Pháp luật về thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất

LỜI NÓI ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Với tốc độ tăng trưởng kinh tế như hiện nay, đặc biệt là trong điều kiện
Việt Nam đã là thành viên của tổ chức thương mại thế giới, thì cơ hội đầu tư
kinh doanh trên lãnh thổ Việt Nam ngày càng nhiều. Điều đó đồng nghĩa với nhu
cầu sử dụng đất ở Việt Nam ngày càng cao trong khi đất đai là một loại tư liệu
sản xuất, một loại tài sản đặc biệt giới hạn về diện tích. Do vậy cần phải xây
dựng một khung pháp lý thích hợp để bảo đảm việc khai thác loại tài nguyên, tài
sản này một cách hiệu quả nhất; đồng thời bảo đảm được sự hài hòa giữa lợi ích
của chủ sở hữu và chủ sử dụng đất.
Pháp luật Việt Nam hiện nay quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân và
chỉ có hai phương thức để chuyển giao đất từ Nhà nước sang cho người sử dụng
đó là giao đất và cho thuê đất. Nếu sử dụng đất vì mục đích sản xuất kinh doanh
thì tương ứng với mỗi phương thức chuyển giao đất, người sử dụng sẽ phải thực
hiện một loại nghĩa vụ tài chính nhất định. Ở phương thức giao đất có thu tiền sử
dụng, mặc dù người sử dụng đất được trao nhiều quyền hơn nhưng lại phải trả
tiền sử dụng đất một lần và thông thường thì mức nộp tiền sử dụng đất cao hơn
rất nhiều lần mức nộp tiền thuê đất. Và với phương thức này không phải chủ đầu
tư nào cũng đáp ứng được và mong muốn chọn lựa vì họ phải huy động vốn quá
nhiều để đầu tư vào tài sản cố định là quyền sử dụng đất. Hầu hết các chủ đầu tư
không muốn phải dồn quá nhiều vốn vào tài sản cố định mà mong muốn tập
trung vốn vào họat động sản xuất kinh doanh.
Trước thực tế như vậy, một bộ phận không nhỏ nhà sản xuất kinh doanh
có nhu cầu sử dụng đất mong muốn lựa chọn phương thức chuyển giao đất thứ
hai là thuê đất của Nhà nước. Và nếu so sánh giữa giao đất và thuê đất thì rõ ràng
1
người thuê đất sẽ không phải huy động quá nhiều vốn để có được quyền sử dụng
đất như được giao đất có thu tiền.
Khung pháp lý về thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đã được
chúng ta xây dựng từ ở Luật đất đai 1993 và vẫn đang được hoàn thiện. Tuy
nhiên, thực tiễn cho thấy những quy định này vẫn còn một số hạn chế nhất định.

Trình tự thủ tục cho thuê đất trên thực tế vẫn còn phức tạp hơn rất nhiều so với
quy định của luật. Hiện tượng này xuất phát từ việc có những quy định trong luật
về thuê đất vẫn chưa rõ ràng, cụ thể. Điều đó dẫn đến quyền và lợi ích hợp pháp
của người sử dụng đất và Nhà nước trong một số trường hợp không được bảo
đảm. Bên cạnh đó, về mặt lý luận, quy định về cho thuê đất vẫn còn những hạn
chế ngay từ trong định nghĩa của luật về hoạt động này. Quy định về thẩm quyền
cho thuê đất trong cùng một điều luật cho cả ba cấp ủy ban với bản chất hoạt
động thuê khác nhau tạo ra sự không thống nhất về mặt lý luận. Đáp ứng yêu cầu
khách quan trên, việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà
nước và người sử dụng đất là hoàn toàn cần thiết.
Từ những lý do trên, cộng với sự quan tâm của bản thân, người viết đã
chọn nghiên cứu “Pháp luật về thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng
đất” làm đề tài tốt nghiệp của mình.
