Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức tại tỉnh Phú Thọ hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT




NGUYỄN THỊ THU TRANG





XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC
TẠI TỈNH PHÚ THỌ HIỆN NAY





LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC






Hà Nội - 2010

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT





MỤC LỤC


MỞ ĐẦU 1
CHƢƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 6
1.1. QUAN NIỆM VỀ CÔNG VỤ 6
1.2. QUAN NIỆM VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC 12
1.3. YÊU CẦU VÀ NỘI DUNG XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÁN BỘ, CÔNG
CHỨC 21
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG ĐỘI NGŨ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC
TỈNH PHÚ THỌ HIỆN NAY 34
2.1. THỰC TRẠNG ĐỘI NGŨ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC TỈNH PHÚ THỌ
HIỆN NAY 34
2.2. THỰC TRẠNG XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC TẠI
TỈNH PHÚ THỌ 39
2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÁN BỘ, CÔNG
CHỨC TỈNH PHÚ THỌ 50
CHƢƠNG 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP XÂY DỰNG
ĐỘI NGŨ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC TẠI TỈNH PHÚ THỌ 59
3.1. PHƢƠNG HƢỚNG XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC

TẠI TỈNH PHÚ THỌ 56
3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NHẰM XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÁN
BỘ, CÔNG CHỨC TẠI TỈNH PHÚ THỌ 62
KẾT LUẬN 90
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 97





1
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Từ những năm đầu thập niên 80 của thế kỷ XX đến nay, sự phát triển mạnh
mẽ của khoa học công nghệ đã làm biến đổi sâu sắc tất cả các lĩnh vực của đời
sống xã hội, mở ra một thời đại mới cùng sự phát triển của kinh tế tri thức. Đặc
trƣng cơ bản của kinh tế tri thức là nguồn nhân lực có trí tuệ, có kỹ năng, đƣợc
đào tạo cơ bản, do vậy vai trò của “nguồn lực con ngƣời” ngày càng tăng, hàm
lƣợng trí tuệ trong các sản phẩm lao động ngày càng cao, giá trị của tri thức ngày
càng đƣợc khẳng định ở mỗi quốc gia, dân tộc trên toàn thế giới.
Hội nhập kinh tế thế giới, đất nƣớc ta đã thực sự bƣớc vào sân chơi của
kinh tế tri thức, mặc dù điểm xuất phát về kinh tế - xã hội của đất nƣớc ta còn
thấp, nhƣng Đảng ta đã vững vàng lãnh đạo Nhà nƣớc và nhân dân chủ động
tham gia vào quá trình toàn cầu hóa, vừa hợp tác, vừa cạnh tranh kinh tế với tất
cả các quốc gia, dân tộc, các tổ chức kinh tế trên toàn thế giới. Trong quá trình
đó, tuy phải đối mặt với những nguy cơ, thách thức ngày càng nhiều hơn, song
cũng đã và đang mở ra cho đất nƣớc ta những cơ hội rất lớn để đi tắt, đón đầu,
giúp cho đất nƣớc ta nhanh chóng thoát ra khỏi tình trạng kém phát triển, tiếp tục
đẩy mạnh và hoàn thành sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc vì

mục tiêu dân giàu, nƣớc mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh, vững bƣớc
đi lên chủ nghĩa xã hội. Mục tiêu cao cả đó do Đảng ta khởi xƣớng và lãnh đạo
có thể trở thành hiện thực hay không phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó chất
lƣợng nguồn nhân lực mà đặc biệt là nguồn nhân lực có chất lƣợng cao của đất
nƣớc là yếu tố quan trọng nhất. Chính vì vậy trong đƣờng lối lãnh đạo và điều
hành đất nƣớc, Đảng và Nhà nƣớc ta luôn chú trọng tới việc xây dựng, phát triển
nguồn nhân lực phù hợp với tình hình thực tiễn của đất nƣớc trong từng giai
đoạn cách mạng cũng nhƣ yêu cầu tất yếu khách quan của nền kinh tế tri thức.
Trong đó, việc xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức là một nhiệm vụ đặc biệt
quan trọng, làm cho đội ngũ cán bộ, công chức của đất nƣớc thực sự có đủ cả đức
và tài, giữ vững vai trò nòng cốt, là “… cái gốc của mọi công việc” [40] nhƣ lời
Bác Hồ đã dạy. Vai trò của nguồn lực cán bộ, công chức trong nền kinh tế tri thức
đƣợc khẳng định là nhân tố quan trọng hàng đầu trong phát triển kinh tế – xã hội,


2
nhƣ nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đã xác định: "Hoàn thiện chế
độ công vụ, quy chế cán bộ, công chức, coi trọng cả năng lực và đạo đức; bảo
đảm tính nghiêm túc, trung thực trong thi tuyển cán bộ, công chức. Đào tạo, bồi
dưỡng cán bộ, công chức, trước hết là cán bộ lãnh đạo, cán bộ quản lý về đường
lối, chính sách, về kiến thức và kỹ năng quản lý hành chính Nhà nước. Sắp xếp lại
đội ngũ cán bộ, công chức theo chức danh, tiêu chuẩn…". Do vậy, nâng cao chất
lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế tri thức có thể
đƣợc coi là khâu đột phá trong chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc.
Phú Thọ là tỉnh thuộc khu vực miền núi trung du phía Bắc, nằm trong khu
vực giao lƣu giữa vùng Đông Bắc, đồng bằng sông Hồng và Tây Bắc (vị trí địa
lý mang ý nghĩa trung tâm của tiểu vùng Tây - Đông – Bắc), là cầu nối giao lƣu
kinh tế – văn hóa – khoa học kỹ thuật giữa các tỉnh đồng bằng Bắc Bộ với các
tỉnh miền núi Tây Bắc. Nền kinh tế của tỉnh những năm qua đã có bƣớc phát
triển, tuy nhiên chƣa ổn định vững chắc, chƣa tƣơng xứng với tiềm năng, lợi thế

của vùng. Kinh tế chủ yếu phát triển theo chiều rộng, chuyển dịch cơ cấu kinh tế
và ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật vào sản xuất còn chậm; tình hình an ninh,
chính trị và trật tự xã hội còn có nhiều yếu tố tiềm ẩn khó lƣờng. Vì vậy, công
cuộc xây dựng và phát triển kinh tế xã hội, củng cố và tăng cƣờng quốc phòng
an ninh; xây dựng hệ thống chính trị ở tỉnh Phú Thọ trong sạch vững mạnh là
nhiệm vụ cấp bách, đặc biệt là phải nhanh chóng xây dựng và nâng cao chất
lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức vững mạnh, đồng bộ, đủ sức hoàn thành tốt
nhiệm vụ trong thời kỳ đẩy mạnh sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất
nƣớc. Trƣớc những yêu cầu bức thiết và thực tế ở địa phƣơng nên tôi chọn đề tài:
“Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức tại tỉnh Phú Thọ hiện nay” làm đề tài
Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Lý luận và lịch sử Nhà nƣớc và Pháp luật.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Vấn đề xây dựng và nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức đã
đƣợc các nhà nghiên cứu khoa học xã hội, các nhà hoạt động chính trị trong
nƣớc và ngoài nƣớc quan tâm nhƣ “Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất
lượng đội ngũ cán bộ, công chức trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện
đại hóa đất nước” của PGS.TS. Nguyễn Phú Trọng và PGS.TS Trần Xuân Sầm,
NXB Chính trị quốc gia, 2003; “Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng


