Tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân tỉnh trước yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam

1



Lời cam đoan



Tôi xin cam đoan tôi đã độc lập nghiên cứu và hoàn thành luận văn này
dưới sự hướng dẫn nhiệt tình, tận tâm của giáo viên hướng dẫn. Những tài
liệu tôi sử dụng đều được liệt kê trong danh mục tài liệu tham khảo. Nếu vi
phạm tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm.

Ngƣời cam đoan




Trƣơng Vĩnh Xuân




2

NHỮNG TỪ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN




HĐND
: Hội đồng nhân dân
UBND
: ủy ban nhân dân
CNXH
: Chủ nghĩa xã hội
UBTVQH
: ủy ban thường vụ quốc hội
UBMTTQ
: ủy ban mặt trận tổ quốc


3

MC LC
LI M U
8
CHNG 1: V TR, VAI TRề CA Y BAN NHN DN TNH
TRC YấU CU XY DNG NH NC PHP QUYN
VIT NAM
13

1.1. S cn thit hon thin chớnh quyn a phng trc yờu cu
xõy dng nh nc phỏp quyn Vit nam
13
1.1.1 Chớnh quyn a phng
13
1.1.2 Xõy dng chớnh quyn a phng phc v nhõn dõn
16
1.1.2.1 c lp, t qun, v t chu trỏch nhim (c phõn cp).
16
1.1.2.2 Phỏt huy dõn ch
20
1.1.2.3 Bo v quyn v li ớch ca nhõn dõn
23
1.1.3 Hon thin chớnh quyn a phng l bc tip ni trong xõy
dng nh nc phỏp quyn
25
1.2. Nhng yờu cu cp thit t ra i vi t chc v hot ng ca
UBND tnh trong Nh nc phỏp quyn Vit Nam
27
1.2.1 y ban nhõn dõn tnh mt thit ch quyn lc nh nc a
phng
27
1.2.2 T chc v hot ng ca y ban nhõn dõn tnh theo phỏp lut
hin hnh
30
1.2.2.1 Nhn thc v y ban nhõn dõn, y ban nhân dân tỉnh
30
1.2.2.2 Tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân dân tỉnh theo pháp luật
hiện hành
31

1.2.3 y ban nhõn dõn
tnh Mt thit ch nng ng v chu trỏch
nhim a phng

38
1.2.3.1 Yờu cu chung
38


4
1.2.3.1.1 Gắn liền với sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam.
38
1.2.3.1.2 Tăng cường pháp chế: cơ sở thể hiện tính hợp pháp, đồng
thời đảm bảo quyền của công dân
40
1.2.3.1.3 ủy ban nhân dân tỉnh - cơ quan chịu trách nhiệm chính ở địa
phương
43
1.2.3.2 Yêu cầu về tổ chức
45
1.2.3.2.1 Đảm bảo phân công rành mạch trong bộ máy tổ chức và
hoạt động của ủy ban nhân dân; giảm đầu mối quản lý, tăng cường
trách nhiệm các cơ quan chuyên môn
45
1.2.3.2.2 Đội ngũ công chức hành chính: giảm về số lượng, tăng về
chất lượng và thông thạo chuyên môn
46
1.2.3.3 Yêu cầu về hoạt động
48
1.2.3.3.1 Chủ động, sáng tạo và đề cao trách nhiệm của ủy ban

nhân dân tỉnh đối với việc xây dựng, trình và thực thi kế hoạch, chính sách
ở địa phương
48
1.2.3.2.2 Đề cao vai trò trách nhiệm cá nhân Chủ tịch ủy ban
nhân dân tỉnh trong hoạt động của ủy ban nhân dân tỉnh
50
1.2.3.2.3 Hoạt động của Ủy ban nh©n d©n tØnh ®i ®«i víi c¬ chÕ
thÞ tr-êng
52
CHƢƠNG 2: TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN
DÂN TỈNH ĐỒNG THÁP HIỆN NAY DƢỚI GÓC NHÌN NHÀ
NƢỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM
54
2.1 Khái quát đặc điểm tự nhiên của tỉnh Đồng Tháp
54
2.1.1 Địa chính trị
54
2.1.2 Địa kinh tế
55
2.2 Tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân dân tỉnh Đồng Tháp hiện
nay
57


5
2.2.1 Cỏc nguyờn tc c bn trong t chc v hot ng ca y ban nhõn
dõn tnh ng Thỏp
57
2.2.2 T chc v hot ng ca y ban nhân dân tỉnh Đồng Tháp
62

2.2.2.1 Tổ chức của ủy ban nhân dân tỉnh Đồng Tháp
62
2.2.2.2 Hot ng ca y ban nhõn dõn tnh ng Thỏp
66
2.2.2.2.1 Hot ng ca tp th y ban nhân dân tỉnh
66
2.2.2.2.2. Hoạt động của Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh
67
2.2.2.2.3 Hot ng ca cỏc Phú Ch tch y ban nhõn dõn tnh
68
2.2.2.2.4 Hot ng ca cỏc thnh viờn v Th trng cỏc c
quan chuyờn mụn thuc y ban nhân dân tỉnh
69
2.2.3 Hiệu quả hoạt động của ủy ban nhân dân tỉnh Đồng Tháp trong thời
gian qua
71
2.2.3.1 Hiu qu trờn lnh vc kinh t
71
2.2.3.2 Hiu qu trờn lnh vc vn hoỏ - xó hi
78
2.2.3.3 Hiu qu trờn lnh vc an ninh quc phũng
83
2.2.3.4 Hiu qu trờn lnh vc chớnh tr hnh chớnh
84
2.3 Nhn xột chung v t chc v hot ng ca y ban nhõn dõn
tnh ng Thỏp trong iu kin hin nay
90
2.3.1 ỏnh giỏ thc trng qua nhng kt qu t c
90
2.3.2 Nhng nguyờn nhõn ch yu dn n nhng yu kộm cn

