Vận dụng thuyết phân quyền trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Việt Nam

LỜI CAM ĐOAN






Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên
cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ và
trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính
xác và trung thực. Những kết luận khoa học của
luận văn này chưa từng được ai công bố trong bất
kỳ công trình nào khác.

TÁC GIẢ LUẬN VĂN





Đặng Hồng Chiến
MỤC LỤC

Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
MỞ ĐẦU
Trang


1

Chương 1
LÝ THUYẾT VỀ PHÂN QUYỀN
5
1.1.
Khái quát về quyền lực nhà nước
5
1.2.
Sự cần thiết phải phân chia quyền lực nhà nước
12
1.2.1.
Nhà nước - sự cần thiết và nguy cơ tha hóa.
12
1.2.2.
Phân quyền – giải pháp giảm thiểu sự tha hóa quyền lực
nhà nước
21
1.2.2.1.
Hạn chế quyền lực nhà nước để chống nguy cơ tha hóa
21
1.2.2.2.
Phân quyền – một giải pháp hạn chế quyền lực nhà nước

24
1.3.
Sự ra đời và phát triển của thuyết phân quyền
27
1.3.1.
Tư tưởng phân quyền thời kỳ cổ đại
28
1.3.2.
Tư tưởng phân quyền thời kỳ Cách mạng tư sản
30
1.3.2.1.
Tư tưởng phân quyền của John Locke
30
1.3.2.2.
Tư tưởng phân quyền của Montesquieu
33
1.3.2.3.
Tư tưởng phân quyền của một số tác giả khác
38

Chương 2
SỰ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP QUYỀN LỰC
TRONG TỔ CHỨC BỘ MÁY NHÀ NƯỚC VIỆT NAM

47
2.1.
Sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan quyền lực trong
Hiến pháp Việt Nam – những dấu hiệu của thuyết phân
quyền
48

2.1.1.
Sự phân công, phối hợp quyền lực nhà nước trong Hiến
pháp năm 1946
48
2.1.2.
Sự phân công, phối hợp quyền lực nhà nước trong Hiến
pháp năm 1959
56
2.1.3.
Sự phân công, phối hợp quyền lực nhà nước trong Hiến
pháp năm 1980
63
2.1.4.
Sự phân công, phối hợp quyền lực nhà nước trong Hiến
pháp năm 1992
67
2.2.
Phân quyền giữa trung ương với địa phương và sự phân
công, phân cấp trong bộ máy nhà nước Việt Nam
81
2.2.1.
Khái quát về phân quyền giữa trung ương với địa phương
82
2.2.2.
Sự phân công, phân cấp giữa trung ương với địa phương
trong bộ máy nhà nước Việt Nam
85

Chương 3
VẬN DỤNG THUYẾT PHÂN QUYỀN TRONG XÂY DỰNG

NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN Ở VIỆT NAM

90
3.1.
Quan điểm chung về tổ chức quyền lực nhà nước
92
3.1.1.
Nguyên tắc/mục đích tối cao trong tổ chức quyền lực nhà
nước là phục vụ lợi ích của nhân dân
92
3.1.2.
Quyền lực nhà nước thống nhất vào nhân dân, do nhân dân
phân công thực hiện
94
3.2.
Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trung
ương trên cơ sở vận dụng những hạt nhân hợp lý của thuyết
phân quyền
96
3.2.1.
Đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội theo hướng
chuyên nghiệp hoá
96
3.2.2.
Thay đổi nhiệm kỳ bầu cử, đảm bảo tính liên tục trong hoạt
động của Quốc hội
102
3.2.3.
Tăng cường chất vấn tại kỳ họp của Quốc hội, gắn với “truy
cứu trách nhiệm chính trị” đối với những người giữ chức vụ

do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn
105
3.2.4.
Xác định lại vị trí, tính chất của Chính phủ trong bộ máy
nhà nước và nâng cao vai trò của cơ quan hành pháp trong
hoạt động lập pháp
113
3.2.5.
Đảm bảo sự độc lập của Toà án và tăng cường khả năng
kiểm soát đối với lập pháp và hành pháp
118
3.2.5.1
Đảm bảo sự độc lập của Toà án
118
3.2.5.2
Tăng cường khả năng kiểm soát của tư pháp đối với lập
pháp và hành pháp
120
3.3.
Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
126

KẾT LUẬN
129

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
131

1

1. đề tài:
,
.
, Th
.
2
nhà nước Việt
Nam.
.
:
.
, hành
:
; “
" v
.
.
3
3. :
.
:
-
.
-
.
-
.
:

-
.
-
Jean Jacques Rousseau.
-
.

4
:
, k
.
:
.
.
, l
, đ
.
:
g:
Chương 1: Lý thuyết về phân quyền
Chương 2: Sự phân công, phối hợp quyền lực trong tổ chức bộ máy
nhà nước Việt Nam
Chương 3: Vận dụng thuyết phân quyền trong xây dựng nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở việt nam.
5
Chương 1
LÝ THUYẾT VỀ PHÂN QUYỀN