3
đòi hỏi của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân” của
TS. Thang Văn Phúc và TS. Nguyễn Minh Phƣơng, NXB Chính trị quốc gia,
2004; “Công vụ, công chức – Những khía cạnh pháp lý và hành chính” của
GS.TS Phạm Hồng Thái, 2004; “Hệ thống công vụ và xu hướng cải cách của
một số nước trên thế giới” của TS. Thang Văn Phúc – TS. Nguyễn Minh Phƣơng
– TS. Nguyễn Thu Huyền, NXB Chính trị quốc gia, 2004; “Về chế độ công vụ
Việt Nam” do PGS.TS Nguyễn Trọng Điều chủ biên, NXB Chính trị quốc gia,
2007…
Vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức cũng đƣợc đặc biệt quan tâm

trong các luận án tiến sỹ, luận văn thạc sỹ, cử nhân dƣới nhiều góc độ khác nhau
nhƣ Luận án tiến sỹ luật học “Trách nhiệm pháp lý của công chức trong điều kiện
xây dựng nhà nước pháp quyền hiện nay” của tác giả Ngô Hải Phan (2004); Luận
văn thạc sỹ luật học “Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức chính
quyền các xã miền núi đặc biệt khó khăn trên địa bàn tỉnh Bắc Giang hiện nay”
của tác giả Lê Đình Vỹ (2005); Đề tài khoa học cấp tỉnh “Nghiên cứu các giải
pháp về đào tạo nhằm phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao tỉnh Phú Thọ”
của ThS. Nguyễn Quang Hậu (2008-2009); Luận văn thạc sỹ luật học “Xây dựng
đội ngũ cán bộ, công chức hành chính nhà nước theo yêu cầu cải cách hành chính
của tỉnh Bình Phước hiện nay” của tác giả Giang Thị Phƣơng Hạnh (2009)…
Nhìn chung, các công trình nghiên cứu nêu trên đều đề cập đến vấn đề cán
bộ, công chức, hoặc là ở dạng chung nhất hoặc đặt nó nằm trong từng phạm vi
nghiên cứu cụ thể đã cung cấp nhiều tƣ liệu quý báu về cơ sở lý luận, về kiến thức,
kinh nghiệm xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nhà nƣớc. Tuy nhiên, ngoài
những vấn đề chung đối với việc xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức thì với các
địa phƣơng khác nhau sẽ cần có yêu cầu xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức khác
nhau phù hợp thực tiễn ở các địa phƣơng đó trong mỗi giai đoạn cách mạng, trong
khi đó chƣa có công trình nào nghiên cứu việc xây dựng đội ngũ cán bộ, công
chức tại tỉnh Phú Thọ hiện nay. Chính vì vậy, đây là vấn đề bức thiết cần đƣợc
nghiên cứu một cách cụ thể, toàn diện trên cả phƣơng diện lý luận và thực tiễn
nhằm góp phần phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh nhà.
3. Mục đích, nhiệm vụ của luận văn


4
3.1. Mục đích của luận văn
Làm rõ một số vấn đề lý luận, đánh giá đúng thực trạng, đề xuất phƣơng
hƣớng và giải pháp chủ yếu xây dựng và nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ,
công chức trên địa bàn tỉnh Phú Thọ đáp ứng với yêu cầu công nghiệp hoá, hiện
đại hoá và hội nhập kinh tế quốc tế trong giai đoạn hiện nay.

3.2. Nhiệm vụ của luận văn
Để thực hiện đƣợc mục đích nêu trên, luận văn có những nhiệm vụ cụ thể
sau đây:
+ Hệ thống hóa các vấn đề lý luận cơ bản về xây dựng đội ngũ cán bộ, công
chức.
+ Phân tích thực trạng đội ngũ cán bộ, công chức ở tỉnh Phú Thọ qua đó
nêu ra những vấn đề tồn tại cần khắc phục cũng nhƣ phân tích các nguyên nhân,
hạn chế.
+ Đề xuất phƣơng hƣớng và giải pháp xây dựng và nâng cao chất lƣợng đội
ngũ cán bộ, công chức ở địa bàn tỉnh Phú Thọ đáp ứng với yêu cầu mới hiện nay
và những năm tiếp theo.
4. Phạm vi nghiên cứu của luận văn
Luận văn tập trung nghiên cứu xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức tại tỉnh
Phú Thọ giai đoạn 2003-2008 và đề xuất giải pháp đến năm 2015, định hƣớng
đến năm 2020.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
- Dựa trên phƣơng pháp luận của Chủ nghĩa Mác- Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí
Minh về công tác cán bộ, quá trình nghiên cứu sử dụng phƣơng pháp luận Duy
vật biện chứng và Duy vật lịch sử; phƣơng pháp thống kê, so sánh, phân tích,
quy nạp, diễn dịch và phƣơng pháp thực chứng để phân tích làm sáng tỏ vấn đề
nghiên cứu.
- Kế thừa có chọn lọc và phát huy kết quả các công trình nghiên cứu của các
tác giả khác có liên quan đến vấn đề đang nghiên cứu nhƣ: Luận án, luận văn, đề
tài nghiên cứu, bài viết đăng trên các tạp chí, báo,
6. Đóng góp khoa học và ý nghĩa của luận văn
6.1. Đóng góp khoa học của luận văn


5
- Khái quát có hệ thống, phân tích và đánh giá thực trạng đội ngũ cán bộ,

công chức của tỉnh Phú Thọ trong những năm gần đây.
- Đề xuất một số phƣơng hƣớng và giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng đội
ngũ cán bộ, công chức trên địa bàn tỉnh Phú Thọ đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ
trong giai đoạn hiện nay.
6.2. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Luận văn góp phần làm rõ một số vấn đề về cơ sở lý luận và thực tiễn xây
dựng đội ngũ cán bộ, công chức tại tỉnh Phú Thọ, đặc biệt trong giai đoạn đẩy
mạnh sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hoá đất nƣớc và tham gia hội nhập
quốc tế hiện nay.
- Luận văn có thể làm tƣ liệu tham khảo trong việc nghiên cứu, giảng dạy ở
trƣờng chính trị tỉnh và trung tâm bồi dƣỡng chính trị các huyện, thành, thị uỷ
trong toàn tỉnh.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài lời mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3
chƣơng, 8 tiết.








6
CHƢƠNG 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

1.1. QUAN NIỆM VỀ CÔNG VỤ
1.1.1. Khái quát về công vụ

Cán bộ, công chức là những vấn đề có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong đời
sống nhà nƣớc và xã hội của tất cả các quốc gia vì cán bộ, công chức là những
ngƣời, trong nhiều trƣờng hợp, nhân danh nhà nƣớc, sử dụng quyền lực nhà
nƣớc để thực hiện nhiệm vụ, chức năng quản lý nhà nƣớc, thi hành pháp luật,
đƣa pháp luật vào đời sống xã hội, sử dụng ngân sách nhà nƣớc và tài sản công.
Tất cả những hoạt động đó đều trực tiếp hoặc gián tiếp gây ảnh hƣởng tới đời
sống nhà nƣớc, xã hội, đời sống cộng đồng dân cƣ, quyền, tự do, lợi ích hợp
pháp của công dân. Do đó, khi nói đến cán bộ, công chức không thể không đề
cập đến kết quả hoạt động của ngƣời cán bộ, công chức thông qua chế độ công
vụ, bởi công vụ là một dạng hoạt động hay lao động đặc biệt do cán bộ, công
chức của bộ máy nhà nƣớc thực hiện. Khi quan niệm về công vụ ra sao thì sẽ có
một quan niệm nhất định về cán bộ, công chức tƣơng ứng. Nói cách khác, quan
niệm về cán bộ, công chức đƣợc xây dựng trên cơ sở gắn liền với quan niệm về
chế độ công vụ. Bản thân kết quả thực thi công vụ lại là sản phẩm hoạt động của
ngƣời cán bộ, công chức. Ngƣợc lại, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy
nhà nƣớc tuỳ thuộc vào chất lƣợng thực thi công vụ của cán bộ, công chức.
Từ góc độ lao động xã hội thì công vụ là một dạng lao động xã hội đặc biệt
khác với các loại lao động xã hội khác. Công vụ là hoạt động nhà nƣớc do cán
bộ, công chức nhà nƣớc thực hiện dựa trên cơ sở quyền lực nhà nƣớc và pháp
luật, đƣợc bảo đảm bằng quyền lực nhà nƣớc, pháp luật và sử dụng quyền lực đó
để thực thi các nhiệm vụ, chức năng quản lý nhà nƣớc.
Công vụ là một khái niệm, một phạm trù mang tính lịch sử. Ở mỗi giai đoạn
lịch sử khác nhau và ở mỗi chế độ nhà nƣớc khác nhau, nền công vụ đƣợc quy
định khác nhau do có những cách hiểu, quan niệm khác nhau về phạm vi khái
niệm công vụ. Phạm vi công vụ luôn phụ thuộc vào quan điểm chính trị, chế độ