khc phc
94
CHNG 3: PHNG HNG NHM HON THIN T
CHC V HOT NG CA Y BAN NHN DN TNH
NG THP TRONG NH NC PHP QUYN VIT NAM



96
3.1 Quan im ch o ca ng nhm hon thin t chc v
96


6
hot ng ca y ban nhõn dõn tnh
3.2 Phng hng hon thin t chc v hot ng ca y ban
nhõn dõn tnh ng Thỏp trong xõy dng Nh nc phỏp
quyn Vit Nam
98
3.3 Nhng xut hon thin t chc v hot ng ca y ban
nhân dân tỉnh Đồng Tháp
99
3.3.1 Những vấn đề có tầm vĩ mô
100
3.3.1.1 Đẩy mạnh phân cấp cho chính quyền tỉnh
100
3.3.1.2 Cơ cấu số l-ợng các thành viên ủy ban nhân dân tỉnh theo
h-ớng năng động và hiệu quả
101
3.3.1.3 T chc cỏc c quan chuyờn mụn nng ng, linh hot

theo nhu cu ca a phng
103
3.3.1.4 Xõy dng c cu t chc ca chớnh quyn cp di (cp
huyn v xó) phự hp vi c im tng a phng
105
3.3.1.5 cao trỏch nhim ca Ch tch y ban nhõn dõn tnh, y
ban nhõn dõn tnh
108
3.3.1.6 C th hoỏ vai trũ ca Ch tch y ban nhõn dõn tnh khi
ban hnh vn bn hnh chớnh thuc quyn ca y ban nhõn dõn tnh, Ch
tch y ban nhân dân tỉnh
112
3.3.1.7 Tăng c-ờng vai trò lãnh đạo của Cấp uỷ, lấy hoạt động
kiểm tra, giám sát làm trọng tâm
112
3.3.2 Những vấn đề có tính chất địa ph-ơng
113
3.3.2.1 Năng động trong kế hoạch, chính sách phát triển kinh tế
113
3.3.2.2 Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh thể hiện tính năng động, phát
huy sáng kiến
116
3.3.2.3 Hot ng bỏo cỏo ca cỏc c quan chuyờn mụn thuc y
116


7
ban nhân dân tỉnh và vai trò của văn phòng ủy ban nhân dân tỉnh lấy chất
lượng làm mục tiêu.
3.3.2.4 Chính quy hoá việc đào tạo đội ngũ công chức

117
3.3.2.5 Nâng cao chất lượng cuộc họp
118
3.3.2.6 Thực hiện có hiệu quả cải cách hành chính
118
KẾT LUẬN
121
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
125


8
LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng Cộng sản Việt Nam
xác định: “Xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam dưới sự lãnh
đạo của Đảng. Nhà nước ta là công cụ chủ yếu để thực hiện quyền làm chủ
của nhân dân, là Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân”. Việc định
hướng mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền khẳng định quyết tâm của
Đảng trong việc đẩy mạnh cải cách tổ chức và hoạt động của Nhà nước, phát
huy dân chủ, tăng cường pháp chế.
Cùng với quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà
nước, việc tập trung chấn chỉnh cơ cấu tổ chức, quy chế hoạt động của chính
quyền Nhà nước các cấp làm cho bộ máy tinh gọn, đảm bảo sự điều hành
thống nhất, thông suốt có hiệu lực từ Trung ương đến địa phương là trọng tâm
của việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam của nhân
dân, do nhân dân, vì nhân dân.
Cơ quan hành chính cao nhất ở địa phương – UBND tỉnh có vai trò
quan trọng, đóng góp và thúc đẩy thi hành thống nhất trong địa phương các
chính sách, pháp luật của Nhà nước, các chế độ, các qui định, hướng dẫn của

Chính phủ, đảm bảo lợi ích quốc gia và duy trì trật tự pháp luật chung của nhà
nước; đồng thời, quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát
huy tiềm năng về kinh tế – xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng
cải thiện đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa
vụ của địa phương đối với cả nước. Cho nên, tổ chức và hoạt động của UBND
tỉnh có tầm quan trọng nhất định, UBND tỉnh phải là cơ quan chịu trách
nhiệm chính đối với đời sống kinh tế – văn hoá ở địa phương trong quá trình
xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam.


9
Tuy nhiên, tổ chức của UBND tỉnh bên cạnh những đóng góp tích cực
về nhân lực, tài lực, vật lực, còn tồn tại những bất cập trong tổ chức và hoạt
động cần được hoàn thiện như: có quá nhiều đầu mối quản lý, trách nhiệm tập
thể và cá nhân chưa rõ ràng, chất lượng hoạt động chưa cao, cơ chế vận hành
và nhiều mối quan hệ còn bất hợp lý Những yếu kém luôn luôn là những rào
cản cho việc đảm bảo hiệu quả hoạt động của UBND tỉnh trước yêu cầu Nhà
nước pháp quyền Việt Nam; hơn nữa, trong quá trình xây dựng Nhà nước
pháp quyền những lúc, những nơi còn xem nhẹ chính quyền địa phương nói
chung, UBND tỉnh nói riêng, chưa đặt ra những yêu cầu cần thiết như cơ sở
để hướng hoạt động đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND tỉnh đáp ứng
yêu cầu Nhà nước pháp quyền. Trong nền kinh tế thị trường định hướng
XHCN, bộ máy UBND tỉnh phải tổ chức lại theo hướng gọn và tinh, đủ năng
lực quản lý trên lãnh thổ; có khả năng độc lập và phát huy tiềm năng của địa
phương; trách nhiệm trở thành yếu tố trọng tâm đối với hoạt động của UBND
tỉnh.
Cho nên, việc nghiên cứu tổ chức và hoạt động của UBND tỉnh nói
chung thông qua tổ chức và hoạt động của UBND tỉnh Đồng Tháp là nhu cầu
cấp thiết. Từ bên trong vấn đề, chúng ta từng bước vạch ra những yêu cầu đối
với chính quyền địa phương mà trọng tâm là UBND tỉnh trong Nhà nước

