Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở nước ta trong giai đoạn hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
Ì S l J t £
LƯƠNG THANIi CƯỜNG
HOÀN TIIIỆN PHÁP LUẬT VỂ KHIÊU NẠI, Tố CÁO
ở N ư ớ c TA T R O N G GIAI ĐOẠN IIIỆN N A Y
Chuyên ngành:
Mã sô:
Lý luận Nhà nước
và pháp quyền
5 05 01
Luận văn: Thạc sỷ khoa học Luật
Người hướng dẫn khoa học: Tiến sỹ Phạm Hỏng Tliái
3.1.1. Ticu chí đánh giá tính hoàn thiện của pháp luật vé khiếu nại, tô K9
cáo
3.1.2. Một sô phương hướng nhằm hoàn thiện hệ thống vãn bán quy ()ĩ
phạm pháp luật về khiếu nại, tô cáo
3.1.3. Những kiến nghị cụ thê nhằm góp phán hoàn thiện pháp luật vế %
khiếu nại, tô cáo
3.2. Những giải pháp đê nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác 104
giải quyết khiêu nại, tô cáo trong giai đoạn hiện nay
3.2.1. Những nguyên nhân cơ bán làm giám hiệu lực, hiệu quá công 105
tác giải quyết khiếu nại, tô cáo
3.2.2. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quá trong còng I 12
tác giải quyết khiếu nại, tô cáo
Kết luận 11V
Danh muc tài liêu tham khảo 123
MỚ ĐẦU
1. TÍNH CAP THIET CUA ĐÊ TAI
Trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN, các
quvền con người, quyền công dân ngày càng được mở rộng, Nhà nước quan

tâm và tạo điều kiện để các quyền đó được thực hiện trên thực tế. Trong số
các quyền đó có quyền khiếu nại, quyền tố cáo.
Quyền khiếu nại, quyền tố cáo là những quyền cơ bản của công dân
được Hiến pháp Việt Nam năm 1992 quy định tại điều 74: "Công dân có
quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những
việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội,
đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào "
Trong hệ thống các quyén công dân, quyền khiếu nại, quyền tố cáo
của công dân có vị trí đặc biệt quan trọng. Một mặt, nó là một trong số các
phương tiện hữu hiệu để báo vệ các quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công
dân, lợi ích của nhà nước và xã hội; mặt khác, công dân sử dụng quyền khiếu
nại, quyển tố cáo là một trong các hình thức dân chủ trực tiếp, là phương thức
để kiêm tra, giám sát việc chấp hành pháp luật của các cư quan, tổ chức, cá
nhân trong xã hội. Qua đó công dân giúp nhà nước phát hiện các vi phạm
pháp luật, có các biện pháp phòng, chống vi phạm pháp luật. Vì vậy khi thực
hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo, công dân không những thực hiện quyền
dân chủ trực tiếp, tham gia vào quản lý nhà nước, quản lý xã hội, mà còn góp
phần tăng cường pháp chế XHCN, củng cố trật tự pháp luật, thắt chặt mối
quan hệ giữa nhà nước và công dân.
Quyền khiếu nại, quyền tố cáo được thực hiện đúng đắn tạo điều kiện
cho Đáng và Nhà nước đánh giá đúng tình hình thi hành chính sách, pháp
luật, đánh giá đúng năng lực, phẩm chất của cán bộ, cổng chức, thấy rõ yêu
cầu chính đáng của nhân dân, từ đó có cơ sở để hoàn thiện chính sách, pháp
luật, đổi mới bộ máy giải quyết khiếu nại, tô' cáo nhằm góp phần "nắm bắt
thời cơ, vượt qua thách thức, tiếp tục đổi mới, đẩy mạnh công nghiệp hoá,
hiện đại hoá, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa, VI dân
giàu, nước mạnh, xã hội cổng bằng, dân chủ, văn minh, vững bước tiến lên
trong thế kỷ XXI"16 "-411.
Đc bảo đám cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo,
Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật về khiếu nại, tố

cáo của công dân, như đã hai lần ban hành pháp lệnh: Pháp lệnh xét và giải
quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981, Pháp lệnh khiếu nại, tố
cáo của công dân năm 1991; Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 Những văn
bán quy phạm pháp luật này là những bảo đám pháp lý quan trọng để công
dân thực hiện quyển khiếu nại, quyền tố cáo. Đồng thời, Nhà nước đã có
nhiều cố gắng trên thực tế đê giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân.
Thông qua việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, Nhà nước đã khôi phục lại nhiều
quyển, lợi ích hựp pháp cho công dân, thu hồi nhiều tài sản cho Nhà nước bị
chiếm đoạt trái phép, từ đó góp phần củng cố trật tự pháp luật, củng cố niềm
tin của nhân dân đối với Nhà nước.
Bên cạnh những mặt đạt được, việc thực hiện quyền khiếu nại, quyền
tố cáo của công dân và công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo cũng còn nhiều
hạn chế. Thực tiễn trong những năm gần đây cho thấy số lượng đơn thư khiếu
nại, tố cáo ngày càng tăng. Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo nhiều nơi giải
quyết chưa đúng và việc thực hiện các quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo
còn chậm, kcm hiệu lực, hiệu quả. Từ đó làm cho khiếu nại, tố cáo và công
tác giải quyết khiếu nại, tố cáo đã trở thành vấn đề thời sự cấp bách, Nhà
nước và xã hội đều quan tâm. Hạn chế này xuất phát từ nhiều nguyên nhàn
như:
- Nhiều khiếu nại, tố cáo liên quan đến các vấn đề do lịch sử để lại nên
chứng cứ, tài liệu bị thất lạc, gây khó khăn cho công tác giải quyết;
- Tệ quan liêu, tham nhũng và mất dân chủ đã xảy ra ở một bộ phận
không nhỏ trong đội ngũ cán bộ các cấp;
- Trình độ, năng lực, phẩm chất của một bộ phận cán bộ, công chức
làm công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo còn chưa tương xứng với nhiệm
vụ
2
Trong đó một nguyên nhân hết sức quan trong là pháp luật về khiếu
nại, tô cáo của nước ta còn chưa đồng bộ. chưa thống nhất, rõ ràng, kê cá
Luật khiếu nại, tô cáo han hành năm 1998, trôn thực tế đã bộc lộ nhiều điểm