7
chính trị - xã hội và bản chất của nhà nƣớc. Từ những góc độ khác nhau, có
những quan niệm khác nhau về công vụ, mỗi một chế độ chính trị - xã hội nhà

khoa học lại có thể đƣa ra quan niệm của mình về công vụ, vì đây là vấn đề lý
thuyết. Lý thuyết là nhận thức, suy nghĩ của con ngƣời về thực tiễn. Hoạt động
của cán bộ, công chức là có thật trong thực tiễn, còn đó là hoạt động gì, khác với
các hoạt động, hay lao động xã hội khác nhƣ thế nào là do con ngƣời suy nghĩ,
phản ánh nó.
Dƣới chế độ phong kiến, cả phƣơng đông và phƣơng tây với chính thể quân
chủ tuyệt đối, công vụ đƣợc xem nhƣ một sứ mạng thiêng liêng cao cả, đƣợc xã
hội trọng vọng, tôn vinh và cũng là nơi quy tụ các lợi ích vật chất, quyền thế về
tinh thần đối với nhân dân. Việc tuân thủ mệnh lệnh của nhà vua tức là thực thi
bổn phận công vụ. Do đó, công vụ xét cho cùng là chế độ phục vụ nhà vua.
Nhiều tác giả khi nghiên cứu về công vụ của nhà nƣớc phong kiến Việt Nam đều
cho rằng: “Công vụ ngày xƣa là việc quan, là một công việc ai cũng xem là quan
trọng, một phần là vì những chế tài mà các nhà cầm quyền có thể sử dụng, nhƣng
phần vì đối với xã hội, đối với tâm lý thông thƣờng của con ngƣời, những ngƣời
đƣợc lên những chức vị cao cũng đều đƣợc mọi tầng lớp xã hội kính trọng” [33].
- Trong nhà nƣớc tƣ sản, công vụ xét về bản chất là sự phục vụ cho quyền
lực công. Tuy nhiên, do sự khác nhau trong tổ chức nhà nƣớc nên ngay trong các
nhà nƣớc tƣ sản cũng tồn tại một số quan niệm khác nhau về công vụ. Tiêu biểu
là hai quan niệm về công vụ làm cơ sở cho hai chế độ công vụ cơ bản sau đây:
Thứ nhất, chế độ công vụ chức nghiệp. Trong chế độ này, công vụ đƣợc
quan niệm nhƣ một chức nghiệp, do đó nó đƣợc duy trì liên tục và ổn định không
phụ thuộc vào sự thay đổi của chính trị. Ngƣời công chức đƣợc đào tạo, tuyển
chọn một cách kỹ lƣỡng vào công vụ và đƣợc đảm bảo suốt đời. Hệ thống công
vụ này đƣợc gọi là hệ thống “chức nghiệp”. Công chức đƣợc coi nhƣ một loại
ngƣời chuyên làm công việc nhà nƣớc, địa vị của họ đƣợc tôn vinh. Các nƣớc
theo chế độ chức nghiệp điển hình là Pháp, Đức, Canada,
Quan niệm này đã coi công vụ là một nghề nghiệp của con ngƣời, nên nền
công vụ này trở nên cứng nhắc, khó thay đổi. Trong bản thân nền công vụ chia ra
nhiều thứ bậc theo văn bằng, tạo nên sự trì trệ, khó thích ứng với sự biến động.

8
Chế độ công vụ theo chức nghiệp dẫn đến sự ổn định của nền hành chính, nhƣng
lại làm cho nó thiếu năng động, cuối cùng có thể dẫn đến kìm hãm sự phát triển
về kinh tế. Hạn chế này khiến các quốc gia đang phát triển có nền công vụ chức
nghiệp phải liên tục cải cách và tiếp thu các yếu tố tiến bộ của nền công vụ việc
làm [51].
Thứ hai, quan niệm công vụ là một công việc nhất thời, một việc làm. Căn
cứ để tuyển dụng, sắp xếp công chức chỉ dựa vào công việc, vào chức vụ ngƣời
đó đảm nhiệm chứ không phải dựa vào bản thân ngƣời công chức đó. Ngƣời ta
coi việc tìm kiếm công việc trong các cơ quan, tổ chức nhà nƣớc cũng không
khác gì tìm kiếm công việc trong một doanh nghiệp tƣ. Ngƣời ta quan niệm công
vụ là một việc làm chứ không phải là một nghề nghiệp, nên việc tuyển chọn
công chức đƣợc tiến hành theo nhu cầu của công việc. Vì vậy, các cơ quan nhà
nƣớc có thể thay đổi vị trí công chức theo yêu cầu công việc và theo công trạng,
năng lực của bản thân từng công chức. Chế độ công vụ này tạo ra sự cạnh tranh
nội bộ giữa các công chức, đồng thời có sự cạnh tranh giữa những ngƣời trong
công vụ và ngoài công vụ. Các nƣớc có nền công vụ theo chế độ việc làm là Mỹ,
Hà Lan và các quốc gia chịu ảnh hƣởng của Mỹ.
Do đặc điểm này mà nền công vụ việc làm (chức vụ) không tạo ra sự ổn
định cần thiết cho nền hành chính, đội ngũ công chức không có tính liên tục và
kế thừa. Tuy vậy, nền công vụ này rất năng động và có hiệu suất cao, do tận
dụng đƣợc hết mọi khả năng của ngƣời công chức [51].
- Đối với các nƣớc đang phát triển, mới giành đƣợc độc lập, nền công vụ ở
các nƣớc này thƣờng mang đặc trƣng hỗn hợp, chịu ảnh hƣởng từ nhiều nền
công vụ khác, công vụ phong kiến, công vụ chức nghiệp, công vụ việc làm, cũng
nhƣ bản sắc riêng của quốc gia đó. Nền công vụ chƣa đƣợc định hình, thƣờng
nghiêng về mô hình công vụ nƣớc nào nó chịu ảnh hƣởng nhiều nhất, thông
thƣờng là nƣớc cai trị trƣớc kia.
- Trong nhà nƣớc xã hội chủ nghĩa trƣớc đây, có ý kiến cho rằng tồn tại một

nền công vụ riêng, với đặc trƣng của hệ thống chính trị xã hội chủ nghĩa trong đó
Đảng cộng sản giữ vai trò lãnh đạo. Đội ngũ nhân sự trong tổ chức Đảng cũng
nhƣ trong Nhà nƣớc đều do Đảng bố trí sắp xếp, quản lý, cùng hƣởng quy chế


9
pháp lý chung với các đối tƣợng cán bộ Đảng, tổ chức xã hội. Việc luân chuyển
nhân lực từ ngành này sang ngành khác, từ trung ƣơng đến địa phƣơng, từ tổ
chức Đảng, tổ chức xã hội sang cơ quan nhà nƣớc và ngƣợc lại rất đơn giản,
không cần thi tuyển, kiểm tra, sát hạch và chuyển đổi chuyên môn nghề nghiệp
“do yêu cầu của tổ chức, do tổ chức phân công”. Do vậy, không tạo ra sự ổn định
và tính chuyên nghiệp của nền công vụ, ngƣời công chức không tích lũy đƣợc
kinh nghiệm, không thích nghi với công việc [51].
Ở Việt Nam, hoạt động do các cán bộ, công chức, viên chức trong bộ máy
của Nhà nƣớc, Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội và các tổ chức xã hội khác
thực hiện đều là hoạt động phục vụ lợi ích công, lợi ích chung của xã hội, của
cộng đồng. Điều này bắt nguồn từ bản chất nhà nƣớc ta là nhà nƣớc của nhân
dân, do nhân dân và vì nhân dân, mục tiêu chung của hệ thống chính trị là xây
dựng một xã hội dân giàu, nƣớc mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh.
Hoạt động của tất cả các chủ thể đó suy cho cùng đều đƣợc bảo đảm bằng ngân
sách nhà nƣớc. Vì vậy, có thể nói rằng đây là hoạt động “công vụ” với nghĩa đầy
đủ nhất của từ và chỉ có thể hiểu nhƣ vậy mới thấy đƣợc đặc thù của chế độ
chính trị ở nƣớc ta – Chế độ chính trị có một đảng lãnh đạo nhà nƣớc và xã hội.
Điều 2 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định “Hoạt động công vụ của
cán bộ, công chức là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức
theo quy định của Luật này và các quy định khác có liên quan”, qua đó có thể
nhận thấy công vụ có những đặc điểm chính sau đây:
Một là, “công vụ” trƣớc hết là hoạt động có tính chất phục vụ. Toàn bộ
hoạt động của bộ máy hành chính - nhà nƣớc thực chất có tính chất phục vụ. Bản
thân hoạt động hành pháp thực chất là nhằm đƣa pháp luật do quyền lập pháp