1.1. Khái quát về quyền lực nhà nước.

Quyền lực là vấn đề đã được các nhà tư tưởng đề cập đến từ rất sớm
trong triết học và chính trị học. Đã có nhiều quan điểm được đưa ra xung
quanh vấn đề này, nhưng cho đến nay vẫn chưa có một định nghĩa nào về
quyền lực được chính thức thừa nhận một cách rộng rãi, các quan điểm đưa ra
chưa nhận được sự thống nhất của đông đảo những nhà lý luận và nhà hoạt
động thực tiễn.
Từ thời Hy Lạp cổ đại, Aristote (384 – 322 TCN) – một trong các nhà
triết học vĩ đại nhất, đã đưa ra quan niệm về quyền lực với nội hàm rất rộng.
Theo ông, quyền lực là yếu tố không chỉ có trong thế giới biết cảm giác, mà
quyền lực còn tồn tại trong cả giới vô cơ, tức là ngay cả những vật vô tri, vô
giác trong thế giới tự nhiên cũng có quyền lực, có khả năng tác động đến
những sự vật khác. Có thể thấy quan điểm của Aristote về quyền lực rất gần
với quan điểm về mối liên hệ phổ biến giữa các sự vật, hiện tượng của chủ
nghĩa Mác – Lênin.
Sau Aristote, các nhà tư tưởng thường quan niệm về quyền lực với nội
hàm hẹp hơn nhiều, đa số ý kiến đều cho rằng quyền lực là yếu tố đặc trưng
trong xã hội loài người, không tồn tại trong thế giới tự nhiên. Tuy vậy, khi
đưa ra các định nghĩa về quyền lực, vẫn tồn tại nhiều quan điểm khác nhau:
Theo cuốn Bách khoa triết học Liên Xô, quyền lực là khả năng thực
hiện ý chí của mình có tác động đến hành vi của của người khác nhờ một
phương tiện nào đó như uy tín, sức mạnh. Theo B.Russel, một nhà xã hội học
6
người Anh, thì quyền lực là khả năng tạo ra những sản phẩm một cách có chủ
ý. Trong khi đó, các nhà chính trị học và xã hội học của Mỹ lại quan niệm
khác, họ cho rằng, quyền lực là cái mà nhờ đó người khác phải phục tùng
(Robert Dahl), hoặc quyền lực là khả năng đạt tới kết quả nhờ một hành động
phối hợp (Lebi Clipson), hoặc quyền lực là cái buộc người khác phải hành
động theo ý của ta (A.Toffer)
Ngay ở Việt Nam cũng có những định nghĩa khác nhau về quyền lực.
Theo Từ điển Tiếng Việt do Văn Tân chủ biên, được Nhà xuất bản Khoa học

- Xã hội xuất bản năm 1991, “quyền lực” đồng nghĩa với “quyền bính”,
“quyền hành” và là “sức mạnh mà mọi người phải tuân theo trong hành
động”. Còn theo Từ điển Tiếng Việt của Nhà xuất bản Đà Nẵng, năm 2001
thì quyền lực là “quyền định đoạt mọi công việc quan trọng về mặt chính trị
và sức mạnh để bảo đảm việc thực hiện quyền ấy”, tức là coi quyền lực chỉ
tồn tại trong lĩnh vực chính trị.
Qua các định nghĩa trên cho thấy, dù không hoàn toàn thống nhất trong
việc đưa ra một định nghĩa cụ thể về quyền lực, song giữa các nhà tư tưởng
đều có điểm chung cơ bản rằng: quyền lực là năng lực để chi phối hoặc khiến
người khác phải phục tùng ý chí của chủ thể nắm quyền.
Từ đó, có thể định nghĩa một cách khái quát về quyền lực như sau:
Quyền lực là cái mà nhờ nó, chủ thể này có thể chi phối hành vi hoặc buộc
chủ thể khác phải phục tùng ý chí của mình.
Với cách định nghĩa như vậy, quyền lực được hiểu là bất kỳ sức mạnh
nào của một chủ thể, được đem lại bởi những lợi thế riêng của chủ thể đó và
có khả năng tác động một cách trực tiếp hoặc gián tiếp đến các chủ thể khác,
chi phối một phần hành vi hoặc buộc chủ thể đó phục tùng hoàn toàn theo ý
chí của chủ thể nắm quyền. Quyền lực có thể do một cá nhân nắm giữ, cũng
7
có thể thuộc về nhiều người hoặc thuộc về các chủ thể chính trị, pháp lý.
Quyền lực là nhân tố gắn với hoạt động quản lý của con người, nó xuất
hiện và tồn tại cùng với sự xuất hiện và tồn tại của loài người, bởi ngay từ khi
sinh ra, con người đã không thể tồn tại một cách biệt lập, mà phải sống trong
xã hội, giữa mối quan hệ với các chủ thể khác.
Ngay từ thời kỳ nguyên thủy, trước sự đe dọa của thú dữ và các hiện
tượng thiên nhiên, theo bản năng sinh tồn, con người đã tập hợp lại thành các
bầy đàn, cùng nhau kiếm sống, cùng nhau chống lại các mối đe dọa từ bên
ngoài và cùng dựa vào nhau để tồn tại. Trong trạng thái sơ khai đó, hoạt động
của con người đã mang tính cộng đồng, dù là rất đơn giản, nhưng cũng đòi
hỏi phải có sự tổ chức và quản lý, phải có người đứng đầu, có người chỉ huy

và có người phục tùng thì các hoạt động chung mới có thể đạt được kết quả.
Chính hoạt động sơ khai mang tính tổ chức xã hội đó là tiền đề và là biểu hiện
ban đầu, đơn giản nhất của quyền lực.
Chủ nghĩa Mác – Lênin đã chứng minh một cách khoa học rằng, trong
xã hội nguyên thủy, thị tộc là tế bào đầu tiên và là cơ sở của xã hội này. Đây
là hình thức tự quản ở mức độ thấp, nhưng để tổ chức và điều hành hoạt động
xã hội, thì thị tộc cũng đã sử dụng đến quyền lực và một hệ thống quản lý
quyền lực, tuy còn rất đơn giản, gồm Hội đồng thị tộc và các Tù trưởng.
Trong xã hội nguyên thủy, quyền lực của các thị tộc có hiệu lực cao và được
đảm bảo bằng sự cưỡng chế của cả cộng đồng, nó hoàn toàn thuộc về xã hội,
phục vụ lợi ích của cả cộng đồng và không tồn tại bộ máy cưỡng chế riêng.
Đó là quyền lực xã hội.
Xã hội càng phát triển, các quan hệ, thiết chế xã hội trở nên phong phú
hơn, thì cấu trúc quyền lực trong xã hội cũng càng trở nên phức tạp hơn. Các
loại quyền lực trong xã hội tồn tại đan xen, chi phối lẫn nhau và cùng tác
8
động đến hành vi của con người, trong đó đáng chú ý nhất là quyền lực nhà
nước – quyền lực được thực hiện bởi nhà nước.
Khi xã hội diễn ra sự phân hoá sâu sắc và các mâu thuẫn đối kháng
trở nên gay gắt đến mức không thể điều hoà được, để đáp ứng yêu cầu quản lý
xã hội đòi hỏi phải có một thiết chế mới, thay thế thị tộc và có đủ sức mạnh
để điều hoà mâu thuẫn giữa các lực lượng đối lập trong xã hội, kìm chế xung
đột trong một giới hạn nhất định, đảm bảo cho xã hội có thể tồn tại và phát
triển. Thiết chế mới đáp ứng yêu cầu đó chính là Nhà nước.
Như vậy, sự ra đời của nhà nước là để đáp ứng yêu cầu khách quan của
xã hội, đồng thời với chức năng bảo vệ lợi ích của giai cấp đã thiết lập ra nó,
nhà nước còn có chức năng vô cùng quan trọng và không thể thay thế là giữ
gìn trật tự, an ninh xã hội. Hoạt động của nhà nước là hoạt động quản lý xã
hội, tức là quản lý con người và điều khiển hành vi của con người. Để hoạt
động đó đạt được kết quả, nhà nước cần phải nắm trong tay quyền lực rất lớn,

