Cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội

1

2

MỤC LỤC CỦA LUẬN VĂN



Trang

Trang phụ bìa


Lời cam đoan


Mục lục


MỞ ĐẦU
1

Chương 1: Khái quát về thủ tục hành chính và cải cách thủ tục
hành chính
10
1.1.
Thủ tục hành chính
10
1.1.1.
Khái niệm bản chất, đặc điểm, vai trò, ý nghĩa của thủ tục

hành chính
10
1.1.1.1.
Khái niệm, bản chất và đặc điểm của thủ tục hành chính
10
1.1.1.2.
Vai trò, ý nghĩa của thủ tục hành chính
18
1.1.2.
Phân loại thủ tục hành chính
23
1.1.2.1.
ý nghĩa của việc phân loại thủ tục hành chính
23
1.1.2.2.
Các loại thủ tục hành chính trong hoạt động quản lý nhà nước
23
1.1.2.3.
Phân loại thủ tục hành chính trong hoạt động ủy ban nhân dân
cấp xã
26
1.2.
Cải cách thủ tục hành chính
27
1.2.1.
Sự cần thiết cải cách thủ tục hành chính
27
1.2.1.1.
Quan niệm về cải cách thủ tục hành chính
27

1.2.1.2.
Các yếu tố thúc đẩy cải cách thủ tục hành chính
29
1.2.2.
Nội dung cải cách thủ tục hành chính
30
1.2.2.1.
Mục tiêu và yêu cầu của cải cách thủ tục hành chính
30
1.2.2.2.
Phương thức tiến hành cải cách thủ tục hành chính
31

Chương 2: Thực trạng cải cách thủ tục hành chính tại ủy ban nhân
dân cấp xã trên địa bàn Thành phố Hà nội giai đoạn
2001 - 2010
36
2.1.
Khái quát quá trình cải cách thủ tục hành chính tại ủy ban
nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội
36
2.1.1.
Cải cách thủ tục hành chính giai đoạn 2001 - 2005
37
2.1.2.
Cải cách thủ tục hành chính giai đoạn 2006 - 2010
40
2.2.
Kết quả cải cách thủ tục hành chính trong một số lĩnh vực tại
ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội

41
2.2.1.
Cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực hộ tịch
41
2.2.2.
Cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực chứng thực
50
2.2.3.
Cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực tài nguyên - môi trường
58
2.2.4.
Cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực khiếu nại - tố cáo
62
2.3.
Đánh giá chung về thực trạng thực hiện thủ tục hành chính tại
ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội
65
2.3.1.
Đánh giá thủ tục hành chính từ phương diện pháp luật
66
2.3.2.
Đánh giá thủ tục hành chính từ phương diện tổ chức áp dụng
và thực hiện
68

Chương 3: Phương hướng và giảI pháp tiếp tục cảI cách thủ tục
hành chính tại ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn
Thành phố Hà Nội
73
3.1.

Quan điểm và yêu cầu
73
3.2.
Phương hướng và giải pháp tiếp tục cải cách thủ tục hành chính
tại ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội
76
3.2.1.
Phương hướng tiếp tục cải cách thủ tục hành chính tại ủy ban
nhân dân cấp xã
76
3.2.1.1.
Tiếp tục rà soát, hệ thống hóa các thủ tục hành chính đang
được thực hiện tại Ủy ban nh©n d©n cÊp x·
77
3.2.1.2.
Tiếp tục sửa đổi, bổ sung những quy định thủ tục hành chính
77
3.2.1.3.
Tiếp tục việc thực hiện quy chế "Một cửa" trong giải quyết
thủ tục hành chính tại ủy ban nhân dân cấp xã như một nhiệm
vụ trọng tâm của cải cách thủ tục hành chính
78
3.2.2.
Giải pháp tiếp tục cải cách thủ tục hành chính tại ủy ban nhân
dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội
79
3.2.2.1.
Các giải pháp liên quan đến khâu soạn thảo và ban hành văn
bản nói chung và thành phố Hà Nội nói riêng
79

3.2.2.2.
Các giải pháp liên quan đến khâu tổ chức thực hiện thủ tục
hành chính
87
3.2.2.3.
Các giải pháp liên quan đến khâu thanh tra, kiểm tra, giám
sát quá trình thực hiện thủ tục hành chính
94

KÕt luËn
100

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
103


1
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
1.1. Cải cách hành chính ngày nay đã trở thành sự quan tâm của nhiều
quốc gia. Đối với các nước phát triển và đang phát triển, cải cách hành chính
được xem như động lực mạnh mẽ để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, phát huy
dân chủ và duy trì hiệu quả hoạt động của bộ máy hành pháp.
Ở Việt Nam, trong hơn hai thập niên hành công cuộc đổi mới toàn
diện đất nước, đồng thời với việc đổi mới về kinh tế, cải cách hành chính
được chú trọng thực hiện, đặc biệt là khi nhiệm vụ cải cách hành chính được
khái quá hóa thành chiến lược thể hiện bằng Chương trình tổng thể cải cách
hành chính nhà nước. Mục tiêu cải cách hành chính là xây dựng một nền hành
chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa, hoạt động

có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Xuất phát từ quan niệm, yêu cầu hướng đến một nền hành chính phục vụ nhân
dân trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, hội
nhập kinh tế quốc tế, cải cách thủ tục hành chính trở thành đòi hỏi bức xúc và
được lựa chọn trở thành một trong nội dung của cải cách hành chính. Ngày 04
tháng 5 năm 1994, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 38/NQ-CP về cải cách
một bước thủ tục hành chính trong việc giải quyết công việc của công dân và
tổ chức. Tiếp đó, Chương trình thực hiện Nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành
Trung ương lần thứ 8 khóa VII của Chính phủ xác định cải cách thủ tục hành
chính là khâu đột phá của cải cách hành chính.
Với tính chất là một trong những nội dung của Chương trình tổng thể
cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010, "tiếp tục cải cách thủ tục
hành chính " được đặt ra nhằm "bảo đảm tính pháp lý, hiệu quả, minh bạch và
công bằng trong khi giải quyết công việc hành chính".


2
Cải cách hành chính nói chung, trong đó có thủ tục hành chính tiếp tục
được Chính phủ xác định là một trong những giải pháp quan trọng để thực hiện
nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, trước hết là trong năm 2007.
Để tạo bước chuyển căn bản trong cải cách thủ tục hành chính, ngày 10 tháng 01
năm 2007, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 30/QĐ-TTg phê duyệt
Đề án đơn giản hóa thủ tục hành chính trên các lĩnh vực quản lý nhà nước giai
đoạn 2001 - 2010. Mục tiêu của việc đơn giản hóa thủ tục hành chính là bảo
đảm tính thống nhất, đồng bộ, đơn giản, công khai, minh bạch của thủ tục
hành chính; tạo sự thuận lợi cho cá nhân, tổ chức và doanh nghiệp trong tiếp
cận và thực hiện thủ tục hành chính; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nước và thúc đầy phát triển kinh tế - xã hội; góp phần phòng chống tham
nhũng và lãng phí.
1.2. Cấp xã có vị trí đặc biệt quan trọng trong hệ thống các cấp chính