2. Tình hình nghiên cứu
Để thực hiện mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền thì đòi hỏi chúng
ta phải từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật. Trong bối cảnh chung đó, pháp
luật đất đai cũng được quan tâm hoàn thiện. Thời gian qua, giới nghiên cứu khoa
học xã hội nói chung và giới nghiên cứu khoa học luật nói riêng cũng đã hướng
sự quan tâm đến lĩnh vực này, mà cụ thể là đã có những nghiên cứu về vấn đề
thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Có một số công trình, bài viết
nghiên cứu trực tiếp hoặc gián tiếp đến hoạt động thuê đất như “Pháp luật điều
chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước với tổ chức trong nước” – Luận văn thạc
2
sĩ luật học của Huỳnh Minh Phương, “Địa vị pháp lý của người sử dụng đất
trong các giao dịch dân sự, thương mại về đất đai” – Luận án tiến sĩ luật học của
Nguyễn Quang Tuyến (năm 2003). Nhìn chung, các công trình nghiên cứu trên
đã góp phần tạo ra những cơ sở lý luận và chỉ ra được những vấn đề thực tiễn
cho việc quản lý đất đai nói chung và thuê đất nói riêng. Tuy nhiên, trong điều
kiện Việt Nam đang hội nhập kinh tế thế giới, các quan hệ đất đai ngày càng đa
dạng, nhu cầu sử dụng đất thuê của Nhà nước ngày càng tăng trong khi pháp luật

đất đai thì tính ổn định lại không cao cho nên việc nghiên cứu một cách trọn vẹn,
hệ thống vấn đềnày vẫn là cần thiết.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
Đề tài tập trung nghiên cứu các quy định và thực tiễn họat động cho thuê
đất của Nhà nước với người sử dụng đất. Trên cơ sở đối chiếu thực tiễn áp dụng
với quy định của pháp luật về vấn đề cho thuê đất, đề tài xác định những vấn đề
cần làm sáng tỏ và hoàn thiện. Mục đích nghiên cứu của đề tài nhằm xây dựng
khung pháp lý chặt chẽ, rõ ràng, cụ thể về thuê đất giữa Nhà nước và người sử
dụng đất để bảo đảm lợi ích hợp pháp cho cả người sử dụng lẫn Nhà nước; đồng
thời tạo môi trường pháp lý hoàn thiện để thu hút đầu tư trong và ngoài nước,
tránh sự rườm rà và nhũng nhiễu trong thủ tục cho thuê đất.
4. Phương pháp luận và các phương pháp nghiên cứu
Lụân văn được trình bày trên cơ sở vận dụng các quan điểm, chủ trương,
đường lối của Đảng và Nhà nước trong sự nghiệp đổi mới nhằm xây dựng và
phát triển nền kinh tế thị trường XHCN, phát huy mọi tiềm năng phục vụ cho sự
nghịêp phát triển của đất nước. Luận văn vận dụng các nguyên tắc, phương pháp
luận triết học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mac – Lênin,
tư tưởng Hồ Chí Minh. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được vận dụng trong
lụân văn là phương pháp khảo sát, thống kê, tổng hợp, so sánh, phân tích, nghiên
3
cứu lý thuyết như sưu tầm, đọc tài liệu tham khảo và các văn bản quy phạm pháp
luật về đất đai; tìm hiểu trình tự, thủ tục cho thuê trên thực tế.
5. Ý nghĩa của việc nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu nhằm góp phần làm hoàn thiện cả về mặt lý luận lẫn
khung pháp lý về thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất, qua đó người
viết cũng mong muốn đề tài nghiên cứu này có thể là tài liệu tham khảo cho
những ai cũng quan tâm đến vấn đề này.
6. Cơ cấu luận văn
Cơ cấu luận văn bao gồm 3 phần : Lời nói đầu, nội dung và kết luận
Phần 1 : Lời nói đầu

Phần 2 : Nội dung
Bao gồm 3 chương
- Chương 1: Những vấn đề lý luận về điều chỉnh pháp luật quan hệ thuê đất
giữa Nhà nước và người sử dụng đất
Chương 1 tập trung trình bày các vấn đề lý luận, khái niệm liên quan đến
vấn đề cho thuê đất của Nhà nước, đặc điểm quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và
người sử dụng đất, nhu cầu điều chỉnh loại quan hệ này, những yếu tố tác động
đến điều chỉnh pháp luật về thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất, lược
sử hình thành quan hệ thuê đất.
- Chương 2: Thực trạng pháp luật về thuê đất giữa Nhà nước và người sử
dụng đất
Chương 2 tập trung trình bày và phân tích các quy định về bên cho thuê,
bên đi thuê, thẩm quyền, trình tự thủ tục cho thuê đất của Nhà nước, cách xác
định tiền thuê đất và giá trị quyền sử dụng đất thuê, quyền và nghĩa vụ của các
bên tham gia quan hệ thuê đất. Bên cạnh đó, Chương 2 cũng đi sâu vào phân tích
những hạn chế trong quy định của luật và áp dụng pháp luật về thuê đất giữa Nhà
nước và người sử dụng đất.
