấp xã ở nước ta.
Chương 2: Thực trạng các quy định pháp luật về cán bộ, công chức
chính quyền cấp xã.
Chương 3: Nhu cầu và giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công
chức chính quyền xã, phường, thị trấn.



8
Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT

VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ Ở NƢỚC TA

1.1. QUAN ĐIỂM CỦA ĐẢNG VÀ NHÀ NƢỚC VỀ XÂY DỰNG CHÍNH
QUYỀN CẤP XÃ VÀ ĐỘI NGŨ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ
Lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin đã chỉ ra rằng vấn đề cơ bản của
mọi cuộc cách mạng chính là vấn đề chính quyền. Trong suốt hành trình cách
mạng giải phóng dân tộc, từ khi nhen nhóm ngọn lửa giành độc lập cho đến
khi Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời, Đảng ta dưới sự lãnh đạo
của Chủ tịch Hồ Chí Minh đã giải quyết rất nhiều vấn đề về đường lối, chiến
lược của cách mạng xoay quanh vấn đề giành chính quyền và quan trọng hơn
cả là giữ chính quyền. Nhưng nếu vấn đề cơ bản của mọi cuộc cách mạng là
vấn đề chính quyền thì vấn đề cơ bản của một chính quyền là ở chỗ chính
quyền đó thuộc về ai, phục vụ cho quyền lợi của ai. Vì vậy, Người cũng luôn
trăn trở, tìm kiếm một mô hình nhà nước tiến bộ cho đất nước, thông qua tiếp
thu tinh hoa tư tưởng văn hóa của phương Đông cũng như học tập những mô
hình nhà nước tư sản hiện đại. Tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước bao gồm
nhiều nội dung, trong đó chứa đựng cả hệ thống những quan điểm về xây
dựng chính quyền và đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền các cấp.
Chủ tịch Hồ Chí Minh rất quan tâm tới việc xây dựng chính quyền dân
chủ nhân dân trong sạch, vững mạnh, hiệu quả từ ở cấp hành chính cơ sở thấp
nhất. Sau khi Cách mạng tháng Tám thành công, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã
ban hành Sắc lệnh số 63/1945 ngày 23 tháng 11 năm 1945 về Hội đồng nhân
dân và Ủy ban hành chính ở nông thôn. Có thể nói đây cũng chính là văn bản
pháp lý đầu tiên về tổ chức chính quyền ở nông thôn. Ngay tại Điều 1 Sắc
lệnh đã chỉ rõ:


9
Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước
Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Ủy ban

hành chính. Hội đồng nhân dân do dân bầu ra theo lối phổ thông và
trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân. Ủy ban hành chính
do các Hội đồng nhân dân bầu ra là cơ quan hành chính vừa thay
mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ.
Cấp xã là đơn vị chính quyền cơ sở được xác lập trước tiên (thị trấn và
phường là đơn vị hành chính cơ sở được thiết lập sau này, thị trấn từ năm
1951 và phường từ năm 1976). Thời kỳ tiền khởi nghĩa và mới khởi nghĩa,
qui mô xã vẫn theo các xã cũ, còn cơ quan chính quyền xã là một ủy ban nhân
nhân cách mạng, vừa đại diện cho dân vừa đại diện cho chính quyền nhà nước
cấp trên. Từ Sắc lệnh số 63, chính quyền xã được tổ chức như hiện nay. Về
quy mô, không theo các làng xã trước đây mà bao quát nhiều xã; về bộ máy
chính quyền bao gồm hai loại cơ quan là Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành
chính. Các làng xã cũ nằm trong xã mới không còn là cấp chính quyền mà chỉ
là các đơn vị dân cư.
Trong tư tưởng của Người, mô hình nhà nước Việt Nam sau thắng lợi
của cách mạng Việt Nam phải là một Nhà nước kiểu mới, Nhà nước của dân,
do dân, vì dân. Sau khi nước ta giành được độc lập, Người khẳng định:
Nước ta là nước dân chủ
Bao nhiêu lợi ích đều vì dân.
Bao nhiêu quyền hạn đều của dân
Chính quyền từ xã đến Chính phủ trung ương do dân cử
ra
Nói tóm lại, quyền hành và lực lượng đều ở nơi dân [43, tr. 698].