ban hành vào đời sống, do đó dƣới góc độ này, nó mang tính chất phục vụ quyền
lập pháp. Đồng thời, quyền hành pháp còn mang tính chất phục vụ dân chúng và
cả hoạt động tƣ pháp, vì trong cơ quan tƣ pháp vẫn có công chức làm việc.
Nhƣng tính chất phục vụ ở đây gắn với nhà nƣớc, do nhà nƣớc thông qua bộ máy
các cơ quan nhà nƣớc, các cán bộ, công chức, viên chức thực hiện, do đó tính
chất phục vụ ở đây, trực tiếp hay gián tiếp đều gắn với tính quyền lực và pháp lý.


10
Hai là, hoạt động công vụ có tính chuyên nghiệp. Tính chất này xuất phát
từ yêu cầu chuyên môn hóa của khách thể quản lý, của công vụ nhà nƣớc, đặc
biệt trong điều kiện khoa học, công nghệ phát triển cao của thế giới hiện đại. Nó
đồng thời là điều kiện cần thiết bảo đảm cho hoạt động công vụ có khả năng giải
quyết đƣợc các vấn đề nảy sinh trong việc thực hiện các chức năng của Nhà
nƣớc trong điều kiện hiện nay. Tính chuyên nghiệp đƣợc hiểu cả ở hai mặt: là
hoạt động đòi hỏi phải có kiến thức chuyên môn về các ngành và lĩnh vực quản
lý, đồng thời đòi hỏi cả hiểu biết về khoa học quản lý. Thực tiễn chế độ công vụ
nƣớc ta đang phát triển theo hƣớng coi công vụ là một nghề tƣơng tự nhƣ chế độ
công vụ chức nghiệp, tuy có kết hợp ít nhiều với chế độ công vụ theo việc làm.
Ba là, hoạt động công vụ có thể không trực tiếp làm ra của cải vật chất cho
xã hội nhƣng bảo đảm các điều kiện, hỗ trợ, tổ chức quản lý hoạt động sản xuất
của cải vật chất. Nói cách khác, đó là hoạt động quản lý con ngƣời, nhằm tác
động lên con ngƣời hoặc phục vụ con ngƣời. Đây là hoạt động của những ngƣời
làm quản lý chuyên nghiệp - công chức, những ngƣời thực hiện hoạt động hành
chính - nhà nƣớc theo cách nói thông dụng hiện nay; và của cả những ngƣời có
uy tín và năng lực quản lý đƣợc bầu - cán bộ. Ngoài ra, công vụ còn bao gồm cả
hoạt động của các chuyên gia trong các lĩnh vực hoạt động khác của Nhà nƣớc
nhƣ: giáo dục (giáo viên), khoa học - công nghệ (nghiên cứu viên, kỹ sƣ, kiến
trúc sƣ ), y tế (bác sĩ ), văn hóa nghệ thuật (họa sĩ, nhạc sĩ, nhà văn ). Đây lại
không phải là hoạt động quản lý con ngƣời, mà là hoạt động trực tiếp làm ra

những sản phẩm tinh thần cho xã hội, tuy không trực tiếp sản xuất ra của cải vật
chất.
Bốn là, hoạt động công vụ nhà nƣớc đƣợc bảo đảm bằng ngân sách nhà
nƣớc. Đặc trƣng cơ bản của nhà nƣớc là nhà nƣớc đặt ra thuế và thu thuế để nuôi
dƣỡng bộ máy nhà nƣớc, đảm bảo sự phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội… Đây là
một đặc điểm rất quan trọng để phân biệt hoạt động công vụ với hoạt động sản
xuất kinh doanh hay thực hiện các dịch vụ xã hội. Vì vậy, mọi hoạt động công
vụ của cán bộ, công chức không vì mục tiêu tìm kiếm lợi nhuận và đƣợc bảo
đảm hoạt động bằng ngân sách nhà nƣớc.
1.1.2. Các nguyên tắc của công vụ nhà nƣớc


11
Các nguyên tắc của công vụ nhà nƣớc là những tƣ tƣởng chủ đạo, chi phối
toàn bộ nền công vụ nhà nƣớc. Bản chất công vụ khác nhau nên có những
nguyên tắc mang tính chính trị – xã hội khác nhau. Các nguyên tắc của công vụ
nhà nƣớc đƣợc xác định bởi nội dung hoạt động công vụ, nghĩa là suy cho cùng,
đƣợc xác định bởi tính chất của nhà nƣớc, bởi bản chất giai cấp và tính xã hội
của nhà nƣớc. Khi nghiên cứu vấn đề này cũng cần phải thấy đƣợc mối liên hệ
giữa bản chất nhà nƣớc với bản chất của nền công vụ nhà nƣớc.
Có nhiều cách tiếp cận khác nhau về công vụ nhà nƣớc nên cũng có sự
không thống nhất về các nguyên tắc của công vụ nhà nƣớc, nhƣng nhìn chung, từ
quan niệm coi công vụ nhà nƣớc chỉ là hoạt động của cán bộ, công chức nhà
nƣớc thì các nguyên tắc của công vụ nhà nƣớc nhƣ sau:
- Thứ nhất, công vụ nhà nƣớc có nhiệm vụ, bổn phận phục vụ nhân dân, nhà
nƣớc, xã hội nói chung, thể hiện ở chỗ thực hiện công vụ nhà nƣớc là thực hiện
nhiệm vụ và chức năng nhà nƣớc; cán bộ, công chức nhà nƣớc phải chịu sự kiểm
tra của nhân dân và của cơ quan quyền lực nhà nƣớc; cán bộ, công chức thực thi
công vụ nhằm mục đích phục vụ nhân dân, phục vụ nhà nƣớc.
- Công vụ nhà nƣớc đƣợc thực hiện trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ.

Nguyên tắc này thể hiện trƣớc hết là các cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng xác
định danh mục các chức vụ trong cơ quan, tổ chức nhà nƣớc, định ra các phƣơng
thức tuyển chọn, thăng chức, giáng chức và thuyên chuyển cán bộ, công chức;
quy định các ngạch, bậc công chức và chế độ đãi ngộ chung. Khi quyết định
những vấn đề quan trọng đó, các cơ quan trung ƣơng cần phải tham khảo ý kiến
của các cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng và các tổ chức xã hội, có phân cấp quản
lý cán bộ, công chức rõ ràng, xuất phát từ các nguyên tắc phân biệt chức năng
của Đảng và nhà nƣớc, phát huy tính tự chủ, tự quản địa phƣơng, xem trọng ý
kiến và dƣ luận xã hội…
- Đảm bảo dân chủ trong nền công vụ nhà nƣớc bởi đây là hoạt động có tính
chất phục vụ, đáp ứng các yêu cầu của công dân, do đó nhân dân có thể tham gia
vào việc đƣa ra các quyết định của các cơ quan nhà nƣớc và giám sát hoạt động
của các cơ quan nhà nƣớc đó.