có hiệu lực trên toàn lãnh thổ, bao trùm hầu khắp các lĩnh vực của đời sống xã
hội và đủ mạnh để bắt buộc tất cả các chủ thể trong xã hội phải phục tùng. Vì
vậy, có thể định nghĩa về quyền lực nhà nước như sau: Quyền lực nhà nước là
sức mạnh cưỡng chế do nhà nước thực hiện, có khả năng bắt buộc các chủ
thể khác trong xã hội phục tùng theo ý chí của nhà nước.
Để quyền lực nhà nước phát huy được hiệu quả, đòi hỏi nó phải được
tổ chức thực hiện thông qua hệ thống cơ quan nhà nước, theo những phương
thức nhất định. Trong lịch sử phát triển của nhà nước, ở từng giai đoạn lịch sử
và ở mỗi quốc gia khác nhau có những phương thức tổ chức quyền lực nhà
nước khác nhau, nó được biểu hiện qua cách thức thành lập nên các cơ quan
nhà nước, các quy định về cơ cấu bên trong, vị trí, quyền hạn, trách nhiệm của
các cơ quan và mối quan hệ giữa chúng trong khi thực hiện quyền lực nhà
9
nước. Cũng chính phương thức tổ chức quyền lực nhà nước là yếu tố quyết
định hình thức của nhà nước – hình thức chính thể. Nói cách khác, mỗi hình
thức chính thể có phương thức tổ chức quyền lực nhà nước khác nhau.
Có hai loại hình thức chính thể cơ bản là chính thể quân chủ và chính
thể cộng hoà. Trong đó, chính thể quân chủ là loại hình tổ chức nhà nước mà
ở đó quyền lực được truyền từ thế hệ này sang thế hệ khác trong một dòng họ,
nguyên thủ quốc gia (vua hoặc nữ hoàng) trị vì theo con đường thế tập truyền
ngôi, quyền lực nhà nước được coi là có nguồn gốc từ thượng đế, còn chính
thể cộng hoà là chính thể mà nguyên thủ quốc gia do bầu cử lập nên và quyền
lực nhà nước có nguồn gốc từ nhân dân. Trong mỗi loại chính thể đó, lại được
chia thành các hình thức chính thể khác nhau, cụ thể, chi tiết hơn: Chính thể
quân chủ chia thành quân chủ tuyệt đối (chuyên chế) và quân chủ hạn chế;
chính thể cộng hoà chia thành cộng hoà tổng thống và cộng hoà đại nghị.
Trong chính thể quân chủ tuyệt đối, toàn bộ quyền lực nhà nước đều
nằm trong tay của nhà vua và nó được thần thánh hóa tuyệt đối, nhằm mục
đích buộc tất cả thần dân trong thiên hạ phải phục tùng. Nhà vua tự cho mình
là con trời, thay mặt chúa trời trị vì thiên hạ, chăn dắt thần dân, vì vậy vua có

toàn quyền quyết định tất cả mọi việc trong xã hội. Nhà vua có thể thâu tóm
mọi quyền hành, từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp và thực thi nó một cách
tùy tiện theo ý chí của cá nhân ông ta. Nhà vua có thể tự mình ban hành
những đạo luật hà khắc nhất, hoặc những chiếu chỉ, thậm chí là "khẩu dụ" về
bất kỳ việc gì, buộc các thần dân phải tuyệt đối chấp hành. Nhà vua cũng là
người trực tiếp điều hành công việc hàng ngày của đất nước thông qua việc
phê duyệt các tấu chương và các buổi thiết triều. Nhà vua cũng là vị quan tòa
tối cao có quyền quyết định sự sống, chết của bất kỳ thần dân nào. Cách thức
tổ chức quyền lực nhà nước như vậy chính là mô hình phổ quát của chế độ
chiếm hữu nô lệ và chế độ phong kiến – một chế độ mà nhà vua đứng trên cả
10
pháp luật và tạo nên một chính thể quân chủ chuyên chế.
Trong chính thể quân chủ hạn chế (còn gọi là quân chủ lập hiến), nhà
vua không thể thâu tóm quyền lực như trong chế độ quân chủ chuyên chế,
quyền lực của nhà vua bị hạn chế bởi các thiết chế khác như cơ quan đại diện
đẳng cấp, Quốc hội hoặc Hiến pháp. Sự hạn chế quyền lực của nhà vua được
thể hiện qua việc nhà vua phải tham khảo ý kiến của cơ quan đại diện đẳng
cấp khi tăng thuế, khi thay đổi hoặc ban hành luật mới; hoặc quyền lực nhà
vua bị hạn chế trong lĩnh vực lập pháp (được giao cho Quốc hội) và tư pháp
(giao cho toà án), song lại được mở rộng về hành pháp. Trong thế giới hiện
đại, chính thể quân chủ có xu hướng suy yếu dần và hình thức phổ biến của
quân chủ hạn chế là chính thể quân chủ đại nghị, trong đó mặc dù vẫn có nhà
vua (hoặc nữ hoàng) với tư cách nguyên thủ quốc gia, nhưng về thực chất
quyền lực của nhà vua chỉ mang tính hình thức – một kiểu quyền lực hành
pháp tượng trưng theo nguyên tắc "Nhà vua trị vì nhưng không cai trị".
Trong chính thể cộng hòa, việc tổ chức quyền lực nhà nước có nhiều
tiến bộ hơn so với chính thể quân chủ, vì việc tổ chức nhà nước này cố gắng
đoạn tuyệt với cách thức tổ chức của chế độ phong kiến. Không còn sự trị vì
của nhà vua hay nữ hoàng theo chế độ thế tập truyền ngôi, mà nguyên thủ
quốc gia được lựa chọn thông qua bầu cử. Ở các nước theo chế độ cộng hòa,