10
Đó là điểm khác nhau về bản chất giữa nhà nước của nhân dân với các
nhà nước của giai cấp bóc lột đã từng tồn tại trong lịch sử.
Tuy nhiên không chỉ dừng lại ở đó, Chủ tịch Hồ Chí Minh mong
muốn có được một nền pháp chế xã hội chủ nghĩa, đảm bảo được việc thực

hiện quyền lực của nhân dân bằng việc xây dựng được một Nhà nước pháp
quyền có hiệu lực pháp lý mạnh mẽ. Khi cách mạng đã thành công, chính
quyền thuộc về tay nhân dân và Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời
thì để có thể tiến tới một Nhà nước pháp quyền mạnh mẽ, có hiệu lực, Chủ
tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ, phải nhanh chóng đào tạo, bồi dưỡng nhằm hình
thành một đội ngũ cán bộ, viên chức nhà nước có trình độ văn hóa, am hiểu
pháp luật, thành thạo nghiệp vụ hành chính và nhất là phải có đạo đức cần
kiệm liêm chính, chí công vô tư, một tiêu chuẩn cơ bản của người cầm cân nảy
mực cho công lý.
Cán bộ nhà nước phải biết quản lý nhà nước. Từ người nô lệ thành
người làm chủ, nước ta thiếu rất nhiều nhân tài quản lý. Người biết rõ điều
này, do đó quyết định đẩy mạnh việc đào tạo: mở Trường huấn luyện cán bộ
Việt Nam, ký sắc lệnh thành lập Khoa Pháp lý học tại trường Đại học Việt
Nam. Một mặt, mạnh dạn sử dụng những viên chức, quan lại đã được đào tạo
về nghiệp vụ và kĩ thuật hành chính dưới chế độ cũ; mặt khác, Người đăng
báo "tìm người tài đức", kêu gọi ai có tài hãy ra giúp nước nhà.
Để đảm bảo công bằng và dân chủ trong vấn đề tuyển dụng cán bộ nhà
nước, trên cơ sở những quan điểm, tư tưởng, nguyên tắc về một nền công vụ,
công chức kiểu mới thể hiện trong Hiến pháp năm 1946; Chủ tịch Hồ Chí
Minh đã ký Sắc lệnh 76 ngày 20 tháng 5 năm 1950, ban hành Quy chế công
chức Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, trong đó xác định: Công chức
Việt Nam là những công dân giữ một nhiệm vụ trong bộ máy nhà nước của
chính quyền nhân dân dưới sự lãnh đạo tối cao của Chính phủ. Điều 1 của


11
Quy chế này quy định: "Công chức là những công dân Việt Nam được chính
quyền nhân dân tuyển để giữ chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ,
ở trong hay ngoài nước". Như vậy, công chức theo quy định này là quan niệm
công chức theo nghĩa hẹp, chỉ coi những người làm việc trong bộ máy hành

chính nhà nước mới là công chức. Đây là quan niệm phù hợp với quan niệm
của nhiều quốc gia trong thế giới đương đại. Với quan niệm này có thể nhận
thấy những người phục vụ trong bộ máy hành chính nhà nước được gọi là
công chức phải thỏa mãn các điều kiện, yêu cầu như:
- Là công dân của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa;
- Do chính quyền nhân dân tuyển dụng;
Quy định này có ý nghĩa chính trị - xã hội, góp phần khẳng định địa vị
chính trị - pháp lý của người công chức. Đồng thời cũng khẳng định công
chức phải là người có quan điểm chính trị vững vàng, sẵn lòng phụng sự sự
nghiệp cách mạng của nhân dân, của chính quyền nhân dân và được tuyển
chọn theo những tiêu chí nhất định.
- Giữ chức vụ thường xuyên;
Đây là quy định thể hiện tính thường xuyên, liên tục của công vụ, của
các công việc của bộ máy hành chính nhà nước mà công chức đảm nhiệm,
mặt khác cũng phản ánh sự bảo đảm của nhà nước đối với chức nghiệp của
công chức. Đồng thời qua đó cũng nhận thấy rằng hoạt động của công chức
có tính chuyên nghiệp. Đây cũng là một đặc trưng rất cơ bản của công chức
để phân biệt với các đối tượng khác phục vụ trong các cơ quan, tổ chức của
Nhà nước.
- Công chức chỉ bao gồm những người giữ chức vụ thường xuyên
trong cơ quan của Chính phủ;
Quan niệm cũng giống như quan niệm của một số nước, chỉ coi những
người giữ công vụ thường xuyên trong các cơ quan hành chính nhà nước là


