Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Việt Nam hiện nay.PDF

Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

1
MỤC LỤC
LỜI NÓI ĐẦU ……………… ……………………………………………… 3
CHƢƠNG 1: CHÍNH QUYỀN XÃ TRONG HỆ THỐNG CHÍNH
QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở NƢỚC TA 8
1.1. Khái niệm chính quyền địa phƣơng 8
1.2. Vị trí, vai trò của chính quyền xã. 10
1.2.1. Vị trí, vai trò của chính quyền xã trong lịch sử Việt nam. 10
1.2.2. Vị trí, vai trò của chính quyền xã trong hệ thống chính quyền
địa phương hiện nay. 21
1.3. Đặc điểm và xu hƣớng biến đổi của chính quyền xã 25
1.3.1 Đặc điểm của chính quyền xã. 25
1.3.2. Xu hướng biến đổi của chính quyền xã 30
1.4. Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền xã. 33
1.4.1 Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân xã. 33
1.4.2 Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân xã. 41
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CHÍNH QUYỀN XÃ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY. 49
2.1. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân xã. 49
2.1.1. Tổ chức 49
2.1.2. Về hoạt động của Hội đồng nhân dân. 51
2.2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã 54
2.2.1. Về tổ chức 54
2.2.2 Về hoạt động. 57
2.3. Thực trạng đội ngũ cán bộ xã. 63

Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

2
CHƢƠNG 3: PHƢƠNG HƢỚNG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT
ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ. 75
3.1. Những yêu cầu của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính
quyền xã ở Việt Nam hiện nay. 76
3.1.1. Yêu cầu xây dựng và phát huy quyền làm chủ của nhân dân,
tăng cường kỷ luật, trật tự, kỷ cương xã hội ở cơ sở 76
3.1.2 Yêu cầu đòi hỏi của sự nghiệp phát triển nông nghiệp, xây
dựng nông thôn theo hướng CNH, HĐH 77
3.1.3 Yêu cầu để mọi công dân tham gia hoạt động tự quản theo
pháp luật ngày càng nhiều và bổ ích hơn 78
3.2. Quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã. 79
3.3. Một số giải pháp cụ thể hoàn thiện tổ chức và hoạt động của
chính quyền xã. 82
3.3.1. Xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của chính quyền xã 82
3.3.2. Đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động của chính quyền
xã 87
3.3.3 Đổi mới công tác tuyển chọn, đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán
bộ xã. 98
Kết luận ……………………………………………………………………99

Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

3
LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Khi công cuộc đổi mới toàn diện do Đảng khởi xướng và lãnh đạo được
triển khai trên quy mô toàn xã hội thì việc đổi mới, kiện toàn lại bộ máy nhà
nước, trong đó có chính quyền cấp xã là điều tất yếu khách quan.
Những bước tiến về đổi mới kinh tế cũng như yêu cầu phát huy nền dân
chủ xã hội chủ nghĩa đòi hỏi phải có những đổi mới tương ứng của hệ thống
chính trị, của pháp luật, của tổ chức bộ máy nhà nước và phương thức hoạt
động của nó. Vấn đề này, C. Mác đã viết: “… Cơ sở kinh tế bị thay đổi thì tất
cả cái kiến trúc thượng tầng đồ sộ cũng bị đảo lộn ít nhiều nhanh chóng” [5,
tr. 631]. Như vậy, trình độ phát triển kinh tế, xã hội, chính trị, văn hóa và
khoa học công nghệ, phong tục, tập quán và những biến đổi trên đều là những
nhân tố tất yếu tác động đến Nhà nước, đến cơ cấu tổ chức, phương tiện hoạt
động và vai trò của Nhà nước nói chung và của chính quyền xã nói riêng
trong đời sống ở nông thôn- nơi đang chứa đựng những mâu thuẫn giữa cái cũ
và cái mới, cái hoàn thiện và chưa hoàn thiện, cái tiến bộ của thời đại với cái
trì trệ, bảo thủ của truyền thống…
Cấp xã là cấp cơ sở điển hình và phổ biến ở nước ta. Dân số Việt nam
có gần 80 triệu người thì đã có gần 60 triệu người với trên 12 triệu hộ gia đình
đang sinh sống ở nông thôn. Địa bàn nông thôn rộng lớn đang chứa đựng 80%
dân cư và 70% sức lao động của toàn xã hội. Đó là cơ sở xã hội mà vai trò và
tác dụng của nó quan trọng đến mức quyết định sự ổn định và phát triển của
cả xã hội trong tiến trình đổi mới hiện nay cũng như mai sau. Chính quyền là
mắt khâu xung yếu trong đổi mới hệ thống chính trị ở xã, cũng đồng thời là
bộ phận trung tâm, cần có những biến đổi căn bản nhất trong hệ thống chính

trị ở cơ sở nông thôn nước ta. Chính quyền xã đã từng tồn tại hơn nửa thế kỷ,




Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

4
tầm quan trọng của nó được ghi nhận rõ ràng trong các văn bản pháp lý và
trong nhận thức xã hội, nhưng cho đến nay vẫn là một chính quyền không đầy
đủ, không quy chế hóa, khoa học hóa được. Những cải cách về thể chế hành
chính lâu nay vẫn chưa đủ sức hình thành đội ngũ cán bộ cơ sở theo chuẩn
mực công chức hóa, không định hình được chế độ bổ nhiệm và đưa vào quy
trình đào tạo quy củ, cơ bản, lâu dài. Cấp xã được thừa nhận là một cấp ngân
sách, quản lý toàn diện nhưng những điều kiện cần và đủ cho hoạt động của
chính quyền lại không được đáp ứng đồng bộ, phân công, phân cấp, phân
quyền không đủ rành mạch nên không quy rõ được trách nhiệm. Chính quyền
của dân, do dân, vì dân nhưng lại chưa đủ mạnh cả thực lực lẫn thực quyền.
Những biến đổi không ngừng trong lĩnh vực khoa học và công nghệ đã
tác động mạnh mẽ đến tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, đặc biệt trong
lĩnh vực quản lý. Các phương pháp quản lý truyền thống đã tỏ ra lạc hậu,
không còn phù hợp với tình hình mới. Trong lĩnh vực quản lý nhà nước, việc
nắm bắt, xử lý kịp thời những thông tin là nhiệm vụ quan trọng của tất cả các
cơ quan nhà nước, vì thông tin là căn cứ để ra quyết định và tổ chức thực hiện
quyết định có hiệu quả. Điều này đòi hỏi bản thân bộ máy quản lý phải được
tổ chức gọn nhẹ. Để có đủ khả năng ứng dụng khoa học kỹ thuật vào quản lý
xã hội, quản lý dân cư thì chỉ có cách duy nhất là tự đổi mới mình của chính
bộ máy Nhà nước dưới các góc độ, các lĩnh vực khác nhau: tổ chức- pháp lý-
cán bộ, cơ sở vật chất, tâm lý…để tổng hợp và thống nhất với nhau thì mới
phát huy được hiệu lực và hiệu quả của tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà

nước. Đó cũng chính là đòi hỏi vừa khách quan vừa cấp thiết, vừa cơ bản
không thể trì hoãn đối với chính quyền xã trong giai đoạn hiện nay.
Việc kế thừa, phát huy những di sản lịch sử trong tổ chức bộ máy quản
lý nông thôn là một yêu cầu được đặt ra. Trong lịch sử, các Nhà nước ban đầu
đều bảo tồn công xã và dựa vào công xã để quản lý xã hội. Nhà nước trung




Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

5
ương tập quyền càng phát triển thì quyền tự trị của công xã càng bị thu hẹp và
diễn ra mối quan hệ vừa đấu tranh vừa thỏa hiệp phức tạp giữa “phép vua”
với “lệ làng”. Nhà nước giải quyết mối quan hệ theo hướng biến công xã
thành đơn vị hành chính cơ sở của Nhà nước và thiết lập ở đó cơ quan cai trị
với tổ chức gọn nhẹ, đơn giản, tuyển chọn từ trong dân nhằm bảo đảm sự cai
trị tập trung thống nhất của Nhà nước trung ương nhưng vẫn giao và tôn trọng
quyền tự quản của nhân dân làng xã. Đây là những kinh nghiệm rất đáng lưu
ý cần phải được chọn lọc, kế thừa trong quá trình nghiên cứu để tổ chức lại cơ
quan quản lý Nhà nước ở cơ sở hiện nay.
Xuất phát từ những tình huống có vấn đề ở chính quyền cấp xã hiện
nay, đặt ra nhu cầu bức thiết cần phải đổi mới. Sau sự kiện Thái Bình, Tây
Nguyên và nhiều địa phương khác, lần đầu tiên, Đảng đã ra một nghị quyết
riêng về đổi mới, nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường,
thị trấn, trong đó đặc biệt nhấn mạnh tới chính quyền cấp xã.
2. Tình hình nghiên cứu
Chính quyền xã có một vị trí quan trọng đặc biệt trong hệ thống chính
quyền địa phương. Tuy nhiên, điểm lại quá trình xây dựng và phát triển bộ
máy Nhà nước ta trong các giai đoạn đổi mới, cải cách, so với các bộ phận

hợp thành bộ máy Nhà nước ở cấp Trung ương, bộ máy Nhà nước ở địa
phương, đặc biệt là tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ít có biến đổi.
Về cơ bản, kể từ sau khi Hiến pháp 1959 được ban hành, qua Hiến pháp 1980
đến Hiến pháp 1992 và những sửa đổi bổ sung một số điều của Hiến pháp
1992 được Quốc hội khóa X thông qua năm 2001, hệ thống tổ chức chính
quyền địa phương nói chung và chính quyền xã nói riêng vẫn khá ổn định và
hầu như không có thay đổi gì đáng kể. Điều này thể hiện tình hình nghiên cứu
về chính quyền xã từ trước đến nay còn ít và tản mạn.




Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

6
Tuy nhiên, trong những năm gần đây, nhận thức được vị trí và vai trò
quan trọng của chính quyền cấp cơ sở, chúng ta đã có nhiều công trình nghiên
cứu về chính quyền cơ sở, điển hình là chính quyền xã.
- TS. Trần Nho Thìn: (2000) Đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy
ban nhân dân xã; Nxb Chính trị Quốc gia. HN.
- Ban Tổ chức- Cán bộ Chính phủ, Viện Khoa học tổ chức nhà nước:
(2000) Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước ở cấp xã. Nxb Chính trị
Quốc gia. HN.
- Lê Xuân Tiến.(1999) Luận văn Thạc sỹ: Hoàn thiện tổ chức bộ máy
chính quyền xã trong cải cách hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay.
Từ khi Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 2003 ra
đời, chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu về chính quyền cấp xã. Luật
tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân về thực chất đây là sự kết hợp
giữa luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 1994 (sửa đổi) và
Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân

dân ở mỗi cấp (1996). Luật mới chưa có sự thay đổi đáng kể về tính chất,
chức năng của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (đặc biệt là ở cấp cơ
sở) mà chỉ là những điều chỉnh về nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính
quyền. Sự điều chỉnh này chưa đáp ứng được những yêu cầu thực tế đang đặt
ra. Do vậy, nghiên cứu những giải pháp để đổi mới tổ chức và hoạt động của
chính quyền xã vẫn đang là một vấn đề mở, có tính thời sự.
3. Mục tiêu nghiên cứu
Luận văn tìm hiểu vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ và thực trạng
hoạt động của chính quyền xã ở Việt nam hiện nay để xác định rõ yêu cầu bức
xúc phải củng cố và hoàn thiện bộ máy chính quyền xã từ đó đưa ra những
biện pháp, kiến nghị, đề xuất về phương hướng hoàn thiện.
4. Phạm vi nghiên cứu




Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

7
Luận văn đi sâu tìm hiểu về tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở
Việt nam hiện nay. Như vậy, luận văn chỉ dừng lại ở chính quyền xã, đó là
chính quyền cơ sở điển hình và phổ biến ở nước ta hiện nay. Chính quyền xã
chứ không phải là chính quyền cấp xã (cấp cơ sở) vì chính quyền cấp xã bao
gồm cả chính quyền phường và thị trấn. Hơn nữa, đối với phường và thị trấn
có những đặc thù riêng về nguồn gốc hình thành, những nhân tố tác động đến
tổ chức và hoạt động nên luận văn không đề cập đến.
5. Đóng góp của luận văn:
- Xác định rõ vị trí, vai trò của chính quyền xã trong hệ thống chính
quyền địa phương, tìm ra những ưu điểm, hạn chế của bộ máy chính quyền xã
qua từng giai đoạn lịch sử ở nước ta.

- Trên cơ sở phân tích thực trạng luận văn đưa ra những bất hợp lý
cần khắc phục trong tổ chức bộ máy chính quyền xã hiện nay.
- Đề xuất phương hướng và giải pháp góp phần đổi mới và hoàn thiện
tổ chức bộ máy chính quyền xã đáp ứng yêu cầu của công cuộc cải cách hành
chính.
6. Phƣơng pháp nghiên cứu
- Phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin: chủ nghĩa biện chứng
duy vật và chủ nghĩa duy vật lịch sử là cơ sở lý luận để nghiên cứu.
- Dựa trên cơ sở quan điểm, chính sách của Đảng và Nhà nước.
- Sử dụng các phương pháp: phân tích, tổng hợp, sưu tầm tài liệu, điều tra xã
hội học, …
7. Bố cục của Luận văn:
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
được chia làm 3 chương:
Chương I: Chính quyền xã trong hệ thống chính quyền địa phương ở
nước ta




Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

8
Chương II: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Việt
nam hiện nay.
Chương III. Phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của chính
quyền xã.
CHƢƠNG 1: CHÍNH QUYỀN XÃ
TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở NƢỚC TA
1.1. Khái niệm chính quyền địa phƣơng