12
- Công khai và bình đẳng trong công vụ nhà nƣớc đòi hỏi các cơ quan nhà
nƣớc phải công khai hóa các hoạt động công vụ nhà nƣớc, phải minh bạch trong
công vụ, trừ những vấn đề có liên quan tới bí mật quốc gia, bí mật công vụ và
liên quan tới an ninh quốc gia.
- Đảm bảo bình đẳng trong hoạt động công vụ. Đây là nguyên tắc có liên
quan mật thiết với nguyên tắc dân chủ và công khai bởi mọi công dân đều có khả
năng tham gia nền công vụ tùy theo năng lực chuyên môn và phẩm hạnh, sức
khỏe của mình mà không lệ thuộc vào bất kỳ điều kiện khác nào. Khi đã gia
nhập nền công vụ thì cán bộ, công chức đều bình đẳng với nhau về quyền và
nghĩa vụ công vụ, không bị phân biệt đối xử trong hoạt động công vụ giữa những
ngƣời khác nhau về giới tính, dân tộc và tôn giáo…
- Nguyên tắc hiến định trong hoạt động công vụ là đảm bảo tính pháp chế.
Điều 12 Hiến pháp 1992 quy định: Nhà nƣớc quản lý xã hội bằng pháp luật,
không ngừng tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa. Các cơ quan nhà nƣớc, tổ

chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân phải
nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật, đấu tranh phòng ngừa và chống
các tội phạm, các vi phạm hiến pháp. Nguyên tắc này đòi hỏi mọi cơ quan nhà
nƣớc, mọi cán bộ, công chức khi thực thi công vụ đều phải nghiêm chỉnh chấp
hành Hiến pháp và pháp luật, tôn trọng pháp luật và đặt công vụ nhà nƣớc trong
một trật tự pháp luật.
Tóm lại, công vụ nhà nƣớc là một dạng lao động của xã hội, nhằm thực
hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nƣớc, lợi ích của nhân dân, của tập thể, của cá
nhân. Hoạt động công vụ luôn gắn liền với quyền lực nhà nƣớc, đƣợc pháp luật
điều chỉnh, chủ yếu do cán bộ, công chức nhà nƣớc nhân danh quyền lực nhà
nƣớc thực hiện, nhƣng đồng thời hoạt động công vụ cũng mang tính phục vụ và
có sự tham gia, giám sát của nhân dân.
1.2. QUAN NIỆM VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC
1.2.1. Quan niệm về cán bộ
Thuật ngữ “cán bộ” đƣợc sử dụng khá lâu tại các nƣớc xã hội chủ nghĩa và
bao hàm một diện rất rộng các loại nhân sự thuộc khu vực nhà nƣớc và các tổ
chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội. Thuật ngữ khi đó thƣờng dùng là “cán


13
bộ, công nhân viên chức”, bao quát tất cả những ngƣời làm công hƣởng lƣơng từ
nhà nƣớc, kể từ những ngƣời đứng đầu một cơ quan tới các nhân viên phục vụ
nhƣ lái xe, bảo vệ hay lao công tạp vụ.
Do những điều kiện lịch sử nhất định, suốt một thời gian dài trong đời sống
chính trị - pháp lý ở Việt Nam tồn tại một tập hợp khái niệm “cán bộ, công nhân,
viên chức” không có sự phân biệt rạch ròi từng khái niệm cũng nhƣ quy chế
pháp lý đối với từng nhóm. Pháp lệnh cán bộ công chức năm 1998 (sửa đổi bổ
sung năm 2003) đề cập tới ba đối tƣợng cán bộ, công chức, viên chức nhƣng
không thể hiện rõ ai là cán bộ, ai là công chức, ai là viên chức mà quy định
chung các đối tƣợng “cán bộ, công chức” là công dân Việt Nam, trong biên chế.

Có thể nói, thuật ngữ cán bộ đƣợc sử dụng nhƣ là một ƣớc lệ, chƣa thể hiện tính
chất hành chính, chƣa rõ nội hàm của khái niệm. Đây cũng là một hạn chế của
Pháp lệnh cán bộ, công chức.
Cụ thể hóa Pháp lệnh cán bộ, công chức, Chính phủ đã ban hành các Nghị
định số 114/2003/NĐ-CP về cán bộ, công chức xã, phƣờng, thị trấn; Nghị định số
115/2003/NĐ-CP về chế độ công chức dự bị; Nghị định số 116/2003/NĐ-CP về
tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong đơn vị sự nghiệp của Nhà
nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; Nghị định số 117/2003/NĐ-CP
về tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nƣớc.
Trên cơ sở nghiên cứu quy định của pháp lệnh và các nghị định, chúng ta có thể
hiểu cán bộ là “những ngƣời do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ
trong các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung
ƣơng, ở cấp tỉnh và cấp huyện”.
Cùng với xu hƣớng toàn cầu hóa về kinh tế, những thành tựu của sự phát
triển kinh tế - xã hội chủ động hội nhập kinh tế quốc tế, tăng cƣờng mở rộng
giao lƣu hợp tác nhiều mặt với các nƣớc, tiếp thu có chọn lọc tinh hoa văn hóa
nhân loại, đồng thời, công cuộc cải cách hành chính ngày nay đặt ra nhu cầu
chuyên biệt hóa trong sự điều chỉnh pháp luật ngày càng rõ nét, đòi hỏi phải có
sự thống nhất về nhận thức trong sự phân định các khái niệm có liên quan. Luật
cán bộ, công chức đƣợc Quốc hội ban hành tháng 11/2008, có hiệu lực từ ngày
01/01/2010 đã quy định cụ thể:


14
Cán bộ là công dân Việt Nam, đƣợc bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức
vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà
nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ƣơng, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ƣơng (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh
(sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách
nhà nƣớc. [44]

Nhƣ vậy, đến nay khái niệm cán bộ đã đƣợc quy định cụ thể, rõ ràng, xác
định rõ nội hàm, đó là những ngƣời giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong
các cơ quan nhà nƣớc thuộc hệ thống chính trị Việt nam, từ trung ƣơng đến cấp
huyện, quận và tƣơng đƣơng. Tùy góc độ và mục tiêu xem xét có thể phân biệt
đội ngũ cán bộ thành các nhóm khác nhau:
- Xét về loại hình có thể phân thành: cán bộ đảng, đoàn thể; cán bộ nhà
nƣớc; cán bộ kinh tế và quản lý kinh tế; cán bộ khoa học kỹ thuật.
- Xét theo tính chất và chức năng, nhiệm vụ có thể phân thành: nhóm chính
khách; nhóm lãnh đạo, quản lý; nhóm chuyên gia; nhóm công chức, viên chức.
+ Nhóm chính khách: Những cán bộ lãnh đạo ở tầm vĩ mô của đất nƣớc còn
đƣợc gọi là những nhà lãnh đạo chính trị cấp quốc gia hoặc là các chính khách.
Các nhà chính trị có thể đƣợc phân loại theo những căn cứ khác nhau nhƣ: nhà
chính trị chuyên nghiệp và nhà chính trị không chuyên nghiệp; nhà chính trị
tham gia bộ máy nhà nƣớc và nhà chính trị không tham gia bộ máy nhà nƣớc. Họ
không thuộc đội ngũ công chức nhà nƣớc và ở mức độ nhất định, họ có vị trí độc
lập trong quan hệ với nền hành chính nhà nƣớc.
Do hoàn cảnh và điều kiện chính trị - xã hội đặc thù của Việt Nam nên
trong đời sống xã hội cũng nhƣ trong các chế định pháp lý chƣa có sự phân định
rõ ràng chức danh và trách nhiệm của các nhà hoạt động chính trị. Vấn đề chất
lƣợng của đội ngũ cán bộ, công chức và đặc biệt là đội ngũ cán bộ lãnh đạo
chính trị cấp quốc gia có tầm quan trọng đặc biệt đối với công cuộc đổi mới. Do
đó, bồi dƣỡng, đào tạo và rèn luyện để hình thành rõ nét tâm lý, ý thức của các
nhà lãnh đạo chính trị để họ đạt tới tầm chính khách, đồng thời có quy chế hợp
lý để các chính khách thực hiện tốt vai trò, sứ mệnh của mình là việc làm hết sức