12
công chức. Quy định pháp lý này là cơ sở hình thành một quan niệm hẹp về
công chức chỉ gồm những người làm việc trong bộ máy hành chính nhà nước,
công chức không bao gồm những người làm việc tại các cơ quan khác của nhà
nước. Có thể nói đây là quan niệm đầu tiên ở nước ta về công chức; nhưng

đồng thời cũng lại là quan niệm rất hiện đại về một nền công vụ, chế độ công
chức có tính chuyên nghiệp và mang tính phục vụ.
Khác với những cán bộ của các cơ quan dân cử, làm việc theo nhiệm
kì bầu cử, công chức theo chế độ chức nghiệp, vì vậy cần phải qua một kì thi
tuyển để bổ nhiệm vào các ngạch, bậc hành chính.
Nội dung thi tuyển theo yêu cầu của Quy chế công chức nhà nước
Việt Nam dân chủ cộng hòa khá toàn diện, bao gồm sáu môn thi: Môn Chính
trị (đại cương về Hiến pháp và cách tổ chức nhà nước của những nước lớn
trên thế giới); môn Kinh tế (so sánh kinh tế tư bản và kinh tế xã hội chủ
nghĩa, kinh tế Việt Nam trước và sau cách mạng: nông nghiệp, thương
nghiệp, công kỹ nghệ ); môn Pháp luật (về Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ
cộng hòa, chế độ thuế khóa, thể lệ ngân sách, ); môn Địa lý (gồm địa lý tự
nhiên và nhân văn của Việt Nam và một số nước lân cận: Miến Điện, Lào,
Miên, Xiêm, Trung Hoa, Nhật Bản, Ấn Độ); môn Lịch sử (lịch sử Việt Nam
cuối thế kỉ XIX đầu thế kỉ XX, sự xâm lăng của thực dân Pháp, các phong trào
xã hội, tư tưởng, học thuật đầu thế kỉ XX. Sự ra đời của nước Việt Nam dân
chủ cộng hòa, cuộc kháng chiến toàn dân, ) và môn Ngoại ngữ (tự nguyện:
Anh, Trung hoặc Pháp).
Trong điều kiện của cuộc kháng chiến chống Pháp, yêu cầu về trình
độ văn hóa - pháp luật đối với đội ngũ công chức lúc bấy giờ có thể nói là
cao. Nó đòi hỏi người dự tuyển phải qua một lớp huấn luyện để bổ túc học
vấn. Tùy theo kết quả và năng lực, trình độ, phẩm chất của mỗi người mà sắp
xếp vào ngạch bậc và bổ dụng theo thứ tự trên dưới. Điều đó đã thể hiện rõ


