Thiết lập cơ quan tài phán hành chính góp phần hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay.PDF

MỤC LỤC

Lời nói đầu 1
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc thiết lập cơ quan
tài phán hành chính ở Việt Nam 6
1.1. Cơ sở lý luận 6
1.1.1. Sự phân công quyền lực trong tổ chức bộ máy nhà
nước Việt Nam 6
1.1.2. Về hành chính quản lý và hành chính tài phán 10
1.1.3. Về khiếu kiện và giải quyết khiếu kiện hành chính ở
nước ta hiện nay 12
1.2. Cơ sở thực tiễn 15
1.2.1. Tình hình khiếu kiện và khiếu kiện hành chính ở
nước ta hiện nay 15
1.2.2. Thực tiễn tổ chức và hoạt động của toà hành chính
(thuộc TAND) 19
1.2.3. Yêu cầu giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt
Nam sau khi ký Hiệp định Thương mại song phương Việt
Nam – Hoa Kỳ và gia nhập WTO 22
1.2.4. Cải thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính
theo yêu cầu cải cách hành chính nhà nước 24
Chương 2: Mô hình cơ quan tài phán hành chính ở Việt nam
dựa trên sự đúc kết kinh nghiệm của nước ngoài và thực tiễn
Việt Nam 26
2.1. Sự cần thiết phải thiết lập cơ quan tài phán hành chính ở
Việt Nam trong bối cảnh hiện nay 26
2.2. Mô hình đề xuất về tổ chức cơ quan tài phán hành chính ở
Việt Nam 33
2.2.1. Tổ chức của cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam - 33

2.2.1.1. Cơ cấu tổ chức 33


2.2.1.2. Về nhân sự (tài phán viên và cộng tác viên) 39
2.2.2. Thẩm quyền, chức năng của cơ quan tài phán hành
chính ở Việt Nam 42
2.2.3. Thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính ở cơ quan
tài phán hành chính 50
2.2.3.1. Thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước
ta hiện nay 50
2.2.3.2. Thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính của cơ
quan tài phán hành chính 58
2.2.4. Mối quan hệ của cơ quan tài phán hành chính với cơ
quan hành chính và với toà hành chính 62
2.2.4.1. Mối quan hệ giữa cơ quan tài phán hành chính
và cơ quan hành chính 62
2.2.4.2. Mối quan hệ giữa cơ quan tài phán hành chính
và toà hành chính thuộc TAND tối cao 64
Chương 3: Các giải pháp và đề xuất để thiết lập cơ quan tài
phán hành chính ở Việt Nam 67
3.1. Các giải pháp 67
3.1.1. Về tính cấp thiết phải thành lập cơ quan tài phán
hành chính 67
3.1.2. Hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo liên quan
đến cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính 68
3.1.3. Về nhân sự của cơ quan tài phán hành chính (tài
phán viên và cộng tác viên) 70
3.2. Một số đề xuất 71
Kết luận 76
Tài liệu tham khảo 78

Danh mục các chữ viết tắt

TAND
: Toà án nhân dân
UBND
: Uỷ ban nhân dân
VKSND
: Viện Kiểm sát nhân dân
WTO
: Tổ chức Thương mại Thế giới
XHCN
: Xã hội chủ nghĩa



1
LỜI NÓI ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Quản lý hành chính là một trong những hoạt động quan trọng của bộ
máy nhà nước. Trong quá trình quản lý hành chính, các chủ thể quản lý sẽ phải
ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện những hành vi hành chính.
Quyết định hoặc hành vi hành chính này có thể được chấp hành hoặc không
được chấp hành do không đồng ý, dẫn đến khiếu nại. Khiếu nại là một quyền
quan trọng của công dân. Nó không chỉ đảm bảo tính công bằng, dân chủ mà
còn góp phần làm minh bạch cho quá trình quản lý hành chính. Quyền khiếu

nại của công dân đã được ghi nhận trong Hiến pháp và được thể chế hoá trong
các văn bản pháp luật có liên quan. Sau khi ký kết Hiệp định Thương mại Việt
Nam – Hoa Kỳ và gia nhập WTO, nước ta hội nhập với nền kinh tế thế giới.
Quá trình hội nhập không chỉ đem lại nhiều thuận lợi, mà còn đòi hỏi chúng ta
phải có nhiều thay đổi phù hợp với tình hình mới, khiến chúng ta phải đối mặt
với không ít khó khăn, nhất là trong các tranh chấp, cần nhờ đến sự can thiệp
của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Vì thế, hoàn thiện một cơ chế giải quyết
tranh chấp, đặc biệt là tranh chấp hành chính, là một yêu cầu cấp thiết.
Hiện nay, chúng ta đang giải quyết các tranh chấp hành chính (khiếu
kiện hành chính) theo kiểu “vừa đá bóng, vừa thổi còi”, khiến những hoạt động
khiếu nại vượt cấp, đông người, kéo dài diễn ra thường xuyên và để lại nhiều
hậu quả xấu cho xã hội. Giải quyết tốt tình trạng này sẽ góp phần nâng cao
hiệu quả quản lý hành chính nhà nước.
Từ yêu cầu thực tiễn cũng như tình hình chung của thế giới, chúng ta
cần xây dựng một hệ thống cơ quan tài phán hành chính để tách chức năng tài
phán hành chính khỏi cơ quan hành chính. Đây là một hệ thống cơ quan tương
đối mới đối với thực tiễn của Việt Nam nhưng lại tồn tại từ khá lâu ở nhiều
nước trên thế giới. Vì vậy việc xây dựng hệ thống cơ quan này cần dựa trên
những nghiên cứu kỹ lưỡng, rút kinh nghiệm từ hoạt động của cơ quan tài phán
hành chính của các nước để xây dựng được mô hình phù hợp nhất cho Việt


2
Nam. Vì những lý do đó, tôi đã chọn và nghiên cứu đề tài “Thiết lập cơ quan
tài phán hành chính góp phần hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành
chính ở nước ta hiện nay” để làm Luận văn thạc sỹ.
2. Tình hình nghiên cứu
Sự quan tâm về vấn đề tài phán hành chính đã được đề cập đến ở Việt
Nam ngay từ những năm 1990, thể hiện trong nhiều công trình nghiên cứu của
cá nhân và tập thể ở nhiều cấp độ như:

- Cơ sở khoa học của việc thiết lập hệ thống Toà án hành chính ở Việt
Nam (đề tài khoa học cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ, nghiệm thu năm 1993)
- Đổi mới cơ chế khiếu nại tố cáo trên địa bàn thành phố Hà Nội (Đặng
Văn Trác, Đề tài khoa học cấp thành phố, nghiệm thu năm 1995).
- Việc giải quyết khiếu nại của công dân trong hệ thống các cơ quan hành
chính nhà nước sau khi toà án hành chính được thành lập (Lê Đình Đấu, Đề
tài khoa học cấp ngành, nghiệm thu năm 1996).
- Toà án hành chính - Những vấn đề lý luận và thực tiễn (Đề tài khoa học
độc lập cấp Nhà nước, nghiệm thu năm 1997).
- Cải cách thủ tục hành chính trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo
(Trần Thị Luyện, Đề tài khoa học cấp tỉnh, nghiệm thu năm 1998).
- Cải cách thủ tục hành chính trong tổ chức tiếp dân và giải quyết khiếu
nại, tố cáo (Lê Đình Đấu, Đề tài khoa học cấp Bộ, nghiệm thu năm 1999).
- Hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo ở nước ta hiện nay (Luận văn
Thạc sỹ Luật học của Phan Văn Long, năm 2002).
- Thẩm quyền của toà án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện
hành chính (Luận văn Tiến sỹ Luật học của Nguyễn Thanh Bình, năm 2003).
Các đề tài nghiên cứu trên đã góp phần không nhỏ vào việc hoàn thiện
cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta trong thời gian đó với việc
thành lập toà hành chính (thuộc hệ thống TAND) và việc sửa đổi, bổ sung một


3
số điều của Luật Tổ chức TAND (được Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 8 thông
qua tháng 10/1995).
Tuy nhiên, trong tình hình mới, với một cơ chế giải quyết khiếu kiện
hành chính như vậy chưa thực sự đáp ứng nhu cầu thực tiễn. Do đó, cần có
thêm nhiều nghiên cứu, tổng kết kinh nghiệm từ thực tiễn ở nước ta và từ hoạt
động của cơ chế giải quyết khiếu kiện ở các nước trên thế giới để có thể hoàn
thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện ở nước ta và xây dựng được một hệ thống tài

phán hành chính hiệu quả.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
Trước thực trạng giải quyết khiếu kiện hành chính hiện nay ở Việt Nam
cũng như yêu cầu của quá trình hội nhập và xây dựng Nhà nước pháp quyền
XHCN, nhằm góp phần hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính
cũng như tổ chức bộ máy nhà nước, luận văn nghiên cứu nhằm mục đích:
- Lý giải tính cấp thiết phải thiết lập cơ quan tài phán hành chính trên cơ
sở rút kinh nghiệm từ mô hình cơ quan tài phán hành chính ở một số nước trên
thế giới;
- Đề xuất một mô hình cơ quan tài phán hành chính thích hợp với thực
trạng của Việt Nam, cũng như những giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức, tăng
cường chức năng của cơ quan này trong điều kiện ở nước ta.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Thực trạng giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam và lý do phải
thiết lập một hệ thống cơ quan tài phán hành chính;
- Tổ chức, thẩm quyền, mối quan hệ với các cơ quan hành chính và Toà
hành chính của cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam.
5. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn này được viết bằng các phương pháp luận của chủ nghĩa duy
vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử Mác – Lenin, tư tưởng Hồ Chí Minh,
các quan điểm của Đảng và Nhà nước về nhà nước pháp quyền XHCN, pháp


4
luật, khiếu nại, khiếu kiện và cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành
chính. Ngoài ra, luận văn còn được sử dụng phương pháp tổng hợp, phân tích,
so sánh, tổng kết thực tiễn để xem xét và đưa ra những kiến giải cụ thể về lý
luận và thực tiễn của việc thành lập cơ quan tài phán hành chính ở nước ta.
6. Nội dung mới và ý nghĩa của luận văn
Tài phán hành chính là một vấn đề không mới trong công tác nghiên cứu

để hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta trong gần 2
thập kỷ qua, song thông qua việc nghiên cứu thực trạng giải quyết khiếu kiện
hành chính và mô hình cơ quan tài phán ở một số nước trên thế giới, luận văn
này hy vọng sẽ đưa ra được những kiến giải thích hợp cho tính cấp thiết phải
thành lập cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam, cũng như đưa ra được một
mô hình cơ quan tài phán thích hợp cho điều kiện hiện nay ở nước ta và quá
trình hội nhập quốc tế.
7. Kết cấu luận văn
Ngoài lời nói đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, danh mục các
chữ viết tắt, luận văn được xây dựng theo 3 chương:
- Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc thiết lập cơ quan tài phán
hành chính ở Việt Nam
- Chương 2: Mô hình cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam dựa trên sự
đúc kết kinh nghiệm của nước ngoài và thực tiễn Việt Nam.
- Chương 3: Các giải pháp và đề xuất để thiết lập cơ quan tài phán hành
chính ở Việt Nam./.


5
CHƯƠNG 1:
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA VIỆC
THIẾT LẬP CƠ QUAN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH
Ở NƯỚC TA HIỆN NAY
1.1. Cơ sở lý luận
1.1.1. Sự phân công quyền lực trong tổ chức bộ máy nhà nước Việt
Nam.
Điều 2 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) qui định: “Nhà
nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước của nhân dân, do nhân
dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng
là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức.

Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ
quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.
Điều này cho thấy, nhà nước ta được xây dựng không dựa trên mô hình tam
quyền phân lập như các nhà nước khác, nghĩa là trong tổ chức bộ máy nhà
nước ta không có sự phân lập tuyệt đối giữa các quyền năng lập pháp, hành
pháp và tư pháp. Quyền lực nhà nước thống nhất; quyền lực cao nhất được tập
trung vào cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân là Quốc hội. Dựa trên sự
thống nhất đó, quyền lực nhà nước ta được phân công, phân nhiệm và phối hợp
chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện 3 quyền năng cơ bản
trên.
Trong đó, Quốc hội thực hiện 3 chức năng: lập hiến, lập pháp và giám
sát tối cao. Về hoạt động lập hiến, kể từ khi nước Việt Nam dân chủ cộng hoà
được thành lập, đến nay Quốc hội nước ta đã soạn thảo, sửa đổi, bổ sung, ban
hành 4 bản Hiến pháp, đáp ứng các nhiệm vụ của từng thời kỳ cách mạng. Các
bản Hiến pháp đã thực sự là sự kế thừa và phát triển, là kim chỉ nam cho Việt
Nam. Nội dung của hoạt động lập pháp là ban hành các qui phạm pháp luật
dưới hình thức văn bản pháp luật, bao gồm văn bản pháp luật (lập pháp) và văn
bản pháp quy (lập quy). Do vậy, Quốc hội nắm toàn quyền ra các văn bản pháp
luật (Hiến pháp, đạo luật, bộ luật). Đây là hoạt động chủ yếu, quan trọng nhất