15
cần thiết nhằm góp phần nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức nhà
nƣớc.
+ Nhóm cán bộ lãnh đạo, quản lý: bao gồm những ngƣời giữ chức vụ và

trách nhiệm điều hành trong một cơ quan, tổ chức, đơn vị, có ảnh hƣởng lớn đến
hoạt động của tổ chức, có vai trò quyết định và định hƣớng, điều khiển hoạt
động của cả bộ máy.
Thông thƣờng, cán bộ lãnh đạo và cán bộ quản lý đƣợc hiểu tƣơng đồng vì
cán bộ lãnh đạo, quản lý đều phải là ngƣời giỏi nghiệp vụ chuyên môn, có khả
năng tổ chức công việc và đoàn kết tập thể.
Tuy nhiên, khái niệm lãnh đạo và khái niệm quản lý không hoàn toàn đồng
nhất với nhau. Vì khái niệm “lãnh đạo” thƣờng dùng để chỉ khả năng định hƣớng
xác định mục đích lâu dài và khả năng lôi cuốn, thúc đẩy mọi ngƣời, thƣờng
đƣợc gắn liền với việc thiết lập đƣờng lối, chính sách. Còn “quản lý” dùng để chỉ
khả năng tổ chức, xác định mục tiêu cụ thể để thi hành các đƣờng lối chính sách
ấy. Chức năng quản lý là sự tiếp tục của chức năng lãnh đạo, là bƣớc đi kế tiếp
của lãnh đạo, đó là khâu tất yếu để thực hiện sự lãnh đạo. Trên thực tế, sự phân
biệt này chỉ là tƣơng đối nhƣng lại rất cần cho công tác tổ chức cán bộ, làm cơ sở
cho việc xác định tiêu chuẩn, chức năng của ngƣời cán bộ lãnh đạo và ngƣời cán
bộ quản lý.
+ Nhóm chuyên gia: gồm những ngƣời giỏi một nghề, một ngành, có trình
độ lý thuyết cao và năng lực hành động thực tiễn, năng lực nghiên cứu, sáng tạo,
giải quyết một vấn đề lý luận hay thực hành. Họ phải có trình độ văn hóa rộng,
hiểu biết chuyên môn sâu, có năng lực và vốn trí tuệ ngoại ngữ để cập nhật
những thông tin mới. Đây là nhóm nhân lực bậc cao của xã hội, có vai trò nhƣ
một bộ phận mũi nhọn của sự phát triển. ở bất cứ lĩnh vực, ngành nghề nào, nếu
thiếu chuyên gia thì công việc ở đó không thể đạt tới trình độ, chất lƣợng cao, vì
vậy khi nói đến đỉnh cao của chất lƣợng đội ngũ cán bộ công chức phải nói đến
chuyên gia.
+ Nhóm công chức, viên chức: bao gồm những ngƣời đƣợc tuyển dụng để
trực tiếp thực thi các công việc hàng ngày của cơ quan, tổ chức, đƣợc hƣởng


16

lƣơng theo ngạch bậc, trình độ và chức vụ. Đây là nhóm có số lƣợng đông đảo
trong toàn bộ đội ngũ cán bộ, công chức.
1.2.2. Quan niệm về công chức
Công chức là thuật ngữ đƣợc sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế
giới để chỉ những ngƣời đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc thƣờng xuyên
trong các cơ quan nhà nƣớc và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc. Tuy nhiên,
do tính đặc thù của từng quốc gia nên quan niệm về công chức ở các nƣớc không
hoàn toàn thống nhất. Sự khác nhau này thể hiện trong các quan điểm dƣới đây:
- Quan điểm thứ nhất thƣờng xuất phát ở các nƣớc xã hội chủ nghĩa. Do
đồng nhất hoạt động công vụ với hoạt động quản lý của Đảng, đoàn thể dẫn đến
quan niệm về khái niệm công chức không chỉ bao gồm các đối tƣợng làm việc
trong cơ quan nhà nƣớc (cả lập pháp, hành pháp và tƣ pháp) mà cả trong các tổ
chức Đảng, đoàn thể, thậm chí trong cả các đơn vị sản xuất.
- Quan điểm thứ hai cho rằng, công chức bao gồm những ngƣời làm việc
trong bộ máy nhà nƣớc nói chung, tƣơng ứng với quan niệm công vụ là hoạt
động của toàn bộ bộ máy nhà nƣớc (bao gồm hoạt động của công chức trong cơ
quan quyền lực, xét xử, kiểm sát và cơ bản nhất là trong các cơ quan quản lý nhà
nƣớc).
- Quan điểm thứ ba cho rằng, công chức bao gồm những ngƣời hoạt động
trong các cơ quan hành chính, sự nghiệp của Nhà nƣớc và bộ máy phục vụ của
các cơ quan nhà nƣớc khác, giữ một công vụ thƣờng xuyên, ổn định.
- Quan điểm thứ tƣ thuần túy cho rằng, công chức chỉ bao gồm những đối
tƣợng phục vụ trong bộ máy hành chính, giữ một chức vụ thƣờng xuyên và ổn
định, quan niệm này xuất phát từ chỗ coi công vụ nhà nƣớc chỉ là hoạt động của
các cơ quan hành chính.
Từ những quan niệm trên về công chức, mà ở những nƣớc khác nhau cũng
có những quy định khác nhau về đối tƣợng này.
Ở Pháp, khái niệm công chức rất rộng, ngƣời công chức đƣợc phân thành
hai loại. Loại thứ nhất là những nhân viên công chức làm việc thƣờng xuyên
trong bộ máy nhà nƣớc, bị chi phối bởi Luật công chức; loại thứ hai là những

nhân viên công chức bị chi phối bởi Luật lao động, bởi bản hợp đồng và luật tƣ.


17
Họ đƣợc nhà nƣớc hoặc cộng đồng lãnh thổ bổ nhiệm vào một công việc thƣờng
xuyên trong các công sở hay công sở tự quản, kể cả các bệnh viện [42].
Ở Trung Quốc, một nƣớc theo thể chế Cộng hòa dân chủ nhân dân, chế độ
một Đảng lãnh đạo, khái niệm công chức nhà nƣớc dùng để chỉ những ngƣời
công tác trong các cơ quan hành chính nhà nƣớc các cấp, từ nhân viên phục vụ.
Gồm hai loại: Công chức lãnh đạo là những ngƣời thừa hành quyền lực hành
chính nhà nƣớc, đƣợc bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều chỉnh
của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật tổ chức chính quyền các cấp; và công
chức nghiệp vụ là những ngƣời thi hành chế độ thƣờng nhiệm, do cơ quan hành
chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công chức, họ chiếm tuyệt
đại đa số công chức nhà nƣớc, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành chính sách
và pháp luật [42].
Ở Mỹ, công chức bao gồm tất cả những nhân viên trong ngành hành chính
của Chính phủ, kể cả những ngƣời đƣợc bổ nhiệm về Chính trị nhƣ Bộ trƣởng,
Thứ trƣởng, trợ lý Bộ trƣởng, ngƣời đứng đầu các cơ quan Chính phủ. Tuy
nhiên, khái niệm công chức trong diện điều chỉnh của Luật Công chức lại không
bao gồm những công chức đƣợc bổ nhiệm về chính trị, họ đƣợc gọi là công chức
chức nghiệp. Đặc điểm của công chức Mỹ là không mang tính thƣờng xuyên liên
tục mà tồn tại hệ thống thải loại; việc tuyển chọn, bổ nhiệm công chức chủ yếu
theo công trạng thực tế, công chức chỉ đƣợc tuyển dụng vào một công việc cụ
thể mà không có con đƣờng chức nghiệp [42].
Ở Cộng hòa Liên bang Đức, công chức Đức bao gồm những nhân viên làm
việc trong các cơ quan, tổ chức văn hóa, nghệ thuật giáo dục và nghiên cứu khoa
học quốc gia, nhân viên công tác trong các doanh nghiệp công ích do nhà nƣớc
quản lý, các nhân viên, quan chức làm việc trong các cơ quan chính phủ, giáo sƣ
đại học, giáo viên trung học, tiểu học, bác sỹ, hộ lý bệnh viện, nhân viên lái xe

lửa… [42].
Ở Việt Nam, khái niệm công chức đƣợc hình thành gắn liền với sự phát
triển của nền hành chính nhà nƣớc. Văn bản có tính pháp lý đầu tiên quy định về
công chức là Sắc lệnh số 76/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ngày 20/5/1950, tại
Điều 1 quy định “công chức là những công dân Việt Nam đƣợc chính quyền