4
- Chương 3: Giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật về thuê đất giữa
Nhà nước và người sử dụng đất
Trên cơ sở các phân tích ở Chương 2, Chương 3 sẽ nêu khái quát yêu cầu
hoàn thiện quy định pháp luật về thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất
cùng với những định hướng pháp lý cho việc hoàn thiện nói trên. Nội dung
chương này cũng tập trung vào giải quyết những hạn chế trong quy định và thực
tiễn áp dụng quy định về thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất bằng cách
đưa ra những giải pháp hoàn thiện pháp luật một cách cụ thể. Những giải pháp
được đề xuất ở Chương 3 chủ yếu tập trung vào các vấn đề như: Hoàn thiện khái
niệm cho thuê đất ở Điều 4 Khoản 1 Luật đất đai 2003; Bổ sung đối tượng được
Nhà nước cho thuê đất theo hướng kiến nghị cho phép Tổ chức phi chính phủ
được thuê đất và trở thành người sử dụng đất ở Việt Nam; ghi nhận thẩm quyền

cho thuê đất của Ủy ban nhân dân cấp xã ở trong một điều luật riêng biệt do tính
chất của hoạt động cho thuê của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện khác với
cấp xã; hoàn thiện quy định về trình tự thủ tục cho thuê đất; Quy định rõ cơ quan
giúp việc nào có nhiệm vụ tư vấn và thoả thuận địa điểm với người đi thuê đất,
quy định cụ thể về cách xác định giá trị quyền sử dụng đất thuê.
Phần 3: Kết luận
Kết luận của đề tài được rút ra và tóm tắt từ những kết quả nghiên cứu ở
Chương 1 và Chương 2.
5
Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT
QUAN HỆ THUÊ ĐẤT GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ
NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT
1.1 Một số khái niệm cơ bản trong quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và
người sử dụng đất
1.1.1 Khái niệm quyền sử dụng đất
Khác với hầu hết các quốc gia khác trên thế giới, Việt Nam không thừa
nhận đa dạng hóa các hình thức sở hữu đối với đất mà quy định toàn bộ đất đai
thuộc sở hữu toàn dân. Như vậy, các chủ thể như hộ gia đình, cá nhân, tổ
chức hiện đang trực tiếp khai thác đất thì có những quyền năng và tư cách pháp
lý gì. Xuất phát từ việc chủ sở hữu và người khai thác tài sản là hai chủ thể khác
nhau mà khái niệm quyền sử dụng đất được hình thành và tách bạch rõ với sở
hữu đất.
Có nhiều quan điểm và cách tiếp cận khái niệm quyền sử dụng đất khác
nhau ở Việt Nam. Theo Ts. Lê Xuân Bá của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế
trung ương thì “Quyền sử dụng đất là một bộ phận cấu thành của quyền sở hữu
đất. Thông qua việc được độc quyền giao đất, cho thuê đất, Nhà nước trao cho
người sử dụng đất thực hiện trong thời hạn thuê đất, nhận giao đất những quyền
và nghĩa vụ nhất định, trong đó có sự phân biệt theo loại đất, theo đối tượng
(người) sử dụng đất, theo hình thức thuê hoặc giao đất” (TS.Lê Xuân Bá (2003),

“Sự hình thành và phát triển thị trường bất động sản trong công cuộc đổi mới ở
Việt Nam”, NXB Khoa học và kỹ thuật, Hà Nội, trang 83)[1]. Còn theo Ts
Nguyễn Quang Tuyến của Trường Đại học Luật Hà Nội thì “Quyền sử dụng
đất" là quyền khai thác các thuộc tính có ích của đất đai để phục vụ cho các
6
mục tiêu phát triển kinh tế của đất nước” (Trường Đại học Luật Hà Nội (2006),
giáo trình Luật Đất đai, NXB Tư pháp, Hà Nội, trang 92)[28]
Từ góc độ lý luận, quyền sử dụng nói chung là một trong ba quyền năng
thuộc nội dung của quyền sở hữu bởi theo quy định tại Điều 173 Bộ luật dân sự
thì “Quyền sở hữu bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt
tài sản của chủ sở hữu theo quy định của pháp luật”. Xét về bản chất, quyền sử
dụng là quyền khai thác công dụng và khai thác những lợi ích vật chất của tài sản
trong phạm vi pháp luật cho phép. (Trường Đại học Luật Hà Nội (2006), giáo
trình Luật Dân sự Việt Nam tập 1, NXB Công an nhân dân, Hà Nội, trang 209)
[27]
Tương tự, quyền sử dụng đất cũng là một quyền năng trong nội dung của
quyền sở hữu đất. Nhưng khác với các loại tài sản khác, đất đai ở Việt Nam được
coi là tài sản đặc biệt do nó có những thuộc và ý nghĩa, giá trị rất khác biệt như
tính cố định về vị trí, giới hạn về diện tích, giá trị về mặt kinh tế, văn hóa và
chính trị. Từ những ý nghĩa và giá trị to lớn đó, đất đai ở Việt Nam được xác
định chỉ có một hình thức sở hữu duy nhất và tuyệt đối, đó là sở hữu toàn dân.