quyền ở nước ta. Hoạt động của chính quyền cấp xã bao quát các lĩnh vực
chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng trên địa bàn và hướng
tới thực hiện nhiệm vụ bảo đảm cho các chủ trương, chính sách của Đảng và
Nhà nước vào cuộc sống, tạo điều kiện cho công dân thực hiện quyền và
nghĩa vụ theo quy định của pháp luật.
Các đơn vị hành chính cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội gồm 232
xã, phường, thị trấn. Được đặt trên địa bàn thành phố là nơi thí điểm thực hiện
cải cách hành chính, Ủy ban nhân dân các xã, phường, thị trấn nói trên này đều
nằm trong diện phải thực hiện cải cách thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền giải
quyết. Việc cải cách này xuất phát từ yêu cầu thực tiễn về phát triển, quản lý đô
thị đối với một thành phố đặc biệt như Hà Nội. Là Thủ đô, Hà Nội được xác
định "là trái tim của cả nước, đầu não chính trị - hành chính quốc gia, trung tâm
lớn về văn hóa, khoa học, giáo dục, kinh tế và giao dịch quốc tế" [4], là vùng đất
"địa linh nhân kiệt" với lịch sử nghìn năm văn hiến hội tụ, kết tinh, lan tỏa và
phát sáng các giá trị văn hóa truyền thống của dân tộc, "là nơi đặt trụ sở của
các cơ quan Trung ương của Đảng và Nhà nước, các tổ chức chính trị - xã


3
hội, các cơ quan đại diện ngoại giao, tổ chức quốc tế và là nơi diễn ra các
hoạt động đối nội, đối ngoại quan trọng nhất của đất nước" [38, tr. 8].
Với vị thế đó, Hà Nội đang ngày càng phải đối mặt với thách thức và
yêu cầu: thứ nhất, đẩy nhanh tốc độ và đồng bộ hóa sự phát triển, theo kịp thủ
đô các nước, góp phần tạo động lực cho phát triển kinh tế vùng và kinh tế cả
nước; thứ hai, phát triển bền vững, nhất là sự đảm bảo ổn định về chính trị,
trật tự an toàn xã hội, cũng như phải phấn đấu để giữ nhịp ổn định cho toàn bộ
quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Nhiệm vụ cải cách hành
chính nói chung cũng như cải cách thủ tục hành chính nói riêng cũng không
nằm ngoài việc phấn đấu vì mục tiêu xây dựng, phát triển Thủ đô ngày càng
giàu đẹp, văn minh, thanh lịch, hiện đại, tiêu biểu cho cả nước.

1.3. Những năm qua, song song với quá trình chuyển đổi nền kinh tế,
Đảng và Nhà nước ta có những chủ trương, giải pháp thiết thực đổi mới hệ
thống chính trị, cải cách tổ chức bộ máy nhà nước mà trọng tâm là cải cách
nền hành chính quốc gia. Chính quyền cấp xã là một trong các cấp chính
quyền được quan tâm củng cố, kiện toàn. Tuy chưa có những cải cách toàn
diện, cơ bản, chưa tổng kết thành hình mẫu hoàn chỉnh, nhưng nhìn chung
một số thể chế đã được hoàn thiện, cơ sở vật chất của cấp xã được đầu tư một
bước, chính sách đãi ngộ và đào tạo, bồi dưỡng cán bộ cấp xã đã được thực
hiện và phát huy tác dụng. Chính quyền cấp xã hiện nay đã bắt đầu được
chuyên nghiệp hóa, thực hiện mục tiêu chung của nền hành chính là phục vụ
nhân dân ngày càng tốt hơn, cung cấp dịch vụ công cho xã hội. Cải cách thủ
tục hành chính là khâu đột phá để thỏa mãn yêu cầu này.
Thực hiện Quyết định số 19/QĐ-UBND ngày 02/02/2007 của Ủy ban
nhân dân thành phố Hà Nội, lãnh đạo các cơ quan hành chính cấp xã tại Hà
Nội (điển hình như Ủy ban nhân dân phường Dịch Vọng Hậu) đã chỉ đạo các
cán bộ chuyên môn xây dựng, ban hành, niêm yết công khai những quy định
về 58 thủ tục hành chính thuộc các lĩnh vực: giải quyết khiếu nại - tố cáo; hộ
tịch - chứng thực; an ninh - quốc phòng; xây dựng và quản lý đô thị; tài


4
nguyên và môi trường; lao động, thương binh và xã hội; giáo dục và đào tạo;
kinh tế. Trong quá trình thực hiện 58 thủ tục hành chính nói trên, mặc dù đã
được cải cách, sửa đổi, rút gọn để đáp ứng nhu cầu của tổ chức, công dân vẫn
còn phát hiện rất nhiều bất cập cần phải khắc phục nhằm tạo điều kiện hơn
nữa cho nhân dân trong giao dịch với cơ quan công quyền.
Mặc dù được lựa chọn là một trong những nội dung quan trọng của
Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước, nhưng cho đến nay, chưa
có nhiều công trình chuyên khảo đi sâu nghiên cứu vấn đề cải cách thủ tục hành
chính tại Ủy ban nhân dân cấp xã - nơi bộ máy chính quyền cơ sở gần và sát

dân nhất, trực tiếp giải quyết các nhu cầu của nhân dân. Với vị trí là cán bộ
trực tiếp làm công tác tiếp nhận và giải quyết hồ sơ hành chính tại cơ quan cấp
xã, tác giả chọn đề tài: "Cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân cấp
xã trên địa bàn thành phố Hà Nội" nhằm nghiên cứu, tìm hiểu, đánh giá quá
trình cải cách thủ tục hành chính tại chính quyền cấp xã trên địa bàn thành phố
Hà Nội trong công cuộc cải cách hành chính; từ đó, đề xuất các giải pháp với
mong muốn đáp ứng, phục vụ tốt hơn nữa nhu cầu giải quyết công việc của tổ
chức, công dân.
2. Tình hình nghiên cứu
Bản thân thuật ngữ "cải cách thủ tục hành chính" được đề cập một
cách phổ biến trên phương tiện thông tin đại chúng và được người dân quan
tâm thật sự kể từ khi có Nghị quyết số 38/NQ-CP của Chính phủ ban hành
ngày 04/5/1994 về cải cách một bước thủ tục hành chính. Sau 05 năm thực
hiện, kết quả triển khai Nghị quyết số 38/NQ nói trên đã được xây dựng thành
báo cáo của Chính phủ.
Cải cách thủ tục hành chính đã được nghiên cứu thể hiện như một chủ
trương, biện pháp điều hành trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính
nhà nước giai đoạn 2001-2010, trong các văn bản của cơ quan nhà nước, các
nghị quyết của Chính phủ và các bài phát biểu của các nhà lãnh đạo của


5
Đảng, Nhà nước. Tình hình cải cách thủ tục hành chính đã được đề cập trong
Báo cáo tổng kết việc thực hiện giai đoạn I (2001 - 2005), Chương trình Tổng
thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 và phương hướng,
nhiệm vụ cải cách hành chính giai đoạn II (2006 - 2010).
Lý luận về thủ tục hành chính và một số nội dung của cải cách thủ tục
hành chính là đề tài thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học, chuyên gia,
nhà quản lý và hoạt động thực tiễn. Đề tài này được nêu, thảo luận tại các hội
thảo, các bài viết, các công trình nghiên cứu về quá trình cải cách hành chính