18
nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thƣờng xuyên trong các cơ quan chính phủ, ở
trong hay ngoài nƣớc, trừ trƣờng hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”. Sau đó,
do nhu cầu bổ sung nhân lực trong bộ máy nhà nƣớc ngày càng tăng, thực tiễn
khi đó không có đủ nguồn nhân lực phù hợp với những tiêu chuẩn quy định đối
với công chức theo Quy chế nên suốt một thời gian dài sau đó, chế độ công chức
dần đƣợc thay thế bằng chế độ “cán bộ, công nhân viên chức” bao gồm tất cả
những ngƣời làm việc trong các cơ quan nhà nƣớc, cơ quan Đảng, tổ chức xã hội,
các đơn vị kinh tế nhà nƣớc. Tất cả đều thuộc biên chế nhà nƣớc, đƣợc gọi là “cán
bộ, công nhân viên chức nhà nƣớc” chung chung, không phân biệt ai là cán bộ,
công nhân, viên chức theo cách quan niệm có tính truyền thống đã hình thành
trƣớc đó. Do vậy, pháp luật không tiếp tục đi theo hƣớng điều chỉnh có tính
chuyên biệt đối với từng đối tƣợng lao động phục vụ trong các cơ quan, tổ chức
sự nghiệp của nhà nƣớc.
Thuật ngữ công chức đƣợc sử dụng trở lại tại Nghị định số 169/HĐBT ngày
25/5/1991 của Hội đồng Bộ trƣởng về công chức báo hiệu xu hƣớng mới trong
sự điều chỉnh của pháp luật đối với hoạt động công vụ và về công chức. Theo
quy định tại Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 và Nghị định số
117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 “về tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ,
công chức trong các cơ quan nhà nƣớc” nhằm cụ thể hóa Pháp lệnh cán bộ công
chức 1993 và sửa đổi bổ sung năm 2003, công chức nói tại nghị định này và các
văn bản hƣớng dẫn thi hành đã đề cập một cách rõ ràng hơn về khái niệm cán bộ,
công chức nhƣng vẫn chƣa có sự phân biệt giữa công chức hành chính với công

chức sự nghiệp.
Trƣớc yêu cầu khách quan của tiến trình cải cách nền hành chính nhà nƣớc
và đòi hỏi chuẩn hóa đội ngũ cán bộ, công chức nhà nƣớc, Luật Cán bộ, công
chức của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã đƣợc Quốc hội thông
qua ngày 13/11/2008, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 đã quy định rõ: Công chức
là công dân Việt Nam, đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức
danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị -
xã hội ở trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội
nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc


19
phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan,
hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự
nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã
hội, trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc; đối với công chức
trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lƣơng đƣợc
bảo đảm từ quỹ lƣơng của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật
[44].
Từ quy định trên, ta thấy khái niệm công chức theo pháp luật Việt Nam có
điểm khác biệt lớn so với các nƣớc, công chức không chỉ bao gồm những ngƣời
làm việc trong hệ thống hành chính nhà nƣớc mà còn bao gồm cả những ngƣời
làm việc cho các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội nhƣ các Ban Xây
dựng Đảng; các tổ chức đoàn thể (Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, Hội Liên hiệp phụ
nữ, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí
Minh, Công đoàn Việt Nam); các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân,
Công an nhân dân. Đây là đặc trƣng cơ bản nhất của công chức nƣớc ta, xuất
phát từ đặc thù của thể chế chính trị và tổ chức bộ máy nhà nƣớc, Đảng, đoàn thể
của nƣớc ta. Theo đó, công chức đƣợc phân loại dựa trên các tiêu chí sau:
* Theo trình độ đào tạo: Công chức đƣợc chia làm ba loại:

- Công chức loại A: là ngƣời đƣợc bổ nhiệm vào ngạch yêu cầu trình độ đào
tạo chuyên môn giáo dục đại học và sau đại học
- Công chức loại B: là ngƣời đƣợc bổ nhiệm vào ngạch yêu cầu trình độ đào
tạo chuyên môn giáo dục nghề nghiệp.
- Công chức loại C: là ngƣời đƣợc bổ nhiệm vào ngạch yêu cầu trình độ đào
tạo chuyên môn dƣới giáo dục nghề nghiệp.
Cách phân loại này có ý nghĩa nhất định về lý luận và thực tiễn trong việc
tiêu chuẩn hóa trình độ chuyên môn của công chức, khuyến khích họ phấn đấu
học tập, nâng cao trình độ, thăng tiến theo chức nghiệp.
* Theo ngạch công chức: gồm bốn loại:
- Công chức loại A: gồm những ngƣời đƣợc bổ nhiệm vào ngạch chuyên
viên cao cấp hoặc tƣơng đƣơng;


20
- Công chức loại B: gồm những ngƣời đƣợc bổ nhiệm vào ngạch chuyên
viên chính hoặc tƣơng đƣơng;
- Công chức loại C: gồm những ngƣời đƣợc bổ nhiệm vào ngạch chuyên
viên hoặc tƣơng đƣơng;
- Công chức loại D: gồm những ngƣời đƣợc bổ nhiệm vào ngạch cán sự
hoặc tƣơng đƣơng và ngạch nhân viên.
* Theo vị trí công tác: Công chức đƣợc phân ra làm hai loại:
- Công chức lãnh đạo, chỉ huy;
- Công chức chuyên môn, nghiệp vụ.
Việc phân loại công chức nhƣ trên là việc làm có ý nghĩa thiết thực về mặt
lý luận và thực tiễn đối với việc cơ cấu, quy hoạch, quản lý công chức trong hoạt
động công vụ. Trên cơ sở cách phân loại này để có những tiêu chí khác nhau
trong việc đánh giá, sử dụng, đề bạt, xử lý công chức vi phạm một cách thích
hợp, đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã
hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.

1.2.3. Đặc trƣng của đội ngũ cán bộ, công chức
Hoạt động quản lý nhà nƣớc chủ yếu đƣợc vận hành thông qua nền công vụ
và đội ngũ cán bộ, công chức nhà nƣớc, do vậy, cán bộ, công chức có những đặc
trƣng sau đây:
1.2.3.1. Là chủ thể của nền công vụ, có trách nhiệm thực thi công vụ và
đƣợc Nhà nƣớc đảm bảo các điều kiện cần thiết, quyền lợi chính đáng để có
khả năng và yên tâm thực thi công vụ.
Đội ngũ cán bộ, công chức nhà nƣớc là hạt nhân cơ bản của nền công vụ, là
chủ thể thực sự tiến hành các công vụ cụ thể và là yếu tố đảm bảo cho nền công
vụ hoạt động, vận hành có hiệu quả mà không thể chuyển giao cho bất kỳ tổ
chức, cá nhân nào bên ngoài. Họ là những ngƣời trực tiếp thi hành quyền lực nhà
nƣớc, lao động của họ thực chất là lao động quyền lực, khác với lao động sản
xuất, kinh doanh và các dạng lao động xã hội khác; đƣợc trao quyền để thực thi
công vụ, đồng thời có bổn phận phục vụ xã hội, công dân và chịu những ràng
buộc nhất định do liên quan đến chức trách đang đảm nhiệm.