Hiến pháp đều ghi nhận "quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân", và trong
cách thức tổ chức bộ máy của các nhà nước này, nhân dân, ở mức độ khác
nhau, là chủ thể được quyền tham gia vào các công việc nhà nước. Căn cứ
vào mối quan hệ giữa hai nhánh quyền lực lập pháp và hành pháp, hình thức
chính thể cộng hoà được chia thành cộng hoà đại nghị và cộng hoà tổng
thống. Nếu giữa hai nhánh quyền lực đó có sự phụ thuộc và phối kết hợp với
nhau thì là hình thức chính thể cộng hoà đại nghị; ngược lại, nếu giữa chúng
không có mối quan hệ phụ thuộc và phối kết hợp với nhau, thì hình thức
11
chính thể là cộng hoà tổng thống.
Ở các nước xã hội chủ nghĩa, quyền lực nhà nước được tổ chức theo
nguyên tắc tập trung thống nhất. Quốc hội - cơ quan đại diện cao nhất của
nhân dân, do nhân dân trực tiếp bầu ra là “cơ quan quyền lực nhà nước cao
nhất”
1
. Tuy nhiên, Quốc hội chỉ thực hiện ba chức năng cơ bản là lập pháp,
giám sát tối cao mọi hoạt động của nhà nước và quyết định những vấn đề
quan trọng của quốc gia. Quyền lực nhà nước trong các lĩnh vực còn lại (hành
pháp và tư pháp) được giao cho Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện
kiểm sát nhân dân tối cao. Các cơ quan này phải chịu trách nhiệm và báo cáo
công tác trước Quốc hội.
Tóm lại, sự ra đời của nhà nước cùng với quyền lực của nó là sự phúc
đáp những đòi hỏi khách quan của xã hội, khi phát triển đến một trình độ nhất
định. Quyền lực nhà nước có thể được tổ chức theo những cách thức khác
nhau và biểu hiện ra ngoài rất phong phú dưới sự đa dạng của các hình thức
chính thể. Song, xét về bản chất thì có thể xác định phương thức tổ chức
quyền lực nhà nước gồm hai loại cơ bản là tập quyền và phân quyền. Trong
đó, tập quyền tức là quyền lực tối cao của nhà nước do một cá nhân hoặc một
cơ quan nắm giữ và nó có thể chi phối đến sự hình thành hoặc hoạt động của
các cơ quan nhà nước khác; phân quyền là quyền lực nhà nước được phân

tách thành các nhánh quyền lực riêng rẽ gồm lập pháp, hành pháp, tư pháp, và
các quyền lực đó được giao cho các cơ quan nhà nước khác nhau, ngang bằng
nhau, độc lập và kiềm chế đối trọng nhau trong quá trình thực thi quyền lực.
Phân quyền chính là thành tựu to lớn của con người trong quá trình tìm kiếm
một giải pháp tổ chức quyền lực nhà nước, nhằm tránh cho nó lâm vào tình
trạng tha hóa, tránh sự lạm dụng của những người nắm quyền lực và vì mục


1
Điều 83 Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992
12
tiêu bảo vệ nhân quyền. Thực tế đã chứng minh đây là phương thức tổ chức
quyền lực nhà nước khoa học, hiện nay, ở các mức độ khác nhau được nhiều
nước phát triển trên thế giới vận dụng vào tổ chức bộ máy quyền lực của
mình.
1.2. Sự cần thiết phải phân chia quyền lực nhà nước.
1.2.1. Nhà nước - sự cần thiết và nguy cơ tha hóa.
"Cuộc sống mà không có nhà nước hiệu lực để duy trì trật tự, thì
rất đơn độc, nghèo nàn, đồi bại, tàn bạo và ngắn ngủi".
Thomas Hobbes (1588 - 1679), nhà triết học và xã hội học người Anh
đã viết như vậy trong tác phẩm nổi tiếng mang tên "Leviathan"
2
của mình để
khẳng định vai trò quan trọng của nhà nước đối với cuộc sống của con người.
Không chỉ Thomas Hobbes, mà các nhà triết học khác trên thế giới,
thuộc các trường phái khác nhau, dù không thống nhất trong quan điểm về
nguồn gốc nhà nước, nhưng tư tưởng của họ đều thể hiện một sự thống nhất
rằng: Nhà nước là một thiết chế thiết yếu đối với sự tồn tại của xã hội loài
người.
Chủ nghĩa Mác giải thích sự ra đời của các nhà nước khuôn mẫu ở

châu Âu chủ yếu từ nguyên nhân phân hóa giai cấp. Theo đó, khi xã hội phân
hóa thành các giai cấp đối kháng, mâu thuẫn giai cấp phát triển đến mức gay
gắt, không thể điều hòa được, khi Thị tộc - tổ chức xã hội đầu tiên của con
người, không còn phù hợp với điều kiện xã hội có giai cấp đối kháng và trở
nên bất lực trước mâu thuẫn và đấu tranh giai cấp, thì để điều hành và quản lý
xã hội, “đòi hỏi phải có một tổ chức mới, khác trước về chất… nhằm dập tắt
xung đột công khai giữa các giai cấp hoặc giữ cho chúng ở trong vòng trật


