Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán nhà nước ở việt nam

Mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Điều 12 Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam 1992
(sửa đổi, bổ sung năm 2001) khẳng định: "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp
luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang
nhân dân và mọi công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp, pháp luật,
đấu tranh phòng ngừa và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp, pháp luật.
Mọi hành động xâm phạm lợi ích nhà nước quyền và lợi ích hợp pháp
của tập thể và của công dân đều bị xử lý theo pháp luật".
Để hiện thực hoá điều này của Hiến pháp trong thực tiễn, ngày nay
giới khoa học pháp lý Việt Nam không chỉ tiếp tục nghiên cứu khẳng định
những giá trị của Học thuyết Pháp chế XHCN, mà còn hướng đi sâu nghiên
cứu pháp chế trong từng lĩnh vực cụ thể. Đến nay, đã có nhiều công trình
khoa học về pháp chế XHCN đã được công bố nhưng chưa có công trình nào
nghiên cứu về pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước.
ở Việt Nam, Kiểm toán Nhà nước (KTNN) được thành lập và hoạt
động theo Nghị định số 70/CP ngày 11/07/1994 của Chính phủ về việc thành
lập cơ quan KTNN và Quyết định số 61/TTg ngày 24/1/1995 của Thủ tướng
Chính phủ về việc ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN. Đây là
cơ sở pháp lý cho sự ra đời và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước - một cơ
quan mới, không có tổ chức tiền thân và chưa có tiền lệ hoạt động trong cơ
cấu tổ chức bộ máy của Nhà nước ta. Trong 15 năm xây dựng và phát triển,
các văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước
không ngừng được bổ sung hoàn thiện, đặc biệt tại Kỳ họp thứ bảy, Quốc hội
khoá XI đã thông qua Luật Kiểm toán nhà nước là một bước tiến to lớn về
phương diện lập pháp đối với lĩnh vực kiểm toán nhà nước. Trên cơ sở các
1
văn bản pháp luật này, tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước ngày
càng đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới, tăng cường kiểm tra, giám sát
của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước;

đồng thời, góp phần củng cố, tăng cường pháp chế XHCN trong tổ chức và
hoạt động của Kiểm toán Nhà nước hiện nay.
Thực tiễn cho thấy, thời gian qua, pháp chế XHCN trong hoạt động
kiểm toán nhà nước không ngừng được tăng cường nhằm xây dựng Kiểm
toán Nhà nước trở thành công cụ mạnh của Nhà nước về kiểm tra tài chính
nhà nước và tài sản công; bảo đảm cho pháp luật kiểm toán nhà nước đi
vào cuộc sống và được tuân thủ nghiêm chỉnh. Kiểm toán Nhà nước đã tiến
hành hàng nghìn cuộc kiểm toán với quy mô lớn nhỏ khác nhau tại các đơn vị
có sử dụng ngân sách nhà nước (NSNN) trên hầu khắp các lĩnh vực, kể cả
lĩnh vực dự trữ quốc gia, an ninh, quốc phòng và ngân sách Đảng mà trọng
tâm là kiểm toán báo cáo quyết toán của các bộ, ngành, các tỉnh và thành phố
trực thuộc trung ương, các Tổng công ty Nhà nước và các chương trình mục
tiêu quốc gia, các dự án đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) trọng điểm của Nhà
nước. Kết quả kiểm toán không chỉ giúp cho các bộ, ngành, địa phương điều
chỉnh số liệu kế toán và báo cáo quyết toán, chỉ ra nhiều sai phạm chính sách,
chế độ quản lý kinh tế, tài chính, kiến nghị tăng thu, tiết kiệm chi và đưa vào
quản lý qua NSNN hàng chục nghìn tỷ đồng; mà điều quan trọng hơn là qua
kiểm toán đã giúp các đơn vị được kiểm toán nhìn nhận và đánh giá đúng đắn
thực trạng tình hình tài chính, khắc phục được những yếu kém sơ hở trong
quản lý kinh tế và sản xuất kinh doanh, cải tiến và hoàn thiện hệ thống quản
lý và kiểm soát nội bộ; đề xuất, kiến nghị với Chính phủ và các cơ quan chức
năng về những sơ hở trong công tác quản lý, những bất cập nảy sinh trong cơ
chế, chính sách hiện hành để kịp thời sửa đổi, bổ sung cho phù hợp; đồng
thời, hoạt động của Kiểm toán Nhà nước đã góp phần đấu tranh chống tham
2
nhũng, lãng phí, thất thoát công quỹ và tài sản quốc gia, xác lập trật tự, kỷ
cương trong quản lý kinh tế, tài chính.
Tuy nhiên, trước yêu cầu của công cuộc đổi mới, đẩy mạnh công
nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm
toán nhà nước vẫn còn nhiều tồn tại, khiếm khuyết, như:

- Hệ thống pháp luật về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước
vẫn còn có nhiều bất cập: các chế định pháp luật về địa vị pháp lý, chức năng,
nhiệm vụ, quyền và trách nhiệm của KTNN còn chưa tương xứng với vị trí,
vai trò của Kiểm toán Nhà nước, còn thiếu không ít các quy phạm pháp luật
điều chỉnh các quan hệ với các bên có liên quan và chưa đồng bộ, giữa nội
dung và hình thức các văn bản pháp luật còn có những bất cập ; chưa đáp
ứng kịp thực tiễn đổi mới, mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế, chưa hoàn toàn
phù hợp với khuyến cáo của Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao
và thông lệ quốc tế.
- Sự tuân thủ pháp luật và chấp hành pháp luật kiểm toán nhà nước
của một bộ phận cán bộ, công chức Kiểm toán Nhà nước, đơn vị được kiểm
toán và tổ chức, cá nhân có liên quan vẫn còn không nghiêm dẫn đến phát
sinh tiêu cực, phiền hà; tham nhũng, gian lận trong quản lý, sử dụng ngân
sách, tiền và tài sản nhà nước; không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ
các kết luận, kiến nghị kiểm toán điều này đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả
hoạt động của KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao
nhất của quốc gia.
- Cơ chế đảm bảo cho việc tuân thủ và chấp hành nghiêm minh pháp
luật, pháp chế kiểm toán nhà nước còn thiếu rõ ràng, minh bạch, chưa hiệu quả,
cũng như chưa đủ tính cưỡng chế đảm bảo duy trì việc tuân thủ và thực hiện
pháp luật kiểm toán nhà nước một cách thường xuyên, liên tục và đồng bộ
Từ những lý do trên đây việc tăng cường pháp chế trong lĩnh vực
kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay là vấn đề có tính cấp thiết cả về lý
3
luận và thực tiễn, do vậy, tác giả chọn đề tài: "Pháp chế xã hội chủ nghĩa
trong hoạt động kiểm toán nhà nước ở Việt Nam" làm luận văn tốt nghiệp
cao học, chuyên ngành lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Pháp chế XHCN là một trong những phạm trù pháp lý cơ bản có ý
nghĩa cả về mặt lý luận và thực tiễn của đời sống chính trị, kinh tế và xã hội.