yếu, chưa đáp ứng được đáy đủ đòi hỏi của thực tiễn và chưa phát huy được
vai trò là công cụ pháp lv chủ đạo trong việc mai quyết khiếu nại, tỏ cáo cú a
công dân, đặc biệt các quy định về trách nhiệm giúi quyết khiếu nại, tố cáo.
cơ chê tổ chức thực hiện các quyết định giái quyết khiếu nại, tô cáo đã có
hiệu lực pháp luật; quyền và nghĩa vụ cua người khiếu nại, tô cáo và người
giai quyết khiếu nại, tô cáo còn nhiều điếm chưa cụ thổ, rõ ràng
Vì vậy, để nâng cao hiệu lực, hiệu quá cứa công tác giái quyết khiếu
nại, tô cáo, thông qua đó góp phấn háo đảm cho quyền khiếu nại, tô cáo cua
công dân được thực thi đáy đủ trcn thực tế luôn là vấn đề vừa mang tính thời
sự, vừa mang tính chiến lược lâu dài, và một trong những giái pháp quan
trọng là phái hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tô cáo. Xuất phát từ yêu cầu,
đòi hỏi đó của thực tiền, chúng tôi chọn đổ lài: "Hoàn thiện pháp luật vê
khiếu nại, tô cáo ở nước ta trong giai đoạn hiện nay ".
2. TÌNH HÌNH NGHIÊN cú u ĐỀ TÀI
Vấn đề khiếu nại, tồ cáo được một số nha nghiên cứu quan tâm. Cháng
hạn cuốn: "Tìm hiếu pháp lệnh khiếu nại, tỏ cáo" của ông Lê Bình Vọng,
NXB Pháp lý năm 1991; trong giáo trình Luật Hành chính Việt Nam- Khoa
Luật, trường Đại học Tổng hợp Hà nội xuất bán năm 1994 có một phần nhó
khi nói về hoạt động kiểm tra, giám sát của công dân đã đề cập đến quyền
khiếu nại, tố cáo của công dân (trang 376-389); Trong cuốn: "Luật Hành
chính Việt Nam" của tác giả TS. Phạm Hồriiỉ Thái và TS. Đinh Văn Mậu,
NXB Thành phố Hồ Chí Minh năm 1996 có chương XIX viết về: " Cỉiái quyết
khiếu nại , tố cáo của công dân"; Bài viết: " Tang cường pháp chê xã hội chú
nghĩa, phát huy dân chủ, nâng cao hiệu quả cổng tác giái quyết khiếu nại, tô
cáo" của ông Tạ Hữu Thanh, Tổng Thanh tra Nhà nước, đăng trên lạp chí
Thanh tra số 10/1997. Trước khi Luật khiếu nại, tô cáo được ban hành có
một số bài viết góp ý cho dự thảo Luật khiếu nại tô cáo như các hài:
"Một số vấn đề cơ bán của Luật khiếu nại, tô cáo" của T. s Đào Trí úc và
Phạm Hữu Nghị đăng trcn tạp chí Nhà nước và pháp luật số 4/1998; bài:
"Một vài ý kiến về dự thảo Luật khiếu nại, tố cáo" của T.s Nguyễn Cửu Việt,

đãng trên tạp chí Nhà nước và pháp luật số 4/1998; bài "Một số vấn đề về dự
tháo Luật khiếu nại, tố cáo" của Thạc sĩ Nguyễn Văn Hựp và Trương Đắc
Linh đăng trên tạp chí Nhà nước và pháp luật số 4/1998. Bài:"Quyền khiếu
nại, tỏ cáo của công dân qua các Hiến pháp Việt Nam" của ông Lê Bình
Vọng, đăng trên tạp chí Thanh tra số 4/1998; bài: "Giải quyết khiếu nại, tố
cáo với yêu cầu phát huy quyền dân chủ của nhân dân" của ông Lê Đình
Đấu, Phó tổng Thanh tra Nhà nước, đăng trên tạp chí Thanh tra số 7/1998;
bài: "Đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến pháp luật về công tác giải quyết khiếu
nại, tố cáo" của ông Trần Quốc Trượng, Phó tổng Thanh tra Nhà nước đăng
trên tạp chí Thanh tra số 11/1998
Về cư bán, các tác giả nói trên mới chí đề cập đến pháp luật về khiếu
nại, tố cáo hiện hành chứ chưa đề cập một cách toàn diện về quá trình hình
thành, phát triển của pháp luật về khiếu nại, tố cáo, đặc biệt là chưa đề cập
đến thực trạng và hiệu lực của Luật khiếu nại, tố cáo kể từ khi Luật khiếu nại,
tố cáo có hiệu lực đến nay. Trong hệ thống giáo trình đào tạo cử nhân luật
học, cử nhàn hành chính ở nước ta việc nghiên cứu về pháp luật về khiếu nại,
tố cáo chưa được sâu, mặc dù như trên đã nêu, pháp luật về khiếu nại, tố cáo
là một trong những báo đám pháp lý quan trọng nhất cho quyền khiếu nại,
quyền tố cáo của công dân.
Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện, sâu
sắc về pháp luật về khiếu nại, tố cáo không những đáp ứng yêu cầu của thực
tiễn cần phải tiếp tục hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo, mà còn góp
phần làm sáng tỏ vé mặt lý luận về các vấn đề của pháp luật về khiếu nại, tố
3. MỤC ĐÍCH VÀ NHIỆM v ụ CỦA LUẬN VĂN
Mục đích niu luận văn: Nghiên cứu pháp luật về khiếu nại, tố cáo,
luận văn góp phần làm sáng tỏ lý luận về quyền khiếu nại, quyền tố cáo,
pháp luật về khiếu nại, tố cáo, nêu và phân tích thực trạng pháp luật về khiếu
nại, tố cáo nhằm vạch ra những ưu điểm và hạn chế của pháp luật vể khiếu
nại, tố cáo, từ đó đưa ra các kiến nghị đê góp phần hoàn thiện về pháp luật về
khiếu nại, tố cáo.

Luận vân có các nhiệm vụ:
- Phân tích làm rõ cơ sở lý luận về quyền khiếu nại, quyền tố cáo của
công dân; sự hình thành, phát triển của pháp luật về khiếu nại, tố cáo;
- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về khiếu nại, tố cáo và công
tác giúi quyết khiếu nại, tố cáo;
- Đưa ra các kiến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố
cáo và nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo ở nước ta
trong giai đoạn hiện nay.
4. PHƯƠNG PHÁP LUẬN VÀ PHUƠNG PHÁP NGHIÊN c ú u
Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác- Lê nin và tư tưởng
Hồ Chí Minh về nhà nước, pháp luật, pháp chế, luận văn sử dụng các phương
pháp nghiên cứu cụ thể: Phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp,
phương pháp thống kê, phương pháp so sánh và một số phương pháp khác để
làm sáng tỏ bán chất của vấn đề.
5. GIỚI HẠN PHẠM VI NGHIÊN CÚtJ
Quyền khiếu nại, quyền tố cáo là một lĩnh vực rộng lớn, phức tạp.
Trong khuôn khổ của luận văn, chúng tôi tập trung nghiên cứu các vân đề:
Lý luận về quyền khiếu nại, quyền tố cáo; Sự hình thành, phát triển của pháp
luật về khiếu nại, tố cáo ớ nước ta; Thực trạng khiếu nại, tố cáo và công tác
giải quyết khiếu nại, tố cáo ở nước ta từ Ỉ99ỷâốn nay, trọng tâm là khiếu nại,
tố cáo trong quản lý nhà nước; Các giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật
về khiếu nại, tố cáo và nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố
6. Ý NGHĨA LÝ LUẬN VÀ THựC TIẼN của luận văn
Với kết quả đạt được, chúng tôi hy vọng luận văn góp phần làm sâu
sắc thêm một cách có hệ thống những vấn đề lý luận về quyền khiếu nại,
quyền tố cáo, pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở nước ta. Luận văn là tài liệu
tham kháo cho học tập, nghiên cứu, giảng dạy cho sinh viên, học viên ở các
cơ sở đào tạo cử nhân luật học, cử nhân hành chính. Đồng thời luận văn đưa
5
ra một số kiến nghị góp phẩn hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo, nâng