13
tầm nhìn xa, tính chính quy, hiện đại, tinh thần công bằng, dân chủ, của tư
tưởng Hồ Chí Minh.
Nhưng trong vấn đề cán bộ, đặc biệt là với cán bộ quản lý nhà nước, điều
quan tâm thường xuyên của Chủ tịch Hồ Chí Minh vẫn là phẩm chất đạo đức và

tinh thần phục vụ nhân dân, phục vụ Tổ quốc, bởi thiếu điều cơ bản này thì dù
có năng lực mấy cũng không dùng được. Nói chuyện trước cuộc mít tinh của
hơn hai vạn cử tri Hà Nội ủng hộ cuộc bầu cử Quốc hội (ngày 05-01-1946),
Chủ tịch Hồ Chí Minh nói: "Làm việc nước bây giờ là hy sinh, là phấn đấu,
quên lợi riêng mà nghĩ lợi chung. Những ai muốn làm quan cách mạng thì
nhất định không nên bầu" [42, tr. 147] .
Đối với Hồ Chí Minh, cán bộ quản lý nhà nước cũng vẫn là người cán
bộ cách mạng, là người cán bộ quần chúng hoạt động ở lĩnh vực nhà nước.
Người hiểu rõ xu hướng quan liêu hóa khó tránh khỏi của loại cán bộ này, nên
luôn luôn nhắc nhở cán bộ phải thân dân, gần dân, trọng dân, không được lên
mặt "quan cách mạng" với dân, phải lắng nghe ý kiến và chịu sự kiểm soát
của dân. Chỉ có trí tuệ và lòng dân mới có thể làm cho chính quyền trở nên
mạnh mẽ và sáng suốt.
Qua đây, có thể khẳng định rằng, tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác
cán bộ, vai trò của công tác cán bộ và đội ngũ cán bộ các cấp là một di sản rất
phong phú, hiện đại và còn nguyên giá trị trong thời đại ngày nay. Bước sang
thời kỳ đổi mới, Đảng ta đã có sự vận dụng tư tưởng của Người phù hợp với
yêu cầu của cách mạng Việt Nam. Từ chiến tranh giành độc lập dân tộc, thống
nhất đất nước chuyển sang thời hòa bình xây dựng kinh tế; từ cơ chế quản lý
tập trung quan liêu, bao cấp chuyển sang cơ chế kinh tế thị trường trong điều
kiện mở cửa, hội nhập quốc tế có không ít những thay đổi, thách thức đối với
nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, phương thức hoạt động cho đến yêu cầu về phẩm
chất, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức - những con người vận hành bộ
máy nhà nước Việt Nam.


14
Trong giai đoạn hiện nay, để có thể vượt lên trên tình trạng thấp kém
của nền kinh tế, rút ngắn khoảng cách về trình độ phát triển giữa nước ta với
các nước trên thế giới chỉ có một con đường duy nhất là "phát huy cao độ nội

lực của dân tộc" mà một trong các yếu tố cơ bản làm nên nội lực đó chính là
phát huy dân chủ. Nhìn lại lịch sử, khát vọng dân chủ đã tạo nên sức mạnh
của cả dân tộc để đấu tranh cho độc lập, tự do; còn nội dung đích thực của độc
lập, tự do là phải đem đến dân chủ thực sự cho người dân. Thực tế hơn 15
năm đổi mới đất nước cũng đã chỉ ra rằng mở rộng dân chủ là một nhiệm vụ
quan trọng và cấp thiết để khai thác được sức mạnh toàn dân trong sự nghiệp
đổi mới đất nước.
Kế thừa tư tưởng Hồ Chí Minh đồng thời nhận thức rõ vai trò của dân
chủ đối với sự nghiệp đổi mới đất nước, đặc biệt trong giai đoạn xây dựng
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Đảng và Nhà nước ta chủ
trương phát huy dân chủ kết hợp chặt chẽ với tăng cường pháp chế, thực hiện
quản lý xã hội bằng pháp luật, theo pháp luật, thể chế hóa các quyền dân chủ
của người dân trên các lĩnh vực của đời sống xã hội bằng pháp luật. Để có thể
có được dân chủ thực sự và sâu rộng cần phải thực hiện dân chủ ngay từ cấp
hành chính cơ sở, thực hiện dân chủ thông qua phát huy vai trò của chính
quyền cơ sở và hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức. Nghị quyết số
17/NQ-TW ngày 18 tháng 3 năm 2002 của Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành
Trung ương khóa IX về "Đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở
cơ sở xã, phường, thị trấn" đã chỉ rõ:
Để đáp ứng yêu cầu của giai đoạn phát triển mới, hệ thống
chính trị từ trung ương đến cơ sở phải đổi mới nội dung, phương
thức hoạt động và chỉnh đốn tổ chức, nâng cao hiệu lực lãnh đạo và
quản lý.
Các cơ sở xã, phường, thị trấn là nơi tuyệt bộ phận nhân
dân cư trú, sinh sống. Hệ thống chính trị ở cơ sở có vai trò rất quan