Vì vậy được nhiều học giả quan tâm nghiên cứu, xem xét trên nhiều bình diện
và nhiều khía cạnh khác nhau.
Các công trình nghiên cứu về pháp chế XHCN tiêu biểu cả trong và
ngoài nước có thể chia thành hai nhóm:
Nhóm một là các công trình nghiên cứu về pháp chế nói chung:
Đến nay đã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu về pháp chế
XHCN đề cập đến những vấn đề lý luận chung về pháp chế như khái niệm các
mối quan hệ, nguyên tắc của pháp chế XHCN. Điều đó được thể hiện ở một
số công trình khoa học như:
- GS.TS Trần Ngọc Đường, Suy nghĩ về một trong những luận điểm
của V.I.Lênin, Dân chủ và pháp luật, số 11, Hà Nội, 1997, tr.2-3.
- Hồ Chủ tịch và pháp chế, TP. Hồ Chí Minh, Nxb Hội Luật gia Việt
Nam, 1985, 266 trang. Sách giới thiệu những nội dung tư tưởng và yêu cầu
của pháp chế của Hồ Chí Minh.
- Triệu Tử Bình (Trung Quốc), Học tập quán triệt văn kiện Đại hội
Đảng toàn quốc lần thứ XVI - "Nghiên cứu sâu sắc Luật học, đẩy mạnh xây
dựng nền pháp chế toàn diện", Tạp chí Luật học Trung Quốc số 1/2006 Bắc
Kinh, Nxb Tạp chí Luật học Trung Quốc.
Võ Khánh Vinh: "Pháp chế xã hội chủ nghĩa - một phương thức thể
hiện và thực hiện quyền lực của nhân dân", Tạp chí Nhà nước và pháp luật,
số 1/1991; Hoàng Văn Hảo: "Vấn đề giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa
4
dân chủ và pháp chế trong quá trình đổi mới ở nước ta", Tạp chí Nhà nước
và pháp luật, số 2/1992; Đào Trí úc: "Tăng cường tính thống nhất của pháp
chế, nghiêm chỉnh tuân theo và chấp hành pháp luật", Tạp chí Cộng sản, số
3/1995
Nhóm hai là các công trình tiêu biểu nghiên cứu pháp chế XHCN
trên từng lĩnh vực cụ thể gồm có:
- "Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động của lực
lượng công an nhân dân trên lĩnh vực bảo vệ an ninh quốc gia ở nước ta hiện

nay", Luận án Phó tiến sĩ luật học của Nguyễn Phùng Hồng, Học viện Chính
trị quốc gia Hồ Chí Minh, 1994;
- "Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa về kinh tế trong quản lý nhà
nước nền kinh tế thị trường định hướng pháp chế xã hội chủ nghĩa ở nước ta
hiện nay", Luận án Phó tiến sĩ Luật học của Quách Sĩ Hùng, Học viện Chính
trị quốc gia Hồ Chí Minh, 1996;
- "Tăng cường pháp chế trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở nước
ta hiện nay", Luận văn thạc sĩ Luật học của Nguyễn Huy Bằng, Học viện
Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 2001;
- "Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động thực hành
quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp của Viện Kiểm sát nhân dân
thành phố Hà Nội", Luận văn thạc sĩ Luật học của Nguyễn Chí Dũng, Học
viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 2003 ;
- "Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong lĩnh vực thi đua khen thưởng ở
tỉnh Thanh Hoá hiện nay", Luận văn thạc sĩ Luật học của Nguyễn Xuân Hà,
Học viện Chính trị – Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, 2008
Các công trình đều đưa ra khái niệm pháp chế XHCN nói chung và
khái niệm, đặc trưng và giải pháp tăng cường pháp chế XHCN trên từng lĩnh
vực cụ thể.
5
Từ tình hình nghiên cứu trên cho thấy, đến nay chưa có công trình
khoa học nào trực tiếp nghiên cứu "Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt
động kiểm toán nhà nước ở Việt Nam". Mặc dù vậy, các công trình đã công
bố nêu trên là tài liệu tham khảo có giá trị để nghiên cứu và viết hoàn thiện đề
tài luận văn.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
Mục đích của luận văn:
Luận văn có mục đích nghiên cứu là trên cơ sở nghiên cứu lý luận và
đánh giá thực trạng pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước, đề
xuất các quan điểm và giải pháp nhằm bảo đảm và tăng cường pháp chế trong

hoạt động kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay.
Nhiệm vụ của luận văn:
Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên nhiệm vụ của luận văn là:
- Xây dựng khái niệm, đặc trưng của pháp chế XHCN trong hoạt động
kiểm toán nhà nước.
- Phân tích vai trò của pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước.
- Phân tích các yếu tố bảo đảm pháp chế trong hoạt động kiểm toán
nhà nước.
- Đánh giá thực trạng pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà
nước.
- Đề xuất các quan điểm và giải pháp bảo đảm pháp chế trong hoạt
động kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Về đối tượng nghiên cứu của luận văn:
Trên cơ sở nghiên cứu lý luận về pháp chế XHCN, luận văn nghiên
cứu đặc điểm và nội dung của pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán
nhà nước; nghiên cứu thực trạng, tìm hiểu nguyên nhân của thực trạng
pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước; luận giải các giải
pháp nhằm bảo đảm tăng cường pháp chế trong hoạt động kiểm toán nhà
nước ở nước ta hiện nay.
6
- Phạm vi nghiên cứu của luận văn:
Luận văn nghiên cứu pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán của
Kiểm toán Nhà nước từ khi được thành lập (11/7/1994) đến nay.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
- Cơ sở lý luận của luận văn: luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở
lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của
Đảng Cộng sản Việt Nam về pháp luật và pháp chế XHCN.
- Phương pháp nghiên cứu của luận văn: dựa trên phương pháp luận
duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, luận văn đã sử

dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: lịch sử - cụ thể, phân tích -
tổng hợp, kết hợp với phương pháp xã hội học, thống kê, so sánh.
6. Đóng góp mới về khoa học của luận văn
Là luận văn là chuyên khảo đầu tiên nghiên cứu tương đối toàn diện
và hệ thống "Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán nhà
nước ở Việt Nam". Vì vậy, có những điểm mới cụ thể sau:
- Xác định khái niệm, nội dung của pháp chế trong hoạt động kiểm
toán nhà nước.
- Chỉ ra được những đặc trưng của pháp chế XHCN trong hoạt động
kiểm toán nhà nước.
- Chỉ ra được những ưu điểm, tồn tại và nguyên nhân của những tồn
tại về thực trạng pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước.
- Xác lập hệ thống giải pháp có tính khả thi nhằm bảo đảm pháp chế
XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, nội dung của luận
văn được kết cấu thành 3 chương, 7 tiết.
7
8
Chương 1
Cơ sở lý luận về pháp chế xã hội chủ nghĩa
trong hoạt động kiểm toán nhà nước
1.1. Khái niệm, đặc trưng của pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm
toán nhà nước
1.1.1. Những vấn đề cơ bản về kiểm toán và Kiểm toán Nhà nước
1.1.1.1. Khái niệm, sự cần thiết khách quan, chức năng và phân loại
kiểm toán
a) Khái niệm kiểm toán
Nhiều nhà nghiên cứu lịch sử cho rằng kiểm toán ra đời từ thời La Mã
cổ đại vào thế kỷ thứ III trước Công Nguyên. Chính vì vậy, kiểm toán có gốc

từ La tinh"Audit", nguyên bản là "Audire", gắn liền với nền văn minh của Ai
Cập và La Mã cổ đại. Tuy kiểm toán ra đời đã hơn 2000 năm qua, nhưng nó
cũng chỉ phát triển mạnh mẽ từ giữa thế kỷ XIX. Từ "Audire" có nghĩa là
nghe. Hình ảnh kiểm toán cổ điển thường được tiến hành bằng cách người ghi
chép về tài sản đọc to lên cho một bên độc lập "nghe" rồi sau đó chấp nhận
thông qua việc chứng thực. ở Việt Nam, thuật ngữ "Kiểm toán" xuất hiện trở
lại và được sử dụng nhiều từ những năm đầu của thập kỷ 90. Trước năm
1975, ở miền Nam Việt Nam đã có hoạt động của các công ty kiểm toán nước
ngoài. Cho đến nay ở Việt Nam cũng như trên thế giới còn tồn tại nhiều cách
hiểu khác nhau về kiểm toán. Tuy nhiên quan niệm về kiểm toán được chấp
nhận phổ biến hiện này là: "Kiểm toán là quá trình các kiểm toán viên độc
lập và có năng lực tiến hành thu thập và đánh giá các bằng chứng về các
thông tin được kiểm toán nhằm xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa
các thông tin này với các chuẩn mực đã được thiết lập" [23, tr.5].
Như vậy, thực chất của kiểm toán nói chung là việc kiểm tra và cho ý
kiến nhận xét về mức độ phù hợp của thông tin được kiểm toán so với các tiêu
9
chuẩn, chuẩn mực của thông tin đã được thiết lập; việc kiểm tra này được
thực hiện bởi người độc lập và có năng lực. Nói cách khác, hoạt động kiểm
toán là hoạt động thẩm định thông tin của kiểm toán viên.
b) Sự cần thiết khách quan của kiểm toán trong nền kinh tế thị trường
Kiểm toán ra đời, phát triển do yêu cầu quản lý và phục vụ cho quản lý.
Kiểm toán là một công cụ quản lý phát triển từ thấp đến cao, gắn liền với hoạt
động kinh tế của con người. Xã hội càng phát triển, nền kinh tế thị trường
càng phức tạp, thông tin kinh tế càng có nguy cơ chứa đựng nhiều rủi ro, sai
lệch, thiếu tin cậy. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến rủi ro thông tin: do sự cách
trở thông tin, người ra quyết định khó có khả năng tiếp cận trực tiếp với thông
tin được cung cấp; do động cơ của người cung cấp thông tin, các thông tin đôi
khi bị méo mó do người cung cấp thông tin nhằm có lợi cho họ; do mức độ
phức tạp của thông tin bởi dữ liệu quá nhiều hay mức độ phức tạp của các

nghiệp vụ kinh tế mà người cung cấp thông tin không đủ khả năng xử lý. Để
hạn chế rủi ro thông tin, người sử dụng thông tin có thể tự kiểm tra trước khi
sử dụng. Điều này sẽ rất tốn kém và không thực tế bởi không phải người sử
dụng thông tin nào cũng đủ điều kiện và thời gian để tự kiểm tra thông tin tr-
ước khi ra quyết định. Sẽ rất lãng phí khi mỗi người sử dụng thông tin đều
phải tự mình đi kiểm tra. Đôi khi trên thực tế sẽ không thể kiểm tra được do
sự cách trở về thời gian, không gian hay bởi trình độ nghiệp vụ. Để khắc phục
yếu tố này một phương cách tốt nhất là các thông tin trước khi công bố cho
bên thứ ba (người sử dụng thông tin) sẽ có một cơ quan, tổ chức kiểm toán để
xác nhận mức độ tin cậy. Các tổ chức kiểm toán sẽ thực hiện kiểm toán các
thông tin, xác nhận mức độ tin cậy và cung cấp cho người sử dụng. Người sử
dụng thông tin có thể yên tâm tiếp nhận các thông tin phục vụ cho công tác
quản lý của mình với mức rủi ro thấp nhất. Nếu chủ thể sử dụng thông tin là
Nhà nước (Chính phủ, Quốc hội) thì sẽ thành lập cơ quan kiểm toán thuộc cơ
cấu nhà nước (cơ quan Kiểm toán Nhà nước) để kiểm toán các thông tin trước
10
khi sử dụng cho hoạt động quản lý của Nhà nước. Nếu là các tổ chức khác,
các hãng kinh doanh sẽ phải sử dụng các dịch vụ kiểm toán được cung cấp
bởi các doanh nghiệp kiểm toán. Các doanh nghiệp kiểm toán sẽ thực hiện
kiểm toán theo yêu cầu của khách hàng và cung cấp thông tin xác thực phục
vụ khác hàng. Với các cơ quan, đơn vị hay tổ chức kinh doanh có quy mô lớn,
để phục vụ quản lý nội bộ sẽ thành lập bộ phận kiểm toán nội bộ trực thuộc
ban lãnh đạo để kiểm toán các thông tin phục vụ cho việc ra quyết định quản
trị nội bộ. Như vậy, với sự ra đời của kiểm toán, hoạt động kiểm toán đã góp
phần hạn chế rủi ro về thông tin, chuẩn hoá thông tin, nâng cao hiệu lực, hiệu
quả quản lý kinh tế, góp phần đảm bảo cho nền kinh tế tăng trưởng và phát
triển. Đây là vai trò hết sức quan trọng của kiểm toán và chỉ có hoạt động
kiểm toán mới có thể thực hiện được vai trò này.
c) Chức năng của kiểm toán
Từ định nghĩa chung về kiểm toán đã được nêu ở phần trên, ta có thể