2
"Leviathan" nghĩa là Thủy quái, tên một tác phẩm nổi tiếng của Thomas Hobbes viết năm 1651.
“Leviathan” cũng là hình tượng mà Thomas Hobbes dùng để ám chỉ nhà nước.
13
tự. Đó chính là nhà nước”
3
. Còn đối với phương Đông, chủ nghĩa Mác giải
thích sự ra đời của nhà nước không bắt nguồn trực tiếp từ phân hóa giai cấp,
mà nhà nước ra đời là để đáp ứng yêu cầu về chống ngoại xâm, chống thiên
tai, bão lụt hay để xây dựng, quản lý các công trình thủy lợi phục vụ sản xuất
nông nghiệp nhằm duy trì sự tồn tại của con người. Theo Ăngghen, nhà nước
ở các nước phương Đông là “những nhóm người tự nhiên gồm những công xã
trong cùng một thị tộc đã đi đến chỗ thiết lập ra trong quá trình tiến triển của
họ, lúc đầu chỉ cốt bảo vệ những lợi ích chung của họ (chẳng hạn như việc
tưới nước ở phương Đông) và để bảo vệ chống lại kẻ thù từ bên ngoài… ”
4
.
Khác với chủ nghĩa Mác, đa số các học giả tư sản cho rằng sự ra đời
của nhà nước là sản phẩm của một khế ước xã hội. Đó là “bản hợp đồng”
giữa những người sống trong trạng thái tự nhiên không có nhà nước, lập ra
một tổ chức được các thành viên trong xã hội trao quyền, nhằm mục đích duy

trì trật tự chung trong xã hội, phục vụ và bảo vệ lợi ích của các thành viên đó
theo các điều khoản đã thỏa thuận. Tư tưởng về khế ước xã hội của các học
giả tư sản ra đời vào khoảng thế kỷ 16, phát triển mạnh mẽ trong thế kỷ 17,
18, thật sự có tính cách mạng, là cơ sở tư tưởng quyết định của cách mạng tư
sản, lật đổ ách thống trị của giai cấp phong kiến. Tư tưởng đó được thể hiện
rất rõ trong bản Tuyên ngôn độc lập của Hoa Kỳ năm 1776:
“Chúng ta thừa nhận những chân lý tự nhiên rằng tất cả mọi người
đều sinh ra bình đẳng, rằng tạo hóa cho họ những quyền không thể tước đoạt,
đó là quyền sống, quyền tự do và quyền mưu cầu hạnh phúc.
“Để bảo đảm những quyền này, các chính phủ được lập ra trong
nhân dân và có được những quyền lợi chính đáng trên cơ sở nhất trí của nhân


3
Nguyễn Cửu Việt (chủ biên), Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, NXB Đại học Quốc gia
Hà Nội, 2003, tr. 33.
4
Ph.Ăngghen – Chống Đuyrinh, NXB Sự thật, Hà Nội, 1984, tr. 148
14
dân, rằng bất cứ khi nào một thể chế chính quyền đó phá vỡ những mục tiêu
này, thì nhân dân có quyền thay đổi hoặc loại bỏ chính quyền đó và lập nên
một chính quyền mới, đặt trên nền tảng những nguyên tắc cũng như tổ chức
thực thi quyền hành theo một thể thức sao cho có hiệu quả nhất đối với an
ninh và hạnh phúc của họ”
Sự ra đời của nhà nước là xuất phát từ nhu cầu của xã hội, nhằm đáp
ứng những đòi hỏi khách quan của cuộc sống về sự an toàn, trật tự và ổn định
chung. Với ý nghĩa như vậy, thì đòi hỏi của xã hội đối với nhà nước tất nhiên
không chỉ là một sự hiện diện đơn thuần, mà cùng với sự hiện diện đó, nhà
nước phải có đầy đủ các yếu tố đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả trong hoạt
động của nó. Nếu không có nhà nước, hoặc giả có tồn tại nhà nước mà bản

thân nó đã "sụp đổ từ bên trong", các cá nhân mất đi tất cả những điều kiện cơ
bản nhất của một cuộc sống ổn định là pháp luật và an ninh, thì xã hội sẽ rơi
vào hỗn loạn, những cuộc chiến con người chống lại con người sẽ bùng phát ở
khắp mọi nơi, các tập đoàn người bị đẩy đến nguy cơ tiêu diệt lẫn nhau, và
khi đó, cuộc sống đúng là sẽ rất “đơn độc, nghèo nàn, đồi bại, tàn bạo và
ngắn ngủi”.
Cùng với tiến trình lịch sử của nhân loại, vai trò của nhà nước ngày
càng mở rộng trên nhiều lĩnh vực, ngày càng có nhiều ảnh hưởng tích cực hơn
đến đời sống của người dân, mối quan hệ giữa nhà nước với người dân ngày
càng trở nên rõ hơn và gần hơn. Điều đó được minh chứng rất rõ qua những
dấu ấn mà nhà nước để lại trên con đường phát triển của mỗi quốc gia, của xã
hội.
Ở thời kỳ đầu, khi nhà nước mới ra đời, vai trò chủ yếu của nó chỉ bó
hẹp trong phạm vi bảo vệ an ninh quốc gia, bảo đảm trật tự xã hội, xây dựng
các công trình hạ tầng cơ sở và thu thuế từ nhân dân để nuôi dưỡng bộ máy
15
nhà nước. Khi đó, với người dân, nhà nước như một thực thể mơ hồ, xa lạ, và
họ hầu như không cảm thấy gì nhiều về mối quan hệ của mình với nhà nước,
thậm chí nhà nước còn được thần thánh hoá qua hình ảnh của thiên tử và các
vị quan phụ mẫu của dân. Người dân không biết và cũng không quan tâm gì
nhiều đến hiệu lực, hiệu quả của bộ máy đó.
Xã hội càng phát triển, lĩnh vực quản lý của nhà nước được mở rộng
ngày càng nhiều hơn, các dịch vụ công do nhà nước cung cấp làm cho cuộc
sống của người dân ngày càng tốt hơn, và người ta thấy rõ hơn về vai trò của
nhà nước tác động đến cuộc sống của họ. Sự bảo đảm từ phía nhà nước đối
với người dân không chỉ còn bó hẹp trong một số lĩnh vực truyền thống như
trước đây nữa, mà đã bao quát trên hầu hết các lĩnh vực hoạt động xã hội của
con người, đặc biệt là những lĩnh vực luôn được xã hội quan tâm như y tế,
giáo dục, môi trường, thị trường
“Cách đây một thế kỷ, một nông dân Canada và một nông dân Cốt