ở Việt Nam. Đáng chú ý là cuốn sách "Cải cách thủ tục hành chính thực hiện
quyền và nghĩa vụ công dân ở nước ta hiện nay", (Nxb Lao động, Hà Nội,
2000), do TS. Vũ Thư - ThS. Lê Hồng Sơn đồng chủ biên; "Tìm hiểu về hành
chính nhà nước", (Nxb Lao động, Hà Nội, 2003), do PGS.TS. Nhà giáo ưu tú
Nguyễn Hữu Khiển chủ biên; "Thủ tục hành chính và hoạt động của cơ quan
hành chính với việc bảo đảm quyền của công dân", của tác giả Trần Thanh
Hương, (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, tháng 10 năm 2005); "Cải cách hành
chính và sự phát triển của doanh nghiệp tiếp cận từ thủ tục hành chính" của
GS.TS. Lê Hồng Hạnh (Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 4, năm 2007); Hội thảo
Hà Nội năm 2002 do Học viện Hành chính Quốc gia tổ chức: "Vai trò của
Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công, thực trạng và giải pháp", Hội nghị
quốc tế tham gia ý kiến vào Dự thảo Báo cáo tổng kết việc thực hiện cải cách
hành chính giai đoạn I (2001-2005) tổ chức vào tháng 11 năm 2005; Hội thảo
vào tháng 11 năm 2006 về cải cách hành chính tại Việt Nam - các ưu tiên giai
đoạn 2006-2010 và tầm nhìn 2020… Những tác phẩm, bài viết, phát biểu tại
các Hội thảo tập trung vào những vấn đề chung mà chưa đi sâu vào nội dung
hẹp là cải cách thủ tục hành chính tại các địa bàn cấp xã. Về vấn đề này, đến
nay mới duy nhất có một đề tài khoa học cấp Bộ của TS. Bùi Đức Kháng, đó
là "Cải cách thủ tục hành chính của chính quyền cấp xã - cơ sở để bảo đảm
dân chủ hóa đời sống xã hội ở nông thôn", (năm 2002).


6
Vì vậy, tác giả chọn đề tài này nhằm tìm hiểu một cách tương đối toàn
diện vổ hệ thống về cải cách thủ tục hành chính tại địa bàn xã, phường, thị
trấn ở một đô thị đặc biệt là Thủ đô Hà Nội. Thông qua xem xét thực trạng cải
cách thủ tục hành chính tại bộ máy chính quyền cấp xã, đối chiếu với lý luận
chung về thủ tục hành chính, đề tài đưa ra các nhận định, kiến nghị các giải
pháp góp phần tiếp tục hoàn thiện công cuộc cải cách hành chính nói chung
và cải cách thủ tục hành chính ở cấp xã nói riêng.

3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
3.1 Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn bao gồm 58 thủ tục hành chính
thuộc 08 lĩnh vực: Khiếu nại - Tố cáo; Hộ tịch - Chứng thực; Tài nguyên -
Môi trường; Xây dựng - Đô thị; Lao động - Thương binh và xã hội; Giáo dục
- Đào tạo; Quân sự; Kinh tế.
Trong số đó, đề tài sẽ tập trung nghiên cứu sâu vào lĩnh vực Hộ tịch -
Chứng thực và Tài nguyên - Môi trường. Đây là những mảng công việc liên
quan nhiều đến thủ tục hành chính, có nhu cầu được giải quyết thường xuyên,
liên tục và cũng chính là những thủ tục đòi hỏi phải cải cách nhiều hơn nữa để
kịp thời đáp ứng nhu cầu của tổ chức, công dân.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban
nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội. Những minh họa từ thực tiễn
sẽ tập trung và khai thác triệt để từ hoạt động giải quyết các công việc liên
quan đến thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân phường Dịch Vọng Hậu,
quận Cầu Giấy, thành phố Hà Nội.
4. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
4.1. Mục tiêu nghiên cứu


7
Mục tiêu tổng quan của đề tài nghiên cứu những vấn đề lý luận và
thực tiễn về thủ tục hành chính và thực hiện thủ tục hành chính tại Ủy ban
nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội và đề xuất giải pháp thích hợp
nhằm cải tiến quy trình thực hiện thủ tục hành chính trên một số lĩnh vực cụ
thể.
Trên cơ sở đó, mục tiêu cụ thể của đề tài là:
- Đánh giá một cách tổng quan về quá trình cải cách thủ tục hành chính,
các quy định pháp luật về việc cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân

cấp xã trên địa bàn Hà Nội; đúc rút ưu điểm cũng như tồn tại, vướng mắc cần
phải được tháo gỡ trong công tác cải cách thủ tục hành chính tại chính quyền
cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội.
- Thông qua xem xét thực trạng việc thực hiện thủ tục hành chính tại
chính quyền cấp xã, đưa ra các kiến nghị và đề xuất một số giải pháp nhằm
tiếp tục hoàn thiện công tác cải cách thủ tục hành chính ở cấp xã.
4.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Nghiên cứu những vấn đề mang tính chung nhất về thủ tục hành
chính và cải cách thủ tục hành chính;
- Nghiên cứu, phân tích các văn bản, các quy định làm cơ sở cho việc
cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố
Hà Nội. Trên cơ sở đó đánh giá quá trình thực hiện và áp dụng các văn bản
này trong quá trình cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân cấp xã
của Hà Nội.
- Phân tích, đánh giá thực trạng cải cách thủ tục hành chính tại chính
quyền cấp xã; nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm cải cách thủ tục hành
chính của Thành phố Hồ Chí Minh và một số thành phố của các nước trên thế
giới.


8
- Đề xuất các giải pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện công tác cải cách thủ
tục hành chính tại chính quyền cấp xã trên địa bổn thành phố Hà Nội.
5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Quá trình nghiên cứu được tác giả thực hiện thông qua một số phương
pháp sau:
- Phương pháp nghiên cứu lý thuyết: nghiên cứu tư liệu gồm các nghị
quyết của Đảng, văn bản pháp luật trong lĩnh vực cải cách thủ tục hành chính,
các bài phát biểu của các nhà lãnh đạo của Đảng và Nhà nước, các báo cáo
tổng kết công tác cải cách hành chính, bài viết nghiên cứu trên các tạp chí

chuyên ngành, xử lý thông tin, hình thành các luận điểm nghiên cứu.
- Phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh: thu thập tài liệu trong
nước và của nước ngoài về mô hình cải cách thủ tục hành chính, đánh giá
những bài học kinh nghiệm có thể áp dụng vào công cuộc cải cách thủ tục
hành chính tại bộ máy chính quyền cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội.
- Phương pháp điều tra xã hội học:
+ Phương pháp điều tra, phỏng vấn: tiến hành phỏng vấn, điều tra
trực tiếp một số tổ chức, công dân đến liên hệ giải quyết công việc tại Ủy ban
nhân dân phường Dịch Vọng Hậu theo cơ chế "một cửa" nhằm củng cố và bổ
sung thêm các thông tin, đảm bảo tính khách quan của kết quả nghiên cứu.
+ Phương pháp chuyên gia: trong quá trình nghiên cứu và thực hiện
luận văn, tác giả thường xuyên trao đổi, tham vấn và tiếp thu có chọn lọc ý
kiến của một số thầy cô giáo, chuyên gia, nhà quản lý và người hoạt động
thực tiễn có kinh nghiệm trong lĩnh cực cải cách thủ tục hành chính.
Trong quá trình thực hiện luận văn, tác giả đã kế thừa một số kết quả
nghiên cứu có liên quan, nhận định tại các báo cáo tổng kết của cơ quan nhà
nước có thẩm quyền về công tác cải cách thủ tục hành chính.
6. Điểm mới và ý nghĩa của luận văn