Điều 17 của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992
quy định “Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước đều thuộc sở hữu toàn dân”.
Tiếp tục thể chế các nguyên tắc mang tính chất hiến định, Luật đất đai 2003
khẳng định tại Điều 1 “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ
sở hữu”. Ngoài ra Điều 200 Bộ luật dân sự cũng quy định “Tài sản thuộc sở hữu
Nhà nước bao gồm đất đai, rừng tự nhiên, rừng trồng ” . Mặc dù quy định về
hình thức sở hữu đối với đất đai trong Hiến pháp và luật có những khác biệt về
mặt lý luận, nhưng chung quy toàn bộ đất đai trong phạm vi lãnh thổ Việt Nam
đều không thuộc quyền sở hữu của các chủ thể như tổ chức, hộ gia đình, cá nhân,

cộng đồng dân cư. Vấn đề đặt ra là dù đất thuộc sở hữu toàn dân mà đại diện là
Nhà nước hay đất thuộc sở hữu Nhà nước thì việc quản lý, khai thác sử dụng đất
được thực hiện như thế nào mới là điều cần quan tâm. Bởi chúng ta vẫn biết Nhà
7
nước có chức năng, bản chất, có cơ cấu tổ chức bộ máy rõ ràng, nhưng để có thể
có thể trực tiếp cầm, nắm cái cuốc cái cày khai thác các thuộc tính có ích của đất
hay trực tiếp xây dựng các công trình trên đất như các cá nhân, hộ gia đình thì
Nhà nước hoàn toàn không thể. Chính vì vậy, để khai thác các thuộc tính có ích
của loại tài sản đặc biệt là đất đai, chủ sở hữu phải thực hiện thông qua các chủ
thể khác mà luật gọi là người sử dụng đất ; và phạm vi các chủ thể được thực
hiện việc khai thác trên cũng như quyền và nghĩa vụ của họ do chính chủ sở hữu
đất quy định. Ở mỗi thời kỳ khác nhau hay với mỗi quan điểm lập pháp khác
nhau mà chủ thể này có thể là hộ gia đình, cá nhân, tổ chức trong nước hoặc
được mở rộng hơn ra cho cả cộng đồng dân cư, tổ chức cá nhân nước ngoài,
người Việt Nam định cư ở nước ngoài
Nhìn chung, quyền khai thác các thuộc tính có ích của đất, khai thác
các lợi ích vật chất của loại tài sản đặc biệt – đất đai chính là quyền sử dụng
đất.
Như vậy, quyền sử dụng đất được hiểu bao gồm quyền khai thác các
thuộc tính có ích của đất – là quyền sử dụng đất ở trạng thái tĩnh và quyền khai
thác các lợi ích vật chất từ đất - là quyền sử dụng đất ở trạng thái động.
Ở trạng thái tĩnh, quyền sử dụng đất có thể được hiểu đơn thuần là việc
khai thác các thuộc tính lý hóa, độ màu mỡ hay khai thác các thuộc tính tự nhiên
như vị trí, điều kiện thổ nhưỡng, khí hậu của đất. Đơn giản hơn, đó chỉ là việc
con người thu về những giá trị kinh tế, văn hóa từ những thuộc tính trên của đất.
Ví dụ, người nông dân canh tác trên đất nông nghiệp chính là đang khai thác các
thuộc tính bên trong và tự nhiên của thửa đất để thu về những lợi ích kinh tế
thông qua hoa màu có được. Như vậy, từ góc độ này, việc thực hiện quyền sử
dụng đất sẽ được thực hiện bởi hai chủ thể là chủ sở hữu và người sử dụng đất.
Chủ sở hữu thực hiện quyền này một cách gián tiếp nhưng lại rất rộng thông qua

việc đưa ra quy hoạch sử dụng đất, xác định mục đích sử dụng đất cho từng vùng
8
đất cụ thể. Với mục đích sử dụng cụ thể do chủ sở hữu quy định thông qua quy
hoạch sử dụng đất, người sử dụng được phép trực tiếp khai thác thuộc tính có ích
của đất nhưng lại bị hạn chế là chỉ được khai thác đúng mục đích mà chủ sở hữu
đã khoanh định.