pháp quyền có tính chất như những cơ sở lý luận đóng góp vào sự nghiệp đổi
mới tổ chức và hoạt động của Bộ máy nhà nước.
Xuất phát từ những yêu cầu đó, căn cứ thực trạng tổ chức và hoạt động
của UBND tỉnh Đồng Tháp, chúng ta tham chiếu, tổng kết thực tiễn và đề ra
một số phương hướng nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của UBND tỉnh
Đồng Tháp, tạo sự đồng bộ, thống nhất quản lý toàn bộ hoạt động kinh tế, văn
hoá và đời sống của nhân dân trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam dưới sự
lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam.


10
Vì vậy, tôi mạnh dạn chọn đề tài luận văn “Tổ chức và hoạt động của
UBND tỉnh trƣớc yêu cầu xây dựng nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam (Qua
thực tiễn tỉnh Đồng Tháp).

2. Tình hình nghiên cứu:
Trong những năm gần đây, yêu cầu hoàn thiện tổ chức và hoạt động
của Chính quyền địa phương trở thành vấn đề cấp bách. Với vai trò đầu tàu
của cấp chính quyền tỉnh, UBND tỉnh trong Chính quyền địa phương phải
được đề cập và hoàn thiện trước tiên, song song cùng với HĐND tỉnh. Đây là
vấn đề trọng tâm cải cách bộ máy nhà nước nhằm đáp ứng nhu cầu xây dựng
Nhà nước pháp quyền Việt Nam. Từ nhiều cách tiếp cận khác nhau, Nội dung
này đã có một số công trình nghiên cứu như:
 PGS. TS. Nguyễn Đăng Dung: Bàn về cải cách chính quyền Nhà nước
ở địa phương, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 9/2003;
 PGS. TS Nguyễn Đăng Dung, Chuyên đề Tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phương, Viện nghiên cứu khoa học pháp lý Bộ Tư
pháp, Hà Nội, 2001.
 PGS. TSKH. Đào Trí Úc: Vấn đề Nhà nước pháp quyền và sự cần thiết
xây dựng mô hình tổng thể bộ máy Nhà nước ta, Tạp chí cộng sản số

23/2001;
 Trần Công Tuynh: Mấy vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của chính
quyền địa phương và Trần Hữu Thắng: Bộ máy hành chính địa phương
và những kiến nghị đổi mới, trong Xây dựng Nhà nước pháp quyền
Việt Nam KX. 05. 07 do Nguyễn Văn Thảo (chủ biên) Viện nghiên cứu
Khoa học pháp lý Bộ tư pháp, Hà Nội 1995;


11
 Trương Đắc Linh: Chính quyền địa phương với việc đảm bảo thi hành
Hiến pháp và pháp luật – Thông tin khoa học pháp lý, Viện nghiên cứu
KHPL của BTP;
 PGS.TS Bùi Xuân Đức: Đổi mới, hoàn thiện Bộ máy nhà nước hiện
nay, NXB Tư Pháp, 2005. Trong đó có nội dung đổi mới tổ chức và
hoạt động của chính quyền tỉnh.
 Lê Minh Tuấn, Một số giải pháp nâng cao chất lượng nguồn nhân lực ở
tỉnh Đồng Tháp, Luận văn thạc sĩ quản lý hành chính công, Học viện
Hành chính Quốc gia, 2003.
 Th.S Đặng Xuân Phương, Sắp xếp kiện toàn Bộ máy chính quyền địa
phương – Hiện trạng và nguyên nhân, Tạp chí tổ chức nhà nước số
9/2005
Các công trình nghiên cứu khai thác nhiều góc độ khác nhau và đạt được
những thành tựu nhất định, đóng góp vào kho tàng lý luận, thực tiễn. Nhưng
chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện yêu cầu đối với tổ chức và hoạt
động UBND tỉnh trước yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam.
3. Mục đích nghiên cứu
Trước hết, Luận văn làm rõ cơ sở lý luận những yêu cầu cấp thiết đặt ra
đối với UBND tỉnh trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam. Từ định hướng của
lý luận, qua thực trạng tổ chức và hoạt động của UBND tỉnh Đồng Tháp, luận
văn đưa ra một số phương hướng hoàn thiện tổ chức và hoạt động của UBND

tỉnh Đồng Tháp trước yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện
nay.
4. Nhiệm vụ nghiên cứu
Trên cơ sở mục đích nghiên cứu, luận văn phải giải quyết các nhiệm vụ
sau:


12
- Chính quyền địa phương và sự cần thiết hoàn thiện chính quyền địa
phương trước yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam.
- Tổ chức và hoạt động của UBND tỉnh theo pháp luật hiện hành.
- Xây dựng những yêu cầu đặt ra đối với tổ chức và hoạt động của
UBND tỉnh trước trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam.
- Tham chiếu những yêu cầu và đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt
động của UBND tỉnh Đồng Tháp.
- Đề xuất một số phương hướng nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt
động của UBND tỉnh Đồng Tháp.