Từ khi nhà nước ra đời, có sự phân chia lãnh thổ thì việc tổ chức quyền
lực nhà nước là một vấn đề hết sức phức tạp. Trên thực tế, các cơ quan nhà
nước ở Trung ương thường không thể nào trực tiếp quản lý tất cả các việc trên
phạm vi lãnh thổ quốc gia mình. Do đó, để thực hiện chức năng cai trị của
mình và để thuận tiện hơn trong việc thực hiện các quyết định của cơ quan
cấp trên và trung ương, nhà nước trung ương tiến hành phân chia theo vùng
trên toàn bộ lãnh thổ. Như vậy, quyền lực nhà nước không chỉ được tổ chức
thực hiện ở cấp trung ương mà còn được tổ chức thực hiện trên từng vùng
lãnh thổ trong phạm vi lãnh thổ quốc gia.
Việc tổ chức và thực hiện quyền lực trong phạm vi lãnh thổ phân chia
tùy thuộc vào bản chất của mỗi một nhà nước. Trong nhà nước xã hội chủ
nghĩa, với bản chất là nhà nước của dân, do dân và vì dân nên việc tổ chức
thực hiện quyền lực nhà nước trên từng vùng lãnh thổ địa phương còn nhằm
mục đích chính là tổ chức cho nhân dân trên các vùng lãnh thổ khác nhau của
đất nước thực hiện quyền làm chủ của mình trong việc quản lý đất nước.
Hơn nữa, nhu cầu phải tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước trong
từng phạm vi lãnh thổ còn phụ thuộc vào những yếu tố có tính khách quan
như: vị trí địa lý, dân cư, phong tục tập quán của mỗi vùng. Và để thực hiện




Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

9
thành công quyền lực của mình, các nhà nước bóc lột, nhà nước phong kiến
đều phải tổ chức ra các cơ quan đại diện của mình thực hiện quyền lực nhà
nước trên phạm vi vùng và lãnh thổ đó.
Từ đó xuất hiện khái niệm “chính quyền địa phương”. Cơ cấu tổ chức
bộ máy nhà nước cũng như cơ cấu tổ chức hệ thống chính quyền địa phương

của mỗi nước có những đặc thù khác nhau song dù tổ chức theo kiểu nào thì
chính quyền địa phương cũng là một bộ phận hợp thành và tất yếu của hệ
thống chính quyền nhà nước của bất cứ quốc gia nào. Nó có những đặc điểm
chung sau:
- Có phạm vi lãnh thổ được xác định.
- Có một cộng đồng dân cư với những quyền bầu cử, ứng cử và có
quyền tham gia các công việc địa phương.
- Là một pháp nhân công quyền.
- Có thẩm quyền riêng.
- Có nguồn lực, tài lực riêng.
Hiện nay, có nhiều cách hiểu khác nhau về chính quyền địa phương.
Xét về giác độ tổ chức bộ máy nhà nước, theo nghĩa rộng thì chính quyền địa
phương bao gồm tất cả cơ quan nhà nước nằm trong hệ thống quyền lực, có
hoạt động trong phạm vi lãnh thổ của địa phương như cơ quan quyền lực, cơ
quan hành pháp, tư pháp. Theo nghĩa hẹp thì chỉ bao gồm tổ chức và hoạt
động của các cơ quan ra quyết nghị, cơ quan hành pháp và các bộ phận trực
thuộc cơ quan hành pháp.
Các nhà nước với các chế độ chính trị khác nhau nói chung cũng như
nhà nước Việt nam nói riêng đều phải phân chia lãnh thổ rộng lớn của mình
cùng số dân trên lãnh thổ đó thành những đơn vị hành chính trực thuộc. Ở đó,
các cơ quan nhà nước được thành lập và hoạt động nhằm mục đích thực hiện
quyền lực chung của nhà nước. Nếu như các nhà nước bóc lột, việc phân chia




Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

10
địa giới thành các đơn vị hành chính để phục vụ cho mục đích cai trị, bóc lột,

trấn áp thì ở Nhà nước ta việc phân chia địa giới hành chính nhắm mục đích
quản lý và tổ chức đời sống dân cư thông qua vai trò của cơ quan quyền lực
địa phương do nhân dân địa phương bầu ra, góp phần thực hiện dân giầu,
nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh.
Theo quy định tại điều 118 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) và
Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 thì các đơn
vị hành chính của nước Việt nam được tổ chức thành 3 cấp như sau:
- Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là
cấp tỉnh).
- Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; Thành phố
trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã (gọi chung là cấp
huyện).
- Huyện chia thành xã, thị trấn; Thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia
thành phường và xã; Quận chia thành phường (gọi chung là cấp xã).
1.2 Vị trí, vai trò của chính quyền xã
1.2.1. Vị trí, vai trò của chính quyền xã trong lịch sử Việt nam
Chính quyền xã thời phong kiến:
Theo các nhà sử học thì hình mẫu làng, xã Việt nam đã xuất hiện ít nhất
là từ thế kỷ VII, được tồn tại và lưu truyền đến ngày nay. Xã được hình thành
bởi sự tác động của nhà nước phong kiến nhằm thiết lập các đơn vị hành
chính.
Thế kỷ X, khi Khúc Thừa Dụ lên ngôi, họ Khúc đã tổ chức xã thành các
đơn vị hành chính cơ bản trong hệ thống tổ chức hành chính Việt nam. Nhân
viên hành chính xã do Khúc Thừa Dụ bổ nhiệm. Ở xã có chánh lệnh trưởng
và tá lệnh trưởng để trong coi nhân lực giữ việc đánh thuế.




Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

11
Đến thời nhà Lý 1010 việc điều hành hành chính xã được giao cho xã
quan, do chính quyền bổ nhiệm. Việc thu thuế giao cho Quản giáp do 15 dân
binh bầu ra. Như vậy, việc điều hành hành chính xã do xã quan (công cử) có
thêm quản giáp (dân cử) để phụ trách thu thuế. Điều này cho thấy tính chất
dân cử trong tổ chức điều hành hành chính xã đã có manh nha từ đời Lý.
Đến đời nhà Trần (1225- 1400), công việc hành chính xã được giao cho
xã quan do chính quyền Trung ương bổ nhiệm. Năm 1242, Trần Thái Tông
phân thành các xã lớn, xã nhỏ và đặt các chức đại tư xã, tiểu tư xã. Hệ thống
xã quan thời Trần bao gồm Đại tư xã là quan từ ngũ phẩm trở lên, tiểu tư xã là
quan từ lục phẩm trở xuống, bên cạnh đó có các xã chính, xã sử và xã giám
giúp việc.
Khi nhà Minh (Trung Quốc) xâm lược, việc tổ chức xã dập khuôn theo
kiểu Trung Quốc. Đứng đầu là Lý trưởng do nhà cầm quyền Trung Quốc bổ
nhiệm người trong xã. Năm 1428, Lê Lợi lên ngôi, ông bãi bỏ chức lý trưởng,
công việc hành chính ở xã giao cho các xã quan do chính quyền trung ương
bổ nhiệm theo dân số của xã. Năm 1457, vua Lê Thánh Tông thay xã quan
bằng xã trưởng do toàn thể dân đinh trong xã bầu lên, chế độ dân cử đã được
thực hiện. Số xã trưởng nhiều hay ít tùy theo số hộ. Các xã trưởng không
được xếp vào đẳng cấp quan lại, công việc điều hành trong xã không còn bị lệ
thuộc vào chính quyền trung ương; do đó, các xã trưởng có nhiều quyền tự do
để quyết định công việc trong xã hơn.
Thời Tây Sơn (1784- 1802), xã vẫn được xem là đơn vị hành chính căn
bản. Nhiều xã họp thành tổng, tổ chức tổng bắt đầu có từ đây.
Đến thời Minh Mạng (1820- 1840) vẫn giữ tổ chức tổng nhưng thay xã
trưởng bằng lý trưởng. Lý trưởng phải được chọn trong số những người “vật
lực cần cán” và “do cai tổng cùng dân làng bầu cử, phủ huyện xét kỹ lại, bẩm
lên trên để cấp văn bằng và mộc triện”[36, tr. 26]. Trách nhiệm của Lý trưởng

Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

12
rất nặng nề, nhưng lý trưởng không được xếp vào hàng quan lại triều đình và
triều đình chỉ biết đến lý trưởng và khoán trắng cho lý trưởng, thông qua lý
trưởng để quản lý làng, xã.
Từ những thông tin còn rất tản mạn, ít ỏi trên về tổ chức chính quyền
làng xã thời trung đại cho thấy:
- Sự tồn tại của tổ chức chính quyền cơ sở là một nhu cầu thiết yếu
được các nhà nước phong kiến quan tâm nhằm củng cố bộ máy nhà nước
quân chủ trung ương tập quyền.
- Tổ chức chính quyền cấp cơ sở gọn nhẹ, chọn đặt từ trong dân,
không nằm trong hệ thống quan chức của triều đình (từ thời Trần).
- Chính quyền cấp cơ sở có tư cách pháp nhân, có triện gỗ, người đứng
đầu chính quyền xã là người có học vị. Việc quản lý làng xã tập trung vào
một đầu mối thể hiện qua các chức danh.
- Về chức năng, quyền hạn chỉ giới hạn trong phạm vi xã, đôn đốc
thực hiện nhiệm vụ, thuế khóa, binh dịch… theo pháp luật, dưới sự kiểm tra,
giám sát của phủ, huyện.
- Có thưởng, phạt
- Xã không những có nền hành chính riêng biệt, có tính cách tự trị mà
còn có tài sản riêng biệt. Nhưng sự tự trị vẫn nằm trong sự cai quản trực thuộc
của triều đình.
Chính quyền xã thời Pháp thuộc
Sau khi người Pháp xâm chiếm nước ta, họ nhận thấy tổ chức làng xã
Việt nam phù hợp với yêu cầu thống trị của họ. Viên toàn quyền Đông Dương
Pier Pasquie đã nhận định về cấp xã khi thực dân Pháp cai trị nước ta vào cuối

thế kỷ XIX: “Xã hợp thành một khối hoàn bị đến nỗi người ta không thể sửa
đổi một điểm nhỏ nào… Chúng ta không có lợi gì khi trực tiếp, hoặc gián tiếp
phá bỏ một cơ quan hiện là một lợi khí mầu nhiệm, mà nên để nó nguyên vẹn




Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

13
và tôn trọng các hình thức của nó” [56, tr. 63]. Tuy nhiên, người Pháp vẫn
“gia công”để nó phù hợp với yêu cầu mới. Họ đã tiến hành những cuộc cải
lương hương chính một cách sâu rộng trên cả 3 miền của đất nước ta.
Ở Nam Kỳ có 3 đợt tổ chức lại bộ máy hành chính xã vào năm 1904;
1927 và 1944 [29, tr.25] . Trong đó đợt cải cách vào năm 1904 là cơ bản nhất,
nó quy định : cơ quan quyết nghị và cơ quan chấp hành đều được cấu thành
trong tổ chức gọi là: Hội đồng xã nắm việc quản trị xã.
Ở Bắc kỳ cũng có ba đợt “cải lương hương chính” vào những năm
1921, 1927 và 1941 [29, tr.27]. Đợt “cải lương hương chính” năm 1921 là đợt
gây xáo trộn mạnh mẽ nhất đối với việc quản trị làng xã “truyền thống”. Hội
đồng kỳ mục vốn tồn tại trước đây đã bị bãi bỏ, việc quản trị cấp xã được giao
cho một tổ chức gọi là “Hội đồng tộc biểu” với hai chức năng “quyết nghị và
chấp hành” có thành viên từ 4 đến tối đa 20 người và có nhiệm kỳ 3 năm do
dân bầu. Đến 1927, bên cạnh “Hội đồng tộc biểu” còn có “Hội đồng kỳ mục”
có nhiệm vụ kiểm soát, cố vấn hơn là quản lý. Năm 1941, vua Bảo Đại ra chỉ
dụ nhằm chấn chỉnh lại tổ chức và quản lý nông thôn. Hội đồng tộc biểu, Hội
đồng kỳ mục đều bị bãi bỏ thay vào đó là Hội đồng kỳ mục mới đứng đầu là
chức tiên chỉ, phụ tá là chức thứ chỉ. Số thành viên của Hội đồng không hạn
chế, không phải thông qua bầu cử.
Ở Trung Kỳ thì mãi đến năm 1942, việc quản trị cấp xã mới được chính

quyền thực dân chính thức can thiệp một cách quy mô. Nhìn chung, việc quản
trị cấp xã được giao cho tổ chức mang tên là Hội đồng kỳ mục- đây là cơ
quan quyết nghị của xã. Để giải quyết công việc hàng ngày của xã, Hội đồng
kỳ mục giao cho Ủy ban thường trực của Hội đồng kỳ mục. Ủy ban thường
trực Hội đồng kỳ mục ngoài Lý trưởng và phó Lý trưởng gồm có 5 chức dịch
khác gọi là ngũ hương gồm: Hương bộ, Hương bản, Hương kiếm, Hương
mục, Hương dịch.




Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

14
Những đặc điểm của xã trong thời kỳ này là:
- Xã vẫn được duy trì, tồn tại với tư cách là đơn vị hành chính cơ bản.
Thông qua bộ máy chính quyền xã nhất là vai trò của lý trưởng, xã trưởng mà
chính quyền thuộc địa xâm nhập vào cơ chế quản lý và hoạt động của xã,
thôn. Lý trưởng, xã trưởng đều do chính quyền thuộc địa lựa chọn và tạo chỗ
đứng vững chắc cho các nhân vật này trong bộ máy quản lý cấp xã. Lý
trưởng, xã trưởng có quyền bàn bạc, quyết định mọi vấn đề của xã. Ngoài ra,
nhiệm vụ này còn được quyết định rõ ràng và rộng hơn trước.
- Đứng đầu chính quyền xã là giai cấp địa chủ, phong kiến đã được
chính quyền thuộc địa “tân học hóa” lên địa vị thống trị độc tôn trên khắp
miền nông thôn nước ta. Điền sản trở thành thước đo giá trị chủ yếu của
những người đứng đầu chính quyền xã.
Chính quyền xã dƣới chế độ Việt Nam cộng hòa Miền nam Việt
Nam (1954- 1975)
Chế độ hành chính ở Miền nam Việt Nam sau năm 1954 được ấn định
trong bản Hiến pháp do chính quyền cũ của Sài Gòn thông qua ngày 26-10-

1956. Việc cai quản có tính chất hành chính ở các làng, xã được giao cho
chính quyền xã gồm có 2 cơ quan: Hội đồng nhân dân xã và Ủy ban hành
chính xã.
Hội đồng nhân dân xã lúc đầu vừa đóng vai trò cơ quan ra quyết nghị,
vừa đảm nhiệm công việc của một cơ quan chấp hành. Sau Hiến pháp xác
định đó là cơ quan có quyền quyết nghị, quyền kiểm soát và quyền tư vấn.
Hội đồng nhân dân xã do dân bầu lên bằng phổ thông đầu phiếu (song chỉ là
dân chủ bề ngoài), với nhiệm kỳ 3 năm. Hội đồng có từ 6-12 người tùy theo
dân số xã (2.000 dân thì bầu 6 người; 10.000 dân bầu 12 người): gồm Chủ
tịch, phó Chủ tịch, tổng thư ký- 3 người này được hưởng phụ cấp hàng tháng,
các hội viên khác chỉ hưởng phụ cấp trong những ngày họp. Ngoài ra, họ




Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

15
cũng được hưởng tiền viện phí và trợ cấp tử tuất. Quyền hạn và nhiệm vụ của
Hội đồng nhân dân xã khá rộng rãi. Tuy nhiên, việc bầu cử và tổ chức hoạt
động của Hội đồng nhân dân chỉ là hình thức. Tuy được bầu cử trực tiếp song
chính quyền trung ương Sài Gòn lại nắm tình hình tài chính và ngân sách. Các
quyết nghị của Hội đồng nhân dân về tài chính ngân sách đều bị khống chế và
bị kiểm soát chặt chẽ bởi chính quyền cấp trên.
Ủy ban hành chính xã là cơ quan thi hành trực tiếp các quyết nghị ở xã.
Cơ cấu tổ chức gồm có: Chủ tịch (kiêm ủy viên hộ tịch), phó Chủ tịch (kiêm
ủy viên tài chính), và một số ủy viên (từ 4 đến 5 người) như an ninh, tuyên
vận, xã hội, canh nông. Nhiệm kỳ là 3 năm. Chủ tịch Ủy ban hành chính xã
do Hội đồng nhân dân xã bầu ra từ các thành viên trong Hội đồng. Chủ tịch
Ủy ban hành chính xã có quyền bổ nhiệm các nhân viên khác trong ủy ban,

nhưng các chánh và phó thư ký lại do tỉnh trưởng bổ nhiệm theo đề nghị của
quận trưởng. Chủ tịch xã có thể bị tỉnh trưởng bãi nhiệm theo đề nghị của
quận trưởng.
Từ chủ tịch Ủy ban hành chính xã đến thư ký ủy ban đều được hưởng
thù lao hàng tháng và các quyền lợi như viện phí, tử tuất…
Đối với việc bầu cử Hội đồng nhân dân xã, quận trưởng quyết định
danh sách cử tri và kết quả bầu cử phải được tỉnh trưởng phê duyệt. Ngoài ra,
tỉnh trưởng có quyền giải nhiệm ủy viên nếu thấy cần thiết.
Dưới xã là ấp. Mỗi ấp có một ban trị sự gồm 1 trưởng ấp, 1 phụ tá an
ninh, 1 phụ tá tuyên vận. Ấp trên 3000 dân có thêm 1 phó trưởng ấp. Trưởng
ấp, phó trưởng ấp đều do dân bầu trực tiếp với nhiệm kỳ 3 năm. Cách thiết lập
ấp năm 1963 để thực hiện chính sách “cải cách hành chính” của chính quyền
trung ương Sài Gòn đã gây sự xáo trộn trong cơ cấu làng xã cổ truyền Việt
Nam. Đến đâu chúng cũng tổ chức rào làng, kiểm tra, phân loại quần chúng,
xây dựng lực lượng vũ trang tại chỗ. Vì vậy, đã gây nên sự biến động dữ dội,




Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

16
làm mất tính ổn định vốn có của làng xã cổ truyền. Chính điều đó đã làm cho
chính quyền Sài Gòn gặp khó khăn trong việc quản lý hành chính địa phương
và có xu hướng muốn khôi phục lại các chức dịch ở nông thôn để làm chỗ dựa
cho việc thực thi chính sách của mình. Tuy nhiên, chính sách đó cuối cùng
cũng thất bại, nhưng di sản của việc đảo lộn tổ chức ở nông thôn là khá nặng
nề và trong thời kỳ mới, để xây dựng lại nông thôn Việt Nam, chúng ta không
thể không tính đến một cách đầy đủ.
Một số đặc điểm của chính quyền xã thời kỳ này:

- Đặc điểm nổi bật của hệ thống hành chính ở miền Nam là quyền
hành tập trung vào chính quyền trung ương và do vậy, cơ chế hành chính làng
xã Miền Nam hoàn toàn bị khống chế bởi chính quyền cấp trên, mặc dù vẫn
còn nét tự trị nếu xét về hình thức.
- Việc cải tổ hệ thống quản lý nông thôn theo hướng quân sự hóa,
cưỡng chế để phục vụ cho mục tiêu bình định, đàn áp nông thôn đã làm cho
chính quyền ngày càng đối trọng với nhân dân, không nắm được dân và cuối
cùng đã bị sụp đổ hoàn toàn vào mùa xuân năm 1975.
Chính quyền xã từ sau Cách mạng tháng Tám đến nay:
Giai đoạn 1945-1959:
Sau thành công của Cách mạng tháng Tám, nhận thấy tầm quan trọng
và vai trò to lớn của chính quyền địa phương nên ngay khi mới thành lập,
Chính phủ lâm thời đã ban hành Sắc lệnh 63/SL ngày 22/11/1945 về tổ chức
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp. Sắc lệnh quy định rõ chức
năng, nhiệm vụ và mối quan hệ của hệ thống chính quyền các cấp. Hệ thống
này bao gồm 4 cấp: Kỳ, tỉnh, huyện, xã. Như vậy xã được coi là cấp cơ sở.
Sắc lệnh này cũng quy định về tổ chức và lề lối làm việc của Hội đồng nhân
dân và Ủy ban hành chính các cấp. Sau đó là Sắc lệnh số 77/SL ngày
21/12/1945 quy định về chính quyền nhân dân ở thành phố và thị xã. Hai sắc




Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

17
lệnh trên là cơ sở để xây dựng các cơ quan hành pháp- hành chính ở địa
phương.
Ngày 9/11/1946, Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng
hòa ra đời quy định rõ hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước cấp địa phương

gồm 3 bộ (Bắc Bộ, Trung Bộ, Nam Bộ). Mỗi Bộ chia thành tỉnh, tỉnh chia
thành huyện, huyện chia thành xã. Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có Hội đồng
nhân dân do phổ thông đầu phiếu và trực tiếp bầu ra. Hội đồng nhân dân cử ra
Ủy ban hành chính. Hội đồng nhân dân quyết định những vấn đề thuộc địa
phương mình. Ủy ban hành chính có trách nhiệm thi hành mệnh lệnh của cấp
trên và các nghị quyết của Hội đồng nhân dân địa phương cùng cấp sau khi
được cấp trên chuẩn y và chỉ huy công việc hành chính của địa phương mình.
Ủy ban hành chính được tổ chức theo cơ chế Ủy ban nhưng trong thực tiễn
hoạt động quản lý thời gian này cho thấy vị trí, vai trò của chức danh chủ tịch
Ủy ban hành chính xã nổi lên rất rõ so với các giai đoạn sau. Chế độ trách
nhiệm tập thể của Ủy ban hành chính xã trước Hội đồng nhân dân xã và Ủy
ban hành chính cấp trên được quy định chặt chẽ trong Sắc lệnh 63/SL, đó là
cơ chế phúc quyết (trình tự bỏ phiếu không tín nhiệm) của Hội đồng nhân dân
xã đối với Ủy ban hành chính xã.
Có thể nói, những nguyên tắc về tổ chức và hoạt động của hệ thống
chính quyền địa phương được quy định trong Hiến pháp 1946 thể hiện tinh
thần dân chủ và tiến bộ của nhà nước ta. Tuy nhiên, do hoàn cảnh chiến tranh
nên những quy định này chưa được áp dụng trong thực tế. Cuối năm 1946, hệ
thống tổ chức hành chính nước ta được sắp xếp lại. Cả nước chia thành 12
khu hành chính quân sự. Cơ quan chính quyền địa phương được gọi là Ủy ban
kháng chiến hành chính. Do tình hình chiến sự lan rộng và phức tạp, hoạt
động của chính quyền cơ sở tổ chức phải linh hoạt và năng động, đáp ứng
được đòi hỏi của tình hình lúc bấy giờ.




Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

18

Đến năm 1950, cuộc kháng chiến của nhân dân ta đã giành được những
thắng lợi quan trọng, nhiều vùng tạm chiến đã trở thành vùng tự do. Vì vậy,
Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh 80-SL ngày 22/5/1950 điều chỉnh các
văn bản trước đó và cho tiến hành bầu cử Hội đồng nhân dân các cấp theo quy
định trong Sắc lệnh 63-SL.
Để bổ sung các Sắc lệnh trên, Thông tư 166-TTg tháng 11/1957 chỉ ra:
cơ quan chính quyền tối cao ở mỗi cấp là Hội đồng nhân dân (nơi không có
Hội đồng nhân dân là Ủy ban Hành chính). Các cơ quan chuyên môn đặt dưới
sự lãnh đạo trực tiếp của Ủy ban kháng chiến hành chính cấp mình. Đây
không phải là cơ quan lãnh đạo và quản lý mà là cơ quan giúp việc của cơ
quan quân sự.
Trong thời kỳ cải cách ruộng đất, chủ trương của Đảng và Nhà nước
đối với chính quyền cấp xã thể hiện tập trung trong các Thông tư 265/TTg
ngày 16/5/1953 và Thông tư 314-TTg ngày 4/10/1953. Theo thông tư
265/TTg thì cán bộ chủ chốt của xã thường là bần, cố nông, loại trừ cán bộ
thuộc thành phần địa chủ, cường hào, phú nông. Chủ trương của ta lúc bấy
giờ là giải tán Hội đồng nhân dân, triệu tập Hội nghị đại biểu nhân dân mà
thực chất là Hội nghị đại biểu nông dân để bầu ra Ủy ban kháng chiến hành
chính. Hội nghị không có quyền quyết định và chỉ có nhiệm vụ đề đạt nguyện
vọng của dân, phổ biến và động viên nhân dân thực hiện công tác kháng chiến
và sản xuất.
Thành phần của Ủy ban kháng chiến hành chính xã phải có tính mặt
trận, thể hiện tinh thần đoàn kết các tầng lớp nhân dân.
Một số đặc trưng:
- Chính quyền xã được xác định là đơn vị cơ sở, nơi trực tiếp nối liền
quan hệ nhà nước và nhân dân. Chính quyền xã hoạt động theo nguyên tắc tập
trung dân chủ. Nguyên tắc này thể hiện ở chỗ chính quyền cấp xã được quyền

Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

19
quyết định những vấn đề thuộc về địa phương mình nhưng không được trái
với chỉ thị của cấp trên. Mặt khác, nguyên tắc này còn thể hiện quyền làm chủ
của nhân dân trong việc lựa chọn những đại biểu xứng đáng cho mình trong
bộ máy chính quyền xã.
- Do hoàn cảnh chiến tranh, nên hệ thống chính quyền địa phương các
cấp nhất là cấp cơ sở cũng trở nên vô cùng đa dạng, năng động và sáng tạo
chứ không thể cứng nhắc, đơn giản trong những khuôn khổ và nguyên tắc cố
định. Mặt khác, chính quyền xã còn được sự hỗ trợ của các tổ chức quần
chúng như Hội Nông dân, Hội mẹ chiến sỹ, Hội phụ lão. Vì vậy, chính quyền
xã trở thành công cụ sắc bén để chống lại kẻ thù, động viên tổ chức nhân dân
kháng chiến thắng lợi.
- Về nguyên tắc đã phân định rõ chức năng và tổ chức bộ máy Ủy ban
hành chính, trong đó nhân sự của Ủy ban hành chính được bầu từ Hội đồng
nhân dân. Ủy ban hành chính chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng
cấp. Qua đó nhằm xác định vai trò quyết định của cơ quan dân cử ở chính
quyền xã.
Chế độ bầu cử Hội đồng nhân dân không theo quy định về thời gian và
tổ chức Ủy ban hành chính được thành lập ở nhiều nơi do cấp trên chỉ định.
Chủ trương giải tán Hội đồng nhân dân, triệu tập hội nghị đại biểu nông dân
thể hiện tính chất thiếu tôn trọng nguyên tắc pháp quyền của nhà nước dân
chủ nhân dân. Những khiếm khuyết trên đã dẫn đến sự khủng hoảng, suy yếu
của chính quyền cấp xã trong một thời gian dài sau sửa sai.
Giai đoạn 1959-1980:
Đây là thời kỳ nhân dân bắt tay vào khôi phục và xây dựng chủ nghĩa
xã hội. Chủ trương củng cố, kiện toàn toàn bộ hệ thống chính trị, trong đó có
bộ máy quyền lực cấp xã được thể hiện rõ ràng trong bản Hiến pháp năm