Ở trạng thái động, quyền sử dụng đất được hiểu rộng hơn rất nhiều. Đó
chính là những quyền năng khác ngoài quyền khai thác các thuộc tính tự nhiên
của đất ; hay cụ thể hơn là quyền khai thác các lợi ích vật chất khác. Trên thực
tế, quyền sử dụng đất trong trường hợp này được thực hiện thông qua các quyền
năng phái sinh khác mà chủ sở hữu trao cho chủ sử dụng đất như quyền thực
hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất như chuyển nhượng, chuyển đổi, cho
thuê, thừa kế, thế chấp Ngay cả trong trường hợp người sử dụng đất thực hiện
các giao dịch mang tính song phương hay đơn phương, thể hiện ý chí của mình
một cách tuyệt đối trong việc lựa chọn và thực hiện giao dịch đi chăng nữa thì đó
vẫn không phải là quyền định đoạt. Ví dụ một cá nhân nào đó trước khi chết đã
để di chúc trao quyền thừa kế quyền sử dụng đất của mình cho người hàng xóm
trong khi vợ con của người để lại di sản vẫn còn sống. Rõ ràng, khi thực hiện
giao dịch, người sử dụng đất được tự do ý chí một cách tuyệt đối và rất giống với
quyền định đoạt của chủ sở hữu đối với những tài sản thông thường. Cũng vì thế
mà đã có không ít quan điểm cho rằng các quyền sử dụng đất ở đây là quyền sở
hữu hạn chế. (TS.Lê Xuân Bá (2003), “ Sự hình thành và phát triển thị trường
bất động sản trong công cuộc đổi mới ở Việt Nam”, NXB Khoa học và kỹ thuật,
Hà Nội, trang 195)[1]. Xét về bản chất, việc người sử dụng đất được tự do ý chí
tuyệt đối như ví dụ trên hoàn toàn chỉ là việc họ đang hưởng các quyền của chủ
sử dụng đất mà thôi, hoàn toàn không phải quyền định đoạt. Pháp luật đất đai
Việt Nam qua các thời kỳ đã chứng minh điều đó. Luật đất đai 1987 về cơ bản
hạn chế việc thực hiện các giao dịch đất đai của người sử dụng đất, cụ thể như
nghiêm cấm việc mua bán đất đai. Luật đất đai 1993 đã mở rộng hơn quyền của
chủ sử dụng bằng việc thừa nhận cho họ được thực hiện sáu loại giao dịch gồm

9
chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp và góp vốn bằng quyền
sử dụng đất. Đến Luật đất đai hiện hành, người sử dụng lại được trao thêm
quyền tặng cho. Hình dung một ngày nào đó, Luật đất đai lại được ban hành mới
và thu hẹp phạm vi thực hiện hoặc xóa bỏ hoàn toàn các loại giao dịch trên thì rõ
ràng người sử dụng đất không thể tự do ý chí như trong ví dụ trên nữa. Điều đó
chỉ ra rằng, việc thực hiện các quyền chuyển quyền hay thực hiện các giao dịch
về quyền sử dụng đất nói chung của người sử dụng chỉ là việc họ đang thực hiện
các quyền mà chủ sở hữu quy định cho chủ sử dụng đất mà thôi. Và điều đó
khẳng định thêm rằng quyền sử dụng đất ở Việt Nam hoàn toàn khác với quyền
định đoạt, dù nó được thực hiện trực tiếp bởi chủ thể không phải chủ sở hữu. Khi
thực hiện các giao dịch, đặc biệt là những giao dịch có đền bù trong điều kiện thị
trường quyền sử dụng đất hiện nay thì không ít người sử dụng đã thu về được
những lợi ích vật chất, kinh tế nhất định. Đó cũng chính là cách hiểu rộng hơn về
khái niệm quyền sử dụng đất.
1.1.2 Khái niệm quan hệ cho thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất
Như đã phân tích ở trên, đại diện chủ sở hữu đất là Nhà nước trong khi
người trực tiếp thực hiện quyền sử dụng đất lại là các tổ chức, hộ gia đình, cá
nhân Vấn đề đặt ra là làm thế nào để chuyển giao đất từ Nhà nước sang cho các
chủ thể nói trên, để làm phát sinh quyền sử dụng đất cho họ. Pháp luật Việt Nam
hiện nay quy định chỉ có hai phương thức để chuyển giao đất, đó là giao đất và
cho thuê đất.
Đặt cơ sở cho việc tìm hiểu phương thức thuê đất hay quan hệ thuê đất
giữa Nhà nước và người sử dụng đất, ở phần giải thích từ ngữ tại Điều 4 Khoản
1 của Luật đất đai hiện hành quy định “Nhà nước cho thuê đất là việc Nhà nước
trao quyền sử dụng đất bằng hợp đồng cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất”.