5. Phạm vi nghiên cứu
Dựa vào nhiệm vụ nghiên cứu, luận văn tập trung nghiên cứu thực
trạng UBND tỉnh xoay quanh các vấn đề: chính quyền địa phương mà trọng
tâm là UBND tỉnh trong Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam, những yêu cầu
đối với tổ chức và hoạt động của UBND tỉnh, thực trạng tổ chức và hoạt động
của UBND tỉnh Đồng Tháp để làm rõ mục đích nghiên cứu của luận văn.
6. Phƣơng pháp nghiên cứu
Phương pháp nghiên cứu của luận văn chủ yếu trên cơ sở Chủ nghĩa
Mác – Lênnin, tư tưởng Hồ Chí Minh, những quan điểm đường lối của Đảng.
Từ phương pháp luận đó, phương pháp nghiên cứu cụ thể của luận văn
:
- Phương pháp nghiên cứu tài liệu thực tiễn của UBND tỉnh Đồng Tháp.

- Phương pháp nghiên cứu, kế thừa tài liệu, sách báo về hoạt động của
UBND tỉnh, về Nhà nước pháp quyền Việt Nam, và các văn bản
pháp luật có liên quan.
- Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh
7. Kết cấu luận văn


13
Luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Vị trí, vai trò của UBND tỉnh trước yêu cầu xây dựng nhà nước
pháp quyền Việt Nam
Chương 2: Tổ chức và hoạt động của UBND tỉnh đồng tháp hiện nay dưới
góc nhìn nhà nước pháp quyền Việt Nam
Chương 3: Phương hướng nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của UBND
tỉnh Đồng Tháp trong Nhà nước pháp quyền Việt nam.


14
CHƢƠNG 1
VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN TỈNH TRƢỚC
YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƢỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM
1.1 Sự cần thiết hoàn thiện chính quyền địa phƣơng trƣớc yêu cầu xây
dựng nhà nƣớc pháp quyền Việt nam
1.1.1 Chính quyền địa phƣơng
Ngày 2 tháng 9 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đọc bản Tuyên ngôn
độc lập khai sinh nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà.
Nhận thức tầm quan trọng của chính quyền địa phương, song song với
việc xây dựng bộ máy chính quyền Trung ương, Bác Hồ đã dành quan tâm
đến chính quyền địa phương và bước đầu khởi thảo “cách tổ chức UBND”.
Bác xem đây là hình thức chính phủ trong nhân dân.

Quyền lực nhà nước là tập trung, thống nhất, có hiệu lực trên từng đơn
vị, toàn bộ lãnh thổ của quốc gia. Nhà nước dựa trên những điều kiện lãnh
thổ, truyền thống, lịch sử, văn hoá, dân tộc mà chia đất nước thành những
đơn vị lãnh thổ nhất định. Đây là cơ sở để quyền lực nhà nước mang tính hiện
thực, trực tiếp trong quản lý xã hội. Quản lý đời sống kinh tế - xã hội của một
vùng dân cư hiệu quả, mang lại lợi ích cho nhân dân là yêu cầu của bất kỳ nhà
nước nào, kể cả Việt nam. Đáp ứng yêu cầu đó, trên từng đơn vị lãnh thổ,
quyền lực nhà nước được tổ chức, thực hiện bởi một bộ máy hữu hiệu, chặt
chẽ. Đó là chính quyền địa phương.
Trong nhà nước XHCN, vì bản chất của dân, do dân, vì dân việc tổ
chức thực hiện quyền lực nhà nước trên từng vùng lãnh thổ địa phương là
nhằm tổ chức cho nhân dân trên các vùng lãnh thổ khác nhau của đất nước
tham gia, tiến tới thực hiện quyền nhà nước của mình [3, tr 8].
Đơn vị hành chính được hình thành từ hai yếu tố cơ bản: yếu tố lãnh
thổ và yếu tố dân cư. Tuỳ mức độ kết hợp của hai yếu tố này mà xuất hiện


15
đơn vị hành chính tự nhiên hay đơn vị hành chính lãnh thổ nhân tạo và tiến tới
tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở những đơn vị đó khác nhau.
Đồng quan điểm này, theo Micheal P Barber: Chính quyền địa phương
có nghĩa là thẩm quyền quyết định và thực thi các vấn đề trong một giới hạn
địa lý và có thẩm quyền thấp hơn thẩm quyền chung của cả nước. (Local
government means authority to determine and to excute matters with-in a
restricted area inside and smaller than the whole state) [52, tr 1].
Nhưng cũng có quan điểm xác định chính quyền địa phương không dựa
trên cơ sở lãnh thổ mà dựa vào mức độ cung cấp dịch vụ: ““Chính quyền địa
phương” được hiểu là những đơn vị của chính quyền trực tiếp cung cấp dịch
vụ cho các công dân tại cấp trung gian thấp và thấp nhất” [24, tr 148].
Quan điểm chính quyền địa phương có tính chất chính thống và được

mọi người thừa nhận: Chính quyền địa phương là sự tổ chức thực hiện quyền
lực nhà nước trên một đơn vị hành chính lãnh thổ (nhân tạo hoặc tự nhiên)
nhằm thực hiện quản lý và điều chỉnh các hoạt động xã hội và cai trị.
Ở Việt Nam, tên gọi chính quyền địa phương đã xuất hiện chính thức
trong Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958. Trước đó, trong Sắc
lệnh 63/SL ngày 22/11/1945 của Chủ tịch Chính phủ lâm thời Việt Nam Dân
chủ Cộng hoà đã ghi “Để thực hiện chính quyền nhân dân ở địa phương trong
nước Việt Nam sẽ đặt ra hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành
chính”
Tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta được đề cập từ những năm
đầu giải phóng đất nước. Sau đó, do điều kiện chiến tranh, những giai đoạn
khác nhau, chính quyền địa phương được tổ chức linh hoạt tuỳ thuộc vào
nhiệm vụ cách mạng đặt ra. Cách mạng thắng lợi, tổ chức chính quyền địa
phương được điều chỉnh phù hợp với điều kiện và nhiệm vụ mới. Bởi, chính
quyền địa phương được tổ chức nhằm cho nhân dân thuận tiện trong việc tự


