Hương ước và vai trò của hương ước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT


ĐẶNG THỊ MAI HƢƠNG

Hƣơng ƣớc và vai trò của hƣơng ƣớc trong điều
kiện xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền
Việt Nam hiện nay




LUẬN VĂN THẠC SỸ



Ngƣời hƣớng dẫn: PGS.TS. Hoàng Thị Kim Quế




Hà nội - 2004

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU

4
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ
HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG Ở NƢỚC TA
8
1.1 - KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VỊ TRÍ VAI TRÒ CỦA CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG.
1.1.1. Khái niệm chính quyền phƣờng
1.1.2. Sự hình thành, phát triển của chính quyền phƣờng ở nƣớc ta
1.1.3. Đặc điểm của đơn vị hành chính phƣờng ở nƣớc ta
1.1.4. Vị trí, vai trò của chính quyền phƣờng trong quản lý nhà nƣớc
và phát triển kinh tế - xã hội
1.1.5. Mối quan hệ giữa chính quyền phƣờng với hệ thống chính trị
cơ sở

8
8
11
13

16

18

1.2 - CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN
PHƢỜNG Ở NƢỚC TA.
1.2.1. Về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân phƣờng
1.2.2. Về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân phƣờng
Những điểm mới của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân năm 2003 so với Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và
Uỷ ban nhân dân năm 1994.
Kết luận chƣơng 1

24
24
30


36
40
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG TRÊN ĐỊA BÀN TP HÀ NỘI

41


2.1 - ĐẶC ĐIỂM KINH TẾ - XÃ HỘI CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI
2.1.2. Về vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên
2.1.2. Về dân cƣ lãnh thổ và tốc độ phát triển kinh tế
2.1.3. Về sự phát triển của đơn vị hành chính phƣờng ở Hà Nội từ
sau cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay
41
41

42

43
2.2 - THỰC TRẠNG CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN
PHƢỜNG, XÃ, THỊ TRẤN CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI

44
2.2.1. Về chủ trƣơng, biện pháp xây dựng chính quyền cơ sỏ nói



- 2 -

chung, chính quyền phƣờng nói riêng của thành phố Hà Nội
2.2.2. Về cơ cấu và số lƣợng cán bộ chính quyền, đoàn thể phƣờng,
xã, thị trấn của thành phố Hà Nội
2.2.3. Về trụ sở làm việc của chính quyền phƣờng, xã, thị trấn
2.2.4. Về xây dựng tổ dân phố, cụm dân cƣ ở cơ sở
2.2.5. Chế độ tiền lƣơng, phụ cấp của cán bộ chính quyền cơ sỏ ở
thành phố Hà Nội
2.3 - THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ
UỶ BAN NHÂN DÂN PHƢỜNG Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI QUA THỰC TẾ
PHƢỜNG CỬA NAM, QUẬN HOÀN KIẾM VÀ PHƢỜNG PHÚ THƢỢNG,
QUẬN TÂY HỒ
2.3.1. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân phƣờng Cửa Nam, quận Hoàn Kiếm.
2.3.2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân phƣờng Phú Thƣợng, quận Tây Hồ
2.3.3. Những tồn tại cơ bản trong tổ chức và hoạt động của Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban nhân dân phƣờng của thành phố Hà Nội

2.3.4. Thực trạng mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân
dân phƣờng với cơ quan, đoàn thể và nhân dân trên địa bàn
2.3.5. Nguyên nhân của thực trạng trên

44

46
47
48

49



51

52

54

58

61
64
2.4 - SỰ CẦN THIẾT KHÁCH QUAN CỦA CẢI CÁCH CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG Ở
THÀNH PHỐ HÀ NỘI VÀ PHẠM VI CẢ NƢỚC
2.4.1. Xu thế phát triển kinh tế - xã hội và yêu cầu hội nhập quốc tế
2.4.2. Cải cách chính quyền phƣờng để góp phần xây dựng nhà nƣớc
pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân
2.4.3. Yêu cầu về dân chủ của nhân dân

Kết luận chƣơng 2


65
65

66
67
69
CHƢƠNG 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP CẢI
CÁCH CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG Ở NƢỚC TA.

70


3.1 - QUAN ĐIỂM VÀ NHẬN THỨC VỀ CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG
70


- 3 -

3.1.1. Nhận thức đúng đắn vị trí, vai trò của chính quyền phƣờng
trong hệ thống hành chính nhà nƣớc
3.1.2. Quan điểm, nhận thức và chế độ chính sách đối với cán bộ
chính quyền phƣờng

70

71
3.2 - MỘT SỐ PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP VỀ CẢI CÁCH TỔ CHỨC VÀ HOẠT

ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG Ở NƢỚC TA
3.2.1. Đổi mới cơ chế hoạt động và cơ cấu tổ chức, xác định rõ nhiệm
vụ, quyền hạn của chính quyền phƣờng
3.2.2. Hoàn thiện pháp luật về chính quyền phƣờng theo hƣớng
không tổ chức Hội đồng nhân dân
3.2.3. Tăng cƣờng sự lãnh đạo của cấp uỷ Đảng đối với chính quyền
phƣờng
3.2.4. Tăng cƣờng sự lãnh đạo của cấp trên trực tiếp đối với chính
quyền phƣờng
3.2.5. Đổi mới công tác cán bộ chính quyền phƣờng
3.2.6. Tăng cƣờng sự giám sát của nhân dân trong hoạt động
của chính quyền phƣờng
3.2.7. Tăng cƣờng thanh tra, kiểm tra hoạt động của chính quyền
phƣờng
3.2.8. Đẩy mạnh công tác phối hợp giữa chính quyền phƣờng với Mặt
trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân
3.2.9. Xây dựng tổ dân phố, cụm dân cƣ tự quản, tự chủ trong một số
hoạt động hàng ngày
3.2.10. Gắn cải cách chính quyền phƣờng với việc quản lý tốt hộ gia
đình trong điều kiện kinh tế thị trƣờng và đa chiều thông tin

72

72

79

83

86

88

94

96

98

100

102
KẾT LUẬN

104
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
106






- 4 -

Mở đầu

1. Tính cấp thiết của đề tài.
Những năm qua, công tác lập pháp của Nhà n-ớc ta đã đạt đ-ợc nhiều
thành tựu đáng kể, trong đó, pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ
máy, chế độ chính sách đối với cán bộ chính quyền cấp ph-ờng, xã, thị trấn

từng b-ớc đ-ợc đổi mới. Hiến pháp năm 1992; Luật Tổ chức Hội đồng nhân
dân và ủy ban nhân dân năm 2003 cùng nhiều văn bản pháp luật có liên quan
trực tiếp đến các hoạt động của chính quyền ph-ờng, xã, thị trấn đã tạo cơ sở
pháp lý cho tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở. Những kết quả đó
góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế, văn hóa xã hội n-ớc ta.
Cùng với những thuận lợi cơ bản, mặt trái của nền kinh tế thị tr-ờng tác
động đến mọi mặt đời sống xã hội, nhiều chủ tr-ơng chính sách của Đảng và
Nhà n-ớc ch-a thực sự phát huy hiệu quả trong nhân dân; công cuộc phát triển
kinh tế xã hội ở nhiều địa ph-ơng còn trì trệ, tình trạng khiếu nại, tố cáo
v-ợt cấp tăng lên, công tác quản lý đất đai, tài nguyên môi tr-ờng bị buông
lỏng, đặc biệt là tệ quan liêu, hách dịch, cửa quyền và tham nhũng của một bộ
phận cán bộ (trong đó có cán bộ chính quyền xã, ph-ờng, thị trấn) hiện nay
còn khá phổ biến. Các quy định của pháp luật ch-a tách bạch tổ chức và
hoạt động của chính quyền ph-ờng ở đô thị với chính quyền xã, thị trấn ở
nông thôn, miền núi, nên hoạt động của chính quyền ph-ờng ch-a hiệu quả.
Chủ trơng của Đảng và Nhà nớc là hớng về cơ sở, giải quyết
những vấn đề bức xúc về kinh tế - xã hội và khiếu nại, tố cáo của công dân
ngay từ cơ sở; từng b-ớc hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa
ph-ơng một cách phù hợp, góp phần xây dựng Nhà n-ớc pháp quyền xã hội
chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân và vì dân là vấn đề lớn đặt ra đối với hệ
thống cơ quan Nhà n-ớc nói chung, trong đó có sự đóng góp rất lớn của chính
quyền xã, phờng, thị trấn. Do đó: Phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ
động của chính quyền địa ph-ơng, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý
lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ, tổ chức hợp lý Hội


- 5 -

đồng nhân dân; kiện toàn các cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân và bộ
máy chính quyền cấp xã, phờng, thị trấn là chủ trơng đúng và cần thiết.