15
trọng trong việc tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường
lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tăng cường đại

đoàn kết toàn dân, phát huy quyền làm chủ của dân, huy động mọi
khả năng phát triển kinh tế - xã hội, tổ chức cuộc sống của cộng
đồng dân cư.
Trong thời gian qua, hệ thống chính trị ở phần lớn cơ sở đã
tích cực thực hiện nhiệm vụ, thực hiện quy chế dân chủ, cùng với
nhân dân tạo nên những thành tựu đổi mới và phát triển kinh tế, văn
hóa, xã hội, làm thay đổi rõ rệt bộ mặt nông thôn và thành thị,
Tuy nhiên, hệ thống chính trị ở cơ sở hiện nay còn nhiều
mặt yếu kém, bất cập trong công tác lãnh đạo, quản lý, tổ chức thực
hiện và vận động quần chúng. Tình trạng tham nhũng, quan liêu,
mất đoàn kết nội bộ, vừa vi phạm quyền làm chủ của nhân dân, vừa
không giữ đúng kỷ cương, phép nước xảy ra ở nhiều nơi, có những
nơi nghiêm trọng. Chức năng, nhiệm vụ của các bộ phận trong hệ
thống chính trị chưa được xác định rành mạch, trách nhiệm không
rõ; nội dung và phương thức hoạt động chậm đổi mới, còn nhiều
biểu hiện của cơ chế tập trung quan liêu, bao cấp. Đội ngũ cán bộ
cơ sở ít được đào tạo, bồi dưỡng; chính sách đối với cán bộ cơ sở
còn chắp vá [2, tr. 166].
Đồng thời, Nghị quyết số 17/NQ-TW đã xác định một số việc cần làm
để đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở, trong đó có vấn
đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức cơ sở có năng lực tổ chức và vận động
nhân dân thực hiện đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước, công tâm,
thạo việc, tận tụy với dân, biết phát huy sức dân, không tham nhũng, không
ức hiếp dân; trẻ hóa đội ngũ, chăm lo công tác đào tạo, bồi dưỡng, giải quyết
hợp lý và đồng bộ chính sách đối với cán bộ cơ sở.


16
Ở đây cần đề cập đến vai trò của đội ngũ cán bộ, công chức chính
quyền trong việc thực hiện dân chủ cơ sở xuất phát từ vị trí của đội ngũ công

chức trong bộ máy nhà nước. Công chức là lực lượng chủ yếu thực thi các
chức năng của bộ máy nhà nước, đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp
xã, phường, thị trấn là những người trực tiếp nhất trong hàng ngũ công chức
nhà nước thực thi luật pháp, hoạch định đường lối, chính sách phát triển đất
nước
Từ năm 1945 đến nay, mặc dù có những tên gọi khác nhau nhưng bao
giờ công chức cũng trực tiếp thực thi luật pháp, hoạch định đường lối, chính
sách phát triển đất nước. Điều đó nói lên rất rõ vai trò tiền phong của công
chức. Chính vì thế phải có đội ngũ công chức có trình độ cao, có phẩm chất
đạo đức thì mới có đủ khả năng lãnh đạo phong trào cách mạng trong cả thời
kỳ cách mạng lẫn trong giai đoạn xây dựng nhà nước. Hồ Chí Minh trong tác
phẩm nổi tiếng của mình cũng đã bàn rất nhiều về cán bộ, công chức, Người
cho rằng, công việc thành công hay thất bại đều do cán bộ tốt hay kém. Ở
đây công việc được Người khẳng định là do cán bộ thực hiện, còn chất lượng
của công việc thì phụ thuộc vào chất lượng cán bộ. Nếu như chất lượng cán
bộ tốt thì công việc thành công, ngược lại chất lượng cán bộ kém thì công
việc thất bại.
1.2. CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ
1.2.1. Quan niệm về cán bộ, công chức nói chung ở Việt Nam
Trong khoa học Luật Hành chính, quan niệm về "công chức" là vấn đề
luôn luôn được thay đổi, không có khái niệm chung mà có muôn vàn cách
hiểu không giống nhau. Về mặt khoa học, có thể khẳng định, thuật ngữ "công
chức" xét về bản chất là thuật ngữ được sử dụng để "gán" cho một đối tượng
lao động xã hội nhất định, và lao động của họ luôn gắn với nhà nước, trong
hoạt động quản lý của Nhà nước đối với xã hội. Do còn có quá nhiều ý kiến