16
mình tham gia công việc của nhà nước, nên việc phân chia các đơn vị hành
chính - trên đó các cơ quan nhà nước được thành lập - không phải dựa trên ý
chí chủ quan của Nhà nước Trung ương mà căn cứ vào điều kiện tự nhiên, tạp
quán, phong tục của mỗi vùng dân cư. Bên cạnh, còn dựa vào những điều
kiện lịch sử, nhất là những đơn vị hành chính được phân chia ổn định từ
những thời kỳ trước [3, tr 11-12].
Nhưng việc thống nhất cơ cấu của chính quyền địa phương còn nhiều ý
kiến khác nhau. Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phương bao gồm hoạt động
của tất cả cơ quan nhà nước có phạm vi hoạt động trong vùng lãnh thổ địa
phương của cơ quan quyền lực nhà nước, hành pháp, tư pháp, viện kiểm sát.
Ngược lại, quan điểm theo nghĩa hẹp, chính quyền địa phương chỉ bao gồm tổ
chức và hoạt động các cơ quan HĐND, UBND và các cơ quan trực thuộc

UBND [3, tr 13].
Hiện nay, dưới góc độ pháp lý và quan điểm chung chính quyền địa
phương được hiểu theo nghĩa hẹp [36]. Bởi vì hoạt động của các cơ quan tư
pháp, Viện kiểm sát tuy thực hiện trên một vùng lãnh thổ hành chính của địa
phương nhưng trên thực tế là nhân danh nhà nước và có hiệu lực trên cả nước.
Riêng HĐND và UBND chấp hành Hiến pháp, pháp luật, văn bản của các cơ
quan nhà nước cấp trên và trên cơ sở thực tiễn địa phương xây dựng chính
sách, chủ trương, kế hoạch quản lý kinh tế - xã hội trong phạm vi địa phương.
Trách nhiệm luôn đặt ra đối với HĐND và UBND. Do vậy, HĐND và UBND
không phải từ hai hệ thống mà là cơ cấu thống nhất của chính quyền địa
phương [34, tr 232].
Theo quy định của Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt
Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), chính quyền địa phương được
tổ chức thành các cấp hành chính lãnh thổ. Dưới sự thống nhất quản lý của
Chính phủ, chính quyền địa phương chủ động thực hiện các nội dung công


17
việc của địa phương trong khuôn khổ pháp luật nhà nước, tôn trọng lợi ích
của quốc gia. Ở nước ta hiện nay, chính quyền địa phương gồm ba cấp:
1. Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
2. Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh.
3. Xã, phường, thị trấn.
Như vậy, khi nhận thức về chính quyền địa phương ở Việt Nam bao gồm
tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND cả ba cấp hành chính đã hiến định.
Chính quyền địa phương hiện nay thực hiện các chức năng chủ yếu:
 Đảm bảo việc thi hành thống nhất trong địa phương các luật, văn
bản pháp quy của nhà nước, các chế độ chính sách, các quy định của chính
phủ để đảm bảo lợi ích quốc gia và duy trì trật tự pháp luật ở địa phương.
 Thực hiện chức năng “tự quản” ở địa phương để đảm bảo các nhu

cầu và lợi ích nhân địa phương, xây dựng và phát triển kinh tế – xã hội, đảm
bảo an ninh quốc phòng và làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với Trung
ương. Chức năng này đòi hỏi tính tự quản, tự sáng tạo của chính quyền địa
phương nhằm giải quyết có hiệu quả các quan hệ xã hội, quan hệ lợi ích trong
khuôn khổ luật pháp và đường lối của nhà nước [34, tr 345] (qua hoạch định
kế hoạch, chính sách phát triển kinh tế - xã hội của địa phương).
Tổ chức chính quyền địa phương là nhu cầu chung của tất cả các quốc
gia, trong đó có Việt Nam. Chính quyền địa phương là cơ sở đảm bảo Hiến
pháp, p-háp luật, chính sách của nhà nước được thực thi trên toàn cõi quốc
gia; đồng thời, thông qua chính quyền địa phương, nhà nước điều chỉnh chính
sách pháp luật của mình nhằm đảm bảo lợi ích của nhân dân, từng cá nhân
công dân trong mối tương quan lợi ích chung của xã hội.
1.1.2 Xây dựng chính quyền địa phƣơng phục vụ nhân dân
1.1.2.1 Độc lập, tự quản, và tự chịu trách nhiệm (đƣợc phân cấp)


18
Chính quyền địa phương là cơ quan nhà nước địa phương giữ vai trò
mắc xích giữa nhân dân và nhà nước trong hai việc: thực thi chính sách, pháp
luật của nhà nước ở địa phương và đồng thời, thay mặt nhân dân quyết định
những vấn đề liên quan đến đời sống của nhân dân ở địa phương.
Trong Nhà nước pháp quyền XHCN, để thực hiện chức năng của mình,
chính quyền địa phương phải đảm bảo tính độc lập, tự quản và tự chịu trách
nhiệm trong hoạt động của mình. Đây là điểm khác cơ bản so với mô hình
trước đây - mô hình tập trung. Mô hình tập trung tạo cho Trung ương quyết
định những vấn đề có tính trung ương lẫn những địa phương. Mô hình đó tồn
tại trong một thời gian tương đối dài và mang lại hiệu quả nhất định trong thời
kỳ kháng chiến. Nhưng trước sự vận động, phát triển của xã hội mô hình tập
trung đã bộc lộ nhiều hạn chế: chính phủ trung ương quyết định không đáp
ứng đòi hỏi của địa phương và không phù hợp với điều kiện từng địa phương.