21
Để thực hiện công vụ, ngƣời cán bộ, công chức nhà nƣớc đƣợc cung cấp
những điều kiện cần thiết để tiến hành các hoạt động công vụ nhƣ trụ sở, phƣơng
tiện, ; đƣợc đảm bảo các quyền lợi vật chất và tinh thần nhƣ hƣởng lƣơng từ
ngân sách nhà nƣớc tƣơng xứng với chức trách nhiệm vụ đƣợc giao, sự đảm bảo
này có tính ổn định, lâu dài, thực tế là suốt đời nếu nhƣ họ không vi phạm kỷ
luật buộc thôi việc hoặc bị truy tố trƣớc pháp luật.
1.2.3.2. Là lực lƣợng lao động chuyên nghiệp, có tính chuyên môn hóa
cao với các hoạt động diễn ra thƣờng xuyên, liên tục trên phạm vi rộng và
mang tính phức tạp.
Các cơ quan nhà nƣớc từ Trung ƣơng đến địa phƣơng đều đƣợc tổ chức và
hoạt động theo những nguyên tắc nhất định nhằm quản lý, điều hành xã hội theo
pháp luật và bằng pháp luật, trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, chính trị, xã

hội… với các mặt hoạt động hết sức phong phú và phức tạp vì lợi ích của nhà
nƣớc và của toàn xã hội, đảm bảo cho xã hội ổn định và phát triển. Tất cả các
hoạt động đó đều diễn ra hàng ngày, trực tiếp hoặc gián tiến liên quan đến cuộc
sống của tất cả mọi ngƣời dân, chính vì vậy, ngay từ khi tuyển dụng, các cơ quan
nhà nƣớc đã yêu cầu ngƣời dự tuyển phải có chuyên môn, có đủ tiêu chuẩn về độ
tuổi, phẩm chất chính trị, đạo đức lối sống… Do vậy, đội ngũ cán bộ, công chức
là lực lƣợng lao động mang tính chuyên nghiệp, thực hiện công vụ thƣờng
xuyên, liên tục, có trình độ chuyên môn hóa cao để giải quyết các vấn đề thuộc
phạm vi mình quản lý, điều hành một cách nhanh chóng, kịp thời, có hiệu quả.
1.2.3.3. Đội ngũ cán bộ, công chức nhà nƣớc tƣơng đối ổn định, luôn
mang tính kế thừa và không ngừng đƣợc nâng cao về chất lƣợng.
Khác với công chức của các nƣớc theo chế độ công vụ việc làm, cán bộ,
công chức nƣớc ta hoạt động ổn định và đƣợc bảo hộ bằng “biên chế nhà nƣớc”.
Đội ngũ cán bộ, công chức không ngừng đƣợc đào tạo, bồi dƣỡng nâng cao về
trình độ chuyên môn, nghiệp vụ nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển khách quan
của xã hội. Việc tuyển dụng nguồn nhân lực chất lƣợng cao, thu hút, khuyến
khích nhân tài không ngừng đƣợc chú trọng nhằm đảm bảo đƣợc đội ngũ kế cận
và hạn chế đến mức thấp nhất những sai lầm có thể xảy ra trong tuyển dụng cán
bộ, công chức nhà nƣớc.


22
1.2.3.4. Luôn trung thành với Đảng, Chính phủ, với Tổ quốc và nhân dân.
Đây là đặc điểm cơ bản của đội ngũ cán bộ, công chức xuất phát từ truyền
thống tốt đẹp của nhân dân ta và từ đặc điểm lịch sử, quá trình đấu tranh cách
mạng ở Việt Nam. Nhà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ra đời từ
thắng lợi của cuộc Cách mạng Tháng Tám năm 1945 do nhân dân thực hiện dƣới
sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Về phƣơng diện pháp lý, Nhà nƣớc ta
là thiết chế quyền lực do nhân dân bầu ra theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu
nhằm phục vụ lợi ích của nhân dân, bảo đảm các quyền tự do dân chủ của nhân

dân. Do vậy, ngoài việc thực hiện các đƣờng lối, chính sách của Đảng và Nhà
nƣớc, trong hoạt động của mình, các cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức phải
luôn tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân
dân, lắng nghe và chịu sự giám sát của nhân dân.
1.3. YÊU CẦU VÀ NỘI DUNG XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÁN BỘ,
CÔNG CHỨC
1.3.1. Yêu cầu đối với đội ngũ cán bộ, công chức hiện nay
Tại hội nghị Ban Chấp hànhTrung ƣơng Đảng lần thứ ba (khoá VIII), Đảng
ta đã xác định mục tiêu xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức của thời kỳ công
nghiệp hoá, hiện đại hoá là: “Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức các cấp từ
Trung ƣơng đến cơ sở, đặc biệt là cán bộ đứng đầu, có phẩm chất và năng lực, có
bản lĩnh chính trị vững vàng trên cơ sở lập trƣờng giai cấp công nhân, đủ về số l-
ƣợng, đồng bộ về cơ cấu, bảo đảm sự chuyển tiếp liên tục và vững vàng giữa các
thế hệ cán bộ nhằm thực hiện thắng lợi nhiệm vụ công nghiệp hóa – hiện đại hóa
đất nƣớc, giữ vững độc lập tự chủ, đi lên chủ nghĩa xã hội; bảo đảm có đủ nguồn
cán bộ để mỗi nhiệm kỳ có thể đổi mới khoảng 30%- 40% số cán bộ lãnh đạo
Đảng, Nhà nƣớc, đoàn thể các cấp, cán bộ lãnh đạo lực lƣợng vũ trang; phấn đấu
đến năm 2020 số cán bộ có trình độ đại học, cao đẳng trở lên bằng khoảng 4%
dân số cả nƣớc nhằm đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ mới của nền công vụ chuyên
nghiệp. Cụ thể:
- Về số lượng: Trên cơ sở phân định rõ từng loại cán bộ, công chức với các
loại lao động khác để xác định số lƣợng cán bộ, công chức nhà nƣớc một cách


23
hợp lý dựa trên dân số và trình độ, yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội của đất
nƣớc.
- Về cơ cấu: Trên cơ sở xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan,
tổ chức bộ máy nhà nƣớc trong những điều kiện mới để xây dựng cơ cấu đội ngũ
cán bộ, công chức khoa học, hợp lý về trình độ, ngạch bậc, lứa tuổi, giới tính,

dân tộc trong cả đội ngũ và trong mỗi cơ quan, đơn vị.
- Về chất lượng: Để thực hiện tốt công cuộc xây dựng đất nƣớc trong thời kỳ
mới, đội ngũ cán bộ, công chức phải đáp ứng các yêu cầu sau:
+ Về năng lực:
• Năng lực chuyên môn: Trƣớc hết, cán bộ, công chức phải có kiến thức
chuyên môn về lĩnh vực đƣợc giao trách nhiệm quản lý; có kiến thức cơ bản về
quản lý nhà nƣớc, về pháp luật từ đó có ý thức tuân thủ pháp luật, áp dụng pháp
luật khi thi hành công vụ, có sự chủ động, linh hoạt xử lý các vấn đề trên cơ sở
pháp luật; Có bản lĩnh nghề nghiệp, dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm
về hành vi công vụ của mình. Chủ động xây dựng kế hoạch thực hiện nhiệm vụ;
có chính kiến, phát kiến tham mƣu đề xuất với lãnh đạo trong các lĩnh vực đƣợc
giao. Mặt khác, phải có trình độ ngoại giao, ngoại ngữ, tin học để có thể sử dụng
tốt các phƣơng tiện khoa học kỹ thuật hiện đại và thực hiện tốt việc giao dịch với
các đối tác nƣớc ngoài.
• Năng lực tổ chức quản lý: Ngƣời cán bộ, công chức phải là ngƣời có bản
lĩnh, có khả năng quan sát nắm đƣợc các nhiệm vụ từ tổng thể tới chi tiết để tổ
chức cho hệ thống hoạt động đồng bộ có hiệu quả; Bình tĩnh, tự chủ nhƣng quyết
đoán dứt khoát trong công việc, có kế hoạch làm việc rõ ràng và tiến hành công
việc nhất quán theo kế hoạch; Năng động, sáng tạo, phản ứng nhanh nhạy, dám
nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm, luôn biết lƣờng trƣớc mọi tình huống có
thể xảy ra, biết tập trung dồn đúng tiềm lực vào các khâu yếu, biết tận dụng thời
cơ có lợi cho hệ thống; Có tác phong đúng mực, thông cảm và hiểu cấp dƣới, có
thái độ chân thành, đồng thời hƣớng cho cấp dƣới tác phong cộng tác, giúp đỡ
lẫn nhau; Biết sử dụng đúng ngƣời, đánh giá đúng ngƣời, biết xử lý tốt các mối
quan hệ trong và ngoài hệ thống, quan hệ tốt, đúng mực với ngƣời dƣới quyền và
với cấp trên.