Ph-ờng là đơn vị hành chính t-ơng đ-ơng với xã, có những đặc điểm, đặc
tr-ng khác xã - đó là đơn vị hành chính ở thành phố. Thực tiễn chỉ ra rằng, đời
sống nhiều mặt đô thị tùy thuộc và hoạt động của chính quyền ph-ờng.
Vì những lý do trên, học viên chọn đề tài Cải cách chính quyền phờng
ở n-ớc ta - qua thực tiễn thành phố Hà Nội để nghiên cứu.
2. Tình hình nghiên cứu:
Đã có nhiều bài viết và công trình khoa học pháp lý nghiên cứu vấn đề
cải cách chính quyền cơ sở xã, ph-ờng, thị trấn nh-: Luận văn Thạc sĩ luật học
Hoàn thiện pháp luật về cán bộ chính quyền cấp cơ sở theo yêu cầu xây dựng
nhà nớc pháp quyền ở nớc ta hiện nay Mạc Minh Sản 2002 Học viện
chính trị quốc gia Hồ Chí Minh; Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã ở Thái Bình trong điều kiện cải cách nền hành chính nhà nớc
Cao Thị Hải 2001- Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh; Luận án Tiến
sĩ luật học có Đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã Trần
Nho Thìn 1993 Viện nghiên cứu nhà nớc và pháp luật; Chính quyền địa
ph-ơng với việc đảm bảo thi hành hiến pháp và pháp luật Tr-ơng Đắc Linh
2002 Viện Nghiên cứu nhà n-ớc và pháp luật. Các công trình khoa học
pháp lý khác nh-: Vấn đề tổ chức chính quyền trên địa bàn phờng của tác
giả Vũ Th- - Thông tin khoa học pháp lý chuyên đề 2001 (số 3); Bàn về cải
cách chính quyền địa phơng - Nguyễn Đăng Dung - Thông tin khoa học
pháp lý chuyên đề 2001 (số 3); Để chính quyền sát dân, dân gần chính
quyền, Tô Công (2004), Tạp chí Cộng sản (số 8); Thực hiện quy chế dân
chủ gắn với xây dựng hệ thống chính trị ở cơ sở, Phạm Gia Khiêm (2004),
Tạp chí Cộng sản (số 9); Vài suy nghĩ về công tác quản lý đội ngũ cán bộ,
công chức trong bộ máy nhà nớc, Ngọc Giang & Phạm Thắng (2004), Tạp
chí Quản lý nhà n-ớc (số 5) vv.
Các đề tài và công trình khoa học nêu trên đã phân tích nhiều nội dung
quan trọng trong việc đổi mới, tổ chức hoạt động của chính quyền cơ sở. Tuy

- 6 -

nhiên, ch-a có đề tài nào nghiên cứu một cách toàn diện vấn đề cải cách tổ
chức và hoạt động của chính quyền ph-ờng nói riêng trong giai đoạn hiện nay.
Cùng với việc nghiên cứu và tiếp thu có chọn lọc các công trình khoa
học pháp lý liên quan, trong luận văn này, học viên cố gắng nghiên cứu về tổ
chức và hoạt động của chính quyền ph-ờng đ-ợc rút ra từ thực tiễn thành phố
Hà Nội - nơi đơn vị hành chính ph-ờng đã ra đời cách đây gần một nghìn
năm, và hiện nay đơn vị hành chính ph-ờng ở Hà Nội đang ngày một tăng.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn.
Nội dung Luận văn nghiên cứu quá trình hình thành và phát triển của
chính quyền ph-ờng ở n-ớc ta qua các thời kỳ lịch sử, nhất là từ sau giải
phóng miền Nam, thống nhất đất n-ớc. Qua đó phân tích, so sánh, để thấy rõ
vai trò của chính quyền ph-ờng và sự khác nhau về điều kiện kinh tế, văn hóa,
xã hội của đơn vị hành chính ph-ờng với đơn vị hành chính xã, thị trấn, từ đó
rút ra đặc thù về tổ chức và hoạt động của chính quyền ph-ờng ở đô thị.
Để đạt đ-ợc mục đích trên, luận văn có các nhiệm vụ sau:
Một là, nghiên cứu quá trình ra đời và phát triển của chính quyền
ph-ờng ở n-ớc ta qua các thời kỳ lịch sử; nhiệm vụ, quyền hạn của chính
quyền ph-ờng theo quy định của pháp luật hiện hành.
Hai là, đánh giá toàn diện thực trạng tổ chức và hoạt động của chính
quyền cơ sở nói chung, chính quyền ph-ờng nói riêng ở thnh phố Hà Nội để
thấy những tồn tại, yếu kém của chính quyền ph-ờng ở n-ớc ta hiện nay.
Ba là, trên cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn, tác giả luận văn đ-a ra
những quan điểm và giải pháp cơ bản về cải cách chính quyền ph-ờng ở n-ớc
ta hiện nay.
4. Phạm vi nghiên cứu của luận văn.
Cải cách chính quyền ph-ờng ở n-ớc ta - qua thực tiễn thành phố Hà
Nội là một nội dung mới và nhạy cảm, có liên quan đến hầu hết các lĩnh vực
nh- pháp luật, kinh tế, văn hóa, chính trị, dân số, tài nguyên môi tr-ờng, địa

lývv. Trớc hết phạm vi nghiên cứu của luận văn tập trung chủ yếu vào các
văn bản pháp luật hiện hành về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân


- 7 -

và ủy ban nhân dân; pháp luật về hành chính, đất đai, môi tr-ờng. Ngoài ra
còn nghiên cứu và tham khảo các vấn đề khác có liên quan nh- văn hóa,
phong tục tập quán để mở rộng kiến thức, làm sáng tỏ nội dung nghiên cứu và
đề xuất.
5. Ph-ơng pháp nghiên cứu.
Trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và t- t-ởng Hồ Chí Minh
về nhà n-ớc và pháp luật, nhất là các văn kiện của Đảng cộng sản Việt Nam,
tác giả luận văn sử dụng các ph-ơng pháp cụ thể nh- phân tích, tổng hợp, so
sánh; kế thừa có chọn lọc các quan điểm, ph-ơng pháp tiếp cận của các công
trình khoa học pháp lý có liên quan.
6. Kết cấu của luận văn
Luận văn về đề tài: Cải cách chính quyền phờng - qua thực tiễn thành
phố Hà Nội gồm 3 chơng (đợc chia thành 8 mục). Đó là:
Ch-ơng I: Cơ sở lý luận, pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính
quyền ph-ờng ở n-ớc ta.
Ch-ơng II: Thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền ph-ờng trên
địa bàn thành phố Hà Nội.
Ch-ơng III: Ph-ơng h-ớng và một số giải pháp cải cách chính quyền
ph-ờng ở n-ớc ta.
7. Điểm mới của luận văn:
Luận văn nghiên cứu riêng về tổ chức và hoạt động của chính quyền
ph-ờng trong hệ thống chính quyền cơ sở ph-ờng, xã, thị trấn. Đề xuất những
vấn đề mới trên cơ sở luận giải một cách khoa học về tổ chức và hoạt động của
chính quyền ph-ờng, trong đó tập trung vào vấn đề: Không tổ chức hội đồng

nhân dân ph-ờng; đổi tên ủy ban nhân dân ph-ờng và xây dựng cơ sở lý luận,
pháp lý về sự hình thành của ủy ban hành chính ph-ờng ở n-ớc ta nhằm nâng
cao hiệu quả trong quản lý và hoạt động của chính quyền ph-ờng.