Vì vậy, để đáp ứng điều kiện xã hội mới phải thực hiện phân cấp trong
quản lý hành chính nhà nước. Chỉ có phân cấp, chính quyền địa phương tận
dụng tốt lợi ích, điều kiện và đem lại hiệu quả trong khi quyết định những vấn
đề của địa phương.
Chính quyền địa phương gồm hai cơ quan trong hệ thống thống nhất:
HĐND và UBND. Trong đó, HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân, do
nhân dân trực tiếp bầu ra. UBND là cơ quan chấp hành của cơ quan đại diện
nhân dân và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.
HĐND là cơ quan chịu trách nhiệm trước nhân dân và cùng với UBND
chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên. Theo quy định của Hiến
pháp, luật, văn bản cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND thông qua xây dựng kế
hoạch, hoạch định chính sách, quyết định những chủ trương, biện pháp quan
trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa
phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh Do đó, nếu không


19
dành cho HĐND phạm vi độc lập và tự quản tương đối (được phân cấp),
HĐND không thể thể hiện hết được chức năng, quyền hạn của mình đối với
địa phương (trước nhân dân) và càng không thể thực hiện được nghĩa vụ của
địa phương đối với trung ương.
Dưới nhiều góc độ, phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính
quyền địa phương được đề cập với nội dung khác nhau. Trong nhà nước pháp
quyền Việt Nam, phân cấp phải được xác định đó là sự chuyển giao từ chính
quyền trung ương (Chính phủ) cho chính quyền địa phương quyền quyết định
hành chính và tài chính. Cách tiếp cận này là phù hợp, bởi vì, HĐND trong
chính quyền địa phương ở Việt Nam là cơ quan được thành lập bởi cộng đồng
dân cư ở địa phương và chính quyền cấp trên (hoặc Chính phủ đối với cấp
tỉnh) chỉ tham gia vào việc thành lập chính quyền địa phương có tính chất hạn
chế, chủ yếu là phê chuẩn. Ở Việt Nam hiện nay, quy định đó từng bước tiến

tới yêu cầu trong nhà nước pháp quyền và cần được hoàn thiện hơn nữa.
Nhưng phân cấp không phải là một chiều, chung chung cho chính
quyền địa phương, mà phân cấp phải gắn liền và rành mạch trách nhiệm của
tập thể chính quyền địa phương và cá nhân lãnh đạo chính quyền địa phương
đối với hiệu quả các quyết định. Có phân cấp mới tạo tiền đề xác định trách
nhiệm của cấp chính quyền địa phương.
Mặt khác, phân cấp trong sự kiểm tra, giám sát của chính quyền trung
ương, phân cấp quản lý hành chính nhà nước không có nghĩa là các cấp chính
quyền địa phương hoàn toàn thoát khỏi kiểm soát việc tuân thủ quy định
chung của hệ thống pháp luật, trách nhiệm phải báo cáo hoạt động của mình
trước đại diện của nhân dân mà còn cả đối với chính quyền cấp trên [32, tr
334]. Phân cấp là sự phi tập trung hoá chính quyền vào trung ương, còn kiểm
tra giám sát là sự tăng cường tính tập trung vào trung ương. Hai mặt vấn đề
luôn là cặp sinh đôi, lẽ rằng, kiểm tra, giám sát của Trung ương tạo sự thống


20
nhất quyền lực nhà nước, và tạo sự thống nhất trong hoạt động quản lý hành
chính nhà nước đối với chính quyền trung ương (vì là nhà nước đơn nhất).
Phân cấp tạo cho chính quyền địa phương sự năng động, sáng tạo và đem lại
hiệu quả hoạt động hành chính nhà nước ở địa phương.
Thứ đến, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đồng thời
là cơ quan chấp hành hiến pháp, luật, văn bản nhà nước cấp trên nên HĐND
có tính hành pháp [4, tr 42]. Trong mối quan hệ với cơ quan chấp hành -
UBND, phải xác định trách nhiệm HĐND đối với hiệu quả các kế hoạch,
chính sách ở địa phương. Chính HĐND mới có quyền cụ thể hoá những điều
pháp luật quy định chung thành những quy định cụ thể ở địa phương [32, tr
366]. Hiện nay, vai trò của HĐND có tính mờ nhạt hơn so với UBND. HĐND
là cơ quan đại diện cho ý chí của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân
và thông qua cơ quan chấp hành - UBND - thực hiện kế hoạch, chính sách

phát triển kinh tế mà mình thông qua. Do vậy, phải xác định rõ vai trò của
HĐND là cơ quan chịu trách nhiệm cơ bản, tăng cường tự chủ trong hoạt
động bằng cách nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND, đại biểu HĐND đối
với hoạt động và báo cáo của UBND, khắc phục tính hình thức của HĐND.
Sự độc lập của HĐND là nền tảng cho độc lập của UBND. Muốn UBND thực
sự độc lập, trước hết phải đảm bảo độc lập, tự chịu trách nhiệm từ cơ quan
bầu ra UBND: HĐND.
Chính quyền địa phương được phân cấp dựa trên những nội dung:
- Quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp, từng cơ
quan trong tổ chức chính quyền địa phương.
- Đảm bảo trao quyền quyết định các hoạt động quản lý hành chính nhà
nước trong phạm vị địa phương cho các cấp chính quyền trên cơ sở luật định.
- Sự phân cấp phải được luật định.