9
Luận văn này là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu, đánh giá
một cách tương đối hệ thống và toàn diện về cải cách thủ tục hành chính tại
Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội kể từ khi có Nghị
quyết số 38/NQ-CP của Chính phủ ban hành ngày 04/5/1994 về cải cách một
bước thủ tục hành chính và đặc biệt trong giai đoạn từ năm 2001 (năm bắt đầu
Chương trình tổng thể cải cách hành chính) đến nay. Luận văn tập trung phân
tích các nội dung và điều kiện đảm bảo cho quá trình cải cách thủ tục hành
chính tại Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội, những mặt
được và chưa được của quá trình cải cách, từ đó đề xuất một hệ thống các giải

pháp nhằm tiếp tục nâng cao hơn nữa hiệu quả công tác cải cách thủ tục hành
chính nói riêng và cải cách hành chính nói chung, nhất là tại Ủy ban nhân dân
cấp xã của Thủ đô.
Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể sẽ góp phần vào việc hoàn thiện
cơ chế thực hiện cải cách thủ tục hành chính tại chính quyền cấp xã tại các đơn
vị cấp tỉnh trên cả nước. Luận văn còn là tiếng nói từ cơ sở mang tính tham
khảo để các cơ quan, ban, ngành từ Trung ương tới địa phương nghiên cứu
tiếp tục hoạch định chủ trương, chính sách, đồng thời triển khai tốt hơn nữa
nhiệm vụ cải cách thủ tục hành chính, cải thiện mối quan hệ giữa các cơ quan
hành chính với cá nhân, tổ chức như mục tiêu vốn được đặt ra của cải cách
hành chính và cải cách thủ tục hành chính.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Khái quát về thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính.
Chương 2: Thực trạng cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân
dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội.
Chương 3: Phương hướng và giải pháp tiếp tục cải cách thủ tục hành
chính tại Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội.


10






11
Chương 1

KHÁI QUÁT VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
VÀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH

1.1. THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
1.1.1. Khái niệm bản chất, đặc điểm, vai trò, ý nghĩa của thủ tục
hành chính
1.1.1.1. Khái niệm, bản chất và đặc điểm của thủ tục hành chính
* Khái niệm và bản chất của thủ tục hành chính
Quản lý nhà nước là hoạt động được thực hiện theo quy trình, trật tự
luật định. Bên cạnh các quy phạm pháp luật nội dung, tổ chức và hoạt động
của các cơ quan nhà nước được đặt cơ sở pháp lý bởi các quy phạm thủ tục:
thủ tục lập pháp, thủ tục hành chính và thủ tục tố tụng tư pháp.
Thủ tục lập pháp là thủ tục làm luật do chủ thể sử dụng quyền lập
pháp tiến hành. Thủ tục tố tụng tư pháp là thủ tục giải quyết các vụ án dân sự,
hành chính, lao động, kinh tế, hình sự do các chủ thể sử dụng quyền tư pháp
tiến hành. Còn thủ tục hành chính là thủ tục, phần lớn và về cơ bản được thực
hiện bởi các chủ thể mang quyền hành pháp trong hoạt động quản lý hành
chính nhà nước.
Quản lý nhà nước cũng giống như bất cứ một loại hoạt động có mục
đích nào đều phải được thực hiện bằng một loạt các hành động nối tiếp nhau
theo một trình tự nhất định, nói cách khác, nó diễn ra theo một thủ tục nhất
định. Thủ tục, theo Từ điển tiếng Việt, được hiểu là những việc phải làm theo
một trật tự quy định để tiến hành một công việc có tính chất chính thức [51, tr
937]. Hoặc quan niệm đầy đủ và rõ ràng hơn, thủ tục hành chính là "Cách
thức tiến hành một công việc với nội dung, trình tự nhất định, theo quy định
của cơ quan nhà nước" [48, tr 141 ]. Ở đây, có thể nhận thấy rất rõ hai yếu tố


12
cơ bản cấu thành khái niệm thủ tục: Thứ nhất, thủ tục trước hết phải là cách

thức hoạt động, hành động hay thực hiện hành vi; thứ hai, thủ tục là hoạt
động được tiến hành theo một trình tự nhất định. Giữa cách thức hoạt động và
trình tự có mối quan hệ chặt chẽ, thống nhất trong khái niệm thủ tục. Cách
thức hoạt động là làm cái gì, không làm cái gì, theo phương pháp nào. Do chỗ
việc thực hiện công việc nhất định thường không phải chỉ bằng một vài hành
vi là xong, mà thường là một loạt các hành vi kế tiếp nhau nên hoạt động theo
cách thức nào là chuỗi hành vi diễn ra theo một thứ tự trước sau, tức là theo
một trình tự nhất định. Không nên đồng nhất thủ tục với trình tự, vì trình tự sẽ
không có ý nghĩa, nếu không là trình tự của các hành vi được thực hiện theo
một cách thức nhất định.
Trong khoa học pháp lý, khi quan niệm về các yếu tố cấu thành của
khái niệm thủ tục hành chính, hầu hết các nhà nghiên cứu đã thể hiện hai yếu
tố kể trên. Một số nhà nghiên cứu cho rằng: "Nếu xem xét bất kỳ hoạt động
quản lý nào đều có thể nhận thấy tính kế tiếp, liên tục của các hành động, mà
bên cạnh đó, phương pháp, cách thức thực hiện các hành động cũng vô cùng
quan trọng" [58, tr. 486]. Các nhà nghiên cứu khác khi định nghĩa về thủ tục
hành chính đã nêu quan điểm thủ tục hành chính là các quy định của Nhà
nước về trật tự thời gian thực hiện những hành vi hợp pháp của các bên tham
gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước, nhằm thực hiện quyền và nghĩa vụ
của mỗi bên. Nhiều nhà nghiên cứu cũng đã có những lập luận vệ sự hiện diện
hai yếu tố "trình tự" và "cách thức hoạt động" trong khái niệm thủ tục hành
chính [57, tr.16-18].
Luật về thủ tục hành chính ở Đức định nghĩa khái niệm thủ tục hành
chính là các hoạt động có tác động hướng ra bên ngoài các cơ quan nhà nước,
các hoạt động đó được định hướng vào việc kiểm tra các điều kiện cần thiết,
việc chuẩn bị và thực hiện một hành vi hành chính hoặc vào việc hoàn thành
một thỏa thuận theo luật công; thủ tục hành chính bao gồm việc thực hiện một
hành vi hành chính hoặc hoàn thành một thỏa thuận theo luật công.