- 8 -

Cải cách chính quyền ph-ờng ở n-ớc ta
(qua thực tiễn thành phố Hà Nội)

Ch-ơng 1
Cơ sở lý luận, pháp lý về tổ chức và hoạt động
của chính quyền ph-ờng ở n-ớc ta
1.1. Khái niệm, đặc điểm, vị trí vai trò của chính quyền
ph-ờng
1.1.1. Khái niệm chính quyền ph-ờng
Từ Hiến pháp năm 1980, bộ máy nhà n-ớc ta tổ chức theo đơn vị hành
chính lãnh thổ gồm 4 cấp: trung -ơng - tỉnh, thành phố trực thuộc trung -ơng -
huyện, quận, thị xã thành phố thuộc tỉnh - ph-ờng, xã, thị trấn. Mỗi cấp hành
chính có phạm vi thẩm quyền theo quy định của pháp luật, có sự liên hệ, gắn
bó với nhau dựa trên nguyên tắc tập trung dân chủ, phát huy tính tự chủ sáng
tạo của cấp d-ới.
Để mọi chủ tr-ơng, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà n-ớc đi vào
thực tiễn cuộc sống và mọi thắc mắc, tâm t- nguyện vọng của nhân dân đ-ợc
giải quyết ngay từ cơ sở, đòi hỏi phải thông qua cấp xã, ph-ờng, thị trấn. Đây
là cấp chính quyền sát dân, gần dân và hiểu dân nhất. Trong phạm vi của luận
văn ny, xin đề cập vấn đề tổ chức hoạt động của chính quyền ph-ờng.

Từ trớc tới nay, trong quan niệm của ngời dân, khái niệm chính
quyền đợc hiểu một cách nôm na là cơ quan, tổ chức ở mỗi cấp hành chính
để thực hiện chức năng, nhiệm vụ đ-ợc giao, giải quyết những vấn đề phát
sinh trong đời sống xã hội và của ngời dân. Chẳng hạn tên gọi chính quyền
tỉnh, chính quyền huyện, chính quyền xã.
Nghiên cứu Từ điển Hán - Việt của tác giả Đào Duy Anh - Nhà xuất
bản Văn hoá thông tin năm 2003 - trang 83, thì Chính quyền là quyền xử lý
việc chính trị. Còn Đại từ điển tiếng Việt do Nguyễn Nh ý chủ biên - nhà


- 9 -

xuất bản Văn hoá thông tin 1998 thì Chính quyền là bộ máy điều hành, quản
lý công việc nhà nớc ở các cấp.
Theo ý nghĩa trên thì chính quyền - tr-ớc hết là một bộ máy đ-ợc tổ
chức theo thứ bậc. Từ khi xuất hiện nhà n-ớc, giai cấp thống trị thực hiện ý chí
của mình thông qua các cơ quan do nhà n-ớc đặt ra, mỗi cơ quan có nhiệm vụ,
quyền hạn của mình nhằm thực hiện quyền lực chính trị trên phạm vi lãnh thổ.
Bộ máy chính quyền có ng-ời đứng đầu để điều hành, chỉ huy những công
việc nh- đảm bảo an ninh trật tự, phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, huy động
sức dân xây dựng các công trình công cộng vv. Còn đối với những công việc
không thuộc chức năng quản lý nhà n-ớc nh- phong tục tập quán, ma chay,
cới xin ở chừng mực nào đó không thuộc chức năng nhiệm vụ của chính
quyền nói chung.
Theo sự phân cấp trong Hiến pháp n-ớc ta, có chính quyền trung -ơng
và chính quyền địa phơng. Nhng khái niệm chính quyền địa phơng hiện
nay ch-a đ-ợc nêu rõ trong các văn bản pháp luật. Chính quyền địa ph-ơng
đ-ợc hiểu bao gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở địa ph-ơng đó.
Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nớc ở địa phơng, đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa

ph-ơng bầu ra, chịu trách nhiệm tr-ớc nhân dân địa ph-ơng và cơ quan nhà
nớc cấp trên (Điều 1 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
năm 2003)
Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của
Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà n-ớc ở địa ph-ơng, chịu trách
nhiệm tr-ớc Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan nhà n-ớc cấp trên.
Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn
bản của cơ quan nhà n-ớc cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng
cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ tr-ơng, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội,
củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn.
Uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý nhà n-ớc ở địa ph-ơng,
góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính


- 10 -

nhà n-ớc từ trung -ơng tới cơ sở. (Điều 2 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và
Uỷ ban nhân dân 2003)
Có ý kiến nêu vấn đề: Toà án nhân dân và Viện Kiểm sát nhân dân có
đợc coi là cơ quan của chính quyền địa phơng hay không? Xét theo nghĩa
rộng, tất các các cơ quan nhà n-ớc đóng trên lãnh thổ địa ph-ơng mà hoạt
động cuả chúng có tác động trong phạm vi lãnh thổ địa ph-ơng đó đều đ-ợc
gọi là bộ phận cấu thành của chính quyền địa ph-ơng. Toà án nhân dân và
Viện Kiểm sát nhân dân về nguyên tắc và tổ chức là hoạt động độc lập chỉ bị
pháp luật điều chỉnh không có trực thuộc địa ph-ơng mà chỉ trực thuộc trung
ơng(24).
Điều 127 Hiến pháp 1992 quy định: Toà án nhân dân tối cao, các Toà
án nhân dân địa ph-ơng, các Toà án quân sự và các Toà án khác do luật định
là những cơ quan xét xử của nớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Điều
137 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) quy định: Viện kiểm sát nhân dân tối cao

thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động t- pháp, góp phần bảo đảm
cho pháp luật đợc chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Điều 138: Viện
kiểm sát nhân dân do Viện tr-ởng lãnh đạo. Viện tr-ởng Viện kiểm sát nhân
dân cấp d-ới chịu sự lãnh đạo của Viện tr-ởng Viện kiểm sát nhân dân cấp
trên; Viện tr-ởng Viện kiểm sát nhân dân các địa ph-ơng; Viện tr-ởng Viện
kiểm sát quân sự các cấp chịu sự lãnh đạo thống nhất của Viện tr-ởng viện
kiểm sát nhân dân tối cao.
Nh- vậy Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân là công cụ của nhà
n-ớc để bảo vệ pháp luật, là hệ thống cơ quan độc lập với cơ quan hành pháp
và lập pháp về cơ cấu tổ chức bộ máy cũng nh- chức năng, nhiệm vụ. Mặt
khác, n-ớc ta có Toà án quân sự và Viện kiểm sát quân sự để điều tra, truy tố,
xét xử những vụ án hình sự có liên quan tới quân nhân trong quân đội, vì thế
hai cơ quan này không phải là bộ phận cấu thành của chính quyền địa ph-ơng
nói chung. Hơn nữa đơn vị hành chính ph-ờng, xã, thị trấn bao gồm Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban nhân dân nh- quy định của pháp luật hiện hành không có
cấp Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân.