cao hiệu quá công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo ở nước ta trong giai đoạn
hiện nay.
7. KẾT CẤU LUẬN VĂN
Luận văn gồm: Phần mớ đầu; Ba chương; Kết luận; Danh mục tài liệu
tham kháo.
6
Chương 1
NHỮNG VÂN ĐỂ LÝ LUẬN VỂ KHIÊU NẠI, Tố CÁO
VÀ PHÁP LUẬT VỂ KHIẾU NẠI, Tố CÁO CỦA NƯỚC TA
1.1. KHIẾU NẠI, TỐ CÁO
1.1.1. Khiếu nại và quyền khiếu nại
/./././. Khiếu nại
Trong thực tiễn giải quyết khiếu nại hiện nay ở nước ta, các cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, bên cạnh việc nhận được
các đơn khiếu nại thì còn nhận được nhiều đơn khác với nội dung khiếu nại
nhưng được dùng với nhiéu thuật ngữ khác nhau như: "đơn kêu oan", "đơn
kcu cứu khẩn cấp", "đơn trình bày” Do vậy, trước hết cần phải làm rõ thuật
ngữ "khiếu nại”.
Thuật ngữ "khiếu nại" được hiổu theo nhiều nghĩa rộng, hẹp khác
nhau.
Trong "Đại từ điển tiếng Việt" thì "khiếu nại" cổ nghĩa là: "thắc mắc,
đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm,
đã chuẩn y" |l6-tr‘x,4>.
Một quan niệm khác là: "khiếu nại là một hình thức công dân hướng
đến các cơ quan nhà nước, hay tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ
trang khi thấy quyết định hay hành vi xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình"
I.U .trJW I
Với tư cách là một phương thức bảo vệ quyền chủ thể thì: "khiếu nại
được sử dụng khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của
người do mình bảo hộ bị vi phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật

thuộc phạm vi quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước hoặc nhân viên
nhà nước"|2(Mr4771.
Luật khiếu nại, tố cáo do Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ tư thông qua
ngày 02/12/1998 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 1999 tại
khoản 1 điều 2 quy định: "khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc
cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi
hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán hộ, công chức khi có căn cứ cho rằng
quvốt định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp
pháp của mình".
Xcm xét các quan niệm trên, ta thấy chúng đều giống nhau cơ bán ở
chỗ: khiếu nại là một hình thức phản ứng tự vệ của công dân, cơ quan, tổ
chức trước các quyết định, hành vi mà theo họ là xâm phạm tới quyền, lợi ích
của mình. Đồng thời các quan niệm trên khác nhau về phạm vi, khách thê
khiếu nại, trong đó cách quan niệm về khiếu nại trong Luật khiếu nại, tố cáo
là hẹp nhất.
Trên thực tế, khiếu nại hết sức phong phú, phức tạp. Để có cái nhìn
khái quát về khiếu nại, ta có thể tiến hành phân loại chúng theo nhiều tiêu chí
khác nhau.
Nếu căn cứ vào chủ thể khiếu nại, ta có khiếu nại của cá nhân, khiếu
nại của cơ quan, tổ chức.
Nêu căn cứ vào hình thức khiếu nại ta có khiếu nại bằng văn viết và
khiếu nại hằng văn nói.
Nếu căn cứ vào các lĩnh vực của đời sống xã hội ta có khiêu nại trong
các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, giáo dục, y tế, xã hội
Có quan điếm phân loại khiếu nại theo thủ tục giải quyết khiếu nại,
theo đó khiếu nại được chia thành khiếu nại hành chính và khiếu nại tư pháp.
Trong đó, khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ
quan nhà nước, cán bộ, cồng chức có thẩm quyền xem xét lại quyết định
hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, cán bộ, công

chức mà người khiếu nại cho rằng trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích
hợp pháp của mình. Việc giải quyết khiếu nại hành chính do cơ quan hành
chính nhà nước giải quyết theo trình tự, thủ tục mà pháp luật về khiếu nại, tố
cáo quy định hoặc được Toà án hành chính giải quyết theo Pháp lệnh thủ tục
giải quyết các vụ án hành chính. Còn khiếu nại tư pháp là việc công dân yêu
cầu cơ quan tư pháp (Toà án, Viện kiểm sát, cơ quan điều tra, thi hành án).
cán bộ, công chức ngành tư pháp có thẩm quyền xem xét lại những quyết
định của cơ quan tư pháp hoặc hành vi công vụ của thẩm phán, kiểm sát viên,
điều tra viên, chấp hành viên tiến hành các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử,
thi hành án trong các lĩnh vực hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính
theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành
chính [46',r28].
Theo chúng tôi, có một cách phân loại quan trọng là căn cứ vào tính
chất pháp lý của khiếu nại thì khiếu nại được chia thành hai nhóm lớn: khiếu
nại có tính pháp lý và khiếu nại không có tính pháp lý.
Khiếu nại có tính pháp lý là khiếu nại mà khi được thực hiện, chúng là
sự kiện pháp lý làm phát sinh các quan hệ pháp luật về khiếu nại. Khiếu nại
này có một số đặc điểm cơ bản:
- Việc khiếu nại được pháp luật điều chỉnh, quyền, nghĩa vụ của các
bên trong quan hệ khiếu nại được pháp luật quy định;
- Là sự kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ pháp luật về khiếu nại;
- Việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại được thực hiện theo một trình tự,
thủ tục nhất định do pháp luật quy định trước.
Khiếu nại không mang tính pháp lý là khiếu nại mà việc thực hiện
chúng không làm phát sinh các quan hệ pháp luật về khiếu nại. Loại khiếu
nại này có một số đặc điểm cơ bản:
- Việc khiếu nại không được pháp luật điều chỉnh;
- Không phải là sự kiện pháp lý làm phát sinh các quan hệ pháp luật;
- Việc giải quyết khiếu nại căn cứ vào các quy phạm xã hội( của tổ
chức chính trị- xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, đoàn thể quần chúng). Ví

dụ, một đảng viên khiếu nại về hình thức kỷ luật đảng thì việc khiếu nại và
giải quyết khiếu nại này được giải quyết theo điều lệ của Đảng.
Tóm lại, khiếu nại xuất hiện khi quyền, lợi ích của bản thân chủ thể
khiếu nại bị xâm hại, do đó cỏ thể coi khiếu nại là một hình thức phản kháng
của cá nhân, cơ quan, tổ chức trước quyết đinh, hành vi của cá nhân, cơ
quan, tổ chức khác xâm phạm đến quyền, lợi ích của mình thông qua việc
yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức đó xem xét lại quyết định, hành vi của họ.
Do cỉó, khiếu nại luôn thè hiện dưới clạiìí’ lìànlĩ vi chủ (ÍỘIÌÍỊ (thông qua lời
nói, đơn thư ), thể hiện tính tích cực của công dân, cơ quan, tổ chức trong
quá trình tham gia các quan hệ xã hội.
Từ những vấn đề trên có thể định nghĩa khiếu nại lủ việc cá nhân, cơ
Í/IHIIÌ, tồ-chức, cán hộ, côniỊ chức, viên chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền xem xét lại mọi quyết dinh, hành vi khi có căn cứ cho
rằfii> quyết định hoặc hành vi của họ trái plìáp luật, khô/ìíỊ hợp /ý, xâm phạm
(íến quyên, lợi ích hợp pháp của mình.
1.1.1.2. Quyên klìiếu nại
Qua sự phân tích ớ trên cho thấy, khiếu nại là một phán ứng tất yếu
khi quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị xâm hại. Vì vậy
việc ghi nhận khiếu nại trở thành một quyền của cá nhân, cơ quan, tổ chức là
một điéu cần thiết.
Điều 74 Hiến pháp Việt Nam năm 1992 quy định: "Công dân có quyền
khiếu nại, quyền lố cáo với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về những việc
làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn
vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào ".
Cụ the hoá điều 74 Hiến pháp 1992, Luật khiếu nại, tố cáo quy định:
"Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành
vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành
vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Cán bộ,
công chức có quyển khiếu nại quyết định kỷ luật của người có thẩm quyền

khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi
ích hợp pháp của mình".
Như vậy chủ thể của quyền khiếu nại bao gồm:
- Công dân Việt Nam, không phân biệt dân tộc, tôn giáo, giới tính.
Công dàn thực hiện quyền khiếu nại phải là người có năng lực hành vi. về
đicu kiện năng lực hành vi, nghị định 67/2001/NĐ-CP ngày 07/8/1999 quy
định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại, tố cáo (từ đây trở về sau
xin gọi tắt là Nghị định 67/2001/NĐ-CP) quy định: Người khiếu nại phải là
người có năng lực hành vi đầy đủ theo quy định của Bộ Luật Dân sự hoặc là
người chưa có năng lực hành vi đẩy đủ nhưng theo quy định của pháp luật có
quyền khiếu nại; đối với công dân là người chưa thành niên, người bị bệnh
tâm thần hoặc mắc bệnh khác mà không the nhận thức, làm chủ được hành vi
của mình thì thông qua người đại diện theo pháp luật đê thực hiện quyền
khiếu nại; khi thực hiện việc khiếu nại, Iií>n’('ri dại diện phải có íỊÍấy tờ d ể
cliứníỊ minh với cơ quan nhủ nước có tham quyền về việc đại diện lì(/Ịj pháp
của mình.
Người ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách
quan khác mà không thê lự mình khiếu nại thì có thể uỷ quycn cho người đại
diện là cha, mẹ, vợ, chồng, con, anh, chị, em ruột đã thành niên để thực hiện
việc khiếu nại; việc uỷ quyền khiếu nại phái lập tlìùnlì văn bán cố xác nhận
của Uy ban nhân dân cấp xã nơi ni>ười nỷ quxền hoặc nơi nạưởi dược Í(V
quyên CƯ trú.
- Cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang
nhân dân.
- Cá nhân, tổ chức nước ngoài tại Việt Nam. Mặc dù tại khoản 1, điều
1 của Luật khiếu nại, tố cáo không đề cập đến cá nhân, tổ chức nước ngoài
tại Việt Nam, song điều 101 của Luật khiếu nại, tố cáo quy định:" Việc khiếu
nại và giai quyết khiếu nại của cá nhân, cơ quan, tổ chức nước ngoài, việc tố
cáo và giải quyết tố cáo của cá nhân nước ngoài tại Việt Nam được áp dụng
theo quy định của Luật này, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã

hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác". Như vậy,
chủ thể của quycn khiếu nại còn là cá nhân, tổ chức nước ngoài tại Việt Nam.
Từ quy định của khoán 1 điều 1 của Luật khiếu nại, tố cáo cho thấy,
chủ thể khiếu nại có đặc trưng cơ bản là: họ phải là người có quyền, lợi ích
hợp pháp chịu sự tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành
chính mà mình khiếu nại. Đây chính là đặc trưng để phân biệt quyền khiếu
nại với yêu cầu, kiến nghị, tố cáo.
Đối tượng của quyền khiếu nại là những quyết định pháp luật cá biệt,
hành vi công vụ xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại
hoặc của người do họ bảo hộ, của cơ quan, tổ chức.
Mục đích của khiếu nại là nhằm khôi phục các quyền hoặc báo vệ các
quyển, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại khi bị các quyết định pháp luật
cá biệt, hành vi công vụ trái pháp luật xâm hại.
Khiếu nại còn được xem là quyền chủ thể của các cá nhân, tổ chức
trong quan hệ pháp luật khiếu nại. Quyền chủ thể ở đây được hiểu là "khả
năng xử sự của những người tham gia quan hệ được pháp luật quy định trước
và được bảo vệ bởi sự cưỡng chế của nhà nước"[22 lr400]. Như vậy, quyền khiếu
nại khi xem xét dưới góc độ quyền chủ thể sẽ là khả năng xử sự của những
người tham gia quan hệ pháp luật khiếu nại được pháp luật về khiếu nại, tố
cáo quy định trước và được bảo vệ bởi sự cưỡng chế của nhà nước. Khả năng
xử sự của các cá nhân, tổ chức khi thực hiện quyền khiếu nại được thê hiện
qua các khả năng:
- Khá năng được thực hiện những hành vi nhất định mà pháp luật về
khiếu nại, tố cáo đã xác định trước (như: khả năng viết đơn khiếu nại, khả
năng bảo vệ quan điểm của mình, khả năng cung cấp các chứng cứ chứng
minh cho các yêu cầu của mình );
- Khả năng yêu cầu bên có nghĩa vụ phải thực hiện nghĩa vụ của họ mà
pháp luật về khiếu nại, tố cáo đã xác định trước (như yêu cầu cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải đưa cho mình giấy
hẹn ngày trả lời, yêu cầu bên kia xem xét, đánh giá lại chứng cứ );

- Khả năng yêu cầu các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền áp dụng những biện pháp cưỡng chế cần thiết đối với bên kia đê họ
thực hiện nghĩa vụ, trong trường hợp quyền chủ thể của mình bị bên kia vi
phạm.
Với cấu thành chủ thể, nội dung, đối tượng như trên quyền khiếu nại
được hiểu là một trong những quyền cơ bản của con người, của công dân, là
khả tiănạ thực hiện những hành vi nhất định do pháp luật quy định của các
cá nhân, cơ quan, tổ chức dối với các quyết định pháp luật cá biệt, hành vi
cótìíi vụ trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình nhằm
bào vệ cúc quyên, lợi ích hợp pháp của mình.
Khiếu nại với nội dung như trên khác với yêu cầu, kiến nghị của công
Kiến nghị theo một nghĩa chung nhất là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân
đưa ra các sáng kiến nhằm hoàn thiện một hoặc một số vấn đề nào đó. Dưới
góc độ pháp lý, kiến nghị là một trong các quvền cơ bán của công dân được
ghi nhận tại điều 53 của Hiến pháp 1992: "Công dân có quyền kiến nghị ".
Quvén kiến nghị lù "quyền thường được sử dụng trong hoạt động mang tính
tích cực nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước, không liên quan trực tiếp đến vi
phạm pháp luật"120'"'4771. Chủ thê của quyền kiến nghị, về nguyên tắc chung là
mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân, về nội dung, kiến nghị chứa đựng các sáng
kiến của cúc cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm góp phần hoàn thiện tổ chức và
hoạt động quán lý nhà nước. Phạm vi của kiến nghị không hạn chế ở bất kỳ
lĩnh vực nào như đưa ra các sáng kiến về đổi mới tổ chức hộ máy nhà nước,
về hoàn thiện hệ thống pháp luật, về các biện pháp nâng cao hiệu lực, hiệu
quá của pháp luật, về tăng cường pháp chế
Như vậy, quyên kiến nghị là khả năììỊị của công dán dưa ra các sánq
kiến với cúc cơ quan, tó chức, cá nhân có thẩm quyền nhằm góp pliần hoàn
thiện mọi mặt hoạt íỉộ/ĩíị nhà nước hoặc về một vấn dề nào đó tro nạ đời sống
nhà nước, .vỡ hội.
Ycu cầu theo một nghĩa chung là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân đòi
hỏi các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác phái thực hiện (hoặc không được thực