13
Để hiểu rõ hơn về thủ tục hành chính, cần xem xét dưới giác độ quy
phạm. Trong khoa học pháp lý, tổng thể các quy phạm trong hệ thống pháp
luật nói chung, ngành luật hành chính nói riêng thường được chia thành hai
loại là quy phạm vật chất và quy phạm thủ tục. Sự khác nhau giữa hai loại
quy phạm này chính là sự khác nhau trong đặc điểm của mệnh lệnh được chứa
đựng trong mỗi loại quy phạm. Mệnh lệnh trong quy phạm thủ tục là mệnh
lệnh (dưới dạng quyền, nghĩa vụ) có tính chất "tổ chức" để thực hiện mệnh
lệnh trong quy phạm vật chất chứa đựng trong đó các quyền, nghĩa vụ là cơ sở
để từ đó thực hiện việc "tổ chức" [57, tr. 6]. Đây chính là sự phân biệt giữa
quy phạm thủ tục với quy phạm vật chất.
Một trong những vấn đề về thủ tục hành chính gây nhiều tranh luận
trong khoa học luật hành chính là vấn đề xác định phạm vi của thủ tục hành
chính. Về cơ bản có ba quan niệm như sau:
Quan niệm thứ nhất cho rằng, thủ tục hành chính là trình tự mà các cơ
quan quản lý nhà nước giải quyết trong lĩnh vực trách nhiệm hành chính và
xử lý vi phạm pháp luật các tranh chấp về quyền và xử lý vi phạm pháp luật.
Quan niệm thứ hai xem thủ tục hành chính là thủ tục giải quyết bất kỳ
việc cá biệt, cụ thể nào trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước.
Quan niệm thứ ba hiểu về thủ tục hành chính một cách rộng nhất, xem
thủ tục hành chính là thủ tục thực hiện mọi hình thức hoạt động của mọi cơ
quan quản lý nhà nước, tức là ngoài các hoạt động giải quyết các việc cá biệt.
Cụ thể còn bao gồm cả trình tự hoạt động sáng tạo pháp luật (ban hành quy
định quy phạm pháp luật và quyết định chủ đạo)

[53, tr. 15-16].
Trong ba quan niệm về thủ tục hành chính nêu trên, trong ngữ cảnh
nghiên cứu của đề tài này, có lẽ quan niệm thứ hai là hợp lý hơn cả. Ở đây,
điều quan trọng và có ý nghĩa quyết định để xác định một thủ tục chính là đặc
điểm, tính chất của hoạt động tương ứng. Nếu hoạt động nào đó là hoạt động

hành chính thì thủ tục quy định về hoạt động đó phải là thủ tục hành chính.


14
Quan niệm thứ nhất chỉ xem thủ tục hành chính là thủ tục giải quyết tranh
chấp và xử lý vi phạm hành vi thì quá hẹp, đã bỏ qua các thủ tục giải quyết
các việc cá biệt - cụ thể khác cũng thuộc pháp luật "hành chính". Với quan
niệm thứ ba, ở thủ tục sáng tạo pháp luật, ban hành văn bản quy phạm hiện
diện nhiều mối quan hệ giữa các cơ quan thuộc những hệ thống khác nhau
trong bộ máy nhà nước và thuộc phạm vi quy định của luật nhà nước.
Việc xây dựng quan niệm chung, thống nhất về thủ tục hành chính là
hết sức cần thiết để có nhận thức, hành động đúng đắn trong hoạt động quản
lý hành chính nhà nước, đặc biệt là phục vụ cho việc xây dựng Dự án Luật
Thủ tục hành chính. Thủ tục hành chính bao gồm hai phương diện là thể chế
và tổ chức thực hiện. Trong đó, phương diện thể chế nghiêng về ghi nhận
quyền, nghĩa vụ, điều kiện, cách thức thực hiện quyền, nghĩa vụ. Phương diện
tổ chức thực hiện phản ánh quá trình đạt đến kết quả cụ thể để giải quyết một
công việc cụ thể và theo quan niệm chung, đặc trưng nhất của phương diện
này là quá trình ra một quyết định hành chính cá biệt. Trong luận văn này,
xuất phát từ yêu cầu của đề tài nghiên cứu về thủ tục từ góc độ quản lý nhà
nước, tác giả quan niệm về thủ tục hành chính như sau: Thủ tục hành chính là
cách thức và trình tự do pháp luật quy định tiến hành các hoạt động của các
cơ quan quản lý nhà nước, điều chỉnh mối quan hệ mang tính nội bộ của hệ
thống các cơ quan hành chính nhà nước và giữa các cơ quan đó với các tổ
chức, cá nhân trong lĩnh vực quản lý nhà nước. Trong hai mối quan hệ trên thì
quan trọng và đáng lưu ý dưới góc độ cải cách thủ tục hành chính là mối quan
hệ hướng "ra bên ngoài" của các cơ quan hành chính nhà nước. Từ đó, một
cách ngắn gọn, thủ tục hành chính chính là trình tự các bước tiến hành công
việc giữa cơ quan hành chính với cá nhân, tổ chức. Thông qua đó, cá nhân, tổ
chức thực hiện và được bảo đảm các quyền, tự do hiến định, luật định. "Trong

hệ thống các yếu tố pháp lý bảo đảm quyền công dân, thủ tục hành chính và
hoạt động áp dụng pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước đóng một vai
trò quan trọng" [47, tr. 14].


15
Như vậy, thủ tục hành chính vừa là công cụ thực hiện chức năng quản
lý nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước, vừa là điều kiện để công dân,
tổ chức thực hiện quyền và nghĩa vụ.
Đặc điểm của thủ tục hành chính
+ Đặc điểm chung của các thủ tục hành chính
Về những đặc điểm chung cơ bản của các thủ tục hành chính, trước
hết phải kể đến: thủ tục hành chính là hình thức của quy phạm vật chất; phát
sinh từ quy phạm vật chất, là phương tiện bảo đảm thực hiện quy phạm vật
chất. Bên cạnh đó cần nhấn mạnh một số đặc điểm khác của các thủ tục hành
chính như sau:
Một là, thủ tục hành chính do pháp luật hành chính quy định. Điều này
cho thấy thủ tục là một loại việc phải được hình thành bởi các quy phạm pháp
luật. Thủ tục hành chính được nhà nước xác lập nhằm mục đích thực hiện các
quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính. Nếu
một hoạt động luật pháp không quy định cần những thủ tục hành chính nhất
định thì nhà quản lý không được tự đặt ra thủ tục. Thủ tục hành chính là một
nhân tố bảo đảm cho sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi và đúng chức năng quản
lý của cơ quan nhà nước, vì nó là những hành vi chuẩn mực cho công dân và
công chức nhà nước để họ tuân theo và thực hiện nghĩa vụ của mình đối với
nhà nước [56, tr. 9].
Ngoài ra, nhiều thủ tục hành chính là thủ tục giải quyết các công việc
liên quan đến quyền và nghĩa vụ của các cá nhân, tổ chức nếu không được
pháp luật quy định đầy đủ chặt chẽ thì sẽ khó khăn trong việc ngăn ngừa khả
năng xâm hại quyền và lợi ích hợp pháp của họ.