1959. Trên cơ sở kế thừa và phát triển nội dung của Hiến pháp năm 1946,




Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

20
Hiến pháp năm 1959 đã cụ thể hóa nguyên tắc mọi quyền lực thuộc về nhân
dân, xác định rõ vai trò quan trọng của Hội đồng nhân dân. “Hội đồng nhân
dân bầu ra Ủy ban Hành chính và có quyền bãi miễn các thành viên của Ủy
ban hành chính”(Điều 84) “Hội đồng nhân dân có quyền sửa đổi hoặc bãi bỏ
những quyết định không thích đáng của Ủy ban hành chính cấp mình”(Điều
85).
Từ 1958- 1961, Miền Bắc xây dựng phong trào hợp tác xã nông nghiệp
trên quy mô toàn xã. Từ đó, các tổ chức tập thể ở xã lần lượt ra đời hợp tác xã
nông nghiệp, hợp tác xã mua bán, hợp tác xã tín dụng… Việc tổ chức sản xuất
- kinh doanh do hợp tác xã trực tiếp quản lý, điều hành, Ủy ban Hành chính
chỉ đôn đốc kiểm tra. Có thời hợp tác xã làm luôn cả công tác quản lý nhà
nước. Nhìn chung lúc bấy giờ ở các xã, Hội đồng nhân dân hoạt động yếu,
nặng về hình thức. Ủy ban hành chính hoạt động theo nghị quyết trực tiếp của
cấp ủy và ban chủ nhiệm hợp tác xã. Mặt khác, ban chủ nhiệm hợp tác xã
nông nghiệp từng bước tiến tới chi phối toàn diện đời sống chính trị, kinh tế,
văn hóa, xã hội của nhân dân trong xã. Vai trò chính quyền cấp xã trở nên mờ
nhạt.
Một số đặc trưng: Có thể nói trong giai đoạn này vai trò của chính
quyền cấp xã bị suy yếu, quyền dân chủ bị vi phạm nghiêm trọng. Mối quan
hệ giữa các yếu tố hợp thành hệ thống chính trị cấp xã bị xáo trộn và suy yếu.
Ý thức pháp quyền bước đầu hình thành trong nông thôn giai đoạn trước ngày
càng bị lu mờ.

Giai đoạn 1980- 1992:
Ở địa phương, Ủy ban hành chính được đổi thành Ủy ban nhân dân, ở
xã là Ủy ban nhân dân xã. So với Hiến pháp năm 1959, cơ quan quản lý nhà
nước ở cơ sở chỉ khác nhau về tên gọi còn tổ chức pháp lý, vị trí và vai trò
vẫn giữ nguyên như trước. Bước vào thời kỳ đổi mới, thực hiện khoán 10,




Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

21
nông thôn đã có những bước thay đổi toàn diện. Điều này ảnh hưởng mạnh
mẽ đến vị trí, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã đẫn đến chính
quyền cấp xã lúng túng về phương thức hoạt động.
Một số đặc trưng:
- Trong giai đoạn này, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân
tiếp tục được mở rộng và quy định cụ thể hơn. Ví dụ: Hội đồng nhân dân
quyết định các vấn đề về sản xuất, phân phối, lưu thông…
- Giai đoạn đầu của thời kỳ này, vai trò của chính quyền xã mờ nhạt
do việc đề cao chính quyền cấp huyện. Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân đóng vai trò là người thực hiện các quyết định của Ban chủ nhiệm hợp tác
xã và Đảng ủy xã.
1.2.2. Vị trí, vai trò của chính quyền xã trong hệ thống chính quyền địa
phƣơng hiện nay
Chính quyền xã là một đơn vị hành chính trong hệ thống 4 cấp hành
chính, tổ chức mang tính quyền lực nhà nước có quyền hạn và nhiệm vụ quản
lý các mặt kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh quốc phòng ở đơn vị hành chính
xã.
Theo Điều 118 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) thì các đơn vị hành chính

của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam được phân định như sau:
Nươc chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực
thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;
Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành
phường và xã; quận chia thành phường.
Như vậy, xã là đơn vị cơ sở của hệ thống hành chính 4 cấp của nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam, chính quyền xã là chính quyền cấp cơ
sở của bộ máy quản lý Nhà nước tương ứng với các đơn vị hành chính.




Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

22
Chính quyền xã gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được bầu
ra theo Hiến pháp và pháp luật, là cơ quan quyền lực của nhân dân trong xã,
thực hiện các chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương trên cơ sở Hiến
pháp, pháp luật và dưới sự lãnh đạo của Đảng ủy xã.
Nền hành chính cấp cơ sở nói chung và xã nói riêng ở nước ta hiện nay
không tổ chức theo các mô hình tập quyền và tản quyền mà được tổ chức theo
hình thức phân quyền. Điều 2 Hiến pháp 1992 (sửa đổi) quy định: “… Quyền
lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan
Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”
Chính quyền xã đặt dưới sự lãnh đạo và phục tùng tuyệt đối với chính
quyền cấp trên và chính quyền trung ương. Quyền hạn và nghĩa vụ của chính
quyền cơ sở dựa trên pháp luật và sự phân cấp để thực hiện chức năng quản lý
Nhà nước ở xã.
Mặt khác, Nhà nước của ta là Nhà nước của dân, do dân và vì dân.

Nhân dân không chỉ làm chủ trên phạm vi cả nước, thông qua Quốc hội là cơ
quan quyền lực Nhà nước cao nhất mà còn làm chủ tại làng, xã của mình theo
quy định của pháp luật. Do vậy, chính quyền xã còn đại diện cho ý chí,
nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, là công cụ chủ yếu để thực hiện
quyền làm chủ của nhân dân ở cơ sở.
Chính quyền xã do nhân dân địa phương thiết lập có quyền quyết định
những vấn đề của địa phương, có ngân sách riêng, có đội ngũ cán bộ thực
hiện công vụ, có quyền tạo lập và phát mại tài sản riêng, có thiết chế dân chủ,
có năng lực pháp lý và đủ những điều kiện để quản lý các công việc của địa
phương mình và có sự giám hộ của cơ quan chính quyền cấp trên. Như vậy,
chính quyền cơ sở là một tổ chức chính trị có tư cách pháp nhân. Mặc dù,
hình thức tổ chức hành chính phân quyền cấp cơ sở ở mỗi giai đoạn có nội
dung, mức độ khác nhau, nhưng đó là định hướng nhất quán trong suốt hơn




Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

23
50 năm qua, thể hiện rõ nét trong Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992 và
1992 (sửa đổi). Cách tổ chức nền hành chính phân quyền có những mặt hạn
chế là những quyền lợi chung của quốc gia ít được quan tâm, vì quan chức địa
phương do nhân dân địa phương bầu ra và chịu áp lực trước nhân dân địa
phương. Song, mặt khác lại bớt đi gánh nặng và sự can thiệp quá sâu của các
cơ quan nhà nước ở Trung ương vào các công việc riêng của địa phương. Tuy
các cơ quan nhà nước cấp trên giao quyền tự quản cho chính quyền cơ sở,
nhưng các cơ quan cấp trên vẫn có các thẩm quyền quyết định (phê chuẩn,
thanh tra, hủy bỏ, đình chỉ hoạt động hoặc giải tán, điều động, cách chức).
Nhưng mặt khác, nếu cơ quan hành chính cấp trên có sai lầm, chính quyền cơ

sở vẫn có quyền khiếu kiện ra tòa hành chính. Cách tổ chức chính quyền cơ
sở theo hình thức phân quyền tạo khả năng bảo vệ quyền lợi chính đáng cho
địa phương, phù hợp với nguyên tắc tập trung, dân chủ trong tổ chức, hoạt
động của bộ máy nhà nước ta và xu hướng dân chủ hóa đời sống chính trị- xã
hội hiện nay
Chính quyền xã là một bộ phận quan trọng trong cấu thành hệ thống
chính trị ở cơ sở, có quan hệ gắn bó mật thiết với tổ chức Đảng và các đoàn
thể chính trị - xã hội ở địa phương. Trong đó, Đảng giữ vai trò hạt nhân chính
trị, lãnh đạo, kiểm tra cả hệ thống chính trị nói chung và chính quyền nói
riêng, lãnh đạo công tác tư tưởng và cán bộ, đảm bảo cho các quan điểm,
đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước được thực hiện. Tổ
chức Đảng cơ sở vừa là hạt nhân lãnh đạo hệ thống chính trị, lãnh đạo chính
quyền, vừa là cầu nối giữa nhân dân với chính quyền cơ sở.
Chính quyền cơ sở nói chung và chính quyền xã nói riêng là trung tâm
của hệ thống chính trị ở cơ sở, có vai trò rất quan trọng, thể hiện trên những
mặt chủ yếu sau:




Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

24
Một là, chính quyền là bộ mặt của chế độ, biểu hiện sự hiện diện của
chế độ. Ở đâu không có chính quyền ở đó không có chế độ. Nói cách khác,
chế độ xã hội chủ nghĩa của chúng ta phụ thuộc trước hết vào sự tồn tại và
hoàn thiện của chính quyền. Điều này thể hiện đúng quan điểm của Chủ nghĩa
Mác- Lênin coi chính quyền là vấn đề căn bản của mọi cuộc cách mạng.
Chừng nào chưa nắm được chính quyền thì chừng đó cách mạng chưa hoàn
thành. Hơn nữa, với việc xây dựng chủ nghĩa xã hội, nắm chính quyền trở

thành tiền đề đầu tiên, là điều kiện tiên quyết.
Hai là, hệ thống chính quyền xã là hệ thống quyền lực có địa bàn rộng
lớn nhất, trực tiếp với cuộc sống nhân dân nhất. Trong hệ thống chính trị nói
chung và hệ thống chính trị ở cơ sở nói riêng, bộ máy chính quyền là lớn nhất,
quyền hạn hợp pháp nhất, phổ quát nhất. Quyền lực đó vừa xuất phát từ nhân
dân sở tại vừa xuất phát từ Nhà nước. Chính quyền cơ sở (xã) vừa đại diện
cho quyền lực nhân dân trong địa bàn, được nhân dân bầu ra, thực hiện ý chí
chung của nhân dân trong địa bàn; đồng thời cũng thay mặt quyền lực Nhà
nước ở địa phương. Quyền lực của chính quyền xã biểu hiện ở quyền đưa ra
những quy định, quyết định, cưỡng chế thực hiện những quy định, quyết định
đó.
Ba là, tất cả các tổ chức quyền lực nhà nước cấp trên, cuối cùng đều
phải thông qua vai trò của hệ thống chính quyền cấp xã, và nếu không có
chính quyền xã vững mạnh, các tổ chức chính quyền cấp trên cũng không thể
phát huy tác dụng.
Bốn là, muốn dân gắn với Đảng, với Nhà nước, mọi quan hệ của dân
với Nhà nước trước hết và trực tiếp thông qua quan hệ của dân với chính
quyền xã. Tạo lập lòng tin của dân với Đảng, Nhà nước trước hết cũng thực
hiện thông qua quan hệ giữa nhân dân địa phương với chính quyền xã. Lòng




Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

25
tin của dân với chính quyền xã phải được thông qua giải quyết những nội
dung rất cụ thể, trực tiếp và hàng ngày với dân.
Năm là, sức mạnh của chính quyền xã là ở nơi dân, vừa quy tụ được
lòng dân, phát huy tình đoàn kết, truyền thống, tinh thần làm chủ của nhân

dân. Không tạo lập được lòng tin đó, Đảng, Nhà nước sẽ mất dân. Vai trò đó
trực tiếp thuộc về hệ thống chính trị, và trước hết tùy thuộc vào chính quyền
xã.
Sáu là, toàn bộ hệ thống chính trị ở cơ sở có thực hiện được những mục
tiêu là xây dựng được một địa phương có kinh tế- văn hóa phát triển hay
không, đời sống nhân dân có được cải thiện hay không, bộ mặt địa phương có
được thay đổi hay không, đời sống nhân dân có được cải thiện hay không là
tùy thuộc phần lớn vào chính quyền xã.
Từ khi thực hiện đường lối đổi mới do Đảng ta khởi xướng và lãnh đạo
đến nay cho thấy, nơi nào có chính quyền cơ sở (xã) mạnh thì ở đó phong trào
phát triển toàn diện, kinh tế xã hội ngày một tăng trưởng, đời sống của nhân
dân từng bước được nâng cao và ngược lại.
1.3. Đặc điểm và xu hƣớng biến đổi của chính quyền xã
1.3.1 Đặc điểm của chính quyền xã
- Chính quyền cấp xã là cấp cơ sở điển hình và phổ biến ở Việt nam
Trong tổng số đơn vị hành chính cơ sở ở nước ta, xã thuộc địa bàn nông
thôn chiếm số lượng hơn hẳn. Theo thống kê hiện có khoảng 8.947 xã trên
10.538 số đơn vị ở cơ sở [46, tr.129]. Không ít phường là từ xã chuyển thành
phường trong xu hướng đô thị hóa. Đó là những phường còn mang dáng dấp
của xã và đô thị vẫn còn là đô thị- nông thôn, ở đó còn đang tiếp tục diễn ra
những bước chuyển đổi có tính chất quá độ về nhiều phương diện.
Từ kinh tế nông nghiệp, thuần nông chuyển dần sang kinh tế công
nghiệp, thương mại và dịch vụ; từ nông dân làng xã chuyển thành thị dân,