21
Tiểu kết: Phân cấp trong Nhà nước pháp quyền XHCN là yêu cầu cấp
thiết của chính quyền địa phương, vừa đáp ứng yêu cầu đặt ra đối với chính
quyền địa phương, vừa đáp ứng yêu cầu vận động phát triển của xã hội và
đảm bảo tính độc lập, tự quản tương đối gắn liền với trách nhiệm của chính
quyền địa phương.

1.1.2.2 Phát huy dân chủ
Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam (sửa đổi năm 2001) có ghi:
“Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam là nhà nước pháp quyền của dân, do
dân, vì dân. Tất cả quyền lực thuộc về nhân dân ” (điều 2). Trong mối quan
hệ giữa nhà nước và nhân dân, nhân dân là chủ thể quyền lực, nhân dân giao
cho nhà nước đại diện thực hiện quyền lực thống nhất trong cả nước. Chính
quyền địa phương là nơi trực tiếp thực hiện pháp luật, chính sách của cả nước,
trực tiếp xác định hiệu quả thực hiện quyền lực nhà nước, đảm bảo quản lý xã

hội mang lại lợi ích cho nhân dân.
Trong Nhà nước pháp quyền XHCN, nhân dân tham gia hoạt động
quản lý nhà nước nói chung và ở địa phương nói riêng là đòi hỏi tất yếu của
nhà nước dân chủ, thể hiện rõ bản chất của nhà nước “của dân, do dân, vì
dân”, là nội dung cơ bản của dân biết, dân bàn, dân kiểm tra. Sự tham gia của
nhân dân làm cho quyết định, chính sách phù hợp và có tính khả thi do có
nhiều thông tin được đưa vào xử lý [32, tr 133].
Chính phủ Trung ương tạo điều kiện để nhân dân và các cấp chính
quyền địa phương trước khi quyết định các chính sách lớn (sửa đổi hiến pháp,
ban hành đạo luật mới, thay đổi đường lối kinh tế) dưới hành thức trưng cầu
dân trước khi đưa ra quyết định; quy định những vấn đề nhân dân được tham
gia, tự quyết định [32, tr 131].


22
Nhân dân tham gia vào hoạt động quản lý hành chính nhà nước ở địa
phương có hai hình thức chủ yếu:
1. Tham gia trực tiếp (dân chủ trực tiếp) (dân biết, dân bàn, dân kiểm tra)
2. Tham gia gián tiếp thông qua cơ quan đại diện [32, tr 129].
Luật tổ chức HĐND và UBND 2003 thể hiện dân chủ khá rõ nét. Bằng
cách trực tiếp, cử tri (nhân dân) nhận thấy đại biểu nào không còn xứng đáng
với sự tín nhiệm của nhân dân, thì tuỳ theo mức độ sai lầm mà bị HĐND hoặc
cử tri bãi nhiệm. Việc cử tri bãi nhiệm đại biểu HĐND do thường trực HĐND
và UBND quyết định theo đề nghị của UBMTTQ Việt Nam cùng cấp. Trong
trường hợp này, việc bãi nhiệm được tiến hành theo thể thức do UBTVQH
quy định (điều 46). Trong mối liên hệ với nhân dân (cử tri), đại biểu HĐND
phải liên hệ chặt chẽ, chịu sự giám sát của cử tri; có trách nhiệm thu thập và
phản ánh trung thực ý kiến, nguyện vọng, kiến nghị của cử tri (1 lần/năm) về
hoạt động của mình và của HĐND; trả lời yêu cầu và kiến nghị của cử tri.
Báo cáo cử tri (nhân dân) về kết quả của kỳ họp sau mỗi kỳ họp của HĐND

(điều 39).
Bên cạnh trực tiếp, nhân dân còn gián tiếp thực hiện quyền của mình
qua cơ quan đại diện - cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương là HĐND.
HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm
năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội,
củng cố quốc phòng - an ninh, cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của
nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước.
HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của thường trực HĐND,
UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp ở địa phương,
giám sát việc thực hiện các Nghị quyết của HĐND, giám sát việc tuân theo
pháp luật của các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ
trang nhân dân và công dân ở địa phương (điều 1).


23
Thông quan cơ quan chấp hành của HĐND – UBND, các chủ trương,
biện pháp và các chính sách khác được thực hiện góp phần đảm bảo sự chỉ đạo,
quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở.
Phát huy dân chủ ở địa phương phải gắn liền phân cấp hành chính giữa
chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Phân cấp cho chính
quyền địa phương là cơ sở để nhân dân tham gia và quyết định chính sách ở
địa phương. Sự tham gia của nhân dân trong quá trình ra quyết định, giám sát
việc thực thi quyết định quản lý hành chính nhà nước là biểu hiện cao của
phân cấp trong việc thực thi hoạt động quản lý hành chính trên địa bàn lãnh
thổ [32, tr 135].
Phát huy cơ chế dân chủ phải gắn với cơ chế kiểm soát từ phía các cơ
quan nhà nước ở địa phương mà trọng tâm là HĐND, định hướng nhân dân
tham gia vào hoạt động của cơ quan nhà nước ở địa phương. Mặc khác, cần
tăng cường giám sát từ phía nhân dân, tránh sự lạm quyền và nhũng nhiễu từ
phía cán bộ, cơ quan nhà nước, góp phần đấu tranh chống tiêu cực.