Hai là, thủ tục hành chính diễn ra theo trật tự, theo các bước nhất
định, nó chính là trình tự thực hiện thẩm quyền trong quản lý nhà nước (lĩnh
vực chấp hành - điều hành). Điều này có nghĩa thủ tục hành chính được phân
biệt với thủ tục tư pháp, nó là thủ tục được thực thi ngoài trình tự tòa án, khác


16
với thủ tục tố tụng tại tòa án. Vì theo Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của
Luật Tổ chức Tòa án nhân dân được Quốc hội nước ta thông qua ngày
28/10/1995 thì Tòa hành chính được tổ chức trong hệ thống Tòa án nhân dân.
Cụ thể Tòa án hành chính nằm trong cơ cấu của Tòa án tối cao và tòa án tỉnh,
đối với tòa án huyện sẽ có thẩm phán chuyên trách. Tuy nhiên, ngày
21/5/1996, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Thủ tục giải
quyết các vụ án hành chính. Theo một số quan niệm, trình tự, thủ tục thuộc
phạm vi điều chỉnh của Pháp lệnh này là "tố tụng hành chính". Điều này làm
nảy sinh một vấn đề lý luận cần được làm sáng tỏ, đó là thủ tục tố tụng hành
chính có thuộc về khái niệm thủ tục hành chính hay không?
Tố tụng hành chính theo Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành
chính là một trong các loại thủ tục tư pháp được thực hiện để giải quyết các
tranh chấp pháp luật hay áp dụng chế tài mang tính pháp lý. Nếu như thủ tục
hành chính được áp dụng trong lĩnh vực quản lý hành chính thì thủ tục tư
pháp được thực hiện trong hoạt động xét xử của Tòa án. Bởi vậy, không nên
xem tố tụng hành chính là hình thức thuộc thủ tục hành chính.
Ba là, hoạt động quản lý hành chính nhà nước vốn đa dạng và phức tạp,
bởi vậy tương ứng với nó, thủ tục hành chính cũng rất đa dạng và phức tạp. Tính
đa dạng, phức tạp này thể hiện ở chỗ hoạt động quản lý nhà nước là hoạt động
diễn ra rộng khắp hầu hết trong các lĩnh vực của đời sống xã hội. Bộ máy
hành chính lại bao gồm nhiều cơ quan từ Trung ương đến địa phương và mỗi cơ
quan khi thực hiện hoạt động quản lý trong thẩm quyển của mình đều phải
tuân theo những thủ tục nhất định. Trong giai đoạn hiện nay, mặc dù cùng với

xu hướng cải cách hành chính, vai trò của nhà nước và mức độ, liều lượng
quản lý nhà nước, nhất là sự tác động đến nền kinh tế đang được nghiên cứu,
xác định phạm vi thích hợp, song tính phức tạp của quản lý nhà nước là điều
không thể phủ nhận. Với xu hướng xây dựng một nền hành chính cung cấp
dịch vụ, nền hành chính vận hành trong cơ chế thị trường và trong giai đoạn


17
hội nhập kinh tế quốc tế thì việc đa dạng, phức tạp của thủ tục hành chính là
yếu tố tất yếu.
+ Đặc điểm của thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của
Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội
Như trên đã nêu, nói một cách cô đọng, thủ tục hành chính là trình tự các
bước tiến hành công việc giữa cơ quan hành chính với cá nhân, tổ chức. Chủ
thể của thủ tục hành chính được pháp luật quy định gồm: chủ thể tiến hành
thủ tục hành chính và chủ thể tham gia thủ tục hành chính. Trong đề tài này,
việc nghiên cứu nhằm vào các thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành
chính tại Ủy ban nhân dân các xã, phường, thị trấn của thành phố Hà Nội với
tư cách là chủ thể tiến hành và với sự tham gia của cá nhân, tổ chức trên địa
bàn Thủ đô.
Thủ tục hành chính trong hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã là
một bộ phận của thủ tục hành chính nói chung, do đó nó cũng có các đặc điểm
như thủ tục hành chính đã trình bày ở trên. Tuy nhiên, một vấn đề cần được
đặt ra khi nghiên cứu là sự khác biệt giữa thủ tục hành chính do Ủy ban nhân
dân xã, phường, thị trấn giải quyết trong mối tương quan với thủ tục hành
chính nói chung và thủ tục hành chính do Ủy ban nhân dân tại các đơn vị
hành chính - lãnh thổ khác giải quyết (cấp tỉnh, cấp huyện).
Hiện nay, tính trên địa bàn thành phố Hà Nội, có 232 đơn vị hành
chính xã, phường, thị trấn, trong đó gồm 98 xã, 128 phường, 06 thị trấn. Một
đặc điểm dễ nhận thấy trong các đơn vị hành chính này, xã và thị trấn đều có

vùng nông thôn. Căn cứ Quyết định số 6645/QĐ-UB của Ủy ban nhân dân
thành phố Hà Nội ngày 11/10/2004 về việc ban hành danh mục thủ tục hành
chính thực hiện theo Quy chế "một cửa" tại các cơ quan hành chính của thành
phố Hà Nội gồm 58 thủ tục. Tuy nhiên, do tính chất đô thị ở các phường
nhiều hơn ở xã và thị trấn nên có rất nhiều danh mục thủ tục hành chính tại
nhiều phường không được áp dụng trong thực tế. Ví dụ, thủ tục chuyển quyền


18
sử dụng ao và vườn liền kề khu vực nông thôn, trong khi đó ở xã cũng có
danh mục thủ tục không có tổ chức, công dân có nhu cầu giải quyết vì đối
tượng của thủ tục không có, đó là thủ tục xác nhận hồ sơ thanh lý nhà theo
Nghị định 61/NĐ-CP ngày 05/7/1997 của Chính phủ.
Thêm nữa, do trình độ dân trí khác nhau, nên các chủ thể tham gia
quan hệ thủ tục hành chính ở đô thị nhìn chung cao hơn so với các chủ thể
tham gia thủ tục hành chính ở nông thôn.
Thủ tục hành chính trong hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã so với
thủ tục hành chính ở Ủy ban nhân dân huyện đều có nét chung là được áp dụng
cả ở vùng nông thôn lẫn thành thị. Vì thế, đặc điểm của thủ tục hành chính mỗi
cấp Ủy ban nhân dân này chủ yếu phụ thuộc vào sự phân cấp quản lý. Chẳng
hạn, cũng là thủ tục cải chính hộ tịch, nhưng Ủy ban nhân dân cấp xã được
quyền cải chính hộ tịch cho người dưới 14 tuổi, còn từ 14 tuổi trở lên, thẩm
quyền cải chính thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, hoặc Ủy ban nhân dân cấp
xã có quyền đăng ký khai sinh, khai tử, kết hôn, nuôi con nuôi, nhưng Ủy ban
nhân dân cấp huyện không có những thẩm quyền này. Qua nghiên cứu, so
sánh và đối chiếu, có thể nhận ra một số điểm khác biệt của thủ tục hành
chính được thực hiện tại Ủy ban nhân dân cấp xã của Hà Nội như sau:
Thứ nhất, so với cấp huyện, cải cách thủ tục hành chính ở Ủy ban
nhân dân cấp xã có số lượng nhiều hơn. Điều này được giải thích bởi vị trí
gần dân vốn đặc trưng cho cấp xã và bởi chức năng, thẩm quyền tương thích

với các cơ quan hành chính nhà nước ở cấp cơ sở. Trong bối cảnh cải cách cơ
chế cung cấp dịch vụ hành chính cho nhân dân và đẩy mạnh phân cấp quản lý
nhà nước, với chủ trương nâng cao hiệu quả của chính quyền cơ sở thì việc
gia tăng các số lượng thủ tục hành chính để cấp xã giải quyết là hoàn toàn có
thể lý giải dưới cả góc độ lý luận và thực tiễn.
Thứ hai, mặc dù có số lượng lớn nhưng xuất phát từ phạm vi chức năng,
nhiệm vụ, thủ tục hành chính ở cấp xã giới hạn trong một số lĩnh vực nhất
định như lĩnh vực hộ tịch - chứng thực; lĩnh vực xây dựng - đô thị; lĩnh vực