Như vậy, dựa vào định nghĩa trong luật, ta có thể hiểu quan hệ thuê đất ở đây
mang tính dân sự, thương mại, tương tự như các quan hệ thuê tài sản khác trong
10
dân sự ; Bởi quan hệ được thiết lập trên cơ sở hợp đồng giữa một bên là Nhà

nước – đại diện chủ sở hữu và một bên là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân Mà đã
là quan hệ hợp đồng thì mang tính chất bình đẳng, thỏa thuận và ở đó các chủ thể
tham gia hoàn toàn bình đẳng về địa vị pháp lý.
Tuy nhiên, căn cứ các quy định về thuê đất mà cụ thể nhất là quy định về
trình tự thủ tục cho thuê đất hiện hành, ta thấy rằng quan hệ thuê đất giữa Nhà
nước và người sử dụng không hoàn toàn mang tính dân sự thương mại. Theo
Điểm a Khoản 2 Điều 122 Luật đất đai hiện hành về thủ tục cho thuê đất đã giải
phóng mặt bằng thì “ Trong thời hạn không quá mười ngày làm việc, kể từ ngày
nhận đủ hồ sơ hợp lệ, cơ quan tiếp nhận hồ sơ có trách nhiệm trao quyết định
giao đất hoặc cho thuê đất cho người được giao đất, thuê đất”. Rõ ràng, trong
trình tự thủ tục chuyển giao đất từ Nhà nước sang người sử dụng đất bằng
phương thức thuê, bắt buộc và có tồn tại một bước là bên cho thuê phải ra quyết
định cho thuê đất đối với chủ thể thuê đất. Tương tự, tại Điểm a Khoản 3 Điều
122 Luật đất đai 2003 quy định về trình tự thủ tục cho thuê đất đối với đất chưa
giải phóng mặt bằng cũng thể hiện rõ việc cho thuê đất của Nhà nước không chỉ
đơn thuần là ký hợp đồng thuê đất với người sử dụng đất, mà để ký hợp đồng
thuê đất thì trước đó, đại diện chủ sở hữu phải thể hiện sự đồng ý cho thuê đất
của mình bằng một văn bản gọi là quyết định cho thuê đất. Trong khi đó, so sánh
giữa phương thức thuê đất và giao đất, chúng ta thấy rằng để được nhận đất ở
phương thức giao, người sử dụng đất chỉ cần có quyết định giao đất là xong bởi
“Nhà nước giao đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng quyết định
hành chính cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất” (Khoản 1 Điều 4 Luật đất
đai 2003)
Từ những phân tích ở trên, ta thấy rằng định nghĩa quan hệ cho thuê đất
giữa Nhà nước và người sử dụng đất tại Điều 4 Khoản 1 của Luật đất đai 2003
được xây dựng với mục đích phân biệt giữa hoạt động giao đất và cho thuê đất
của Nhà nước. Tuy nhiên, định nghĩa nêu trên đã bỏ qua một nội dung quan
11
trọng mang yếu tố quyết định trong hoạt động cho thuê đất đó là quyết định cho
thuê đất của Ủy ban nhân dân và dễ làm người đọc hiểu nhầm rằng quan hệ thuê

đất giữa Nhà nước và người sử dụng hoàn toàn mang tính dân sự, thương mại.
Định nghĩa này là không chính xác vì hoạt động cho thuê đất của Nhà nước vẫn
mang tính hành chính rất nặng, tính chất dân sự, thương mại ở đây rất mờ nhạt.
Theo quy định của pháp luật cũng như thực tiễn áp dụng, trên cơ sở hồ sơ xin
thuê đất, Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền nếu đồng ý cho thuê đất sẽ ra
quyết định cho thuê đất. Và cũng căn cứ vào quyết định cho thuê đất của Ủy ban
nhân dân, cơ quan tài nguyên môi trường giúp việc cho Ủy ban nhân dân đó sẽ
ký với người thuê đất hợp đồng thuê đất. Không có cơ quan chuyên môn giúp
việc nào lại ký hợp đồng thuê đất với người sử dụng đất khi không có quyết định
cho thuê đất của Ủy ban nhân dân. Như vậy, hợp đồng thuê đất xét cho cùng là
một văn bản có tên gọi là hợp đồng, được hình thành dựa trên quyết định cho
thuê đất của Ủy ban nhân dân, tức là phái sinh từ một quyết định hành chính. Đi
sâu vào nội dung hợp đồng thuê đất ta dễ dàng nhận ra nó không hoàn toàn mang
tính dân sự thương mại bởi nó thể hiện quan hệ bất bình đẳng giữa bên cho thuê
và bên thuê đất. Quyền và nghĩa vụ của chủ thể thuê đất đã được quy định sẵn ở
trong Luật đất đai, tức là đã được Nhà nước – đại diện chủ sở hữu quy định sẵn
theo ý chí của Nhà nước. Gía đất áp dụng trong hợp đồng thuê cũng là giá do cơ
quan Nhà nước ban hành, thời gian sử dụng đất cũng đúng theo quy định của
pháp luật. Bên thuê đất không thể thỏa thuận thêm hay bớt quyền, nghĩa vụ cũng
như giá cả, thời gian sử dụng đất. Có thể thấy quan hệ pháp luật về thuê đất giữa
Nhà nước và người sử dụng đất cũng là quan hệ mang tính hành chính rất rõ, và
ở đây tính dân sự thương mại rất mờ nhạt.