hiện) một hoặc một số hành vi nhất định đê nhằm đáp ứng quyền, lợi ích hợp
pháp của mình. Ví dụ: Một công dân sau khi hoàn thành việc đăng ký kinh
doanh thì doanh nghiệp của anh ta có quyền có mã số đăng ký kinh doanh.
Nhưng mã số đăng ký kinh doanh chỉ có được khi cơ quan nhà nước có thẩm
quyền cấp. Nếu cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa cấp, họ có quyền đòi
hỏi cơ quan nhà nước có thẩm quyền phái cấp mã số đăng ký kinh doanh cho
họ. Cũng có trường hợp, hành vi của các chủ thể khác chỉ gián tiếp làm cản
trở việc thực hiện quyển chủ thể của họ, song họ vẫn có thê đòi hỏi cơ quan,
tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải thực hiện những hành vi nhất định để
loại trừ những cản trở đó. Chẳng hạn việc công dân đòi hỏi các cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền sau khi đã phát hiện vi phạm pháp luật, phải
nhanh chóng xử lý vi phạm pháp luật đó để thiết lập lại trật tự pháp luật. Từ
các cơ sở đó mà xuất hiện quyền yêu cầu. Quyền yêu cầu là quyền "thường
được sử dụng đ ể thực hiện quyền chủ thể khác cũng có trường hợp liên quan
đến vi phạm pháp luật nhưng không động chạm trực tiếp tới nạ ười yêu
rj z/n[20 ir477i J ương tự nhu quyên kiến nghị, chủ thể của quyền yêu cầu là mọi
cơ quan, tổ chức, cá nhân, v ề nội dung, yêu cầu chứa đựng các đòi hỏi đối
với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải thực hiện (hoặc không
được thực hiện) những hành vi nhất định nhằm đáp ứng quyền chủ thể của
người yêu cầu. Mục đích của các yêu cầu là nhằm tạo tiền để cho việc thực
hiện các quyển chủ thể. Người yêu cầu có thể đặt ra mọi đòi hỏi hợp pháp để
nhằm tạo điều kiện, tiền đề cho việc thực hiện quyền chủ thể của mình. Do
đó, quyền yêu cầu là khả năng của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đưa ra các
đỏi hỏi đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyển phái thực hiện
(hoặc không thực hiện) những hành vi nhất định nhằm tạo cơ sở cho việc
thực hiện quyền chủ thể của mình.
Quyền yêu cẩu có một giá trị pháp lý bắt buộc cao hơn so với quyền
kiến nghị. Khi cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện quyền yêu cầu thì bắt
buộc phía chủ thể bên kia phải thực hiện (hoặc không thực hiện) những hành
vi nhất định. Trong trường hợp phía bên kia cố tình không đáp ứng các đòi

hỏi hợp pháp do bên yêu cầu đặt ra thì có thể việc không đáp ứng đó sẽ phát
triển trở thành hành vi vi phạm pháp luật. Trong ví dụ về cấp đăng ký kinh
doanh nêu trên, nếu cơ quan nhà nước có thẩm quyền không cấp đăng ký
kinh doanh mà không có lý do chính đáng thì hành vi đó là hành vi vi phạm
pháp luật (hành vi không thực hiện công vụ trái pháp luật).
Từ các nội dung trên cho thấy quyền khiếu nại khác với quyền yêu
cầu, quyền kiến nghị. Quyền khiếu nại luôn đề cập đến các vi phạm pháp luật
xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, còn
quyền kiến nghị, quyền yêu cầu thì thường không liên quan đến vi phạm
pháp luật và nếu có thì vi phạm pháp luật đó không xâm hại trực tiếp đến
quyền, lợi ích hựp pháp của người kiến nghị, ycu cầu. Nội dung các kiến
nghị, yêu cầu có phạm vi rộng hơn so với nội dung của khiếu nại. Quyền
khiếu nại còn khác quyền kiến nghị, yêu cầu ớ nguyên nhân phát sinh, mục
đích, trình tự, thủ tục giải quyết.
1.1.2. Tô cáo và quyền tỏ cáo
Ị. 1.2.1 T ố cáo
Trong Từ điển Tiếng Việt thông dụng thì tố cáo là "vạch rõ tội lỗi của
kẻ khác trước cơ quan pháp luật hoặc trước dư luận"151 Irll5n|. Dưới góc độ
khoa học luật học thì "tô cáo là việc công dân phát hiện với cơ quan nhà nước
có thẩm quvén vé việc làm trái pháp luật của các cơ quan nhà nước, tổ chức
hoặc cá nhân đã gây thiệt hại hoặc sẽ đe doạ gây thiệt hại cho lợi ích của nhà
nước, tập thể, quyền và lợi ích của công dân" 1201,47' .
Khoán 2, Điéu 2 của Luật khiếu nại, tố cáo quy định: "Tố cáo là việc
công dân, theo ihủ tục do Luật này quy định, báo cho cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ
chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe đoạ gây thiệt hại lợi ích của nhà
nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức".
Như vậy, tỏ cáo tlìực chút lủ việc côni> dân phát hiện và tliôiií> báo
chính thức với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những hành vi vi
phạm pháp luật nào đó diễn ra trong đời sống xã hội có thê hoặc không liên

quan trực tiếp tới quyền và lợi ích của chính mình hoặc của những người cụ
thể khác. Tô cáo thể hiện sự phán ứng của công dân trước hành vi vi phạm
pháp luật của các chủ thể khác trong xã hội.
Trcn phương diện xã hội, tố cáo không chi được điều chỉnh hằng pháp
luật (tố cáo có tính chất pháp lý) mà tô cáo, theo một nghĩa rộng hơn, còn
được điểu chính bằng các quy phạm xã hội khác (tố cáo không mang tính
chất pháp lý) nhu các tố cáo trong các tổ chức xã hội được điều chính bởi
điều lệ, quy chế của các tổ chức xã hội đó hoặc các quy phạm xã hội khác.
Nói cách khác, theo một nghĩa rộng, tố cáo hướng đến bất kỳ sự vi phạm quy
phạm xã hội nào. Ví dụ, một thành viên của một tổ chức xã hội tô cáo một
thành viên khác vi phạm điều lệ của tổ chức, một người tố cáo một người
khác vi phạm các tập quán, hương ước của cộng đồng dân cư Thậm chí,
trong quan hệ quốc tế, thuật ngữ "tố cáo" cũng được sử dụng, ví dụ: tố cáo tội
ác chiến tranh. Nếu như khiếu nại thể hiện sự phán ứng của chủ thể trước lợi
ích của mình bị xâm phạm thì tố cáo thể hiện sự phản ứng của chủ thê trước
lợi ích chung của xã hội bị xâm phạm. Việc tố cáo thê hiộn mức độ quan tâm
của cá nhân đối với cộng đồng, đối với xã hội. Trong khi đó, việc khiếu nại
thế hiện mức độ quan tâm của cá nhân đối với quyền, lợi ích của chính họ.
/./.2.2. Quyền tô'cáo
Khi nhà nước ra đời, một trong những nhiệm vụ mà bất kỳ nhà nước
nào cũng phải thực hiện đó là bảo vệ pháp luật, xử lý các vi phạm pháp luật,
thiết lập trật tự pháp luật theo ý chí của nhà nước. Muốn xử lý các vi phạm
pháp luật thì phải có thông tin về chúng. Một trong những nguồn thông tin
quan trọng đó là tố cáo. Vì vậy, nhiéu nhà nước coi tố cáo là nghĩa vụ. Pháp
luật nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam coi tố cáo là một trong các
quyền cư hàn của công dân.
Với tư cách là quyền công dân, quyền tố cáo dược hiểu lù khả nă/iạ
ciìa cỏiìỊị dân thực hiện các hành vi (thểliiện qua nhiều hình thức khác nhau)
nhằm phứt hiện và thông háo chính thức cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có
tliấm íỊityền về mọi vi phạm pháp luật.