17
khác nhau nên hiện vẫn rất khó có thể đưa ra một định nghĩa hoàn hảo về
công chức. Nhưng về mặt nhận thức có thể phân biệt rất rõ công chức với

những loại lao động xã hội khác, xuất phát từ tính chất đặc thù của công chức
là đối tượng thực hiện một dạng lao động xã hội đặc biệt - lao động công vụ
gắn liền với quyền lực nhà nước. Bởi vậy qua từng thời kỳ lịch sử quan niệm
"công chức" luôn vận động, biến đổi tương ứng với chế độ chính trị - xã hội.
Đối với nước ta, theo tiến trình lịch sử lập nước, lập hiến và lập pháp, mỗi
thời kỳ khác nhau cũng có quan niệm khác nhau về công chức.
Lần đầu tiên thuật ngữ "công chức" được đề cập đến ở nước ta trong
Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/05/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ
cộng hòa. Đây là sắc lệnh ban hành Quy chế công chức của nước Việt Nam
dân chủ cộng hòa, theo đó thuật ngữ "công chức" được đưa vào chính thức là
"những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một
chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước
đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính
phủ quy định". Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1946, tại Điều 52 và Điều 61 lại
ghi nhận "công chức" như là "nhân viên", đến Hiến pháp năm 1959 vẫn sử
dụng cụm từ "nhân viên nhà nước" để chỉ đối tượng làm việc là công chức
nhà nước. Đến Hiến pháp năm 1980 đã có sự điều chỉnh nhưng vẫn chưa rạch
ròi, việc hiểu thuật ngữ công chức được thay bằng cụm từ "công nhân viên
chức", đến Hiến pháp năm 1992 là "cán bộ, công nhân viên chức". Khái niệm
công chức được đề cập trong Sắc lệnh 76/SL là cơ sở quan trọng để các cơ
quan nhà nước triển khai việc tuyển chọn và bổ nhiệm công chức. Nội hàm
của khái niệm hẹp nhưng rất rõ ràng và cụ thể, là những người được tuyển
dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan của Chính phủ, là khái
niệm công chức giống như cách hiểu hiện nay. Theo Sắc lệnh, công chức chỉ
có ba dấu hiệu cơ bản là: Công dân Việt Nam, làm việc có tính thường xuyên,
làm việc trong các cơ quan của Chính phủ. Ba dấu hiệu này không những hiểu