Như vậy, xét về bản chất, Nhà nước khi cho thuê đất cũng cần phải có một
quyết định hành chính giống như giao đất, chỉ khác về tên gọi của quyết định
này mà thôi. Để làm rõ khái niệm quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử
dụng, tránh những hiểu nhầm từ định nghĩa tại Khoản 2 Điều 4 của Luật đất đai,
12
nhất thiết phải so sánh điểm khác nhau giữa giao và thuê đất của Nhà nước. Đối
với việc giao đất, người được giao đất sẽ có hai khả năng, hoặc phải trả tiền sử
dụng đất, hoặc không phải trả tiền sử dụng đất. Điều này phụ thuộc vào việc

pháp luật quy định người được giao đất thuộc nhóm nào trong hai nhóm trên.
Tiền sử dụng đất chỉ trả một lần cho toàn bộ thời gian sử dụng và thông thường
thì lớn hơn rất nhiều so với tiền thuê đất. Đơn cử trường hợp đơn giản nhất trong
cách tính tiền sử dụng đất là trường hợp cá nhân được giao đất làm nhà ở. Tiền
sử dụng đất sẽ được tính bằng giá trị quyền sử dụng đất, tức là diện tích nhân với
giá một mét vuông đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định ở thời điểm được
giao đất. Trong khi đó, người được Nhà nước cho thuê đất sẽ trả tiền thuê cho
những năm sử dụng đất, có trường hợp trả từng năm, có trường hợp trả trước cho
toàn bộ thời gian thuê. Nhìn chung loại nghĩa vụ tài chính này thông thường thấp
hơn tiền sử dụng đất rất nhiều. Trung bình, cứ một năm sử dụng đất thuê, người
thuê sẽ trả tiền thuê bằng khoảng 0,5% tiền sử dụng đất của người được giao một
thửa đất cùng loại và cùng diện tích.
Tóm lại, cho thuê đất là hoạt động chuyển giao đất từ Nhà nước sang
cho người sử dụng bằng một hợp đồng thuê đất dựa trên quyết định cho thuê
đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, và người thuê đất phải trả tiền
thuê đất cho Nhà nước cho suốt thời gian thuê.
Pháp luật hiện nay quy định có hai phương thức trả tiền thuê đất cho Nhà
nước dành cho đối tượng thuê đất từ khi Luật đất đai hiện hành có hiệu lực, đó là
trả tiền thuê đất hàng năm và trả tiền trước cho toàn bộ thời gian thuê đất. Đối
với phương thức trả tiền hàng năm, người sử dụng đất không phải huy động quá
nhiều tiền cho một lần thanh toán do mỗi năm chỉ phải trả tiền thuê đất của năm
đó mà thôi. Ở phương thức trả tiền cho cả thời gian, người sử dụng đất phải trả
tiền thuê đất cho toàn bộ thời gian thuê đất của mình ngay ở thời điểm được Nhà
nước cho thuê đất. Như vậy, họ sẽ phải huy động tiền nhiều hơn rất nhiều để trả
trước cho cả những năm họ chưa sử dụng đất. Tuy nhiên, đối với chủ sử dụng trả
13
tiền trước cho cả thời gian thuê, họ sẽ được phép thực hiền hầu hết các giao dịch
về quyền sử dụng đất mà không bị hạn chế, trừ trường hợp tiền thanh toán có
nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước. Trong khi đó, chủ sử dụng trả tiền thuê đất
hàng năm gần như không có được các quyền năng này và chủ yếu họ chỉ có

quyền khai thác đất mà thôi. Pháp luật quy định có hai phương thức trả tiền thuê
đất là vậy, nhưng không phải người thuê đất muốn lựa chọn phương thức trả tiền
nào cũng được. Việc được trả tiền hàng năm hay cả thời gian phụ thuộc vào chủ
thể đó là ai, có nằm trong nhóm mà đại diện chủ sở hữu quy định cho phép trả
hàng năm hay trả tiền trước cho toàn bộ thời gian thuê đất hay không.