Vé chủ thổ của quyền tố cáo có thể là bất kỳ ai biết được hành vi vi
phạm pháp luật đều có quyền báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyén về hành vi vi phạm pháp luật đó.
Trong một số trường hợp, người tố cáo có những nét giống với người
làm chứng trong tố tụng hình sự, đó là việc cá người tố cáo và người làm
chứng trong tố tụng hình sự đêu biết những thỏtĩiỊ tin liên quan trực tiếp đến
17 phạm pháp luật và đêu phái chiu trách nhiệm pháp lý về những thônạ tin
do mình dưa ra. Chẳng hạn điều 43 của Bộ luật tố tụng hình sự năm 1988
quy định: "Người nào biết được những tình tiết liên quan đến vụ án có thể
đưực triệu tập đến làm chứng" và họ có nghĩa vụ khai trung thực tất cả những
tình tiết mà mình biết về vụ án. Trong trường hợp người làm chứng từ chối
hoặc trốn tránh việc khai báo mà không có lý do chính đáng hoặc khai báo
gian dối thì họ có thể phải chịu trách nhiệm hình sự (Ví dụ điểu 308 Bộ luật
Hình sự năm 1999 quy định tội từ chối khai báo). Một số trường hợp khác, tố
cáo còn là nghĩa vụ của công dân theo quy định của Bộ luật hình sự, trong
một số trường hợp nếu công dân không tố cáo thì họ có thể bị truy cứu trách
nhiệm hình sự theo quy định của Bộ luật Hình sự (điều 314 Bộ luật Hình sự
năm 1999 quy định tội không tố giác tội phạm).
Đối tượng của quyền tố cáo có một phạm vi rất rộng, nó có thể là bất kỳ
một vi phạm pháp luật nào (hình sự, dân sự, hành chính, kỷ luật ) do bất kỳ
chủ thể nào thực hiện. Thông qua việc tố cáo vi phạm pháp luật, Nhà nước có
được một nguồn thông tin rất quan trọng về vi phạm pháp luật, qua đó có
được các biện pháp xử lý nhằm lập lại trật tự pháp luật. Qua thống kê hàng
năm cho thấy về tố cáo đúng chiếm 50%,có đúng có sai 20%, sai hoàn toàn
26% Những vụ việc điển hình như: thông qua tố cáo mà các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền khám phá vụ án phá rừng Tánh Linh- Bình Thuận năm
1999-2000; vụ đường liên cảng A5- thành phố Hồ Chí Minh năm 2001 Vì
vậy, tố cáo thể hiện rất rõ nét tính tích cực của công dân trong đấu tranh,
phòng chống vi phạm pháp luật. Tính tích cực này thể hiện thông qua số
lượng, chất lượng tố cáo và cùng với khiếu nại, tố cáo phản ánh hiệu lực, hiệu

quả của pháp luật, sự vững chắc của pháp chế như thế nào.
Tố cáo khác với tố giác, với tin báo, thông tin về vi phạm pháp luật. Sự
khác nhau cơ bản ở chỗ: trong tố cáo, về nguyên tắc (trừ một số trường hợp
tố cáo giấu tên), chủ thể luôn là một chủ thể xác định cụ thể và chủ thể này
phải chịu trách nhiệm pháp lý về những thông tin của mình. Mặt khác, tố cáo
còn là một sự kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ pháp luật về tố cáo, trên cơ
sở đó các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có nghĩa vụ giải quyết tố
cáo và trả lời cho người tố cáo biết. Còn tố giác, chủ thể không xác định,
thông tin trong tố giác chỉ là thông tin để các cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền tham khảo và họ có thể xử lý nếu thấy thông tin đó có căn cứ
thực tế và ngược lại không xử lý khi thấy thông tin đó không có căn cứ thực
tế.
M - l o /
17
1.1.3. Môi quan hệ quyền khiếu nại và quyền tỏ cáo
Ọuyền khiếu nại và quyền tố cáo quan hệ qua lại chặt chẽ với nhau.
Điếm chung giữa quyền khiếu nại và quyền tố cáo là chúng cùng được
sử dụng với tư cách là quyền hảo vệ quyển (bảo vệ quyén, lợi ích hợp pháp
của bản thân, quyền, lợi ích của Nhà nước, xã hội). Mỗi một khi có vi phạm
pháp luật nào đó xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể, thì
tuỳ từng trường hợp cụ thế mà quycn khiếu nại hay quyền tố cáo được sử
dụng đế chống lại các vi phạm pháp luật đó, bảo vệ các quyền, lợi ích của các
chủ the. Quyền khiếu nại, quyền tố cáo đều là phương tiện để các cơ quan, tổ
chức, cá nhân đâu tranh với các vi phạm pháp luật, lập lại trật tự pháp luật.
Các thông tin do khiếu nại, tố cáo dem đến đều là nhữniỊ thôniỊ tin phàn ánlì
vi phạm pliáp luật, vì vậy, về bàn chất, í>iái quyết khiếu nại, tô cáo lủ iỊÌdi
quyết, .xứ lý các vi phạm pháp luật.
Mặt khác, quyền khiếu nại và quycn tố cáo có nhiều điểm khác nhau.
Chủ thô của quycn khicu nại luôn là một chủ thể cụ thể, còn chủ thể của
quyền tố cáo, tuy về nguyên tắc cũng là chủ thế xác định, tuy nhiên thực tiễn