rút ra hai chức năng cơ bản của kiểm toán như sau:
Thứ nhất: Chức năng xác nhận ( hay còn gọi là chức năng xác minh)
Đây là chức năng được hình thành đầu tiên gắn liền với sự ra đời, hình
thành và phát triển của kiểm toán. Bản thân chức năng này không ngừng phát
triển mạnh mẽ cùng với sự phát triển của xã hội loài người nói chung và kiểm
toán nói riêng, đồng thời chức năng này luôn thể hiện ở các mức độ khác
nhau trong từng giai đoạn lịch sử nhất định. Ngay từ thời kỳ đầu, khi kiểm
toán ra đời, chức năng kiểm tra và xác nhận được thể hiện dưới dạng chứng
thực báo cáo tài chính (kiểm toán cổ điển), về sau chức năng này phát triển
mạnh mẽ và được thể hiện cao hơn dưới dạng báo cáo kiểm toán.
Thứ hai: Chức năng tư vấn (hay còn gọi là chức năng trình bày ý kiến)
Đây là chức năng phát sinh và hình thành sau chức năng xác nhận.
Chức năng tư vấn cũng có quá trình phát sinh và phát triển riêng của nó. Cùng
với quá trình phát triển của kiểm toán, chỉ một chức năng xác nhận, kiểm toán
11
không thể đáp ứng được yêu cầu của nhà quản lý. Chính từ yêu cầu thực tiễn
quản lý đặt ra, đã xuất hiện chức năng tư vấn. ở thời kỳ ban đầu khi mới hình
thành, chức năng này biểu hiện dưới dạng thư quản lý. Trong quá trình phát
triển, sự biểu hiện của tư vấn cũng rất khác nhau theo từng giai đoạn lịch sử
nhất định. Thực tế chức năng này chỉ phát triển mạnh mẽ vào giữa thế kỷ XX,
nhưng lại giữ một vị trí đặc biệt quan trọng trong một nền kinh tế thị trường
phát triển cao như hiện nay.
Qua hai chức năng của kiểm toán ta thấy kiểm toán nhìn nhận đánh giá
một cách toàn diện cả về quá khứ và tương lai. Về quá khứ, đối với các sự
kiện đã nảy sinh, kiểm toán với tư cách là người kiểm tra xác nhận sự việc đã
hoàn thành nhằm đáp ứng yêu cầu của người sử dụng thông tin. Như vậy,
chức năng kiểm toán xác nhận hay xác minh là chức năng hướng về quá khứ.
Mặt khác, để đáp ứng yêu cầu của người sử dụng thông tin trong tương lai,
kiểm toán lại có thêm chức năng thứ hai đó là chức năng tư vấn hay chức
năng trình bày ý kiến, chức năng này hướng về tương lai. Hai chức năng của

kiểm toán hình thành và phát triển hoàn toàn khác nhau tuỳ theo từng giai
đoạn lịch sử nhất định. ở thời kỳ đầu, người ta thường chỉ tập trung quan tâm
đến chức năng kiểm tra xác nhận. Nhưng khi xã hội càng phát triển, người ta
càng quan tâm nhiều hơn đến chức năng tư vấn của kiểm toán, đó là việc nhìn
nhận, định hướng cho một tương lai đúng đắn để có những quyết định tối ưu
và giành được thắng lợi trong cạnh tranh.
d) Phân loại kiểm toán
Việc phân loại kiểm toán thường được thực hiện theo hai cách cơ bản
sau đây:
Một là: Theo mục mục đích của kiểm toán (hay theo đối tượng trực
tiếp của kiểm toán)
12
Căn cứ vào mục đích cụ thể (hay đối tượng trực tiếp) của kiểm toán,
người ta thường chia kiểm toán thành ba loại là: kiểm toán hoạt động
(Performance Audit), kiểm toán tuân thủ (Compliance Audit) và kiểm toán
báo cáo tài chính (Audit of Financial Statements).
- Kiểm toán hoạt động
Kiểm toán hoạt động là loại kiểm toán nhằm để xem xét và đánh giá về
tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả của các hoạt động được kiểm toán.
Tính kinh tế là sự tiết kiệm các nguồn lực. Hay đây còn gọi là nguyên
tắc tối thiểu, nghĩa là để đạt được mục tiêu nhất định cần dùng một lượng
nguồn lực ít nhất.
Tính hiệu lực là khả năng về mức độ hoàn thành các nhiệm vụ và mục
tiêu đã xác định của đơn vị.
Tính hiệu quả là việc đạt được kết quả cao nhất với một lượng nguồn
lực nhất định, hay đây còn gọi là nguyên tắc tối đa.
Có rất nhiều lĩnh vực khác nhau cần phải kiểm tra và theo dõi về tính
kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả nên đối tượng của kiểm toán hoạt động cũng
rất phong phú và đa dạng. Chúng không chỉ giới hạn trong lĩnh vực tài chính
mà còn có thể bao gồm nhiều lĩnh vực và hoạt động khác như việc đánh giá

cơ cấu tổ chức, một phương án kinh doanh, một quy trình công nghệ, một hệ
thống máy tính, hay một loại tài sản, thiết bị mới đưa vào hoạt động Việc
xác định các tiêu chuẩn, chuẩn mực để đánh giá về tính kinh tế, tính hiệu lực
và hiệu quả của các hoạt động là việc làm rất khó khăn, việc lượng hoá các
mặt trên thành các tiêu chuẩn để đánh giá là việc làm mang nặng tính chủ
quan. Do vậy, việc đánh giá kết quả trong kiểm toán hoạt động cũng hết sức chủ
quan. Để thực hiện cuộc kiểm toán hoạt động đòi hỏi người kiểm toán viên phải
am hiểu nhiều lĩnh vực khác nhau như kế toán, tài chính, kinh tế, khoa học, kỹ
13
thuật “Sản phẩm” của kiểm toán hoạt động là một bản báo cáo cho người quản
lý về kết quả kiểm toán và những ý kiến đề xuất cải tiến hoạt động.
- Kiểm toán tuân thủ
Kiểm toán tuân thủ là loại kiểm toán nhằm để xem xét đơn vị được kiểm
toán có tuân thủ các quy định mà các cơ quan có thẩm quyền cấp trên hoặc cơ
quan chức năng của Nhà nước hoặc cơ quan chuyên môn đề ra hay không.
Đối tượng của kiểm toán tuân thủ cũng khá linh hoạt. Nó có thể là việc
tuân thủ các quy tắc do các cơ quan nhà nước cấp trên đề ra, như kiểm tra
đánh giá về việc tuân thủ các quy định về thuế giá trị gia tăng, hay các quy
định về bảo vệ môi trường, bảo vệ người lao động , hoặc việc tuân thủ
những quy định do người quản lý cấp trên trong đơn vị đề ra, hoặc nó còn là
việc tuân thủ những quy định của cơ quan chuyên môn đề ra như việc tuân
thủ các quy trình và thủ tục giải ngân của kho bạc nhà nước, việc tuân thủ các
điều kiện và thủ tục vay vốn của ngân hàng Các tiêu chuẩn, chuẩn mực để
đánh giá thông tin ở loại kiểm toán này không phức tạp như kiểm toán hoạt
động, chúng thường được xác định một cách dễ dàng gắn liền với các thủ tục,
quy tắc được kiểm toán. Thông thường loại kiểm toán này được thực hiện để
phục vụ cho nhu cầu của bản thân các đơn vị, hoặc nhu cầu của cơ quản lý
cấp trên nên kết quả của kiểm toán tuân thủ nói chung được báo cáo cho
người có trách nhiệm trong đơn vị được kiểm toán hoặc cơ quan quản lý cấp
trên hơn là cho một phạm vi rộng người sử dụng. Trường hợp việc kiểm toán