18
công chức được dễ dàng mà phân biệt công chức trong thực tế cũng rất đơn

giản. Tuy nhiên, do điều kiện chiến tranh, những người tham gia vào hoạt
động của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị hay doanh nghiệp… đều với
mục đích giải phóng đất nước nên việc phân biệt giữa làm việc trong cơ quan
hành chính với các tổ chức chính trị không quá quan trọng, vì thế khái niệm
công chức ít được sử dụng mà thay vào đó là khái niệm cán bộ. Nội hàm của
khái niệm cán bộ đến giai đoạn sau này vẫn chưa được xác định rõ ràng. Đến
thời kỳ đổi mới, do yêu cầu của công cuộc cải cách hành chính nhà nước,
chúng ta phải xác định lại đối tượng, phạm vi của công chức thì khái niệm
công chức mới được sử dụng trở lại.
Tại Điều 1 của Nghị định số 169/HĐBT ngày 25-5-1991, khái niệm
công chức được quy định gồm các yếu tố như sau: "Công dân Việt Nam được
tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở
của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã
được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công
chức". Nếu so sánh với khái niệm công chức của một số nước thì khái niệm
trên đã bao hàm khá đầy đủ những dấu hiệu cơ bản về công chức, phù hợp với
nền hành chính hiện đại. Nhưng trong Nghị định chưa làm rõ khái niệm công
sở nhà nước, dẫn đến tranh cãi khái niệm "công sở" là bản thân cơ quan nhà
nước hay là trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước đó. Mặt khác, khái niệm
của Nghị định này còn rườm rà hơn so với khái niệm công chức tại Sắc lệnh
76/SL năm 1950.
Điều 8 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi bổ sung năm 2001) có qui định:
"Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân,
tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và
chịu sự giám sát của nhân dân, kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, lãng
phí và mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền". Như vậy, ở đây thuật
ngữ công chức không được sử dụng mà chỉ có khái niệm "cán bộ, viên chức


19

nhà nước", trong đó viên chức cũng được hiểu theo nghĩa rất rộng - là bao
gồm tất cả những người trong biên chế của các cơ quan, tổ chức sự nghiệp
của Nhà nước thực hiện các công việc của cơ quan, tổ chức đó.
Năm 1998, khi nền kinh tế đã chuyển mạnh sang hướng cơ chế thị
trường, sự tách biệt giữa các loại hình sở hữu đã rõ ràng thì cần thiết phải có
một sự phân biệt giữa hai khu vực là kinh tế nhà nước và kinh tế tư nhân.
Điều đó cũng kéo theo sự thay đổi một loạt các nhiệm vụ của Nhà nước, việc
can thiệp vào quá trình sản xuất, kinh doanh cũng theo hướng khác đi, ít trực
tiếp thực hiện mà tăng cường quản lý nhà nước, điều chỉnh bằng các cơ chế,
chính sách và luật pháp. Chính vì vậy, việc sửa đổi từ nghị định thành Pháp
lệnh Cán bộ, công chức là yêu cầu cần thiết để quy định sâu hơn, rõ hơn các
chức năng của công chức. Theo qui định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức
năm 1998 thì thuật ngữ "công chức nhà nước" không được sử dụng. Pháp lệnh
Cán bộ, công chức năm 1998 chỉ sử dụng thuật ngữ "cán bộ, công chức" nói
chung, đồng thời không đưa ra định nghĩa riêng cho từng đối tượng công chức
mà cán bộ, công chức được liệt kê, quy định chung tại Điều 1 Pháp lệnh Cán
bộ, công chức năm 1998 như sau:
Cán bộ, công chức quy định tại Pháp lệnh này là công dân
Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước,
bao gồm:
1. Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo
nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức
chính trị - xã hội;
2. Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao
nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức
chính trị - xã hội;


20
3. Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ

một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo,
ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp
trong các cơ quan nhà nước; mỗi ngạch thể hiện chức và cấp về
chuyên môn nghiệp vụ, có chức danh tiêu chuẩn riêng;
4. Thẩm phán Tòa án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát
nhân dân;
5. Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao
nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc
Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên
nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị
thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan
chuyên nghiệp.
Theo đó, khái niệm công chức ở đây có ba dấu hiệu chính là:
- Là công dân Việt Nam. Nhưng không phải công dân nào cũng trở
thành công chức, thông thường muốn giữ một cương vị hoặc đảm nhận một
công việc nào đó có tính chất thường xuyên, thì phải có đủ năng lực hành vi
mà theo quy định của pháp luật thì những người đó ít nhất phải từ đủ 18 tuổi
trở lên. Tuy nhiên, để làm được một việc nào đó trong các cơ quan, tổ chức
của Nhà nước thì phải qua đào tạo, không thể học xong phổ thông mà có thể
làm việc được ngay. Như vậy, công dân Việt Nam thường cũng phải đủ 20
tuổi hoặc hơn mới có thể trở thành công chức.
- Trong biên chế nhà nước. Những người được tuyển chọn vào các cơ
quan nhà nước được công nhận là biên chế khi có quyết định tuyển chọn, xếp
vào một ngạch, bậc nào đó. Biên chế nhà nước là một khái niệm rộng, xuất
hiện từ thời bao cấp để chỉ những người được tuyển vào một cơ quan nào đó
bất kỳ nhưng phải được ăn lương nhà nước, thường thì lương này từ ngân