19
tài nguyên - môi trường; lĩnh vực lao động - thương binh và xã hội; lĩnh vực
khiếu nại - tố cáo; lĩnh vực quân sự; lĩnh vực giáo dục - đào tạo và kinh tế.
Thứ ba, thủ tục hành chính tại cấp xã nói chung và xã, phường, thị
trấn trên địa bàn Hà Nội nói riêng nghiêng về phương diện tổ chức thực hiện
hơn là thể chế. Bởi lẽ, là cơ quan được trao thẩm quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật song nhu cầu thực hiện thẩm quyền này đối với cấp xã là
không lớn và nhất là trong lĩnh vực quy định thủ tục hành chính.
1.1.1.2. Vai trò, ý nghĩa của thủ tục hành chính
Mục tiêu của nền hành chính, xét cho cùng là hướng tới việc quản lý
nhà nước một cách có hiệu lực, hiệu quả. Từ đó, thủ tục hành chính có một ý
nghĩa, vai trò hết sức quan trọng dưới góc độ cải cách hành chính, bảo đảm
tính pháp chế và hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước chung, trong
đó có cơ quan hành chính nhà nước cấp xã.
Nghị quyết Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương khóa VII
ở mục II, phần thứ hai với tiêu đề là: "Cải cách một bước nền hành chính nhà
nước" đã đề cập các yếu tố (nội dung) của cải cách nền hành chính nhà nước
là: 1) Cải cách thể chế của nền hành chính; 2) Chấn chỉnh tổ chức bộ máy và
quy chế hoạt động của hệ thống hành chính; 3) Xây dựng đội ngũ cán bộ,
công chức; 4) Cải cách tài chính công.

Trong bốn yếu tố cấu thành nêu trên thì thủ tục hành chính trước hết
thuộc về yếu tố thể chế, tức là yếu tố pháp luật trong quản lý hành chính nhà
nước. Không phải vô tình mà có quan niệm gắn thủ tục hành chính với
phương diện tiên quyết là thể chế, nơi định ra quyền, nghĩa vụ và cách thức,
điều kiện để thực hiện các quyền, nghĩa vụ đó. Về một phương diện khác, thủ
tục hành chính liên quan rất chặt chẽ với hoạt động của cơ quan quản lý nhà
nước, là cơ sở pháp lý cho hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước nói chung
và ở cấp xã nói riêng.


20
Mục tiêu của nền hành chính, xét cho cùng là hướng tới việc quản lý
nhà nước một cách có hiệu lực, hiệu quả. Hoạt động quản lý của các cơ quan
nhà nước là tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật nhằm đạt được các
mục tiêu, nhiệm vụ đã đặt ra. Thủ tục hành chính là cơ sở pháp lý vững chắc
để các chủ thể tiến hành thực hiện các hoạt động giải quyết công việc thuộc
chức năng của mình, là chuẩn mực để đánh giá và đồng thời bảo đảm tính hợp
pháp của quá trình thực hiện các nhiệm vụ công vụ. Cũng nhờ đó mà hoạt
động quản lý nhà nước được bảo đảm theo tinh thần công khai, minh bạch và
tuân thủ nguyên tắc pháp chế.
Trong bối cảnh toàn cầu hóa, trong điều kiện xây dựng một nền hành
chính trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa có hiệu lực và hiệu
quả cao, vai trò của thủ tục hành chính là chỗ bảo đảm cho quản lý nhà nước
nhanh nhạy, thông suốt, linh hoạt và tạo môi trường pháp lý thông thoáng cho
các hoạt động kinh tế - xã hội
Để làm rõ vai trò của thủ tục hành chính trong hoạt động của Ủy ban
nhân dân cấp xã, trước hết cần khái quát một số nét cơ bản về cơ quan này.
Như đã biết, trong bộ máy nhà nước ta, Ủy ban nhân dân cấp xã thuộc hệ
thống cơ quan hành chính nhà nước. Về vị trí và tính chất pháp lý của Ủy ban
nhân dân nói chung, Ủy ban nhân dân cấp xã nói riêng, theo Điều 123, Hiến

pháp 1992, thì: "Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân
dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành
Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của
Hội đồng nhân dân".
Theo pháp luật hiện hành, các chức năng, nhiệm vụ cũng như thẩm
quyền của Ủy ban nhân dân xã được quy định trong Hiến pháp 1992 và được
cụ thể hóa trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm
2003 (từ Điều 111 đến 118). Đó là các nhiệm vụ, quyền hạn trong các lĩnh
vực kinh tế - xã hội; ngân sách; đất đai; xây dựng giao thông, vận tải; giáo dục, y


21
tế, văn hóa xã hội, thể dục thể thao; quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã
hội; thực hiện chính sách tôn giáo; thi hành pháp luật và xây dựng chính
quyền
Với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn như trên, nhìn một cách tổng
quát, vai trò của thủ tục hành chính đối với tổ chức và hoạt động của Ủy ban
nhân dân cấp xã thể hiện ở các mặt sau:
+ Thủ tục hành chính là công cụ để tổ chức bộ máy hành chính cấp xã
và thực hiện việc tác động của quản lý nhà nước đến các hoạt động trên địa
bàn xã, phường, thị trấn. Trước hết, thủ tục hành chính là phương tiện có tính
chất tổ chức để xây dựng, sắp xếp, chấn chỉnh các bộ phận, các mối liên hệ
giữa các bộ phận cấu thành bộ máy hành chính cấp xã.
Bên cạnh đó, thủ tục hành chính là phương tiện để Ủy ban nhân dân
cấp xã tiến hành các hoạt động quản lý để thực hiện các nhiệm vụ phát triển
kinh tế, văn hóa, xã hội, giữ vững an ninh, quốc phòng và các mặt khác ở địa
phương. Đây là hoạt động thể hiện vai trò của chính quyền xã cũng như của
thủ tục hành chính trong quản lý. Là sự chỉ đạo, điều hành, quản lý phải được
tiến hành theo những trình tự, cách thức nhất định.
+ Thủ tục hành chính là phương tiện đảm bảo thực hiện đúng đắn các

quyền và nghĩa vụ của tổ chức và công dân. Từ phương diện này, vai trò bảo
đảm của thủ tục hành chính đối với thực hiện quyền hay nghĩa vụ của họ thể
hiện trên hai phương diện:
Phương diện thứ nhất, thủ tục hành chính là phương tiện nhờ đó tổ
chức hay công dân thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình một cách bình
thường. Họ chủ động thực hiện các hành vi cần thiết theo quy định của pháp
luật để cộng tác cùng cơ quan hành chính đạt tới kết quả mà người sáng tạo ra
quy phạm pháp luật chứa đựng quyền, nghĩa vụ mong muốn