6
của hoạt động làm luật, nhằm tiếp tục hoàn thiện pháp luật đồng bộ, phục vụ
các yêu cầu đổi mới đất nước: tạo hành lang pháp lý cho quá trình hội nhập
quốc tế của nền kinh tế - xã hội. Ngoài ra, Quốc hội còn thực hiện chức năng
giám sát tối cao đối với tất cả các hoạt động của bộ máy nhà nước, xã hội và
công dân, thể hiện qua việc thực hiện quyền chất vấn của đại biểu Quốc hội đối
với Chủ nhiệm Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án
TAND tối cao, Viện trưởng VKSND tối cao và các nhân sự cấp cao khác giữ
những trọng trách trong bộ máy nhà nước và quyền trả lời chất vấn của đại

biểu Quốc hội. Nhờ đó, tác động tích cực vào hoạt động lập pháp và tạo cơ sở
cho đại biểu Quối hội thực hiện các nguyện vọng của cử tri, cũng như quyết
định những vấn đề quan trọng của đất nước; phát hiện những khiếm khuyết của
các văn bản pháp luật để nhanh chóng sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với sự
phát triển của kinh tế - xã hội.
Quyền hành pháp là quyền chấp hành pháp luật và điều hành xã hội theo
pháp luật nhằm tổ chức đời sống xã hội và Nhà nước phù hợp với chính sách
và nguyện vọng của nhân dân. Theo pháp luật hiện hành, quyền lập pháp ở
nước ta tập trung chủ yếu vào hệ thống hành chính nhà nước. Hệ thống cơ
quan hành chính nhà nước ta có đặc điểm: đều do cơ quan quyền lực nhà nước
(Quốc hội và Hội đồng nhân dân hoặc cơ quan hành chính nhà nước cấp trên)
lập ra - yếu tố đảm bảo tính thống nhất của quyền lực nhà nước ở Việt Nam; có
thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật (lập quy) và các văn bản
cá biệt cụ thể (điều hành trực tiếp); kiểm tra việc thực hiện văn bản và xử lý
khi có vi phạm pháp luật, cưỡng chế khi có sự lẩn tránh hoặc cố tình không
thực hiện quyết định hành chính, xem xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo
của công dân đối với các quyết định hành chính và hành vi hành chính làm
phương hại đến lợi ích hợp pháp của công dân, kiến nghị các biện pháp tư
pháp khác; tạo thành một hệ thống thống nhất, tập trung, thứ bậc.
Quyền tư pháp chủ yếu được thực hiện bằng hoạt động xét xử, công tố
và các công tác bổ trợ tư pháp (kiểm tra, công chứng, luật sư, trợ giúp pháp
lý…). Các chức năng trên được thực hiện bởi Toà án, Viện Kiểm sát và các cơ


7
quan nhà nước khác theo trật tự tố tụng tư pháp. Như vậy, khâu trọng tâm của
quyền tư pháp là việc xét xử của Toà án, mọi hoạt động tư pháp khác cũng đều
nhằm đạt được việc xét xử công minh, đúng pháp luật để bảo vệ quyền chủ thể,
lợi ích hợp pháp và trật tự pháp luật trong xã hội.
Trong tác phẩm nổi tiếng “Tinh thần pháp luật”, nhà tư tưởng người

Pháp Montesquieu nhận định rằng: “Khi mà quyền lập pháp và quyền hành
pháp nhập lại trong tay một người hay một Viện nguyên lão, thì sẽ không còn
gì là tự do nữa;vì người ta sợ rằng chính ông ta hay viện ấy chỉ đặt ra luật độc
tài để thi hành một cách độc tài. Cũng không có gì là tự do nếu quyền tư pháp
không tách khỏi quyền lập pháp và quyền hành pháp. Nếu quyền tư pháp nhập
lại với quyền lập pháp, thì người ta sẽ độc đoán đối với quyền sống và quyền
tự do của công dân; quan toà sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp nhập
lại với quyền hành pháp thì ông quan toà sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp”
(14, tr101). Do đó, cần trao ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp vào ba cơ
quan khác nhau để đảm bảo sự đối trọng, kiểm soát và ngăn chặn sự lạm quyền
trong quá trình thi hành các quyền năng ấy. Tuy nhiên, với bản chất là một nhà
nước “của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, dựa trên nền tảng là liên minh
giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức” (Đ2 Hiến pháp
1992 sửa đổi năm 2001), bộ máy nhà nước ta được xây dựng và tổ chức theo
nguyên tắc phân công, phân nhiệm hợp lý, đảm bảo mỗi cơ quan nhà nước có
một địa vị pháp lý nhất định trong việc thực hiện các quyền của quyền lực nhà
nước, thể hiện ý chí nguyện vọng và phục vụ lợi ích của nhân dân. Sự phân
công rành mạch các quyền năng trên trong bộ máy nhà nước ta chính là việc
xác định thẩm quyền của mỗi hệ thống cơ quan trong bộ máy nhà nước với
những quyền riêng (quyền mà chỉ cơ quan đó được thực hiện), các quyền được
làm nhưng phải có sự phê chuẩn của một cơ quan, một cấp có thẩm quyền
(quyền được bảo hộ) và các quyền không được làm (quyền bị cấm). Đồng thời
cũng đảm bảo để không một cơ quan nhà nước nào có thể thực hiện trọn vẹn
một quyền năng của bộ máy nhà nước. Như vậy, sẽ không dẫn đến sự lộng


8
quyền mà tạo ra một cơ chế kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan trong
bộ máy nhà nước trong quá trình hoạt động, điều hành, quản lý xã hội.
Trên nguyên tắc đó, chức năng xét xử thuộc quyền tư pháp được phân

công cho cơ quan toà án, nhân danh Nhà nước để đưa ra các phán quyết giải
quyết các tranh chấp trong đời sống xã hội. Trong các tranh chấp đó, tranh
chấp liên quan đến hoạt động quản lý hành chính (giữa cơ quan nhà nước với
công dân và cơ quan nhà nước với nhau) được giải quyết trước tiên chính tại
các cơ quan hành chính. Khi việc giải quyết không đạt kết qủa như mong
muốn, tranh chấp sẽ được đưa ra giải quyết tại cơ quan toà án (toà hành chính).
Cơ chế này thực sự chưa thoả mãn được nguyên tắc xây dựng Nhà nước pháp
quyền với các cơ chế kiểm tra, kiểm sát nhân danh quyền lực Nhà nước. Vì
thế, thiết lập một cơ quan tài phán hành chính tồn tại song song với cơ quan
hành chính và toà hành chính để tập trung giải quyết các khiếu kiện hành chính
là một biện pháp có nhiều tính ưu việt trong tình hình hiện nay ở nước ta, vừa
đảm bảo nguyên tắc tổ chức của bộ máy nhà nước, vừa đảm quyền của công
dân cũng như sự công bằng, vô tư trong quá trình giải quyết.
Thêm vào đó, Hiến pháp tạo cơ sở cho phép Chính phủ có thể có các cơ
chế giải quyết khiếu kiện hành chính khác ngoài cơ chế thanh tra. Điều này
được chứng minh bằng qui định tại Điều 127 và 134 Hiến pháp 1992 (sửa đổi
năm 2001), cho phép tách tài phán hành chính ra khỏi tài phán tư pháp và
Khoản 7 Điều 112 về việc Chính phủ có nhiệm vụ tổ chức và lãnh đạo công tác
thanh tra và kiểm tra nhà nước, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công
dân. Đây là những cơ sở Hiến định cho việc thành lập cơ quan tài phán hành
chính thuộc hệ thống hành pháp (Chính phủ) và dưới sự chỉ đạo trực tiếp của
Thủ tướng Chính phủ. Ngoài ra, theo Luật Thanh tra và Luật Khiếu nại, Tố
cáo, các khiếu kiện hành chính hiện nay đều được giải quyết trước tiên theo cơ
chế thanh tra (do cơ quan hành pháp tiến hành) trước khi đưa ra cơ quan tư
pháp (toà hành chính) nếu cần thiết.
1.1.2. Về hành chính quản lý và hành chính tài phán