cho thày vẫn có nhiều trường hợp chủ thể của tố cáo không xác định (tố cáo
giấu tên). Đối tượng của quyền khiếu nại là các quyết định pháp luật cá biệt,
hành vi công vụ trái pháp luật xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp
pháp của người khiếu nại (hoặc của người được người khiếu nại giám hộ, đỡ
đầu). Còn đối tượng của quyền tố cáo có một phạm vi rộng hơn, là mọi vi
phạm pháp luật do bất kỳ chủ thể nào thực hiện. Mục đích của việc thực hiện
quyền khiếu nại là nhằm khôi phục lại quyền, lợi ích hợp pháp của chính
người khiếu nại (hoặc của người được người khiếu nại giám hộ, đỡ đầu). Mục
đích của việc thực hiện quyển tố cáo là nhằm khôi phục lại quyền, lợi ích hợp
pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân nói chung, của Nhà nước, xã hội. Thực
tiễn cho thấy, trong một số trường hợp, khi quyết định pháp luật cá biệt, hành
vi công vụ trái pháp luật nghiêm trọng xâm phạm quyển, lợi ích hợp pháp của
mình thì các cá nhân, cơ quan, tổ chức cũng sử dụng quyền tố cáo. về
nguyên tắc, với tư cách là quyền công dân, các cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thể thực hiện hoặc không thực hiện quyền khiếu nại, quycn tố cáo của mình
tuỳ thuộc vào tính tích cực chính trị của họ. Nhưng tố cáo không chi là quyền
mà trong một số trường hợp còn là nghĩa vụ của công dân theo quy định của
Bộ luật Hình sự năm 1999 (điều 314). Chủ thê thực hiện quyén khiếu nại, nếu
việc khiếu nại của họ không có căn cứ pháp lý thì họ không phải chịu trách
nhiệm pháp lý. Ngược lại, chủ thê thực hiện quyển tố cáo phải chịu trách
nhiệm pháp lý về những thông tin tố cáo của mình. Ngoài ra, việc thực hiện
quycn khiếu nại. quyền tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo được thực hiện
theo những trình tự, thủ tục khác nhau, với những cơ quan, tổ chức, cá nhân
có thẩm quycn giai quyết khác nhau.
1.1.4. Ý nghĩa của quyền khiếu nại, quyền tỏ cáo
Qua những nội dung cơ bán của quycn khiếu nại, quyền tố cáo cho
thấy quyền khiếu nại, quyền tố cáo có một ý nghĩa chính trị- pháp lý- xã hội
rộng lớn thể hiện thông qua một số mối quan hệ cư hán của quyền khiếu nại,
quyền tố cáo với các hiện tượng chính trị- pháp lý- xã hội khác.
Trong mối quan hệ với dân chủ, quyền khiếu nại, quyền tố cáo là biểu

hiện của. dân chủ, thể hiện sự tham gia quàn lý nhà nước của công dân.
Thông qua quyền khiếu nại, công dân thổ hiện trực tiếp ý chí của mình đối
với các quyết định pháp luật cá biệt, hành vi công vụ, đồng ý hay không
đồng ý với quyết định pháp luật cá biệt, hành vi công vụ đó. Bằng quyền tố
cáo, công dân phát hiện những quyết định pháp luật cá biệt, hành vi công vụ
lạm dụng quyền lực nhà nước, phát hiện các vi phạm pháp luật, buộc các cơ
quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải ngăn chặn, xử lý các vi
phạm pháp luật. Thông qua đó công dân góp phần bảo vệ lợi ích Nhà nước,
xã hội, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, củng cố trật tự pháp luật và
pháp chế xã hội chủ nghĩa. Công dân giám sát, kiểm tra việc sử dụng, tôn
trọng quyền lực nhà nước, sử dụng, tôn trọng pháp luật của mọi chủ thể (kể
cả Nhà nước) bằng nhiều hình thức, nhưng thông qua hình thức thực hiện
quyền khiếu nại, quyền tố cáo là rõ nét nhất, bởi vì, vể nguyên tắc bất kỳ sự
lạm dụng quyền lực nhà nước, sự vi phạm pháp luật nào đều có thể bị công
dân khiếu nại, tố cáo và yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
phải xử lý sự vi phạm đó theo quy định của pháp luật. Thực tiễn cho thây,
mọi vi phạm pháp luật đều khó có thể che mắt của quẩn chúng nhân dân.
Trong công cuộc đấu tranh phòng, chống vi phạm pháp luật, bên cạnh việc
các cơ quan có thẩm quyền tự mình phát hiện các vi phạm pháp luật thì có
một phần rất lớn các vi phạm pháp luật bị phát hiện bởi quần chúng nhân
dân, trong đó chủ yếu qua việc thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo.
Cũng thông qua công tác xử lý khiếu nại, tố cáo mà các cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền phát hiện được các điểm yếu trong tổ chức và hoạt động
của bộ máy nhà nước, những điểm lạc hậu, chồng chéo, sơ hở trong pháp luật
làm điều kiện cho vi phạm pháp luật phát sinh, qua đó có các biện pháp khắc
phục kịp thời.
Trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân, quyền khiếu nại,
quyền tố cáo thể hiện rõ nét mối quan hệ qua lại giữa Nhà nước và công dân
theo nguyên tắc trách nhiệm qua lại. Công dân có nghĩa vụ tuân thủ pháp
luật của Nhà nước, ngược lại, Nhà nước có nghĩa vụ bảo đảm, bảo vệ các

quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân khi bị các vi phạm pháp luật xâm
phạm. Nhà nước có quyền buộc các công dân phục tùng các quyết định pháp
luật, hành vi công vụ, ngược lại, công dân có quyền tự vệ hợp pháp trước các
vi phạm pháp luật mà trước hết là các vi phạm pháp luật xuất phát từ phía
Nhà nước, tức là "công dân có quyền phản kháng thông qua hoạt động khiếu
nại, tố cáo, khiếu kiện tới các cơ quan nhà nước có thẩm quyền"134 "3161. Việc
giải quyết khiếu nại, tố cáo thể hiện trực tiếp sự quan tâm hay thờ ơ, có trách
nhiệm hay không có trách nhiệm của Nhà nước đối với các quyền, tự do, lợi
ích hợp pháp của công dân khi bị các vi phạm pháp luật xâm hại. Giải quyết
một cách nhanh chóng, đúng pháp luật, thực thi một cách đầy đủ các quyết
định giải quyết khiếu nại, tố cáo đã có hiệu lực pháp luật cũng là sự thể hiện
bản chất nhà nước có vì dân hay không và đồng thời cũng thể hiện hiệu lực,
hiệu quả của hoạt động của bộ máy nhà nước. Thông qua các quan hệ pháp
luật về khiếu nại, tố cáo mà mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân có điều
kiện tăng cường, xích gần nhau hơn. Công dân có điều kiện tìm hiểu hoạt
động của Nhà nước, nội dung của pháp luật. Các cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyển có điều kiện hiểu tâm tư, nguyện vọng, ý chí của nhân
dân, tạo ra sự gắn bó giữa Nhà nước và công dân, nâng cao ý thức chính trị-
pháp lý của công dân nhưng cũng lại là sự bảo đảm sự tôn trọng công dân từ
phía Nhà nước, đòi hỏi Nhà nước phải xử lý nghiêm minh các vi phạm pháp
luật.
Đồng thời, quyền khiếu nại, quyền tố cáo còn phản ánh cả mối quan
hệ giữa các công dân với nhau thể hiện qua việc các công dân khác có tạo
điều kiện để một công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của mình hay
không; thể hiện ý thức đấu tranh phòng, chống các vi phạm pháp luật xuất
phát từ phía các công dân thông qua việc tố cáo các vi phạm pháp luật.
Thông qua quyền tố cáo, Nhà nước tạo ra một cơ chế kiểm tra, giám sát lần
nhau giữa các công dân trong việc tuân thủ pháp luật.
Đối với pháp chế, kỷ luật nhà nước, việc thực hiện quyền khiếu nại,
quyền tố cáo của công dân là một trong các "phương tiện giám sát rất hiệu