Đivoa có thể cảm thấy có ít liên hệ với chính phủ của mình và không có liên
hệ gì với nhau cả. Chính phủ đã tác động đến cuộc sống của họ chỉ ở mức độ
là cung cấp một số hàng hoá công cộng cổ điển, như luật pháp và trật tự và
cơ sở hạ tầng cơ bản, và thu thuế từ họ.
“Ngày nay, nhà nước đã mở rộng rất nhanh chóng – và thế giới đã co
lại. Con cháu của chính những người nông dân này gửi con cái mình đến
những trường học do Chính phủ quản lý, được điều trị y tế ở những bệnh viện
chuyên khoa được nhà nước cung cấp và có thể được lợi từ những biện pháp
kiểm soát giá của chính phủ đối với hạt giống và phân bón mà họ mua hay
lúa mì và cà phê mà họ bán. Vì vậy, những thế hệ sau của người Canada và
người Cốt Đivoa chắc chắn là quan tâm ở mức độ lớn hơn nhiều cha ông của
họ đến tính hiệu quả của chính phủ và đến những kiểm tra và cân đối của về
16
những quyết định của chính phủ. Và chắc chắn là họ nhận thức rõ hơn về khả
năng so sánh giữa kết quả thực hiện của chính phủ của họ và kết quả thực
hiện của những chính phủ khác.”
5

Trong xã hội hiện đại, với tư cách là một tổ chức quyền lực công, nhà
nước càng khẳng định vai trò không thể thiếu của nó trong gìn giữ an ninh,
trật tự, thực hiện phúc lợi công cộng, chống đói nghèo, phòng chống dịch
bệnh, bảo vệ môi trường , bảo đảm sự phát triển về mọi mặt của đời sống xã
hội, thúc đẩy sự tiến bộ chung của nhân loại. Khẳng định điều đó, ông James
D.Wulfenson – Chủ tịch Ngân hàng thế giới, trong Lời nói đầu của bản báo
cáo của cơ quan này với tiêu đề “Nhà nước trong một thế giới đang chuyển
đổi” đã viết: “Lịch sử đã liên tiếp chứng minh rằng chính phủ tốt không phải
là món xa xỉ, mà là một nhân tố cần thiết. Nếu không có một nhà nước hiệu
quả thì sẽ không thể có phát triển kinh tế và xã hội được”.
Như vậy, rõ ràng nhà nước là rất cần thiết cho cuộc sống. Để tồn tại
và phát triển, trong cả hiện tại và tương lai (hoặc ít nhất là cho đến khi xây

dựng xong chủ nghĩa Cộng sản - theo quan điểm chủ nghĩa Mác), thì con
người sẽ không thể sống thiếu nhà nước.
Tuy nhiên, bên cạnh đặc tính là một thiết chế thiết yếu cho cuộc sống,
thì nhà nước, cũng với những thuộc tính tự thân của nó, luôn tiềm ẩn nguy cơ
bị tha hóa – đó là tình trạng quyền lực nhà nước bị chính những người nắm
quyền lợi dụng để thoả mãn những tham vọng riêng. Một khi điều đó xảy ra,
thì với những quyền lực độc quyền trong tay, nhà nước (trực tiếp là những
người nắm quyền) có thể gây ra những tác hại vô cùng lớn, cho cả xã hội và
cho bản thân mỗi công dân của nó.


5
Ngân hàng thế giới: Nhà nước trong một thế giới chuyển đổi - Báo cáo của Ngân hàng thế giới về tình hình
phát triển kinh tế - xã hội năm 1997. NXB Chính trị Quốc gia Hà Nội, năm 1998, tr.28
17
Nhân loại đã từng chứng kiến, có những giai đoạn trong lịch sử tồn tại
của nhà nước, nó bị tha hoá nghiêm trọng, khiến nhà nước từ chỗ là một thiết
chế ra đời do nhu cầu khách quan về quản lý xã hội có giai cấp, nhằm hạn chế
xung đột trong xã hội, phục vụ, duy trì sự tồn tại của một cộng đồng, lại trở
thành công cụ đắc lực phục vụ lợi ích, quyền thống trị của một cá nhân hoặc
một nhóm người trong xã hội. Trong bối cảnh đó, quyền lực nhà nước thay vì
được sử dụng để bảo vệ lợi ích cộng đồng, lại được dùng để đàn áp, nô dịch
đại đa số nhân dân lao động, tạo nên vô số bi kịch lịch sử trong xã hội loài
người. Sự tha hoá tuyệt đối quyền lực nhà nước được thể hiện rõ trong các
nhà nước mang hình thức chính thể quân chủ tuyệt đối – kiểu nhà nước điển
hình trong chế độ chiếm hữu nô lệ và chế độ phong kiến.
Khi các chế độ độc tài bị lật đổ, thay vào đó là những nhà nước dân
chủ, tiến bộ hơn, và phong trào đấu tranh vì nhân quyền phát triển rộng rãi
trên toàn thế giới, thì sự tha hoá quyền lực nhà nước có vẻ giảm bớt về tính
công nhiên, tàn bạo. Những người nắm quyền trở nên khôn ngoan hơn, kín