9
Theo nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước và cơ chế giải quyết khiếu

kiện hành chính hiện nay ở nước ta, cơ quan hành chính nhà nước sẽ thực hiện
đồng thời hai chức năng: quản lý và tài phán.
Hành chính quản lý là chức năng chính của cơ quan hành chính nhà
nước, quản lý mọi mặt của đời sống xã hội. Thực hiện chức năng này, cơ quan
nhà nước sẽ quản lý mọi mặt của đời sống xã hội, tổ chức thực hiện, kiểm tra,
giám sát việc thực hiện các kế hoạch về kinh tế, xã hội… bằng pháp luật công,
cụ thể là pháp luật hành chính, mà pháp luật công mang tính một chiều, không
bình đẳng giữa một bên là cơ quan nhà nước (hay người có thẩm quyền) và
một bên là công dân có quyền và nghĩa vụ được ghi nhận trong Hiến pháp và
pháp luật, phải tuân thủ pháp luật, chịu sự quản lý của cơ quan nhà nước, trực
tiếp là cơ quan hành chính nhà nước; giữa cấp trên và cấp dưới. Xét về mặt
pháp lý, đây là mối quan hệ không bình đẳng, quyền uy, phục tùng. Tuy nhiên,
mối quan hệ này vẫn có yếu tố bình đẳng vì về phía cơ quan nhà nước, cần
phải tuân thủ pháp luật để thực hiện hiệu quả hoạt động quản lý nhân danh Nhà
nước, bảo vệ các lợi ích nhà nước và đạt các mục tiêu quản lý mà nhà nước đặt
ra để ổn định xã hội. Về phía công dân, việc chấp hành đúng và đầy đủ các
mệnh lệnh hợp pháp của cơ quan nhà nước hay người có thẩm quyền cũng
đồng nghĩa với việc tuân thủ pháp luật của Nhà nước. Vì thế, nếu không chấp
hành mệnh lệnh của cơ quan nhà nước hay người có thẩm quyền nhân danh
nhà nước thì sẽ bị xử lý theo qui định của pháp luật.
Mặc dù vậy, trong mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước và công dân sẽ
có lúc phát sinh mâu thuẫn do lợi ích của hai bên không gặp nhau. Để giải
quyết cần có một cơ quan trung gian (mang tính hoà giải) nhằm kéo lợi ích hai
bên lại gần nhau hơn, tiến đến việc đảm bảo lợi ích của cả hai bên (mục tiêu
quản lý của cơ quan nhà nước và quyền, lợi ích của công dân). Cơ quan đó về
thực chất sẽ thực hiện chức năng tài phán hành chính để bảo vệ tốt hơn quyền,
lợi ích của công dân khi bị các quyết định hành chính hay hành vi hành chính
xâm hại. Đồng thời là biện pháp để đưa chức năng tài phán hành chính ra khỏi
hoạt động của cơ quan hành chính, giúp cơ quan này thực hiện tốt hơn chức

10
năng quản lý, đảm bảo nguyên tắc tổ chức của bộ máy nhà nước về sự phân
công, phân nhiệm hợp lý giữa các cơ quan nhà nước.
“Tài phán hành chính” được xây dựng dựa trên học thuyết về trách
nhiệm của Nhà nước trước công dân (gắn liền với học thuyết nhà nước của
dân, do dân và vì dân), nghĩa là phủ nhận học thuyết về quyền miễn trừ cho
Nhà nước trong các quyết định của mình. Tài phán hành chính là hoạt động
xem xét tính hợp pháp của các hành vi hành chính (tức là hành chính điều
hành) thông qua việc giải quyết các khiếu kiện của người dân khi họ phản đối
quyết định của cơ quan hành chính vì cho rằng quyết định đó trái pháp luật,
gây thiệt hại hoặc cản trở việc thực hiện các quyền và lợi ích của họ đã được
pháp luật ghi nhận và bảo đảm thực hiện. Vì thế, tài phán hành chính nhằm bảo
vệ quyền lợi hợp pháp của công dân, bảo vệ những hành vi công vụ đúng pháp
luật trong quá trình giải quyết các tranh chấp giữa công dân với cơ quan hành
chính nhà nước. Vì thế, việc đầu tiên của hoạt động tài phán hành chính là xác
định trách nhiệm công vụ. Theo đó, trách nhiệm công vụ cũng giống các loại
trách nhiệm khác (hình sự, dân sự…) là một khái niệm chỉ ra các yếu tố cấu
thành hành vi vi phạm, nhưng khác các loại trách nhiệm khác ở chỗ không
được ghi nhận trong các đạo luật, bộ luật. (12, tr1). Mặc dù không có một bộ
luật hành chính để qui định rõ trách nhiệm công vụ là gì, song về cơ bản có thể
hiểu, trách nhiệm công vụ là “trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước,
viên chức nhà nước khi thực hiện một hành vi hành chính trong quá trình thi
hành công vụ mà hành vi đó trái pháp luật hoặc quyết định của cơ quan cấp
trên, không đúng thẩm quyền hoặc quá quyền hoặc không hợp với lẽ công
bằng xã hội mà hành vi này hoặc gây thiệt hại hoặc làm thiệt thòi cho một
hoặc một vài công dân cụ thể” [12, tr2]. Công dân có quyền và lợi ích bị xâm
phạm bởi các quyết định hay hành vi hành chính đó có thể khởi kiện ra các cơ
quan tài phán hành chính đòi “xác định trách nhiệm công vụ” của cơ quan đã
ban hành quyết định đó hoặc cá nhân đã thực hiện hành vi hành chính đó.

Ngoài ra, cần phân biệt rõ tài phán hành chính với tài phán tư pháp. Tài
phán hành chính là tổng hợp tất cả những tranh chấp phát sinh trong việc thực