- 11 -

Một số ý kiến đặt vấn đề: Tổ dân phố, cụm dân c- ở đô thị có đ-ợc coi
là một cấp chính quyền hay không? Theo quan điểm của chúng tôi, tổ dân phố
và cụm dân c- chỉ là một bộ phận, một đơn vị nhỏ nhằm thực hiện chức năng
tự quản là chủ yếu, giúp chính quyền ph-ờng có những thông tin chính xác
trong quản lý và điều hành công việc đ-ợc giao. Còn nếu xác định tổ dân phố
là một cấp chính quyền hay cánh tay nối dài của chính quyền phờng thì
phải có điều kiện là có con dấu, tài khoản, bộ máy v v. Thực tế hiện nay,
hoạt động của tổ dân phố, cụm dân c-, khu phố vẫn mang tính tự quản nhiều
hơn tính hành chính nhà n-ớc, ban lãnh đạo tổ dân phố, cụm dân c- đ-ợc nhân
dân c- trú trên địa bàn trực tiếp bầu ra theo quy chế dân chủ ở cơ sở và sự chỉ

đạo của chính quyền ph-ờng.
Từ những phân tích trên, xin đ-a ra định nghĩa về chính quyền ph-ờng
nh sau: Chính quyền ph-ờng là bộ máy trên địa bàn lãnh thổ hành chính
ph-ờng, bao gồm Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân đ-ợc tổ chức d-ới
quận và thành phố, thị xã thuộc tỉnh, hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân
chủ, với nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật để thực hiện chức
năng quản lý nhà n-ớc trên phạm vi lãnh thổ.
1.1.2. Sự hình thành, phát triển của chính quyền ph-ờng ở n-ớc ta
n v hnh chớnh phng nc ta ra i cỏch õy gn mt nghỡn
nm. n v hnh chớnh phng c t tờn ch rừ tớnh cht, c im cỏc
hot ng ca c dõn sng trờn a bn nhm phõn bit vi xó, chõu, tri
vựng nỳi v nụng thụn. n v hnh chớnh phng nc ta cú ngun gc t
kinh thnh Thng Long (nay l H Ni).
t kinh k thi Lý (1010 1225) v thi Trn (1226 1400) c
chia thnh 61 phng. Nm 1230, nh Trn hoch nh li cỏc phng ca
Thng Long. S biờn niờn ch ghi li mt s tờn phng nh: An Hoa, C Xỏ,
Hc Kiu, Giang Khu, Cỏc i, Nhai Tuõn, Tõy Nha, Phc C, Toỏi Viờn
nhng hin nay cha t liu lp danh danh sỏch 61 phng ú. n thi
Lờ (th k XV), H Ni chia thnh 36 phng. Phng H Ni thi Lý -
Trn v Lờ c coi nh n v hnh chớnh c s cng nh cỏc xó trong ton


- 12 -

quốc thời đó. Có điều là, phường ở thủ đô chỉ là đơn vị cơ sở đối với nhà nước
phong kiến. Dưới phường hành chính còn có phường, thôn và trại. Chính
những phường, thôn, trại này mới là đơn vị hành chính cơ sở.
Đến thời Nguyễn (1802 – 1945), 36 đơn vị cấp phường hành chính bị
bãi bỏ. Hà Nội lúc này chia thành 249 phường, thôn, trại. Phường thời Nguyễn
khác với phường cấp hành chính cơ sở thời Lê vì được coi ngang với thôn, trại

và chỉ khác thôn trại ở tính chất sản xuất. Thôn, trại sản xuất nông nghiệp là
chính, còn phường là đơn vị sản xuất công nghiệp là chính.
Mỗi thôn, trại, phường hoặc hai, ba phường, thôn, trại nhỏ liên hiệp đều
có một bộ máy quản lý riêng biệt do nhân dân phường, thôn, trại bầu ra với
tên gọi là Hội đồng kỳ mục, Hội đồng kỳ hào hoặc Thôn hội (ở miền Nam, bộ
máy này được gọi là Bàn hội tề). Các chức sắc như: trên chỉ chánh hội, lý
trưởng, thư ký, trước bạ, thủ quỹ, trương tuần …vv được đặt ra phụ trách mọi
mặt công việc trong nội bộ phường, thôn, trại. Các phường, thôn, trại đều có
ruộng công để lập quỹ và tồn tại theo cơ chế tự trị, nên các phường, thôn, trại
đó quản lý luôn cả việc lập phố buôn bán, sản xuất cũng như mọi việc trong
phố. Năm 1914, một nhà buôn người châu Âu lai Việt đã viết về các phường
buôn bán ở Hà Nội như sau: “Tất cả các thứ hàng hóa bán trong thành phố đều
mỗi thứ được bán riêng ở một phố, mà mỗi phố lại dành cho một, hai hoặc
nhiều làng, mà chỉ có những làng ấy mới được phép mở hàng tại đây”.
Sau đó, cấp phường hành chính thời Lê gồm một số phường, thôn, trại
bị bãi bỏ và thay thế bằng cấp Tổng, quy mô lớn gấp ba lần phường thời Lê.
Thời Pháp thuộc từ giữa thế kỷ XIX đến giữa thế kỷ XX, cấp phường
hành chính thời Lê không được duy trì, thực dân Pháp chia Hà Nội thành 8 hộ
(tức là Khu), đứng đầu mỗi Hộ là một Thiên hộ. Cứ vài phố lại có một trưởng
phố hay Lý trưởng trông nom các công việc hành chính. Năm 1942 chúng
thành lập 9 Tổng với 60 xã trực thuộc Đốc lý Hà Nội làm vùng ngoại thành
lấy từ đất của huyện Hoàn Long, tỉnh Hà Đông. Đất Hà Nội cũ được gọi là nội
thành (25).


- 13 -

Tr-ớc giải phóng miền Nam năm 1975, chính quyền Ngô Đình Diệm đã
xây dựng đơn vị hành chính ph-ờng từ năm 1959 và tổ chức bộ máy hành
chính từ 3 đến 5 ng-ời, với chức năng chủ yếu là thay mặt quận thực hiện một

số công việc về hành chính và an ninh trật tự. Chính quyền ph-ờng chỉ đ-ợc tổ
chức ở nội thành, nội thị các thành phố, thị xã.
Sau năm 1975, chính quyền cách mạng vẫn duy trì chính quyền ph-ờng
và có những đổi thay nhất định về chức năng nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức bộ
máy. Điều 113, Hiến pháp năm 1980 quy định:
Các đơn vị hành chính của n-ớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam
đ-ợc phân định nh- sau:
N-ớc chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung -ơng và đơn vị hành
chính t-ơng đ-ơng.
Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực
thuộc Trung -ơng chia thành quận, huyện và thị xã;
Huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành
ph-ờng và xã; quận chia thành ph-ờng;
Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân
Kế thừa việc chia đơn vị hành chính của Hiến pháp năm 1980, Hiến
pháp năm 1992 quy định: Thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phờng và
xã; quận chia thành ph-ờng.
Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị
hành chính do luật định.
Từ đó đến nay, đơn vị hành chính ph-ờng là một cấp trong hệ thống cơ
quan hành chính nhà n-ớc t-ơng đ-ơng với xã và thị trấn. Theo thống kê, đến
năm 2002, ở n-ớc ta có 1026 ph-ờng trên tổng số 10.538 xã, ph-ờng, thị trấn.
Nh- vậy số l-ợng đơn vị hành chính ph-ờng ở n-ớc ta ngày một tăng do quá
trình đô thị hoá, sự gia tăng dân số và chuyển dịch cơ cấu lao động xã hội
cũng nh- việc làm của ng-ời dân.
1.1.3. Đặc điểm của đơn vị hành chính ph-ờng ở n-ớc ta