đáo hơn, nhưng nguy cơ tha hoá quyền lực nhà nước thì vẫn chưa bao giờ
hết. Biểu hiện của sự tha hoá quyền lực ở các nhà nước hiện đại, chủ yếu là
vấn đề tham nhũng của các công chức nhà nước, sự tuỳ tiện, lạm dụng chức
vụ, quyền hạn được nhà nước giao cho để mưu lợi cá nhân, vì bản thân họ
hoặc vì bạn bè, người thân của họ hoặc một nhóm người nào đó, mà họ có
quan hệ mật thiết.
Khẳng định về nguy cơ tha hoá quyền lực, Báo cáo của Ngân hàng thế
giới năm 1997, có đoạn viết:
“Một nhà nước hoạt động có hiệu quả có thể đóng góp rất nhiều cho
sự phát triển bền vững và giảm đói nghèo. Nhưng chẳng có đảm bảo nào cho
rằng mọi can thiệp của nhà nước đều sẽ mang lại lợi ích cho xã hội. Độc
18
quyền của nhà nước về cưỡng chế, cái mang lại cho nhà nước quyền lực can
thiệp một cách có hiệu lực vào hoạt động kinh tế, cũng mang lại cho nhà
nước quyền can thiệp một cách độc đoán, chuyên quyền. Quyền lực này, cộng
với việc thâm nhập nguồn thông tin, mà dân chúng bình thường không có
được, tạo ra những cơ hội cho các công chức xúc tiến các lợi ích riêng của họ
hay những bạn bè hoặc đồng minh của họ, làm thiệt hại cho lợi ích chung.
Những khả năng kiếm lợi và tham nhũng là rất lớn. Do đó, các nước phải cố
gắng thiết lập và nuôi dưỡng những cơ chế mang lại cho các cơ quan nhà
nước sự mềm dẻo và sự khuyến khích để hoạt động vì lợi ích chung, đồng thời
kiềm chế những hành vi độc đoán tham nhũng trong cách cư xử với các
doanh nghiệp và công dân”
6

Vậy đâu là nguyên nhân của nguy cơ tha hóa quyền lực nhà nước?
Câu trả lời được tìm thấy trên hai khía cạnh:
Trước hết là từ bản thân quyền lực nhà nước. “Lỗi” của nó là mang
trong mình một khả năng quá lớn để có thể thoả mãn những tham vọng lớn
lao của con người, nó khiến cho con người phải thèm khát. “Ma lực” của

quyền lực (nhà nước) là vô cùng lớn vì người ta hiểu rằng, quyền lực chính là
nguồn gốc của sức mạnh, sự giàu có, và thậm chí là cả sự huỷ diệt. Quyền lực
nhà nước có thể đưa người ta lên đến tột đỉnh vinh quang, khiến người người
trong thiện hạ phải nể phục, kính trọng và ganh tỵ. Quyền lực nhà nước còn
đem đến cho người ta khả năng sai khiến kẻ khác theo ý chí của mình, để thoả
mãn mong muốn “bẩm sinh” của con người - muốn chỉ huy người khác,
muốn nhìn thấy người khác phục tùng mệnh lệnh của mình. Chính vì vậy, từ
khi nhà nước xuất hiện, đã xảy ra biết bao cuộc chiến để tranh giành quyền
lực, tạo ra những bi kịch lịch sử. Cảnh “huynh đệ tương tàn”, những cuộc
chiến nơi thâm cung, những thủ đoạn chính trị tàn độc , tất cả đều có nguyên


6
Ngân hàng thế giới: Nhà nước trong một thế giới chuyển đổi, sđd, tr.122
19
nhân do ma lực hấp dẫn của quyền lực. Giả như, quyền lực nhà nước không
mang trong mình sức mạnh vô biên đó, hẳn rằng, người ta đã không tranh
giành nhau, không lạm dụng nó để mưu cầu cá nhân, và nó đã không bị tha
hoá.
Từ một khía cạnh khác – từ chủ thể của quyền lực, thì căn nguyên của
sự tha hoá quyền lực nhà nước có thể gói gọn trong hai từ “Con Người”. Cụ
thể hơn là xuất phát từ những tính xấu bản chất của con người - những người
nắm quyền lực nhà nước.
Nhà nước là một bộ máy được hình thành từ những con người cụ thể,
quyền lực nhà nước cũng được thực thi thông qua những hành vi cụ thể của
con người – những công chức trong bộ máy nhà nước, và hoạt động quản lý
nhà nước chính là hoạt động của con người để quản lý con người. Bởi vậy,
không phải ngẫu nhiên mà ngay từ thời cổ đại, các nhà triết học vĩ đại phương
Tây đã ví nhà nước như một hình ảnh phóng đại của con người.
Thomas Hobbes, trong tác phẩm Leviathan đã miêu tả nhà nước như

sau: " thật ra con Leviathan này là một tác phẩm nghệ thuật, cái mà người
ta gọi là Quốc gia, hay bằng tiếng Latinh là Civitas, và nó không là gì khác
hơn là một con người giả tạo, mặc dù nó cao lớn hơn và có sức mạnh nhiều
hơn là con người tự nhiên, được tạo ra và che trở cho con người tự nhiên này.
Nơi con Leviathan này có chủ quyền là một linh hồn giả tạo, bởi vì nó cho sự
sống và cử động cho toàn thân Phần thưởng và sự trừng phạt là gân cốt của
nó. Sự giàu sang và tài sản của những cá nhân hợp thành sức mạnh của nó.
Hạnh phúc của nhân dân là nhiệm vụ của nó Sự công bằng và luật pháp là
ý chí giả tạo của nó. Sự hòa hợp là sức mạnh của nó, sự hỗn loạn là bệnh
hoạn của nó, và nội chiến là cái chết của nó.”
7