11
hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước, tài phán hành chính bao quát
phạm vi rộng hơn pháp luật hành chính, vì nếu như phần lớn những tranh chấp
về hành chính thuộc phạm vi pháp luật hành chính và tài phán hành chính thì
cũng có một bộ phận (tuy không nhiều) lại thuộc phạm vi pháp luật tư pháp và
tài phán tư pháp. Nhưng để đảm bảo nền dân chủ, bảo đảm quyền cũng như
trách nhiệm của nhà nước, cần nêu lên một nguyên tắc là phân biệt và tách
riêng hai loại cơ quan công quyền: hành pháp và tư pháp. Không thể nhập cục
và hòa lẫn vào nhau. Tài phán tư pháp không thể có thẩm quyền truy tố cơ
quan công quyền và các nhà chức trách hành chính trong việc nó thực thi chức
năng quản lý nhà nước theo công pháp và theo pháp luật hành chính (không kể
trường hợp cá nhân các nhà chức trách, các công chức nhà nước phạm pháp về
dân sự, hình sự…).
Sự phân công rành mạch giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp có nghĩa
là cơ quan hành pháp không được can thiệp vào quyền độc lập xét xử của cơ
quan tư pháp và ngược lại, cơ quan tư pháp không được can thiệp và xét xử
hoạt động của cơ quan hành pháp… Ở nhiều nhà nước dân chủ pháp quyền và
hiện đại, quyền can thiệp vào hành pháp (mang tính tài phán) là do những Tòa
án hay Hội đồng đặc biệt như Tòa án hay Hội đồng hiến pháp, hay một Tòa án
tối cao về hành chính (song song với Tòa án tối cao tư pháp). Ở nước ta, thẩm
quyền xét xử những vi phạm pháp luật hành chính của các cơ quan hành pháp
lại không thuộc tòa án tư pháp. Vậy để đảm bảo rằng những hành vi vi phạm
pháp luật hành chính sẽ bị xem xét và trừng phạt bởi một cơ quan mang tính tài
phán rõ ràng thì phải đặt ra một hệ thống tài phán hành chính, tách khỏi hệ
thống hành chính quản lý và cũng tách khỏi hệ thống tài phán tư pháp. Nó có
thẩm quyền hủy bỏ và sửa đổi những quyết định dựa trên cơ sở thực thi những

quyền hạn mang tính công quyền của các cơ quan nhà nước nắm quyền hành
pháp, các cơ quan chính quyền địa phương, các cơ quan, công sở, các nhân
viên, công chức của các cơ quan đó…
Hành chính quản lý và hành chính tài phán có mối quan hệ mật thiết với
nhau và cùng hướng tới mục tiêu làm cho hoạt động của bộ máy nhà nước


12
được hoàn thiện. Thực tiễn cho thấy, khiếu kiện hành chính có nhiều điểm đặc
biệt, rất khác so với các khiếu kiện khác. Vì thế, để có cơ chế giải quyết tương
ứng cần phân biệt rõ hai lĩnh vực này trên cơ sở có sự phân định giữa luật công
và luật tư.
1.1.3. Về khiếu kiện và giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta
hiện nay.
Khiếu nại, tố cáo là một quyền hiến định của mọi công dân Việt Nam.
Đây là công cụ để công dân tự bảo vệ trước sự xâm hại đến quyền, lợi ích
của mình, thực hiện quyền làm chủ, xây dựng chính quyền và tham gia quản
lý nhà nước. Trong quá trình lập hiến và lập pháp ở nước ta, quyền khiếu
nại luôn được coi là một trong những quyền cơ bản và giữ vị trí quan trọng
trong chế định về quyền và nghĩa vụ của công dân. Quyền khiếu nại được
nhìn nhận như một trong những điều kiện để các quyền khác được thực thi
và bảo vệ, thể hiện quyền dân chủ. Vì thế, Đảng và Nhà nước ta rất chú
trọng đến công tác giải quyết khiếu nại của công dân và đã ban hành nhiều
văn bản liên quan như: Luật Khiếu nại, Tố cáo 1998 (sửa đổi, bổ sung năm
2004, 2005), Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 (sửa
đổi, bổ sung năm 1998, 2006). Khoản 1 điều 1 Luật Khiếu nại, Tố cáo qui
định: “Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành
chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng
quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp

của mình. Cán bộ, công chức có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật của
người có thẩm quyền khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật,
xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Đây là sự cụ thể hoá qui định
của Điều 74 Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001), theo đó: “Công dân có quyền
khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về những việc
trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân
hoặc bất cứ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước


13
xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật qui định (…)”. Điều này có
nghĩa là mọi công dân, tổ chức đều được pháp luật dành cho quyền khiếu nại
để tự bảo vệ quyền lợi của mình và các khiếu nại của công dân phải được xem
xét, kết luận và các cơ quan Nhà nước phải có trách nhiệm xem xét, giải quyết
các khiếu nại của công dân. Đây là qui định để tránh sự đùn đẩy, né tránh giữa
các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại của công dân.
Trong quá trình thực hiện hoạt động quản lý, cơ quan hành chính sẽ ban
hành các quyết định hành chính mang ý chí của chủ thể ban hành, tác động
trực tiếp đối với người bị quản lý. Đây là một quyền hành chính đặc biệt vì chủ
thể khi ban hành quyết định hành chính chỉ nhân danh nhà nước. Cũng chính vì
thế, quyết định này có tính bắt buộc đơn phương (theo phương pháp mệnh lệnh
- phục tùng) đối với từng đối tượng cụ thể trong từng hoàn cảnh cụ thể.
Khi đối tượng bị áp dụng quyết định hoặc hành vi hành chính không
đồng tình với quyết định hoặc hành vi hành chính đó sẽ khiếu nại đến cơ quan
đã ban hành quyết định hành chính đó hoặc cơ quan chủ quản của người đã có
hành vi hành chính. Cơ quan ban hành quyết định hành chính sẽ xem xét, cân
nhắc để giải quyết khiếu nại. Nếu người đối tượng bị áp dụng quyết định hoặc
hành vi hành chính vẫn không đồng ý với cách giải quyết của cơ quan hành
chính thì có thể tiếp tục khiếu nại lên cơ quan cấp trên trực tiếp của cơ quan đó
hoặc kiện ra toà hành chính.

Như vậy, với cơ chế giải quyết khiếu kiện nêu trên, cơ quan hành chính
vừa là người ra quyết định hành chính trong quá trình quản lý hành chính, vừa
là người giải quyết các khiếu nại liên quan đến quyết định của mình. Việc thực
hiện đồng thời hai chức năng hành chính quản lý và hành chính tài phán sẽ
không thể đảm bảo tính vô tư, khách quan trong quá trình giải quyết khiếu kiện
hành chính.
Từ những vấn đề lý luận được nêu trên, có thể thấy, việc thiết lập một cơ
quan tài phán hành chính để tách chức năng tài phán hành chính ra khỏi hoạt
động của cơ quan hành chính là một yêu cầu cấp thiết trong tình hình hiện nay
ở nước ta.