22
Phương diện thứ hai, trong các tổ chức hoặc công dân, trường hợp
nhận thấy quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị cơ quan hành chính vi phạm
thì cũng bằng chính các quy định của pháp luật về thủ tục hành chính, họ thực
hiện quyền khiếu nại để được xem xét, giải quyết.
Trước hết, thủ tục hành chính là cơ sở pháp lý hình thành hoạt động
trật tự trong quản lý hành chính nhà nước. Nếu không thực hiện các thủ tục
hành chính cần thiết thì một quyết định hành chính sẽ không được đưa vào
thực tế hoặc bị hạn chế tác dụng, hoặc bị thực hiện sai. Ví dụ, trong thủ tục
xin cấp phép xây dựng, tổ chức, công dân muốn được Nhà nước cấp phép, thì
điều đầu tiên tổ chức hay công dân đó phải kê khai đơn, bản cam kết theo
mẫu quy định, có bản vẽ thiết kế của một công ty được Nhà nước thừa nhận,
mẫu đơn phải có sự xác nhận về hiện trạng đất của phường, xã… Đây là
những quy định bắt buộc người có yêu cầu xin cấp phép phải thực hiện trước
khi được Nhà nước cấp phép. Việc thực hiện này nếu không được diễn ra theo
đúng trình tự thủ tục phải đi từ chính quyền cấp xã (đối với những trường hợp
xin cấp phép nhưng nhà đất đó chưa được Nhà nước cấp giấy chứng nhận
quyền sở hữu đất ở), sau đó chuyển lên cấp huyện thì quá trình cấp phép hoặc
là không được thực hiện, hoặc được thực hiện nhưng sai nguyên tắc. Bởi vậy,
tự các thủ tục sẽ không có ý nghĩa gì nếu cơ quan nhà nước có thẩm quyền

không tuân thủ chúng. Chẳng hạn, hồ sơ sẽ được cấp không đúng phép, hoặc
việc cấp phép rơi vào những thửa đất đang có tranh chấp, khiếu kiện tại địa
phương và người có quyền lợi chính đáng có thể bị xâm hại.
Như vậy, tuân thủ thủ tục hành chính là yếu tố bảo đảm hiệu quả hoạt
động của bộ máy hành chính nhà nước.
Thứ hai, thủ tục hành chính là yếu tố đảm bảo thực hiện các quyền, tự
do của cá nhân, tổ chức, là công cụ bảo đảm tính công khai, minh bạch trong
hoạt động chấp hành, điều hành và qua đó tạo điều kiện để giám sát, kiểm
soát hoạt động của các chủ thể tiến hành thủ tục hành chính


23
Với tính chất là công cụ để các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng
quản lý hành chính của mình, thủ tục hành chính bảo đảm cho việc thi hành
các quyết định được thống nhất. Ví dụ, trong một số lĩnh vực nhất định, thủ
tục hành chính theo quy định phải được công bố, niêm yết công khai về hồ sơ,
yêu cầu, quy trình, thời gian giải quyết, phí và lệ phí (nếu có). Việc quy định
này là thống nhất theo văn bản pháp luật hiện hành. Việc công bố công khai
này cho phép kiểm tra được tính hợp pháp, hợp lý cũng như các hệ quả do
việc thực hiện các thủ tục hành chính tạo ra. Nếu không công bố công khai,
rất có thể một thủ tục hành chính được thực hiện theo nhiều cách mà không
kiểm tra được hết tính đúng đắn của nó, điều này dễ gây ra các hiện tượng
tiêu cực, bất bình trong nhân dân, cửa quyền trong cán bộ nhà nước.
Thứ ba, thủ tục hành chính có ý nghĩa thúc đẩy phát triển kinh tế - xã
hội, là yếu tố xúc tác để tăng trưởng kinh tế, tăng cơ hội xúc tiến đầu tư, góp
phần phòng, chống tham nhũng. Khi được xây dựng và vận dụng một cách
hợp lý, các thủ tục hành chính sẽ đem lại hiệu quả thiết thực cho quản lý nhà
nước, tạo sự thông thoáng, minh bạch cho môi trường kinh doanh và tạo cơ
hội cho các hoạt động sản xuất, kinh doanh của các thành phần kinh tế, làm
giảm sự phiền hà, củng cố được mối quan hệ giữa nhà nước với công dân,

tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước.
Không phải ngẫu nhiên chúng ta lại chọn cải cách thủ tục hành chính
làm khâu đột phá trong tiến trình cải cách hành chính ở Việt Nam. Trong
"Báo cáo của Chính phủ về cải cách hành chính" (tháng 10/1995) tại kỳ họp
thứ 8 của Quốc hội khóa IX, từ thực tiễn sửa đổi thủ tục hành chính, Chính
phủ đã nhấn mạnh:
Việc sửa đổi các thủ tục hành chính, tuy mới tập trung vào
mấy khâu trọng điểm, đã làm bộc lộ rõ hơn những yếu kém của
công tác quản lý hành chính ở các cấp, cho thấy rõ hơn phương
hướng và cách thức khắc phục những yếu kém ấy, cũng cho thấy


24
rằng cải cách thủ tục hành chính gắn rất chặt với cải cách kinh tế,
với toàn bộ các mặt thể chế, về cơ chế, về tổ chức bộ máy và đội
ngũ cán bộ của Nhà nước nói chung… đó chính là ý nghĩa và tác
dụng của khâu đột phá [53, tr. 43].
Như vậy, thủ tục hành chính có một ý nghĩa to lớn không chỉ đối với
hoạt động của toàn bộ nền hành chính mà còn đối với hoạt động sản xuất,
kinh doanh của xã hội.
Tóm lại, thủ tục hành chính luôn có một vai trò, ý nghĩa quan trọng.
Đây chính là sự phản chiếu mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước với các tổ
chức, công dân. Bởi vậy, thủ tục hành chính nếu xây dựng không khoa học,
thiếu tính đồng bộ, áp dụng tùy tiện vào đời sống sẽ làm xa cách giữa nhân
dân với Nhà nước, làm cho niềm tin của nhân dân vào chính quyền bị giảm sút.
1.1.2. Phân loại thủ tục hành chính
1.1.2.1. Ý nghĩa của việc phân loại thủ tục hành chính
Phân loại thủ tục hành chính là một hoạt động khoa học nhằm phân
chia các loại thủ tục theo từng nhóm, loại theo những tiêu chớ nhất định. Việc
phân loại là một yêu cầu trước hết phục vụ các hoạt động nghiên cứu và đào

tạo trong khoa học hành chính, nhất là ngành luật hành chính. Ngoài ra, phân
loại thủ tục hành chính cũng có ý nghĩa đối với việc xây dựng, hoàn thiện và
áp dụng thủ tục hành chính.
Trong hoạt động quản lý hành chính, việc phân loại thủ tục hành chính
giúp cho công tác quản lý, điều hành của Nhà nước được thuận lợi và khoa
học, tránh tình trạng chồng chéo. Việc phân loại thủ tục hành chính giúp bố trí
cán bộ tiến hành một cách phù hợp và xử lý các vấn đề tưởng chừng mang
tính kỹ thuật nhưng có tác dụng bảo đảm hiệu quả cũng như mức độ hài lòng
của người dân, tổ chức như thời gian và mức độ ứng dụng công nghệ thông
tin khi giải quyết. Thông qua đó, tạo ra một cơ chế thực hiện thích hợp vốn là