Trong quá trình tham gia của nhân dân ở địa phương, nếu thiếu một cơ
chế kiểm soát nhằm đảm bảo tính trung thực khách quan sẽ tác động xấu đến
kinh tế - xã hội ở địa phương, tránh lợi dụng dân chủ để trở thành diễn đàn
chủ trì cá nhân, gây mất trật tự xã hội [32, tr 370].
Phát huy dân chủ gắn liền điều kiện phát triển kinh tế - xã hội ở địa
phương. Dân chủ phải tương thích với điều kiện phát triển kinh tế xã hội của
địa phương và đáp ứng năng lực của chính quyền địa phương. Giá trị hiện
thực của chính sách, chủ trương được đảm bảo từ yêu cầu này. Nó đảm bảo
dân chủ không mang tính hình thức và đồng thời không chứa đựng yếu tố cực
đoan.
Phát huy dân chủ tạo cơ chế trách nhiệm cao của chính quyền địa
phương: trách nhiệm đối với bộ máy chính quyền địa phương, trách nhiệm


24
đối với chính quyền trung ương, trách nhiệm đối với nhân dân trong thực hiện
nhiệm vụ ở địa phương. Tổ chức và hoạt động chính quyền địa phương phải
hợp hiến, hợp pháp và được sự tín nhiệm của nhân dân. Nếu chính quyền đó
tham nhũng, gây nhũng nhiễu, không chăm lo đến đời sống của nhân dân sẽ
bị bất tín nhiệm và chịu các hành thức trách nhiệm chính trị. Tuỳ mức độ, có
thể bãi nhiệm, miễn nhiệm, cách chức. Có như vậy, trách nhiệm cá nhân,
trách nhiệm tâp thể sẽ được đề cao. Bộ máy chính quyền ở địa phương trở
thành công cụ của nhân dân, công chức là công bộc của nhân dân.
Tiểu kết
Phát huy dân chủ là điều kiện thiết yếu, đồng thời và cùng với phân cấp
chính quyền địa phương tạo điều kiện cho nhân dân tham gia hoạt động quản
lý nhà nước và tạo cơ hội tập thể, lãnh đạo chính quyền địa phương tăng
cường trách nhiệm đối với nhân dân, cử tri.
1.1.2.3 Bảo vệ quyền và lợi ích của nhân dân
Nhân dân là gốc, là nền tảng của nước nhà. Xây dựng nhà nước pháp

quyền XHCN phải hướng tới mục đích xem con người là giá trị cao nhất và
cũng là mục tiêu phục vụ duy nhất mà trước hết là người lao động. Phải đảm
bảo trên thực tế quyền con người và quyền công dân của mỗi người [39, tr
380].
Chính quyền trung ương là nơi đề ra chính sách, lập quy để cụ thể hoá
pháp luật, làm cho pháp luật có “đời sống” thực tế. Theo lẽ thường, Nhà nước
pháp quyền chỉ đặt ra yêu cầu đối việc tổ chức, cải cách ở chính quyền trung
ương và các cơ quan nhà nước khác ở trung ương. Nhưng giá trị hiện thực của
Nhà nước pháp quyền lại được thực tế hoá ở địa phương. Địa phương là cái
đích thể nghiệm, đánh giá mục tiêu nhà nước pháp quyền hướng tới và xây
dựng.


25
Cùng với phân cấp mạnh mẽ cho chính quyền địa phương, nhà nước
(trong đó có chính quyền địa phương) đảm bảo và không ngừng phát huy
quyền làm chủ về mọi mặt của nhân dân, thực hiện mục tiêu dân giàu nước,
nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh, mọi người có cuộc sống ấm
no, tự do, hạnh phúc và có điều kiện phát triển toàn diện [6, điều 3].
Để đạt được mục tiêu đó, chính quyền địa phương không phải bảo vệ
quyền, lợi ích của nhân dân bằng những lời nói suông của lãnh đạo, những
mỹ từ của kế hoạch, chính sách, mà phải kết hợp nhuần nhuyễn trên hai mặt:
quy định của pháp luật và hiệu quả thực tiễn.
Theo quy định của pháp luật, Chính quyền địa phương có nhiệm vụ to
lớn là xây dựng kế hoạch phát triển ở địa phương. Quyền to lớn đó dành cho
HĐND các cấp của chính quyền địa phương. HĐND thông qua cử tri của
mình ghi nhận những yêu cầu, phản ánh của cử tri (nhân dân) để quyết định
tại các kỳ họp. Những vấn đề được HĐND quyết định hầu hết là phù hợp với
lòng dân, xuất phát từ ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân, có ý nghĩa
thiết thực ở địa phương [50, tr 34].

Chính quyền địa phương có thể có 2 thẩm quyền: thẩm quyền bắt buộc
và thẩm quyền tuỳ nghi [4, tr 45-46]. Chính quyền là bộ máy phục vụ, cán bộ
là công bộc của nhân dân. Do vậy, chính quyền địa phương phải thực hiện
nghiêm chỉnh những thẩm quyền mà pháp luật quy định, phát huy tối đa khả
năng sáng tạo của Chính quyền địa phương đối với thẩm quyền tuỳ nghi vì lợi
ích của địa phương.
Để thực hiện chức năng của mình, Chính quyền địa phương xây dựng
đội ngũ công chức. Đội ngũ công chức ở chính quyền địa phương chiếm số
lượng khá lớn. Công chức là những người được trao quyền lực để thực thi
công vụ. Những người này dễ dẫn đến lạm quyền. Vì lẽ đó, quyền và nghĩa vụ
của chính quyền địa phương phải được pháp điển hoá, quyền công dân phải