quả việc tuân thủ pháp chế và kỷ luật nhà nước"[20lr4761. Các thông tin do
khiếu nại, tố cáo đem lại là những thông tin phản hồi từ phía xã hội, qua đó
Nhà nước thấy được thực trạng pháp luật, trật tự pháp luật và kỷ luật nhà
nước cũng như có được các thông tin phong phú, đa dạng về các vi phạm
pháp luật, trên cơ sở đó Nhà nước có những biện pháp xử lý cần thiết, củng
cố pháp chế, thiết lập lại trật tự pháp luật.
Đối với hệ thống quyền con người, quyền công dân thì quyền khiếu
nại, quyền tố cáo được thiết lập với tư cách là khả năng tự vệ hợp pháp, bảo
vệ các quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Vì vậy,
quyền khiếu nại, quyền tố cáo trong hệ thống các quyền, tự do, nghĩa vụ của
công dân không những là "một bộ phận quan trọng của các quyền, tự do,
nghĩa vụ trong lĩnh vực hành chính - chính trị" [20tr2701 nói riêng mà còn là
quyển bảo vệ quyền cho cả hệ thống các quyền, tự do, lợi ích hợp pháp,
nghĩa vụ của công dân nói chung. Hành vi khiếu nại, tố cáo xuất phát từ bản
chất tự vệ của con người, khi được Nhà nước công nhận là một quyền công
dân thì nó cũng bao hàm luôn cả nghĩa là một trong các quyền con người.
Điều này đòi hỏi Nhà nước, xã hội phải nhìn nhận quyền khiếu nại, quyền tố
cáo là một trong những nội dung của quyền con người. Cũng có nghĩa quyền
khiếu nại, quyén tố cáo là một trong các "khá năng thực hiện các đặc quyền
tự nhicn và khách quan của con người, với tư cách là cá nhân con người và
với tư cách là thành viên xã hội; được bảo đám bằng hệ thống chính sách,
pháp luật quốc gia và các thoả thuận pháp lý quốc tế về các giá trị con người
trong các quan hệ vật chất, văn hoá, tinh thán; các nhu cầu tự do và phát
4. • Á' »'14 > i n I
triên |4-'u-1.
Trong mối quan hệ với chính trị, việc thực hiện quyền khiếu nại, quyền
tỏ cáo thế hiện mức độ tích cực chính trị của công dân trong việc tham gia
vào hoạt động quán lý nhà nước, quản lý xã hội. Sỡ rất nguy hiểm cho sự
tlìoiìi’ trị cùa Nlỉủ nước khi CÔIU> dân thờ ơ trước các vi phạm plìáp luật,
không thực hiện quyển tố cáo của mình, cũniị như cà nạ niỊuy hiểm hơn khi họ

từ chối cà việc thực hiện quyền khiếu nại. Bơi vì điều dó cho thấy sự quay
lưiìị> lại cùa xã hội dôi với Nliủ nước, cũnạ có nạliĩa lủ Nliủ nước k/ìôníỊ nhận
được sự ủng hộ từ phía xã hội. Vì vậy, việc công dân tích cực tham gia, tham
gia một cách đúng đắn, đầy đu quyền khiếu nại, quyền tố cáo của mình là
một dấu hiệu tốt, cùng với các biện pháp hoàn thiện hệ thống chính trị sẽ tạo
thành một hệ thống chính trị đồng bộ, gắn kết chặt chẽ, thực hiện đúng đắn
quycn lực của nhân dân.
1.2. PHÁP LUẬT VÊ KHIẾU NẠI, T ố CÁO VÀ s ự HÌNH THÀNH,
PHÁT TRIỂN CỦA NÓ
1.2.1. Quan niệm về pháp luật khiếu nại, tô cáo
Qua nội dung, ý nghĩa của quyền khiếu nại, quyền tố cáo cho thấy việc
tạo cơ sở và xác định chính xác cơ sở pháp lý cho việc thực hiện đúng đắn,
đầy đủ quyền khiếu nại, quyền tố cáo là một vấn đề hết sức quan trọng đối
với nhà nước, xã hội, công dân. Muốn có được hệ thống các cơ sở pháp lý
cho các quyền khiếu nại, quyền tố cáo thì phái có pháp luật về khiếu nại, tố
cáo và trước hết cần phải có một quan niệm về pháp luật về khiếu nại, tố cáo.
Để có quan niệm về pháp luật khiếu nại, tố cáo, cần phải xác định
được đối tượng điều chính của pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Xác định phạm
vi điều chỉnh pháp luật là "xác định ranh giới của việc sử dụng pháp luật vào
việc điều chính các quan hệ xã hội, xác định ranh giới của " sự can thiệp
22
công khai" của nhà nước thông qua pháp luật vào sự phát triển của các quan
hệ xã hội" [22tr431J. Việc xác định chính xác phạm vi đối tượng điều chỉnh
pháp luật không chỉ có ý nghĩa về mặt lý luận mà còn có ý nghĩa thực tiễn
hết sức quan trọng. Xác định phạm vi đối tượng điều chỉnh pháp luật, một
mặt giúp cho nhà làm luật định hình được đối tượng điều chỉnh pháp luật,
nhận thức được bản chất của các quan hệ xã hội mà pháp luật dự định sẽ điều
chỉnh đế từ đó đi đến quyết định về phạm vi, mức độ can thiệp vào các quan
hệ xã hội sao cho việc điều chỉnh pháp luật đem lại hiệu lực, hiệu quả cao
nhất. Mặt khác chính nó giúp cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm

quyền áp dụng pháp luật nhanh chóng xác định được cơ sở pháp lý để giải
quyết vụ việc. Còn đối với các công dân, việc xác định được ranh giới này sẽ
giúp họ nhận thức đúng đắn về pháp luật về khiếu nại, tố cáo, nhận thức được
khi nào mình chịu sự điều chỉnh của pháp luật về khiếu nại, tố cáo, quyền và
nghĩa vụ của mình được dựa trên những cơ sở pháp lý nào làm cơ sở cho việc
họ thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo một cách đúng đắn.
Đối tượng điều chỉnh của pháp luật là các quan hệ xã hội mà pháp luật
hướng tới, tác động tới. Vì vậy, đối tượng điều chỉnh của pháp luật về khiếu
nại, tố cáo là các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình cơ quan, tổ chức
công dân thực quyền khiếu nại, quyền tố cáo và quá trình giải quyết khiếu
nại, tố cáo của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Tuy nhiên trong các
quá trình này nảy sinh rất nhiều các quan hệ xã hội khác nhau và pháp luật về
khiếu nại, tố cáo không điều chỉnh tất cả các quan hệ xã hội đó mà chỉ những
quan hệ xã hội đáp ứng những tiêu chuẩn sau mới trở thành đối tượng điều
chỉnh của pháp luật về khiếu nại, tố cáo:
Thứ nhất, các quan hệ xã hội đó "phải là những quan hệ xã hội có ý chí
của con người"[36 lr3611. Pháp luật không thể điều chỉnh hành vi của con người
trong trạng thái không có ý chí hoặc bị mất ý chí (bị cưỡng bức ý chí, bị bệnh
tâm thần hoặc các bệnh khác dẫn tới mất khả năng nhận thức). Ví dụ, một
người điên thực hiện một hành vi tố cáo thì trong trường hợp này pháp luật về
khiếu nại, tố cáo không thể điều chỉnh được. Muốn bảo vệ quyền, lợi ích hợp
pháp của họ thì phải thực hiện thông qua người có năng lực hành vi. Từ tiêu