do một khách hàng, không phải đơn vị được kiểm toán có nhu cầu, như việc
kiểm tra tính tuân thủ các quy định về thuế thu nhập doanh nghiệp ở một đơn
vị do cơ quan thuế thuê, thì kết quả kiểm toán sẽ được báo cáo cho cơ quan
thuế đã thuê kiểm toán đó.
- Kiểm toán báo cáo tài chính
14
Kiểm toán báo cáo tài chính là loại kiểm toán nhằm kiểm tra và xác
nhận về tính trung thực, hợp lý của các báo cáo tài chính được kiểm toán.
Báo cáo tài chính được kiểm toán thường là bảng cân đối kế toán, báo
cáo kết quả kinh doanh, báo cáo lưu chuyển tiền tệ và bản thuyết minh báo
cáo tài chính của các đơn vị tổ chức kinh doanh. Ngoài ra, các báo cáo tài
chính của các đơn vị khác như bảng cân đối kế toán, báo cáo quyết toán vốn,
ngân sách của các đơn vị hành chính, sự nghiệp, của các dự án đầu tư cũng
là những đối tượng thông tin của kiểm toán báo cáo tài chính. Tiêu chuẩn,
chuẩn mực cho việc đánh giá thông tin của loại kiểm toán này thường là các
chuẩn mực kế toán, các quy định pháp lý về kế toán và những quy định khác
có liên quan.
Hai là: Theo loại hình tổ chức kiểm toán (theo chủ thể thực hiện kiểm toán)
Theo cách phân loại này, kiểm toán được chia làm ba loại là Kiểm toán
Nhà nước, kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ.
- Kiểm toán Nhà nước: là cơ quan kiểm tra tài chính tối cao của quốc
gia, thực hiện việc kiểm tra và báo cáo về việc quản lý và sử dụng các nguồn
lực của Nhà nước ở các đơn vị.
- Kiểm toán độc lập: được tổ chức dưới dạng doanh nghiệp kiểm toán
(công ty hay hãng kiểm toán) nhằm cung cấp dịch vụ kiểm toán và các dịch
vụ khác có tính chuyên môn cho xã hội.
- Kiểm toán nội bộ: được tổ chức bên trong mỗi đơn vị, thực hiện kiểm
tra và cho ý kiến về các đối tượng được kiểm toán nhằm giúp đơn vị thực hiện
tốt các chức năng và nhiệm vụ của mình.
Hiện nay, ở nước ta trong nền kinh tế quốc dân có cả 3 loại kiểm toán

là Kiểm toán Nhà nước, kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ. Ba loại kiểm
toán này rất khác nhau về tổ chức bộ máy, phạm vi, đối tượng kiểm toán, hoạt
động kiểm toán và giá trị pháp lý của báo cáo kiểm toán. Các tổ chức kiểm
toán độc lập hoạt động dưới hình thức doanh nghiệp kiểm toán cung cấp dịch
15
vụ kế toán kiểm toán có thu phí theo nguyên tắc tự nguyện của kinh tế thị
trường; hoạt động theo chuẩn mực kiểm toán do Bộ Tài chính ban hành dựa
trên chuẩn mực kiểm toán Quốc tế do Liên đoàn kế toán Quốc tế (IFAC) ban
hành. Đối với kiểm toán nội bộ, đây là một bộ phận trong cơ cấu tổ chức của
các đơn vị, của doanh nghiệp, kết quả kiểm toán không có giá trị pháp lý đối
với bên ngoài.
Kiểm toán Nhà nước là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước, thực hiện
kiểm toán tất cả các cơ quan, đơn vị, tổ chức có quản lý, sử dụng ngân sách,
tiền và tài sản nhà nước. Tổ chức và hoạt động của KTNN theo quy định của
Luật Kiểm toán nhà nước.
1.1.1.2. Kiểm toán Nhà nước
a) Bản chất và vai trò của Kiểm toán Nhà nước
Sự hình thành và phát triển của Kiểm toán Nhà nước gắn liền với sự
hình thành, ra đời và phát triển của tài chính nhà nước mà chủ yếu là ngân
sách nhà nước; xuất phát từ yêu cầu đòi hỏi của việc kiểm tra, kiểm soát việc
chi tiêu ngân sách và công quỹ quốc gia từ phía nhà nước. Kiểm toán Nhà
nước trên thế giới đã có lịch sử phát triển hàng trăm năm nay ở các nước phát
triển, kinh nghiệm của các nước đã khẳng định sự hiện diện và hoạt động của
cơ quan Kiểm toán Nhà nước đã góp phần hữu hiệu vào việc thiết lập và giữ
vững kỷ cương, kỷ luật tài chính, phát hiện và ngăn chặn các hành vi tham
nhũng, thất thoát, lãng phí tiền, tài sản của Nhà nước, của nhân dân. Kiểm
toán Nhà nước thực sự đã trở thành bộ phận hợp thành không thể thiếu được
trong hệ thống kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước. Với bản chất là cơ quan
kiểm tra tài chính công của Nhà nước, vị trí, tác dụng của nó đã được xã hội
công nhận và không một cơ quan chức năng nào khác thay thế được trong