14
1.2. Cơ sở thực tiễn
1.2.1. Tình hình khiếu kiện và khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay
Trong quá trình toàn cầu hoá hiện nay, đất nước ta đang không ngừng
đổi mới để theo kịp các quốc gia khác. Quá trình này đòi hỏi nhiều tiềm lực,
nhiều thay đổi cho phù hợp với thực tiễn, trong đó có hệ thống pháp luật. Thực
tế, hệ thống pháp luật của nước ta hiện nay đang trong quá trình xây dựng nên
chưa thể hoàn toàn đồng bộ, trong khi nhiều mối quan hệ mới phát sinh, dẫn
đến nhiều khó khăn trong quá trình giải quyết những vấn đề như đất đai, giải
phóng mặt bằng, nhà ở
Thực tế cho thấy, tình hình khiếu nại hành chính ở nước ta đã có nhiều
giai đoạn diễn biến phức tạp. Theo Báo cáo xét khiếu tố của Thanh tra Chính
phủ (2000 – 2004), từ năm 2000 đến năm 2001, số lượng các vụ khiếu nại năm
sau luôn nhiều hơn năm trước, số vụ khiếu nại vượt cấp, đông người gia tăng
theo từng năm (trực tiếp khiếu nại, tố cáo lên trung ương tăng 20%/năm), một
số vụ trở thành “điểm nóng” như vụ khiếu nại ở xã Giao Thuỷ (Nam Định), vụ
khiếu nại của hơn 3.000 hộ dân ở 3 huyện Ba Tri, Giồng Trôm, Thạch Phú
(Bến Tre), vụ tranh chấp đất đai của hơn 300 hộ nông dân ở Nông trường 30/4

(Sóc Trăng) Từ năm 2002 đến 2004, tình hình có biến chuyển, số vụ khiếu
nại tăng, giảm khác nhau theo từng năm, nhưng nhìn chung là giảm, đặc biệt là
các vụ khiếu nại đông người, vượt cấp (bảng 1). Năm 2003, theo báo cáo
thống kê tình hình giải quyết khiếu nại của 23 tỉnh, thành phố thì có đến 50-
60% số vụ việc được giải quyết là đúng hoặc có đúng, có sai. Tuy nhiên, tính
chất khiếu nại hành chính, tố cáo vẫn gay gắt, phức tạp; một số khiếu nại kéo
dài nhiều năm tuy đã được giải quyết nhưng người dân không đồng tình nên
vẫn tiếp tục khiếu nại như vụ bà Vũ Thị Bình (Hải Phòng), Nguyễn Thị Huệ
(Tây Ninh), Nguyễn Thị Chút (Thanh Hoá)…; số đoàn khiếu kiện đông người,
vượt cấp vẫn nhiều (năm 2004, Hà Tây có 47 đoàn, Bắc Ninh có 28 đoàn,
Hưng Yên có 16 đoàn…).
Bảng 1: Tình hình khiếu nại và khiếu nại đông người, vượt cấp
ở nước ta (2000 – 2004)


15
Năm
Khiếu nại (vụ)
Khiếu nại vượt
cấp
(*)
(vụ)
Khiếu nại đông
người (đoàn)
2000
124.063
15.975
273
2001
142.281

14.930
402
2002
104.647
15.107
468
2003
96.351
11.743
352
2004
81.329
11.222
256
(*)
Tính theo số lượng đơn khiếu nại, tố cáo vượt cấp gửi đến Chính phủ và Thanh tra Chính
phủ
(Báo cáo xét khiếu tố - Thanh tra Chính phủ các năm từ 2000 – 2004)
Nội dung các khiếu nại về hành chính chủ yếu liên quan đến đất đai
(63% tổng số các vụ khiếu nại), trong đó bức xúc nhất là những khiếu nại về
giá bồi thường khi thu hồi đất để giải phóng mặt bằng cho các dự án xây dựng
(khu công nghiệp, đô thị mới, làm đường, các công trình công cộng). Bên cạnh
đó là các khiếu nại đòi đất canh tác cũ; đất nông trường, lâm trường; nhà ở…;
các khiếu nại về chính sách đối với người có công, thương binh, gia đình liệt
sỹ, chế độ đối với người lao động chiếm 11% (tr2.25).
Nguyên nhân chính dẫn đến các khiếu nại có thể gồm:
- Một số chính sách, pháp luật về đất đai, nhà ở chậm được ban hành hoặc
có sự chồng chéo, chưa cụ thể, không thực sự phù hợp với thực tiễn, nhiều văn
bản không phù hợp với văn bản của cấp trên (4-5%).
- Công tác quản lý nhà nước trong nhiều lĩnh vực bị buông lỏng; một số

cán bộ, đảng viên quan liêu, tham nhũng, vi phạm qui chế dân chủ cơ sở… làm
mất lòng tin của quần chúng, nhân dân vào Đảng và Nhà nước.
Pháp luật về khiếu nại, tố cáo đã được sửa đổi, bổ sung song còn nhiều
bất cập trong các quy định về thẩm quyền, thủ tục giải quyết khiếu nại hành
chính, chưa đưa ra được một cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính khoa học,
chính xác, khách quan. Trong khi đó, một số qui định của pháp luật khiếu nại,
tố cáo chưa được chấp hành nghiêm túc trong quá trình giải quyết khiếu nại, tố


16
cáo như nhiều vụ khiếu nại, tố cáo chưa được giải quyết đúng chính sách, pháp
luật, vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, thậm chí nhiều
quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo thiếu tính khả thi, phải sửa đổi nhiều lần
(năm 2005, An Giang có 12/21 quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo cuối
cùng của UBND tỉnh, Vĩnh Long có 18/47 quyết định giải quyết khiếu nại, tố
cáo cuối cùng của UBND tỉnh, cần xem xét lại); giải quyết không đúng thời
hạn luật định (đến tháng 5/2005, tỉnh An Giang còn 1.159 vụ, tỉnh Long An
còn 592 vụ khiếu nại, tố cáo tồn đọng); một số địa phương không tổ chức đối
thoại với người dân; không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, không kịp
thời các quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo có hiệu lực pháp luật (trong
năm 2004, ở 18 tỉnh, thành phố có 7.276 quyết định giải quyết khiếu nại, tố
cáo đã có hiệu lực pháp luật nhưng mới chỉ thực hiện được 5.347 quyết định)
(tr3-4.25)
- Công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo ở một số địa phương chưa
được coi trọng, không ít địa phương, UBND “khoán” cho cán bộ tiếp dân hoặc
cơ quan thanh tra, tài nguyên – môi trường; chưa có sự phối hợp tốt về công
tác tiếp dân giữa các cơ quan có thẩm quyền; chưa thông tin đầy đủ kết quả
giải quyết đến các cơ quan tiếp dân, còn chuyển đơn lòng vòng… nên chưa
phát huy được hiệu quả của công tác này, góp phần làm gia tăng các vụ khiếu
nại, tố cáo vượt cấp.

- Cuối cùng phải kể đến nhận thức về pháp luật nói chung và pháp luật về
khiếu nại, tố cáo của người dân chưa đồng đều và đầy đủ; một số người tuy
hiểu nhưng vì lợi ích cá nhân hoặc bị kẻ xấu xúi giục đã lợi dụng quyền khiếu
nại, tố cáo để bôi nhọ danh dự cán bộ, đảng viên, gây rối trật tự tại địa phương.
Bảng 2: Tình hình giải quyết khiếu kiện hành chính
của ngành Toà án
Đơn vị: vụ
Năm
Vụ việc
Đã
giải quyết
Tỷ lệ %
1998
282
267
94,68


17
1999
408
319
78,18
2000
593
419
70,65
2001
803
564

70,23
2002
1064
770
72,36
2003
1458
1247
85,52
2004
1746
1524
87,28
Tháng 1-
9/2005
1361
1201
88,24
(Báo cáo tổng kết ngành Toà án các năm 1998 – 9 tháng đầu năm 2005)
Khi các khiếu nại không được giải quyết hoặc giải quyết nhưng chưa
thoả mãn yêu cầu, công dân sẽ đưa vụ việc ra toà hành chính, khiếu kiện hành
chính. Theo các báo cáo tổng kết của ngành Toà án, trong 8 năm (1998 đến
tháng 9/2005), số vụ khiếu kiện hành chính tăng theo từng năm (bảng 2).
Nguyên nhân có thể xác định là do kết quả giải quyết khiếu nại hành chính của
cơ quan hành chính không đạt hiệu quả; do kinh tế - xã hội phát triển dẫn đến
phát sinh nhiều tranh chấp, trong đó có tranh chấp hành chính; do ý thức pháp
luật của người dân về thực hiện quyền khiếu nại, khiếu kiện đã được nâng
cao… Tuy toà án đã giải quyết được tỷ lệ tương đối cao các vụ khiếu kiện
hành chính nhưng không phải là nhiều so với tình trạng khiếu nại hiện nay ở
nước ta, đặc biệt là khiếu nại đông người.