21
sách vì tại thời điểm này tất cả tiền lương của các cơ quan nhà nước cũng như

các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội đều từ ngân sách nhà nước.
- Hưởng lương từ ngân sách ở đây được hiểu là nguồn thu của cơ
quan nhà nước đó là do Nhà nước cấp chứ không phải từ vụ việc cụ thể hoặc
nguồn thu ngoài. Thực tế tại thời điểm tất cả các nguồn ngân sách cấp đều do
Nhà nước là chủ yếu, chưa có chế độ hợp đồng cho các cán bộ làm việc ở các
cơ quan nhà nước.
Về hình thức, giữa Hiến pháp năm 1992 và Pháp lệnh Cán bộ, công
chức năm 1998 không có sự thống nhất trong việc sử dụng các thuật ngữ để chỉ
các đối tượng phục vụ trong các cơ quan, tổ chức nhà nước. Sự không thống
nhất, rõ ràng trong cách qui định của pháp luật thực định càng làm cho khái niệm
"cán bộ, công chức" thêm phức tạp. Đối với khái niệm "cán bộ", được sử dụng
nhiều trong cả Hiến pháp năm 1992 (cán bộ, viên chức nhà nước), Pháp lệnh
năm 1998 và các văn bản quy phạm pháp luật khác nhưng nội hàm khái niệm
lại không rõ vì có lúc một số đối tượng làm việc tại chính quyền cấp xã,
phường, thị trấn (như theo quy định tại khoản 2, Điều 5 Pháp lệnh Cán bộ,
công chức năm 1998) được coi là cán bộ; còn theo qui định tại Nghị định
95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và
quản lý công chức chỉ coi những người thuộc khoản 3 và khoản 5 của Điều 1
Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 là công chức. Thực chất Nghị định 95
chỉ nói về công chức nhà nước, mà không nói tới công chức trong các tổ chức
chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Tuy không thể hiểu theo cách loại trừ như
trong qui định của Nghị định 95 (tức là các đối tượng thuộc khoản 1, 2, 4
Điều 1 Pháp lệnh là "cán bộ") nhưng rõ ràng là nội hàm khái niệm "cán bộ"
chưa được xác định.
Cụ thể hóa Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998, Nghị định
95/1998/NĐ-CP đã liệt kê những đối tượng công chức nhà nước. Theo Điều 1


22
của Nghị định thì công chức bao gồm những người được quy định tại khoản

3, khoản 5 của Điều 1 Pháp lệnh, cụ thể là:
a. Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công
vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn,
được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biên chế và hưởng
lương từ ngân sách nhà nước, làm việc trong các cơ quan sau đây:
- Văn phòng Chủ tịch nước;
- Văn phòng Quốc hội;
- Cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương, ở tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;
- Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp;
- Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước
ngoài;
- Trường học, bệnh viện, cơ quan nghiên cứu khoa học của Nhà nước;
- Cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình của Nhà nước;
- Thư viện, bảo tàng, nhà văn hóa của Nhà nước;
- Các tổ chức khác của Nhà nước.
b. Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ
thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân
mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng,
làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là
sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp.
Như vậy, Nghị định đã trực tiếp chỉ ra các dấu hiệu của công chức:
- Công chức trước hết phải là công dân Việt Nam;