việc tăng cường kiểm soát, thực hiện mục đích sử dụng hợp lý và có hiệu quả
các nguồn lực tài chính của các cơ quan công quyền, các tổ chức, đơn vị có sử
dụng ngân sách nhà nước. Kiểm toán Nhà nước được khẳng định như một
16
chức năng, một công cụ quan trọng không thể thiếu được của hệ thống quyền
lực Nhà nước hiện đại. Xuất phát từ tầm quan trọng của hoạt động kiểm toán
nhà nước, tuyên bố Lima của INTOSAI đã nhấn mạnh:
Trong bối cảnh việc sử dụng thống nhất và hiệu quả các khoản
công quỹ là một trong những đòi hỏi thiết yếu đầu tiên cho việc sử
dụng hợp lý các nguồn tài chính công và hiệu năng các quyết định
của các cơ quan có thẩm quyền; … Để đạt được mục tiêu này,
không thể phủ nhận được rằng, mỗi quốc gia cần có một Cơ quan
Kiểm toán Tối cao được pháp luật bảo đảm tính độc lập; trong bối
cảnh các Cơ quan Kiểm toán Tối cao đang ngày càng trở nên cần
thiết hơn khi nhà nước đã và đang mở rộng hoạt động của mình
sang lĩnh vực kinh tế, xã hội và vì vậy, phải hoạt động tuân theo
những quy định của khuôn khổ tài chính vốn có [60].
Tuy nhiên, sự quản lý, chỉ đạo và điều hành hoạt động đối với tổ chức
Kiểm toán Nhà nước ở từng quốc gia lại tuỳ thuộc luật pháp cụ thể của từng
nước. ở Việt Nam, cơ quan Kiểm toán Nhà nước được thành lập từ năm 1994
theo Nghị định số 70/CP ngày 11 tháng 7 năm 1994 của Chính phủ và là cơ
quan thuộc Chính phủ. Trải qua hơn mười lăm năm hoạt động, Kiểm toán
Nhà nước Việt Nam đã từng bước phát triển vững chắc, đóng góp quan trọng
cho việc chấn chỉnh công tác quản lý tài chính nói riêng và việc chấp hành
pháp luật nói chung. Hiện nay, theo Luật Kiểm toán nhà nước đã được Quốc
hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ bảy
Quốc hội khoá XI; “Kiểm toán Nhà nước là một cơ quan chuyên môn về lĩnh
vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và
chỉ tuân theo pháp luật” [50].
Theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước: “Hoạt động kiểm toán

của Kiểm toán Nhà nước là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng
17
đắn, trung thực của báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế,
hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà
nước” [50].
Hoạt động kiểm toán nhà nước phục vụ việc kiểm tra, giám sát
của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà
nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát,
lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng
cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước [50].
Việc kiểm toán của KTNN được thực hiện dưới hình thức Đoàn kiểm
toán. Đoàn kiểm toán do Tổng KTNN thành lập gồm có Trưởng đoàn, Phó
trưởng đoàn, các Tổ trưởng, các kiểm toán viên và các thành viên khác.
Nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các thành viên Đoàn kiểm toán được
quy định tại các điều 45, 46, 47, 48, 49 của Luật Kiểm toán nhà nước.
b) Chức năng của KTNN
Để thực hiện được mục tiêu quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia,
nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân
trong việc quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước, củng cố kỷ luật tài chính,
sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách nhà nước và tài sản nhà nước, ở hầu
hết các quốc gia trên thế giới đều cần phải thiết lập một cơ quan Kiểm toán
Nhà nước, mà theo thuật ngữ quốc tế thường gọi là cơ quan Kiểm toán tối cao
(Supreme Audit Instutions = SAI). Vì vậy, Kiểm toán Nhà nước là một cơ
quan trong bộ máy quyền lực của Nhà nước. Tuỳ thuộc vào thể chế chính trị và
sự phân chia quyền lực của mỗi nước mà Kiểm toán Nhà nước có thể trực
thuộc cơ quan lập pháp (Quốc hội), hành pháp ( Chính phủ) hoặc đứng độc lập
với cả Quốc hội và Chính phủ, nhưng hoạt động của nó nhằm phục vụ cho cả
ngành lập pháp và hành pháp. Tính đa dạng đó được thể hiện qua địa vị pháp lý
và mô hình tổ chức các cơ quan Kiểm toán Nhà nước các nước trên thế giới. Là
18

một trong ba phân hệ kiểm toán, Kiểm toán Nhà nước có đầy đủ các chức năng
cơ bản của kiểm toán nói chung, bao gồm:
- Chức năng xác nhận: nhằm khẳng định mức độ trung thực của số liệu,
tài liệu và tính hợp pháp của các thông tin được kiểm toán;
- Chức năng tư vấn: mục đích của kiểm toán không dừng lại ở chức
năng "xác nhận", do yêu cầu phát triển kinh tế ngày càng đa dạng, các loại
hình sở hữu tư liệu sản xuất ngày càng phong phú, các hình thức kinh doanh
cũng như việc quản lý và sử dụng các nguồn kinh phí ngân sách nhà nước của
chính phủ và các tổ chức đòi hỏi phải có hiệu quả hơn. Do đó chức năng tư
vấn ngày càng đóng vai trò quan trọng.
Ngoài hai chức năng cơ bản trên đây, tuỳ thuộc vào thể chế chính trị, tổ
chức nhà nước và lịch sử, ở một số nước, Kiểm toán Nhà nước còn có những
chức năng đặc thù như ở Cộng hoà Pháp và một số nước Châu Âu Kiểm toán
Nhà nước (Toà Thẩm kế) còn có chức năng xét xử như một quan toà đối với
các vi phạm của tổ chức và cá nhân trong việc quản lý và sử dụng công quỹ,
hay như ở Mỹ Kiểm toán Nhà nước còn có chức năng của cơ quan điều tra tội
phạm kinh tế
ở Việt Nam, theo quy định tại điều 14, Luật Kiểm toán Nhà nước:
“Kiểm toán Nhà nước có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán
tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với mọi cơ quan, tổ chức có quản lý, sử
dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước [50].
Như vậy, Kiểm toán Nhà nước có chức năng thực hiện kiểm toán các
tài liệu, số liệu kế toán, báo cáo quyết toán ngân sách của các tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương trước khi trình Hội đồng nhân dân và báo cáo quyết
toán ngân sách nhà nước của Chính phủ trước khi trình Quốc hội; báo cáo
quyết toán của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan
thuộc Quốc hội, Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, các đơn vị sự
19
nghiệp công, các đoàn thể quần chúng, các tổ chức xã hội có sử dụng kinh phí
ngân sách nhà nước; báo cáo quyết toán của các chương trình dự án, các công