1.2.2. Thực tiễn tổ chức và hoạt động của toà hành chính
Từ ngày 1/7/1996, toà hành chính được thiết lập thuộc cơ cấu tổ chức
của TANDTC và TAND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương theo qui định
của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức TAND (được Quốc
hội thông qua ngày 28/10/1995). Tính đến tháng 12/2005, trong 64 tỉnh, thành
thì đã có 59 toà hành chính được thành lập, còn lại được ghép với toà lao động,
toà kinh tế thành toà hành chính – kinh tế - lao động. Việc thành lập các toà
hành chính trong thực tế phụ thuộc vào số lượng vụ việc phải giải quyết và
đặc điểm tình hình nhân sự ở từng địa phương. Ở các TAND cấp huyện chỉ có
các thẩm phán hành chính.


18
Nhân sự của toà hành chính được điều chuyển từ các toà chuyên trách
khác như toà dân sự, toà hình sự… cùng cấp; một số TAND cấp tỉnh, Chánh
toà hoặc Phó Chánh toà hành chính còn phải kiêm nhiệm; tuỳ từng địa phương,
Toà Hành chính có biên chế từ 1-3 thẩm phán (bao gồm cả Chánh toà hoặc
Phó Chánh toà), một số Thẩm tra viên hoặc Thư ký Toà án.
Với thực trạng tổ chức nêu trên, hàng năm toà hành chính vẫn có nhiều
cố gắng để đưa các vụ khiếu kiện hành chính ra xét xử đúng thời hạn luật định
và đảm bảo chất lượng xét xử, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý
hành chính nhà nước. Tuy số lượng đơn khiếu kiện hành chính mà toà hành
chính phải thụ lý hàng năm không đáng kể so với số lượng lớn đơn khiếu nại
mà các cơ quan hành chính nhà nước phải giải quyết nhưng tính chất của các
vụ khiếu kiện hành chính ngày càng phức tạp. Một thực tế đáng lưu ý là suốt
10 năm qua, lượng án mà các toà hành chính cấp tỉnh đã giải quyết chỉ khoảng
vài chục vụ, nhiều TAND cấp huyện chưa giải quyết được vụ khiếu kiện hành
chính nào. Cụ thể, theo báo cáo tổng kết của ngành TAND, kể từ năm 1996
đến 2004, Toà Hành chính TAND thành phố Hà Nội mới xử 53 vụ; Toà Hành
chính TAND thành phố Đà Nẵng: 28 vụ (5). Toà Hành chính tại các địa

phương khác cũng rơi vào tình trạng tương tự.
Như vậy, mặc dù việc thành lập toà hành chính được coi là một bước
quan trọng trong quá trình hoàn thiện tổ chức và chức năng của TAND, cũng
như góp phần giải quyết những hạn chế trong cơ chế giải quyết khiếu kiện
hành chính, một bước tiến trong quá trình cải cách tư pháp, nhưng thực tế hoạt
động của toà hành chính còn nhiều bất cập, quá mờ nhạt và rõ ràng là không
đáp ứng được những mong đợi ban đầu khi thiết lập cơ chế tài phán hành chính
này. Những nguyên nhân của tình trạng trên là:
- Chất lượng xét xử và số lượng các vụ án hành chính được đưa ra xét xử
chưa đạt hiệu quả mong muốn là do tính thiếu đồng bộ, thống nhất, còn nhiều
chồng chéo của hệ thống pháp luật nước ta. Mặc dù TANDTC đã ban hành văn
bản hướng dẫn Luật Khiếu nại, Tố cáo và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ
án hành chính nhưng thực tế còn nhiều vướng mắc trong việc áp dụng vẫn


19
chưa được các cơ quan có thẩm quyền hướng dẫn, giải thích, đặc biệt là pháp
luật vật chất (pháp luật nội dung) mà toà án phải căn cứ vào đó để giải quyết
các vụ khiếu kiện hành chính. Khi xét xử về hành chính, toà án phải căn cứ cả
vào những qui định của địa phương để giải quyết chứ không đơn thuần chỉ là
các văn bản của cơ quan nhà nước ở trung ương.
- Người dân chưa thực hiện đầy đủ quyền khiếu kiện các tranh chấp
hành chính ra toà hành chính vì ngại thủ tục tố tụng rườm rà, tốn nhiều thời
gian, tiền bạc cũng như vì vướng quan niệm “toà cũng là nhà nước”, dễ bênh
nhau nên ít tin tưởng. Bên cạnh đó, toà hành chính lại được lập theo cấp hành
chính nên có những mối quan hệ và sự lệ thuộc đối với cơ quan hành chính và
chính quyền địa phương, gây ra nhiều khó khăn cho quá trình giải quyết vụ án
hành chính. Các bị đơn (là cơ quan hành chính nhà nước) đôi khi thiếu hợp tác,
không cung cấp tài liệu hay ý kiến giải trình gửi cho Toà như qui định của
pháp luật, gây sức ép tâm lý đối với các Thẩm phán khiến nhiều Thẩm phán e

ngại không muốn thụ lý các vụ án hành chính vì ngại va chạm với cơ quan nhà
nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước đã ban
hành quyết định hay có hành vi hành chính bị khiếu kiện.
- Hành chính là một lĩnh vực xét xử mới của TAND, thêm nữa, có nhiều
khiếu kiện liên quan đến những lĩnh vực chuyên môn phức tạp mà không phải
thẩm phán nào cũng có thể am hiểu tường tận để giải quyết thoả đáng các vụ
việc có liên quan, đặc biệt là lĩnh vực tài chính, thuế, đất đai, xây dựng, xuất
nhập khẩu, môi trường. Thực tiễn ở nhiều quốc gia trên thế giới, người ta đã
thành lập các toà chuyên trách như toà tài chính để xét xử mà không gộp vào
toà hành chính như ở nước ta hiện nay.
Do đó, cùng với việc hoàn thiện tổ chức và hoạt động của toà hành
chính, việc thiết lập một hệ thống cơ quan tài phán hành chính cùng tồn tại,
độc lập với nhau để giải quyết các vụ khiếu kiện hành chính (mang tính chuyên
nghiệp) sẽ góp phần khắc phục những hạn chế trong hoạt động của toà hành
chính và hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta.