- 14 -

Để thấy đ-ợc đặc điểm của đơn vị hành chính ph-ờng, cần so sánh điều
kiện tự nhiên, kinh tế, văn hoá, xã hội của đơn vị hành chính xã và thị trấn, từ
đó cho thy đặc thù công việc và tổ chức quản lý điều hành của chính quyền
ph-ờng với chính quyền xã, thị trấn.
Về vị trí và lịch sử: Đơn vị hành chính ph-ờng đ-ợc tổ chức ở đô thị,
d-ới đơn vị hành chính thành phố, thị xã thuộc tỉnh và quận. Còn với đơn vị
hành chính xã chủ yếu đ-ợc tổ chức ở nông thôn và miền núi. Xét về mặt lịch
sử, xã và ph-ờng cùng xuất hiện và có từ thời Lý, Trần, nh-ng đơn vị hành
chính xã bền vững hơn và tồn tại từ lúc sinh ra cho tới nay, còn đơn vị hành
chính ph-ờng tùy theo mỗi giai đoạn lịch sử có sự thay đổi, có thời kỳ bị xóa
nhòa. Còn thị trấn hiện nay là thủ phủ của một huyện thuộc vùng nông thôn
và miền núi, có huyện có hai thị trấn, đó là đơn vị hành chính t-ơng đ-ơng với
phờng và xã. Nhng xét về tổng thể, thị trấn là dạng nửa nông thôn, nửa
thành thị, vì ở đây vẫn còn các xóm, làng, bản, ấp, tổ dân phố, cụm dân c và
khu phố, các hợp tác xã tiểu thủ công nghiệp, nông nghiệp và nhiều hộ dân
sống chủ yếu bằng nghề sản xuất nông nghiệp.
Về diện tích - dân số: Xã và thị trấn bao giờ cũng rộng hơn ph-ờng. Có
xã, thị trấn rộng hàng chục ki-lô-mét vuông, trong khi đó ph-ờng chỉ có diện
tích trên d-ới 1 ki-lô-mét vuông nên mật độ dân số cao hơn nhiều lần so với xã
và thị trấn. ở xã, thị trấn hiện nay vẫn duy trì mối quan hệ họ hàng, dòng tộc,
dân tộc theo kiểu huyết thống có tính chất bền chặt hơn. Trong khi đó cơ cấu
dân số ở phần lớn các ph-ờng phức tạp, chủ yếu là cán bộ, công chức, công
nhân, ng-ời buôn bán, ng-ời c- trú từ nhiều nơi khác đến. Sự gắn kết của
ng-ời dân ở đô thị không nh ở nông thôn do quan hệ theo kiểu chín ngời
mời làng. Mỗi ngời một nghề nghiệp, một đơn vị công tác khác nhau nên
quan hệ giữa ng-ời với ng-ời luôn luôn v-ợt qua khỏi phạm vi địa ph-ơng của
mình. Chính vì điều kiện lao động, học tập và sinh hoạt nh- vậy, nên có thể
nói dân trí sinh sống trên địa bàn ph-ờng cao hơn ở nông thôn, miền núi; ý
thức chấp hành pháp luật cũng cao hơn.

- 15 -

Về cơ sở kinh tế - xã hội: ở đơn vị hành chính xã, thị trấn, ng-ời dân
chủ yếu sống bằng nghề sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, ng- nghiệp, diêm
nghiệp và tiểu thủ công nghiệp. Nhiều xã ở vùng núi, vùng sâu, vùng xa, vùng
đặc biệt khó khăn đời sống vật chất và tinh thần của ng-ời dân còn ở mức
thấp, đi lại khó khăn, không th-ờng xuyên hoặc rất ít đ-ợc giao l-u với bên
ngoài mà chủ yếu trong phạm vi cộng đồng làng, xã. Còn ở ph-ờng, do đ-ợc
tiếp xúc với môi tr-ờng văn hoá - xã hội tiến bộ, với mức sống vật chất và tinh
thần cao hơn; cơ sở hạ tầng nh- điện, đ-ờng, khu vui chơi, giải trí và các công
trình công cộng khác đ-ợc nhà n-ớc -u tiên đầu t-, nâng cấp hoặc xây mới để
phục vụ sự phát triển chung của đô thị, nên ng-ời dân hầu nh- không phải
đóng góp tiền và công sức để xây dựng các loại công trình này.
Về văn hoá: Ng-ời dân nông thôn, miền núi ở các xã, thị trấn có quan
hệ mật thiết hơn do đặc thù của dòng họ, làng mạc và tính cấu kết từ lâu đời
của ng-ời Việt trong chiến tranh cũng nh- trong việc huy động sức dân xây
dựng các công trình phòng chống thiên tai. Các lễ hội văn hoá, lễ hội làng
th-ờng xuyên đ-ợc tổ chức, vì thế tinh thần đoàn kết của nhân dân ở xóm,
làng bền chặt hơn. Mặt khác, cuộc sống của ng-ời dân ở nông thôn và miền
núi gắn kết bởi họ có hoạt động sản xuất mang tính cộng đồng, chẳng hạn
cùng chung một công trình thuỷ lợi để lấy n-ớc t-ới; cùng có con sông, rạch
để làm đờng giao thông; cùng lao động trên một cánh đồng vv. Đặc điểm
này ở đơn vị hành chính ph-ờng không rõ nét, nhất là các đô thị lớn thì hầu
nh- không có. Đa số ng-ời dân độc lập với nhau về công ăn việc làm, thu
nhập, chỗ ở, dòng họ mặt khác, an ninh trật tự đô thị phức tạp nên nhiều
ngời dân sống theo kiểu văn hoá sau cửa sổ - tức là không biết đến bất cứ
mối quan hệ hàng xóm nào ngoài phạm vi căn phòng ở của gia đình mình.
Tuy nhiên, các đơn vị hành chính ph-ờng, xã, thị trấn ở n-ớc ta cũng có

nhiều điểm giống nhau nhất là về ph-ơng diện pháp lý và cơ chế hoạt động.
Tr-ớc hết các đơn vị hành chính ph-ờng, xã, thị trấn là đơn vị hành
chính t-ơng đ-ơng nhau, là cấp thấp nhất của hệ thống chính quyền bốn cấp
trong bộ máy nhà n-ớc. Cùng chịu sự lãnh đạo của cấp uỷ địa ph-ơng và đ-ợc


- 16 -

các văn bản pháp luật về cơ cấu tổ chức bộ máy nhà n-ớc điều chỉnh. Nhiệm
vụ, quyền hạn cụ thể giữa ph-ờng, xã, thị trấn hiện nay hầu nh- không có sự
khác biệt, trong đó có chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức xã,
ph-ờng, thị trấn đều giống nhau.
1.1.4. Vị trí vai trò của chính quyền ph-ờng trong quản lý nhà
n-ớc và phát triển kinh tế - xã hội.
Chính quyền ph-ờng bao gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
là nơi thể hiện quyền làm chủ trực tiếp của nhân dân ở cơ sở trong phát triển
kinh tế, xã hội. Chính quyền ph-ờng là nơi góp phần bảo đảm an ninh chính
trị, trật tự an toàn xã hội, là cơ sở vững chắc cho chính quyền cấp trên trong
quản lý nhà n-ớc; là nơi trực tiếp vận động nhân dân thực hiện tốt các yêu cầu
quản lý đô thị, vệ sinh môi trờng, xây dựng cơ bản vv.
Chính quyền ph-ờng là nơi cụ thể hoá các văn bản quy phạm pháp luật
của nhà n-ớc và sự chỉ đạo của cơ quan cấp trên để các văn bản, chỉ thị đó đi
vào cuộc sống. Hệ thống văn bản pháp luật ở n-ớc ta hiện nay đều đề cập
nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cơ sở nói chung, chính quyền ph-ờng
nói riêng để quản lý nhà n-ớc trong lĩnh vực đó. Chính quyền ph-ờng đồng
thời là nơi phản ánh những bất hợp lý của các văn bản, nghị quyết cũng nh-
ph-ơng pháp, cách thức điều hành của chính quyền cấp trên để kịp thời sửa
đổi, bổ sung cho phù hợp với điều kiện thực tế.
Trong lịch sử, hầu nh- nhà n-ớc nào cũng xây dựng chính quyền cơ sở
để giúp chính quyền trung -ơng thực hiện chức năng quản lý. Chính quyền

ph-ờng, xã, thị trấn ở n-ớc ta là nơi để nhà n-ớc gần dân hơn, hiểu dân hơn và
đề ra các chính sách phù hợp với tâm t- nguyện vọng của ng-ời dân. Các cơ
quan nhà n-ớc ở trung -ơng và cán bộ trung -ơng không thể trực tiếp đến từng
tổ dân phố, cụm dân c- để triển khai các công việc cụ thể mà phải thông qua
hoạt động của chính quyền ph-ờng mới đem lại hiệu qủa.
Chính quyền ph-ờng là nơi tuyên truyền đ-ờng lối, chính sách của
Đảng và nhà n-ớc tới các tầng lớp dân c- sinh sống trên địa bàn; thay mặt
nhân dân quyết định và triển khai thực hiện những vấn đề quan trọng thuộc