7
Jean Jacques Chevallier: Les grandes œuvres politiques (Bản Việt dịch“Những danh tác chính trị” của
Giáo sư Lê Thanh Hoàng Dân,Giaos sư Nguyễn Văn Bông đề tựa, NXB Trẻ, Chợ Lớn 1971, tr.100)
20
Ở nhiều nước phương Đông, do sự ngự trị của Đạo Khổng
8
trong một
thời gian dài của lịch sử, cho rằng những người làm quan, thì đều là những
người có đạo đức hơn người dân bình thường. Họ được coi là những kẻ sỹ,
những bậc chính nhân, quân tử, luôn hơn hẳn những khác về cả trí và đức.
Những người theo đạo Khổng không hiểu (hoặc vì lợi ích giai cấp mà cố tình
không hiểu) rằng, tất cả người quyền cao chức trọng đó, cũng như bất kỳ
người bình thường nào, đều có thói hư, tật xấu. Thậm chí họ có thể có đạo
đức kém hơn bất kỳ người dân nào khác và họ dễ bị tha hóa hơn dân thường
rất nhiều vì trong tay họ nắm quyền lực - một thứ công cụ đầy ma lực, dễ đẩy
người ta đến chỗ đam mê mù quáng. Từ cổ chí kim, đã có không biết bao

nhiêu trường hợp khi chưa làm quan, trong điều kiện khó khăn vất vả, thì giữ
được đạo đức trong sáng, nhưng đến khi lao vào chốn quan trường, được trao
quyền lực, được bợ đỡ, thì trở thành những kẻ bại hoại đạo đức, lạm dụng
quyền lực trong tay, bất chấp thủ đoạn để vơ vét tiền của, thoả mãn những
ham muốn cá nhân. Sự sa ngã đó, không có gì khác hơn bởi sự trỗi dậy của
những thói xấu bản năng, mỗi khi có điều kiện. Ông Khương Đức Trí
9
đã khái
quát về hình ảnh các vị quan tham củaTrung Quốc như sau: “Đa phần trong
số họ đều có một thời thơ ấu lam lũ, cực nhọc, một giai đoạn cống hiến tuổi
xuân không mệt mỏi, một giai đoạn trung niên thành đạt thăng cấp liên tục.
Nhưng rồi kết thúc bằng những năm tháng bi thảm cuối đời”
10
.
Ở Việt Nam, trong những năm gần đây, nhà nước đã làm được nhiều
việc trong giữ gìn nền độc lập, giữ vững an ninh chính trị, vượt qua cơn
khủng hoảng của hệ thống xã hội chủ nghĩa, phát triển kinh tế xã hội, xoá đói,
giảm nghèo, đưa từng bước phát triển ổn định. Nhưng, hoạt động


8
Đạo Khổng (còn gọi là Khổng giáo hoặc Nho giáo) là học thuyết chính trị của Khổng Tử (551-479 TCN),
một triết gia lớn của Trung Quốc cổ đại.
9
Cục trưởng Cục chống tham nhũng, Viện Kiểm sát tỉnh Cát Lâm – Trung Quốc, người được bình chọn là
một trong muời nhân vật pháp luật có ảnh hưởng lớn nhất Trung Quốc năm 2006
10
Khương Đức Trí, Luận “tham quan”, www.lanhdao.net/leadership/home.aspx?catid=40&msgid=9061.
21
của bộ máy nhà nước vẫn còn nhiều yếu kém, tính hiệu lực, hiệu quả chưa

cao, đặc biệt là nạn tham nhũng trong bộ máy nhà nước hiện nay đã rất trầm
trọng và trở thành quốc nạn, gây rất nhiều bức xúc trong nhân dân. Mặc dù
Đảng, nhà nước đã nhiều lần lên tiếng quyết tâm chống tham nhũng, đã có
những giải pháp được đưa ra, thậm chí một đạo luật riêng (Luật phòng, chống
tham nhũng) đã được ban hành, một thiết chế riêng (Ban phòng, chống tham
nhũng) đã được thành lập, nhưng kết quả thu được vẫn rất hạn chế. Đảng và
Nhà nước dường như vẫn chưa tìm ra được liều thuốc hữu hiệu để điều trị
hiệu quả căn bệnh tham nhũng này.
Từ những điều phân tích ở trên, có thể nhận thấy rằng nhà nước là
một thiết chế rất cần thiết cho sự tồn tại và phát triển của xã hội, quyền lực
nhà nước là yếu tố không thể thiếu để quản lý xã hội vì lợi ích chung của cộng
đồng. Nhưng, bên cạnh sự cần thiết đó, luôn luôn tiềm ẩn nguy cơ của sự tha
hoá quyền lực nhà nước, bất kỳ lúc nào, những người nắm quyền lực cũng có
thể lạm dụng nó để mưu cầu cá nhân mà gây hại cho cộng đồng. Thực tế này
đã hối thúc loài người tìm kiếm không mệt mỏi một cơ chế tổ chức quyền lực
nhà nước sao cho hạn chế những khả năng xấu xảy ra, tránh sự tha hoá quyền
lực và bảo vệ nhân quyền. Một giải pháp được tìm ra bởi các nhà tư tưởng
phương Tây đã trở thành nguyên tắc tổ chức bộ máy của nhiều nước phát
triển là phân chia quyền lực. Phân chia quyền lực nhằm bảo vệ nhân quyền.
1.2.2. Phân quyền - giải pháp giảm thiểu sự tha hóa quyền lực nhà
nước.
1.2.2.1. Hạn chế quyền lực nhà nước để chống nguy cơ tha hóa.
Như đã trình bày ở trên, sự “tha hóa quyền lực nhà nước” được hiểu
là một trạng thái của quyền lực nhà nước, trong đó quyền lực không được sử
dụng vì lợi ích cộng đồng như mục đích ban đầu sinh ra nó, mà bị biến thành