trình đầu tư của Nhà nước và các doanh nghiệp nhà nước, v.v Để xác nhận
tính trung thực, hợp pháp của báo cáo quyết toán ngân sách các cấp, các đơn
vị dự toán ngân sách nhà nước; báo cáo tài chính của các doanh nghiệp phục
vụ cho việc phê chuẩn quyết toán. Ngoài việc thực hiện chức năng xác nhận,
Kiểm toán Nhà nước kiến nghị với các cơ quan của Nhà nước sửa đổi, bổ
sung các cơ chế chính sách về quản lý kinh tế, tài chính phù hợp với điều kiện
cụ thể trong từng thời kỳ thông qua việc báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc
hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ; Chủ tịch nước; Chính phủ và Thủ tướng
Chính phủ theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước, Luật Ngân sách nhà
nước.
c) Phạm vi đối tượng của Kiểm toán Nhà nước
Là công cụ giúp cơ quan quyền lực nhà nước thực hiện việc kiểm soát
nền tài chính nhà nước, đối tượng của Kiểm toán Nhà nước trước hết và
đương nhiên là các hoạt động của các cơ quan, đơn vị, tổ chức liên quan tới
thu - chi ngân sách và các công quỹ nhà nước, quản lý và sử dụng các nguồn
kinh phí từ ngân sách nhà nước, tiền và tài sản nhà nước. Nói một cách khác,
ở đâu có hoạt động liên quan đến thu, chi quản lý và sử dụng ngân sách nhà
nước, các công quỹ và tài sản nhà nước thì ở đó phải thực hiện kiểm tra nhà
nước. Các cơ quan, đơn vị, tổ chức có hoạt động là đối tượng của Kiểm toán
Nhà nước bao gồm các cơ quan hành chính nhà nước các cấp, các cơ quan
chức năng làm nhiệm vụ thu, chi và quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà
nước, các tổ chức sự nghiệp nhà nước và tổ chức khác có sử dụng ngân sách nhà
nước (các đơn vị thụ hưởng ngân sách), các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội,
xã hội - nghề nghiệp được ngân sách nhà nước cấp một phần hoặc toàn bộ kinh
phí, các doanh nghiệp nhà nước, các doanh nghiệp và tổ chức khác được ngân
20
sách nhà nước trợ cấp, bảo lãnh, góp cổ phần Về nguyên tắc, phạm vi của các
hoạt động thuộc đối tượng của Kiểm toán Nhà nước không bị giới hạn, không có
vùng cấm. Tuy nhiên, do phạm vi của các hoạt động đó rất rộng lớn và đa dạng,
mặt khác do một số yếu tố đặc thù về chính trị - xã hội, pháp luật, ở nhiều nước

phạm vi đối tượng của Kiểm toán Nhà nước có những giới hạn nhất định, đặc
biệt là ở các lĩnh vực nhạy cảm và lĩnh vực tối mật quốc gia (an ninh, quốc
phòng).
ở nước ta, đối tượng của Kiểm toán Nhà nước được xác định xuất phát
từ đặc điểm tổ chức ngân sách nhà nước (NSNN) theo nguyên tắc tập trung,
thống nhất. Mỗi đơn vị dự toán là một bộ phận cấu thành của một cấp ngân
sách, ngân sách cấp dưới là một bộ phận của ngân sách cấp trên. NSNN là số
liệu tổng hợp toàn bộ số thu - chi của ngân sách trung ương và ngân sách của
các cấp chính quyền địa phương. Do đó phạm vi kiểm toán rộng liên quan đến
tất cả các bộ, ngành trung ương và ngân sách các tỉnh, thành phố, quận, huyện
và ngân sách xã, phường; các đơn vị sử dụng ngân sách và có nguồn gốc từ
NSNN, ngoài ra Kiểm toán Nhà nước còn có nhiệm vụ kiểm toán các quỹ
ngoài ngân sách và các quỹ công khác.
Điều 5, Luật Kiểm toán Nhà nước, quy định: “Đối tượng kiểm toán
của Kiểm toán Nhà nước là hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng
ngân sách, tiền và tài sản nhà nước [50], bao gồm các đơn vị được kiểm toán
sau: các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác
ở trung ương; các cơ quan được giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách nhà nước
các cấp; Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp, cơ quan khác ở địa
phương; các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang nhân dân, kể cả Toà án Quân sự
và Viện kiểm sát quân sự; các đơn vị quản lý quỹ dự trữ của Nhà nước, quỹ
dự trữ của các ngành, các cấp, quỹ tài chính khác của Nhà nước; các tổ chức
chính trị, tổ chức chính trị- xã hội, tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ
21
chức xã hội nghề nghiệp có sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước; các đơn vị
sự nghiệp được ngân sách nhà nước đảm bảo một phần hoặc toàn bộ kinh phí;
các tổ chức quản lý tài sản quốc gia; các ban quản lý dự án đầu tư có nguồn
kinh phí ngân sách nhà nước hoặc có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; các
hội, liên hiệp hội, tổng hội, các tổ chức khác được ngân sách nhà nước hỗ trợ
một phần kinh phí hoạt động; doanh nghiệp nhà nước. Ngoài các cơ quan,

đơn vị, tổ chức theo quy định trên, các đơn vị nhận trợ giá, trợ cấp của nhà
nước, các đơn vị có công nợ được nhà nước bảo lãnh mà không phải là doanh
nghiệp nhà nước có thể thuê doanh nghiệp kiểm toán kiểm toán nhưng các
doanh nghiệp kiểm toán phải thực hiện theo chuẩn mực, quy trình Kiểm toán
Nhà nước và gửi báo cáo kiểm toán cho cơ quan Kiểm toán Nhà nước [50].
d) Mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của Kiểm toán Nhà nước
Mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của Kiểm toán Nhà nước ở tất cả
các quốc gia trên thế giới dù được thiết kế khác nhau như thế nào nhưng đều
phải tuân thủ nguyên tắc hoạt động là độc lập, khách quan, chỉ tuân theo pháp
luật.
ở 180 quốc gia là thành viên của Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm
toán Tối cao (INTOSAI) mô hình tổ chức Kiểm toán Nhà nước rất đa dạng và
có thể phân chia thành 3 mô hình cơ bản sau: mô hình Kiểm toán Nhà nước
trực thuộc cơ quan lập pháp, mô hình Kiểm toán Nhà nước trực thuộc cơ quan
hành pháp và mô hình Kiểm toán Nhà nước đứng độc lập với cơ quan lập
pháp và cơ quan hành pháp. Hệ thống tổ chức có thể là một cấp (đơn tuyến)
tập trung thống nhất bao gồm Kiểm toán Nhà nước ở trung ương và Kiểm
toán Nhà nước khu vực trực thuộc Kiểm toán Nhà nước trung ương, không
lập Kiểm toán Nhà nước ở địa phương hoặc có thể là tổ chức đa cấp, ở mỗi
cấp chính quyền đều lập cơ quan Kiểm toán Nhà nước của cấp mình, cơ quan
kiểm toán các cấp hoàn toàn độc lập với nhau.
22
Cơ chế hoạt động của Kiểm toán Nhà nước các nước trên thế giới cũng
chia ra làm 2 dạng: cơ chế thủ trưởng và cơ chế hội đồng (đồng sự). Với cơ
chế thủ trưởng mọi hoạt động Kiểm toán Nhà nước đều do người đứng đầu
(thủ trưởng) cơ quan Kiểm toán Nhà nước quyết định và chịu trách nhiệm
trước pháp luật. Với cơ chế hội đồng, mọi hoạt động của kiểm toán đều do
các uỷ viên Hội đồng quyết định tập thể theo đa số. Các uỷ viên hội đồng là
người có vị trí pháp lý độc lập như một thẩm phán. Mỗi cơ chế hoạt động đều
có những ưu điểm nhất định và do từng nước lựa chọn áp dụng. Để đảm bảo