- 17 -

phạm vi địa ph-ơng, đồng thời là một cấp trong bộ máy nhà n-ớc, góp phần
hoàn thiện bộ máy nhà n-ớc của dân, do dân, vì dân.
1.1.4.1. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân ph-ờng.
Là cơ quan quyền lực nhà n-ớc ở địa ph-ơng, đại diện cho ý chí và
nguyện vọng của nhân dân sinh sống trên địa bàn, Hội đồng nhân dân ph-ờng
là nơi phản ánh nguyện vọng chính đáng của nhân dân để đặt ra những quy
định phù hợp với đặc thù của nếp sống, sinh hoạt của ng-ời dân ở đô thị trong
phạm vi chức năng, nhiệm vụ cụ thể của mình.
Hội đồng nhân dân ph-ờng tiếp nhận và cụ thể hoá nghị quyết của cấp
trên, của Đảng uỷ ph-ờng kết hợp với ý kiến, nguyện vọng của nhân dân, đề ra
ph-ơng h-ớng phát triển kinh tế - xã hội của ph-ờng; đề ra các kế hoạch để
Uỷ ban nhân dân và các ban ngành triển khai, đồng thời giám sát việc thực
hiện các nghị quyết đó.
Hội đồng nhân dân ph-ờng là nơi giám sát có hiệu quả việc thực hiện
chính sách pháp luật ở địa ph-ơng, đặc biệt là quy chế dân chủ ở cơ sở thông
qua các kỳ họp và công tác giám sát của các đại biểu.
1.1.4.2. Vị trí, vai trò của Uỷ ban nhân dân ph-ờng.
Uỷ ban nhân dân ph-ờng là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân

ph-ờng, chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân trong quản lý trật tự xã hội,
xây dựng đô thị, vệ sinh môi tr-ờng và phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo an
ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội.
Uỷ ban nhân dân ph-ờng thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn pháp luật quy
định. Thực tế cho thấy, hầu hết những nội dung liên quan đến đời sống hàng
ngày đều đ-ợc ng-ời dân liên hệ, phản ánh, đề nghị Uỷ ban nhân dân ph-ờng
chứng thực hoặc xem xét, giải quyết. Thực tế chứng minh, ở ph-ờng nào làm
tốt công tác tiếp dân, giải quyết những yêu cầu và khiếu nại, tố cáo của công
dân thì địa bàn ph-ờng đó sự gắn bó giữa dân và chính quyền bền chặt hơn,
gần gũi hơn. Ng-ợc lại ở ph-ờng nào thực hiện không tốt chức năng quản lý,
điều hành và tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo thì ở địa bàn đó xảy ra mất


- 18 -

đoàn kết, xa rời dân, phức tạp thêm tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn
xã hội và làm giảm lòng tin của ng-ời dân với chính quyền.
Ngoài những nhiệm vụ, quyền hạn trong phát triển kinh tế - xã hội mà
pháp luật quy định cho Uỷ ban nhân dân xã, thị trấn thì Uỷ ban nhân dân
ph-ờng còn có thêm trách nhiệm quản lý trật tự đô thị, đảm bảo an ninh trật tự
trên địa bàn và những công việc cụ thể khác. Đây là những nhiệm vụ, quyền
hạn rất quan trọng và chủ yếu của chính quyền ph-ờng ở đô thị.
Chính quyền cơ sở nói chung, chính quyền ph-ờng nói riêng là cấp cơ
sở sát dân nhất, là nơi trực tiếp thực hiện mọi chủ trơng, chính sách của
đảng và nhà n-ớc, là nơi cần thực hiện quyền dân chủ của nhân dân một cách
trực tiếp và rộng rãi nhất (4).
1.1.5. Mối quan hệ giữa chính quyền ph-ờng với hệ thống chính trị
cơ sở
Hệ thống chính trị ở n-ớc ta bao gồm Đảng, Nhà n-ớc, Mặt trận tổ
quốc, tổ chức chính trị xã hội nh- Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh,

Hội liên hiệp phụ nữ, Hội cựu chiến binh, Hội nông dân và các tổ chức xã
hội khác, hoạt động d-ới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam và pháp
luật của nhà n-ớc. Trong đó Mặt trận Tổ quốc là nơi tập hợp, đoàn kết các
tầng lớp dân c-, các tổ chức thành viên nhằm thực hiện mục tiêu dân giàu,
n-ớc mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Nghị quyết đại hội đảng
toàn quốc lần thứ IX nêu rõ: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành
viên là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân, nơi thể hiện ý chí, nguyện
vọng, tập hợp khối đại đoàn kết toàn dân, góp sức xây dựng Nhà n-ớc trong
sạch, vững mạnh; phát huy khả năng tham gia bầu cử Quốc hội, Hội đồng
nhân dân các cấp; xây dựng chủ tr-ơng, chính sách, pháp luật, tuyên truyền,
vận động nhân dân thực hiện đ-ờng lối của Đảng, chính sách pháp luật của
nhà n-ớc; tham gia xây dựng, chỉnh đốn Đảng, thực hiện giám sát của nhân
dân đối với công tác và đạo đức, lối sống của cán bộ, đảng viên, công chức,
đại biểu dân cử và các cơ quan nhà n-ớc; giải quyết những mâu thuẫn trong
nội bộ nhân dân.


- 19 -

Cũng nh- bộ máy nhà n-ớc, các tổ chức chính trị xã hội trong hệ thống
chính trị ở n-ớc ta đ-ợc tổ chức từ trung -ơng đến cơ sở nh-: Đảng, Mặt trận
Tổ quốc, Đoàn thanh niên, Hội liên hiệp phụ nữ, Hội cựu chiến binh, Hội nông
dân Tơng đơng với chính quyền phờng có Đảng uỷ phờng, Hội cựu
chiến binh, Hội liên hiệp phụ nữ, Đoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh
ph-ờng, do đó mối quan hệ giữa chính quyền với các tổ chức này là mối quan
hệ ngang cấp, nhằm nâng cao năng lực quản lý, điều hành của chính quyền,
đồng thời thực hiện quyền dân chủ của nhân dân.
1.1.5.1. Quan hệ giữa chính quyền ph-ờng với Đảng uỷ cơ sở
Quan hệ giữa chính quyền ph-ờng với Đảng uỷ ph-ờng là quan hệ
ngang cấp, nh-ng đảm bảo nhân tố lãnh đạo của Đảng. Chính quyền ph-ờng là