20
1.2.3. Yêu cầu giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam sau khi
ký Hiệp định Thương mại song phương Việt Nam – Hoa Kỳ và gia nhập
WTO.
Để đáp ứng yêu cầu của hội nhập kinh tế quốc tế, Việt Nam cần phải
khẩn trương sửa đổi, bổ sung một số văn bản pháp luật, trong đó có các văn
bản pháp luật về khiếu kiện và giải quyết khiếu kiện hành chính, bảo đảm phù
hợp với các qui định của WTO, Hiệp định Thương mại song phương Việt Nam
– Hoa Kỳ và các thông lệ quốc tế.
Hiệp định Thương mại song phương Việt Nam – Hoa Kỳ có trên 150 nội
dung cam kết cụ thể liên quan đến các thủ tục và các quyết định hành chính,
hoạt động của các cơ quan tài phán hành chính, toà án nhằm xem xét, sửa chữa
các quyết định hành chính. Hầu hết các nghĩa vụ trong Hiệp định gắn liền với

các qui tắc được quốc tế thừa nhận, các qui định và các thủ tục hành chính đã
được đưa vào trong WTO cũng như các công ước và các thoả thuận quốc tế
khác để điều chỉnh các quan hệ đầu tư và thương mại toàn cầu.
Điều 11 Chương II của Hiệp định Thương mại song phương Việt Nam –
Hoa Kỳ có qui định, buộc hai bên cam kết:
a. “Bảo đảm duy trì các thủ tục và các cơ quan tài phán hành chính và tư
pháp để xem xét và sửa đổi các quyết định hành chính một cách khách quan,
vô tư”;
b. Đảm bảo các quyết định hành chính cuối cùng kể cả quyết định của cơ
quan tài phán hành chính sẽ được toà án xem xét lại;
c. Xây dựng và duy trì các thủ tục hành chính “đúng đắn và công bằng,
bảo đảm không bị lạm dụng, không quá phức tạp và không quá tốn kém”.
Ngoài ra, theo Hiệp định chung về thuế quan và mậu dịch (GATT) 1974
của WTO, có sự phân biệt các cơ quan tài phán tư pháp, trọng tài, hành chính
và nêu rõ, các cơ quan tài phán “trọng tài” cũng bình đẳng với hành chính và
tư pháp. Nguyên tắc thoả thuận GATT 1974 của WTO là cơ quan tài phán


21
hành chính và toà án phải hoạt động theo thủ tục để đảm bảo việc xem xét lại
các quyết định hoặc hành vi hành chính một cách khách quan và vô tư.
Như vậy, cùng với việc ký kết Hiệp định Thương mại song phương Việt
Nam – Hoa Kỳ và gia nhập WTO, Việt Nam phải thực hiện yêu cầu cải cách
hệ thống xét xử các khiếu kiện hành chính hiện hành để các quyết định và các
hành vi của các cơ quan hành chính có cơ hội được xem xét lại một cách khách
quan và vô tư ở cấp giải quyết khiếu nại lần đầu bởi các cơ quan tài phán hành
chính hoặc hội đồng xét xử khiếu nại hoặc toà hành chính.
Thực tế các nước cho thấy, việc thiết lập một cơ quan tài phán hành
chính để giải quyết kịp thời, nhanh chóng, khách quan các khiếu kiện của công
dân đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính là ưu tiên hàng đầu

của Nhà nước trong quá trình hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành
chính. Dù được thành lập theo những mô hình khác nhau tuỳ theo điều kiện
từng nước nhưng nhìn chung các nước đều duy trì phương thức giải quyết
khiếu nại của cơ quan hành chính để các cơ quan này có điều kiện sửa chữa,
khắc phục những sai lầm, thiếu sót trong quá trình quản lý. Sau đó mới cần đến
sự can thiệp của các cơ quan khác (cơ quan tài phán hay toà hành chính…).
1.2.4. Cải thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính theo yêu cầu
cải cách hành chính nhà nước
Nghị quyết Trung ương 8 khoá VII về “tiếp tục xây dựng và hoàn thiện
nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trung tâm là cải cách nền
hành chính” đã chỉ rõ: cần thiết phải xây dựng, kiện toàn bộ máy nhà nước
trong sạch, có hiệu lực và hiệu quả, xây dựng nhà nước XHCN của dân, do dân
và vì dân; thực hiện quyền dân chủ đầy đủ của nhân dân; giữ nghiêm kỷ cương
xã hội.
Mục tiêu của chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước trong
thời gian tới là xây dựng nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh,
chuyên nghiệp, hiện đại hoá, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc
của nhà nước pháp quyền XHCN dưới sự lãnh đạo của Đảng; xây dựng đội


22
ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất, năng lực, đáp ứng yêu cầu của công cuộc
xây dựng, phát triển đất nước. Yêu cầu này đòi hỏi nền hành chính phải được
tổ chức thành một hệ thống thống nhất, ổn định, hoạt động thông suốt trên cơ
sở phân công, phân cấp, chế độ trách nhiệm rành mạch, có kỷ cương nghiêm
ngặt, cơ quan hành chính và cán bộ, công chức nhà nước chịu sự giám sát chặt
chẽ của nhân dân, áp dụng các cơ chế, biện pháp hữu hiệu để ngăn chặn những
hành vi mất dân chủ, tự do, quan liêu, tham nhũng, sách nhiễu, gây phiền hà
cho dân.
Trong các biện pháp để thực hiện yêu cầu trên, thành lập cơ quan tài

phán hành chính độc lập với cơ quan hành pháp và toà án là biện pháp để khắc
phục những bất cập trong cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính, đề cao
“trách nhiệm công vụ” của cơ quan hành chính, cán bộ, công chức; tăng cường
sự giám sát của nhân dân (thông qua quyền khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện hành
chính) đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Việc thành lập cơ
quan tài phán hành chính còn góp phần phân định rõ chức năng quản lý và tài
phán hành chính trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước.
Như vậy, việc thành lập cơ quan tài phán hành chính là một yêu cầu phù
hợp với tình hình hiện nay của Việt Nam cũng như quá trình xây dựng nhà
nước pháp quyền XHCN và hội nhập kinh tế quốc tế.
- Thiết lập cơ quan tài phán hành chính song song nhưng độc lập với hệ
thống cơ quan hành chính nhà nước và toà hành chính là một phương thức góp
phần đảm bảo các quyền tự do, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức.
- Bên cạnh việc giải quyết các tranh chấp hành chính giữa công quyền và
cá nhân, tổ chức, cơ quan tài phán hành chính còn có vai trò góp phần tăng
cường, củng cố pháp chế và kỷ luật trong quản lý nhà nước.
- Thiết lập cơ quan tài phán hành chính như sự bổ sung cho cơ chế giải
quyết khiếu nại, tố cáo hành chính nhằm tạo ra một con đường bảo vệ các
quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.