chất lượng kiểm toán, trung thực và khách quan của mọi kết luận kiểm toán,
mỗi cơ chế hoạt động đều có những quy tắc ứng xử cần thiết và thích hợp
trong lãnh đạo và điều hành hoạt động của cơ quan Kiểm toán Nhà nước.
ở Việt Nam Kiểm toán Nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc tập
trung, thống nhất bao gồm Kiểm toán Nhà nước trung ương và Kiểm toán
Nhà nước các khu vực, tạo điều kiện cho Kiểm toán Nhà nước hoạt động độc
lập, không chịu sự chi phối của chính quyền các cấp. Đây là một trong những
điều kiện quan trọng đảm bảo tính độc lập, trung thực, khách quan. Qua thời
gian thực hiện mô hình tổ chức này thể hiện khá ưu việt, với hệ thống tổ chức
theo phương pháp trực tuyến là Kiểm toán Nhà nước trung ương và Kiểm
toán Nhà nước các khu vực thể hiện tính tập trung, thống nhất cao, tạo điều
kiện để khai thác triệt để những ưu điểm của phương pháp quản lý trực tuyến,
giảm bớt những ách tắc qua nhiều khâu trung gian, bảo đảm thu nhận thông
tin được thực hiện nhanh chóng. Đồng thời mỗi Kiểm toán Nhà nước khu vực
được giao nhiệm vụ kiểm toán trên phạm vi khu vực (bao gồm một số tỉnh),
vừa giảm chi phí cho hoạt động kiểm toán lại vừa có điều kiện am hiểu điều
kiện hoạt động của các đơn vị được kiểm toán, nhất là các đặc điểm ảnh
hưởng đến hoạt động kinh tế - tài chính và thu - chi ngân sách hàng năm.
23
Đến nay cơ cấu tổ chức của KTNN gồm có 25 đơn vị cấp Vụ và tương
đương trực thuộc gồm 6 đơn vị tham mưu thuộc bộ máy điều hành, 7 KTNN
chuyên ngành (kiểm toán các Bộ, ngành, cơ quan ở trung ương, tập đoàn,
tổng công ty 90, 91, các ngân hàng, tổ chức tài chính, dự án nhóm A ), 9
KTNN khu vực (kiểm toán ngân sách địa phương) và 3 đơn vị sự nghiệp.
đ) Kiểm toán viên nhà nước
Kiểm toán viên trong bộ máy Kiểm toán Nhà nước thường được gọi là
Kiểm toán viên nhà nước (State Auditors). Kiểm toán viên nhà nước thuộc hệ
thống công chức của Nhà nước, phải đảm bảo những tiêu chuẩn về chuyên
môn cũng như các tiêu chuẩn khác ở một mức độ nhất định. Tuỳ theo luật
pháp của từng quốc gia, Kiểm toán viên nhà nước có thể được tuyển dụng hay

bổ nhiệm. Hoạt động chuyên môn của Kiểm toán viên nhà nước phù hợp với
luật pháp và với quy định chuyên môn.
e) Hiệp hội nghề nghiệp kiểm toán
Tổ chức Kiểm toán Nhà nước ở các quốc gia đều hình thành trên phạm
vi quốc gia. Vì vậy, hiệp hội nghề nghiệp chỉ được thành lập trên phạm vi khu
vực và thế giới. Hiệp hội quốc tế và hiệp hội khu vực hoạt động chủ yếu là
cầu nối chung giữa các cơ quan Kiểm toán Nhà nước và là diễn đàn chung
cho các nước tham gia cung cấp thông tin về hoạt động, trao đổi chuyên môn
và kinh nghiệm hoạt động.
Trên phạm vi toàn thế giới, hiệp hội nghề nghiệp được hình thành từ
năm 1963, đó là Tổ chức quốc tế các Cơ quan kiểm toán tối cao (International
Organisation of Supereme Audit Institute – INTOSAI), hiện nay đã có 180
nước tham gia. Tháng 7/1996 KTNN Việt Nam trở thành thành viên chính
thức của INTOSAI.
Đại hội lần thứ IX của các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI) tổ
chức tại Lima, thủ đô của Pêru đã thông qua chỉ dẫn hoạt động kiểm toán của
các cơ quan Kiểm toán tối cao gọi tắt là Tuyên bố Lima. Tuyên bố Lima đã
24
được Đại hội lần thứ IX của INTOSAI thông qua vào tháng 10/1977. Nội
dung của bản Tuyên bố này là kết quả của sự hợp tác nghiên cứu giữa các
thành viên của INTOSAI, đây là những định hướng cơ bản và đã được thừa
nhận như là những thông lệ phổ biến đối với việc thiết lập và tổ chức cơ quan
Kiểm toán tối cao, tổ chức kiểm tra tài chính từ bên ngoài đối với nền tài
chính công ở mọi quốc gia. Mặc dù Tuyên bố Lima không bị ràng buộc về
mặt pháp lý quốc tế, nhưng nó được xem như là một văn kiện chung thích hợp
với mọi hình thức tổ chức hệ thống kiểm tra tài chính ở các nước thành viên.
Trên phạm vi khu vực cũng hình thành hiệp hội nghề nghiệp, ví dụ ở
khu vực châu á, Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao Asian (Asian
Organisation of Supereme Audit Institute - ASOSAI) đã thành lập từ 1979,
hiện đã có hơn 40 thành viên. Tháng 01/1997 KTNN Việt Nam trở thành viên

chính thức của Tổ chức các Cơ quan kiểm toán tối cao Châu á (ASOSAI).
1.1.2. Khái niệm pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm
toán nhà nước
Để tiếp cận vấn đề pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm
toán nhà nước, trước hết ta tìm hiểu khái niệm pháp chế xã hội chủ nghĩa nói
chung và từ đó nhận diện nó trong hoạt động kiểm toán nhà nước.
Pháp chế XHCN là một khái niệm khoa học được hình thành trong
nền khoa học pháp lý XHCN. Các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác-Lênin
qua các tác phẩm của mình đã quan niệm pháp chế XHCN là một hiện tượng
xã hội tồn tại vận động theo các nguyên lý sau đây:
- Pháp chế là một chế độ đặc biệt của đời sống chính trị, kinh tế-xã hội
trong đó mọi thành viên quan hệ với nhau theo pháp luật;
- Pháp chế là một nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của Nhà
nước xã hội chủ nghĩa;
25