nơi cụ thể hoá và thực hiện các chủ tr-ơng, biện pháp mà nghị quyết cấp uỷ
Đảng vạch ra, đồng thời có trách nhiệm báo cáo th-ờng xuyên với Đảng uỷ
ph-ờng khi thực hiện các chủ tr-ơng đó.
- Hội đồng nhân dân ph-ờng là cơ quan quyền lực nhà n-ớc ở địa
ph-ơng. Những nghị quyết của Hội đồng nhân dân ph-ờng đề ra là sự cụ thể
hoá một b-ớc các chủ tr-ơng của Đảng uỷ ph-ờng. Đảng uỷ ph-ờng giới thiệu
các đảng viên -u tú để Hội đồng nhân dân bầu vào các chức vụ lãnh đạo.
Thông th-ờng Bí th- hoặc phó Bí th- Đảng uỷ ph-ờng giữ chức Chủ tịch Hội
đồng nhân dân ph-ờng, chính vì vậy trong mỗi kỳ họp Đảng uỷ định kỳ hay
đột xuất đều có sự tham gia của Th-ờng trực Hội đồng nhân dân ph-ờng để
thống nhất quan điểm, đ-ờng lối. Ng-ợc lại tr-ớc mỗi kỳ họp Hội đồng nhân
dân ph-ờng, các báo cáo, dự thảo nghị quyết đều đ-ợc Đảng uỷ xem xét, cho
ý kiến chỉ đạo để đ-a ra thảo luận tại kỳ họp. Trong kỳ họp Hội đồng nhân dân
đều có sự tham gia của Th-ờng trực Đảng uỷ ph-ờng. Nh- vậy ngay từ khâu
kiểm tra, giám sát đều có sự thống nhất về mặt t- t-ởng, tổ chức và đảm bảo
thực hiện có hiệu quả trên thực tế. Hội đồng nhân dân tổ chức các Tổ đại biểu
Hội đồng nhân dân tại các địa bàn dân c-, khu phố, thì t-ơng đ-ơng cũng có
các chi bộ tổ dân phố để cùng nhau bàn bạc, thảo luận, thống nhất những nội
dung lãnh đạo ở cơ sở dân c


- 20 -

- Quan hệ giữa Uỷ ban nhân dân ph-ờng với Đảng uỷ ph-ờng là quan
hệ th-ờng xuyên hơn vì công việc của Uỷ ban nhân dân là quản lý, điều hành
nên phức tạp và phát sinh những vấn đề mới cần sự chỉ đạo thống nhất của tổ
chức Đảng. Các quyết định, nghị quyết của tập thể Uỷ ban nhân dân ph-ờng
hoặc cá nhân Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ph-ờng đều là sự thể chế hoá nghị
quyết của Đảng uỷ và Hội đồng nhân dân ph-ờng. Nói tóm lại các văn bản nêu
trên về nguyên tắc không có sự mâu thuẫn.

- Cũng nh- lãnh đạo Hội đồng nhân dân, Đảng uỷ ph-ờng giới thiệu
cán bộ đảng viên có đủ năng lực, trình độ và phẩm chất chính trị để Hội đồng
nhân dân bầu giữ các chức vụ chủ chốt của Uỷ ban nhân dân ph-ờng. Về công
tác đảng, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ph-ờng ngoài việc bắt buộc là đại biểu
Hội đồng nhân dân thì tuyệt đại đa số cũng là đảng viên Đảng Cộng sản Việt
Nam, sinh hoạt trong tổ chức Đảng và đ-ợc cơ cấu trong Đảng uỷ ph-ờng, giữ
chức Phó Bí th- Đảng uỷ hoặc Uỷ viên Ban Th-ờng vụ Đảng uỷ.
- Trong các cuộc họp th-ờng kỳ của Uỷ ban nhân dân ph-ờng bao giờ
cũng có sự tham gia của đại diện Đảng uỷ ph-ờng để có ý kiến chỉ đạo, đồng
thời giám sát, kiểm tra các đảng viên thực hiện nghị quyết của Đảng uỷ
ph-ờng. Các văn bản, báo cáo, quyết định, nghị quyết của tập thể Uỷ ban nhân
dân hoặc cá nhân Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ph-ờng đ-ợc gửi tới Th-ờng trực
Đảng uỷ, tạo ra mối liên kết, thống nhất về t- t-ởng và hành động.
1.1.5.2. Mối quan hệ giữa chính quyền ph-ờng với Mặt trận Tổ quốc
Vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đ-ợc xác định là trung tâm của
hệ thống chính trị nhằm xây dựng Nhà n-ớc của dân, do dân, vì dân, phát huy
quyền làm chủ của nhân dân ở cơ sở. Chính vì vậy mối quan hệ giữa Hội đồng
nhân dân, Uỷ ban nhân dân ph-ờng với Mặt trận Tổ quốc ph-ờng rất quan
trọng. Điều 5 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định: Quan hệ giữa Mặt
trận Tổ quốc Việt Nam với Nhà n-ớc là quan hệ phối hợp để thực hiện nhiệm
vụ và quyền hạn theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Để cụ thể hoá
quy định này, ở hầu hết các đơn vị hành chính phờng đều xây dựng Quy chế
phối hợp công tác liên ngành giữa Đảng uỷ, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân


- 21 -

dân, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân ph-ờng tạo nên sự
đồng bộ của hệ thống chính trị cơ sở.
- Việc hiệp th-ơng nhân sự để bầu vào Hội đồng nhân dân ph-ờng do

Mặt trận Tổ quốc chủ trì. Chủ tịch Mặt trận Tổ quốc ph-ờng đ-ợc cơ cấu là
đại biểu Hội đồng nhân dân ph-ờng và tại các kỳ họp Hội đồng nhân dân đều
mời th-ờng trực Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc ph-ờng tham dự. Đại diện Mặt trận
Tổ quốc ph-ờng đọc báo cáo nhận xét hoạt động của Uỷ ban nhân dân và Hội
đồng nhân dân ph-ờng về mọi mặt và tổng hợp kiến nghị của cử tri với Hội
đồng nhân dân xem xét, giải quyết.
- Tr-ớc, trong và sau các kỳ họp Hội đồng nhân dân ph-ờng đều có văn
bản gửi Mặt trận Tổ quốc để trao đổi thông tin. Điều 11 Luật Mặt trận Tổ quốc
Việt Nam quy định: Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ở địa
ph-ơng đ-ợc mời tham dự các kỳ họp Hội đồng nhân dân; đ-ợc mời tham dự
các phiên họp của Uỷ ban nhân dân cùng cấp khi bàn các vấn đề có liên quan.
Tại kỳ họp của Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc cùng cấp thông
báo về hoạt động của Mặt trận tham gia xây dựng chính quyền; đề xuất kiến
nghị với Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân những vấn đề cần thiết.
- Mặt trận Tổ quốc cùng với cơ quan nhà nớc có thẩm quyền ban
hành nghị quyết, thông t- liên tịch để h-ớng dẫn thi hành những vấn đề khi
pháp luật quy định về trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia
quản lý nhà nớc. Thực tế những năm qua, Mặt trận Tổ quốc ở nhiều phờng
đã phối hợp với Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ph-ờng thực hiện cuộc
vận động toàn dân đoàn kết xây dựng đời sống văn hoá ở khu dân c và vận
động ủng hộ quỹ vì ng-ời nghèo - vì đồng bào gặp thiên tai tổ chức Ngày
hội đại đoàn kết toàn dân đạt hiệu quả thiết thực, đợc các tầng lớp dân c
trên địa bàn đồng tình ủng hộ và thực hiện.
1.1.5.3. Quan hệ giữa chính quyền ph-ờng và các đoàn thể nhân dân.
- Hiện nay, hầu hết những ng-ời đứng đầu các đoàn thể ở ph-ờng đều
là đại biểu Hội đồng nhân dân ph-ờng. Trong các phiên họp Hội đồng nhân
dân th-ờng kỳ, ng-ời đứng đầu các đoàn thể tổng hợp ý kiến của các thành


- 22 -

viên, và các ph-ơng h-ớng, nhiệm vụ hoạt động trong thời gian tới để thông
báo tới Hội đồng nhân dân. Khi ban hành nghị quyết, Hội đồng nhân dân bao
giờ cũng gửi văn bản tới các đoàn thể quần chúng trên địa bàn ph-ờng.
- Trong các phiên họp th-ờng kỳ của Uỷ ban nhân dân ph-ờng, ng-ời
đứng đầu các đoàn thể đ-ợc mời tham gia và phát biểu ý kiến khi có những
vấn đề liên quan nh-ng không có quyền biểu quyết. Qua đó ng-ời đứng đầu
các đoàn thể biết đ-ợc các chủ tr-ơng, biện pháp phát triển kinh tế xã hội ở
địa ph-ơng để vận động các hội viên, đoàn viên của mình tham gia h-ởng ứng.
Các đoàn thể quần chúng đảm bảo chế độ báo cáo, thông tin định kỳ về kế
hoạch để phối hợp với Uỷ ban nhân dân thực hiện. Ví dụ: Đợt ra quân h-ởng
ứng tháng an toàn giao thông, tháng vệ sinh môi tr-ờng, an ninh trật tự trên địa
bàn ph-ờng. Mặt khác, Uỷ ban nhân dân là nơi cung cấp kinh phí cho các
đoàn thể nhân dân để tổ chức hoạt động th-ờng xuyên, các hội nghị, đại hội.
Cũng trong các kỳ họp quan trọng của các đoàn thể quần chúng, lãnh đạo Uỷ
ban nhân dân ph-ờng đ-ợc mời tham dự và cho ý kiến về chủ tr-ơng, biện
pháp thực hiện các phong trào đề ra.
1.15.4. Quan hệ giữa chính quyền ph-ờng với các cơ quan, đơn vị trên
địa bàn
Do đặc thù phân bố trên địa bàn đô thị, nơi tập trung nhiều cơ quan, đơn
vị, doanh nghiệp, bệnh viện, trờng học của trung ơng và địa phơng nên
chính quyền ph-ờng luôn luôn có mối quan hệ qua lại với các cơ quan đó.
Khác với xã, thị trấn, mối quan hệ của ph-ờng đa dạng và phức tạp hơn bởi
điều kiện kinh tế - xã hội ở đô thị.
- Hội đồng nhân dân thông báo các nghị quyết về những vấn đề liên
quan tới các cơ quan, đơn vị đóng trên địa bàn bằng những hình thức và
ph-ơng pháp khác nhau để cơ quan, đơn vị đó thực hiện hoặc phản ánh, góp ý.
- Uỷ ban nhân dân ph-ờng thông tin tới lãnh đạo các cơ quan đơn vị
đóng trên địa bàn, cùng nhau giải quyết những vấn đề khúc mắc, khiếu nại tố
cáo của công dân có liên quan tới cơ quan, đơn vị đó. Các cơ quan, đơn vị

thông báo và cùng chính quyền ph-ờng thực hiện các quyết định, chủ tr-ơng


- 23 -

về an ninh trật tự, vệ sinh môi tr-ờng, quản lý đất đai, phòng cháy chữa cháy,
phòng chống các tệ nạn xã hội vv. Trên thực tế nhiều cơ quan, đơn vị trên
địa bàn đã kết nghĩa với chính quyền ph-ờng tăng thêm tình đoàn kết với nhân
dân ph-ờng.
1.1.5.5. Mối quan hệ giữa chính quyền ph-ờng với cơ quan cấp trên.
Theo quy định của pháp luật, Hội đồng nhân dân ph-ờng chịu sự lãnh
đạo trực tiếp của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân quận, thị xã, thành
phố thuộc tỉnh, cụ thể hoá các văn bản của cơ quan cấp trên phù hợp với điều
kiện thực tế của ph-ờng.
Cũng nh- Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ph-ờng cụ thể hoá các
nghị quyết, quyết định của Uỷ ban nhân dân và các văn bản cá biệt của Chủ
tịch, Phó chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp trên trực tiếp trong quản lý và điều
hành công việc ở ph-ờng.
Đối với các cơ quan hành chính Nhà n-ớc có thẩm quyền chuyên môn
nh- Công an, Y tế, giáo dục, văn hoá, địa chính - nhà đất, thanh tra, điện lực,
xây dựng .vv, Uỷ ban nhân dân ph-ờng chỉ đạo các bộ phận trực thuộc cùng
thực hiện các quyết định và thống nhất ph-ơng h-ớng, nhiệm vụ quản lý nhà
n-ớc trong lĩnh vực đó. Uỷ ban nhân dân ph-ờng cung cấp, phản ánh những
thông tin không thuộc thẩm quyền xử lý của mình lên cơ quan chuyên môn
cấp quận, chẳng hạn xử lý xây dựng trái phép, lấn chiếm đất công, an ninh trật
tự vv; phản ánh những bất cập trong việc thực hiện chỉ đạo của các cơ quan
này để kịp thời điều chỉnh. Mặt khác trong những vấn đề xử lý hành chính một
quan hệ pháp luật nào đó ở cơ sở, Uỷ ban nhân dân ph-ờng đều có báo cáo gửi
cơ quan chuyên môn cấp trên trực tiếp để biết, giúp cho lãnh đạo cơ quan đó
nắm bắt thông tin kịp thời và tham m-u cho các cấp uỷ, chính quyền cấp mình

về lĩnh vực chuyên môn thuộc quyền quản lý.
1.1.5.6. Mối quan hệ giữa các ph-ờng trong cùng một địa bàn
Với đặc thù là địa bàn đô thị, vấn đề liên kết giữa các ph-ờng là rất cần
thiết. Xuất phát điểm của yêu cầu này là do công tác quản lý, điều hành ở
ph-ờng cần học hỏi, trao đổi kinh nghiệm, trao đổi thông tin về vấn đề có liên


- 24 -

quan đến nhiều ph-ờng. Đây không phải là quan hệ bắt buộc theo quy định
của pháp luật nh-ng trên thực tế vẫn diễn ra th-ờng xuyên do sự linh hoạt
trong hoạt động quản lý, điều hành. Bởi lẽ ở đô thị khi thực hiện xây dựng một
dự án có liên quan đến nhiều ph-ờng, liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp
nh- giao thông, xây dựng, phòng chống tệ nạn xã hội, phòng chống tội phạm,
quản lý trật tự xây dựng đô thị và đặc biệt là vấn đề giải phóng mặt bằng, đền
bù thiệt hại đối với ng-ời dân.
1.2. Cở sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền
ph-ờng ở n-ớc ta.
1.2.1. Về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân ph-ờng.
1.2.1.1. Cách thức thành lập Hội đồng nhân dân ph-ờng
Cũng nh- Hội đồng nhân dân xã, thị trấn, Hội đồng nhân dân ph-ờng
đ-ợc thành lập thông qua bầu cử trực tiếp của cử tri sinh sống trên địa bàn
ph-ờng theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín đ-ợc
quy định tại Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân.
Về số l-ợng đại biểu Hội đồng nhân dân, khoản 1, điều 9, Luật bầu cử
đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2003 quy định: Phờng có từ tám nghìn
ng-ời trở xuống đ-ợc bầu 25 đại biểu, có trên 8000 ng-ời thì cứ thêm 4000
ngời đợc bầu thêm một đại biểu, nhng tổng số không quá 35 đại biểu.
Khái niệm ngời trong luật này đợc hiểu là c dân sinh sống trên địa
bàn ph-ờng, có thể là ng-ời có hộ khẩu th-ờng trú, có thể là ng-ời đăng ký

tạm trú dài hạn mà không phân biệt lứa tuổi. Còn khái niệm cử tri - đó là
những ng-ời từ 18 tuổi trở lên, có đủ năng lực pháp luật và năng lực hành vi để
đi bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân. Cử tri ở n-ớc ta bao gồm cả lực l-ợng
vũ trang nhân dân.
Về tiêu chuẩn đại biểu Hội đồng nhân dân ph-ờng, điều 2 Luật bầu cử
đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2003 quy định tiêu chuẩn chung của đại biểu
ở cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã đều giống nhau, đó là: Công dân nớc Cộng
hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam không phân biệt dân tộc, nam nữ, thành phần
xã hội, tín ng-ỡng, tôn giáo, trình độ văn hoá, nghề nghiệp và thời hạn c- trú,