Bên cạnh hai phương thức trả tiền thuê đất nêu trên, pháp luật đất đai hiện
hành còn tiếp tục bảo hộ quyền lợi cho chủ thể thuê đất trước ngày Luật đất đai
2003 có hiệu lực được hưởng các quyền như trong Luật đất đai 1993. Bởi hiện
vẫn có rất nhiều chủ sử dụng đang sử dụng đất ở hình thức thuê, nhưng thời
điểm thuê đất là trước ngày 01/7/2004 - ngày luật đất đai 2003 có hiệu lực. Khi
đó, theo quy định của Luật đất đai 1993, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của
Luật đất đai năm 1998 và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật đất đai năm
2001 thì họ được phép trả tiền thuê bằng phương thức thứ ba là trả tiền thuê đất
trước cho nhiều năm. Trả tiền trước cho nhiều năm nghĩa là ở thời điểm được
Nhà nước cho thuê đất, họ trả tiền thuê đất cho trên một năm và dưới tổng thời
gian thuê đất của mình. Với những chủ thể này, nếu số năm trả tiền thuê đất
trước mà chưa sử dụng của họ còn ít nhất là năm năm thì họ có quyền và nghĩa
vụ như người trả tiền trước cho cả thời gian, nếu còn nhỏ hơn năm năm thì
quyền và nghãi vụ của họ giống như người trả tiền thuê đất hàng năm.
1.2 Đặc điểm và nhu cầu điều chỉnh pháp luật quan hệ thuê đất giữa Nhà
nước và người sử dụng đất
1.2.1 Đặc điểm của quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất
14
1.2.1.1 Quan hệ pháp luật về thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng là
một quan hệ vừa mang tính dân sự, thương mại, vừa mang tính hành chính
* Tính hành chính: Tính hành chính trong quan hệ thuê đất được thể hiện ở nhiều
khía cạnh khác nhau.
Thứ nhất, cơ quan đại diện cho Nhà nước để thực hiện và chịu trách
nhiệm về hoạt động cho thuê đất chính là Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp tỉnh
– là cơ quan có thẩm quyền chung. Cơ quan chuyên môn giúp việc cho Ủy ban

các cấp thực hiện hoạt động này là cơ quan Tài nguyên môi trường. Như vậy,
các cơ quan có quyền quyết định, thẩm định và tiến hành cho thuê đất trực tiếp ở
đây chính là các cơ quan hành chính. Với vai trò là cơ quan hành chính Nhà
nước thực hiện các công việc trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình, các
cơ quan quản lý đất đai nói trên đều mang quyền lực Nhà nước khi thiết lập quan
hệ pháp luật về thuê đất với người sử dụng đất. Vì vậy, quan hệ pháp luật về thuê
đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất là quan hệ mang tính hành chính và có
sự phụ thuộc của người sử dụng đất vào bên đại diện chủ sở hữu.
Thứ hai, quyền sử dụng đất chỉ có thể dịch chuyển từ Nhà nước - đại diện
chủ sở hữu sang cho chủ thể sử dụng là các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình …khi
có quyết định cho thuê đất - quyết định hành chính của cơ quan quản lý Nhà
nước về đất đai. Nếu không có quyết định cho thuê đất của Ủy ban nhân dân, cơ
quan tài nguyên môi trường không bao giờ có thể bàn giao đất trên thực địa cho
bên thuê. Cho dù trong thủ tục thực hiện, bên thuê có ký với bên cho thuê một
hợp đồng thuê đất thể hiện ý chí của các bên trong giao dịch, nhưng hợp đồng
này về cơ bản được thiết lập trên cơ sở của quyết định cho thuê đất. Ví dụ, về
diện tích và mục đích sử dụng đất không phải chỉ mới được các bên xác định
trong hợp đồng thuê đất mà đã được xác định cụ thể ngay từ trong quyết định
cho thuê đất của Ủy ban nhân dân. Do vậy cơ sở quan trọng nhất để xác lập
15
quyền sử dụng đất thuê vẫn là quyết định cho thuê đất, một quyết định hành
chính.
* Tính dân sự, thương mại: Cho dù tính hành chính trong quan hệ pháp luật về
thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất thể hiện khá rõ, nhưng quan hệ này
vẫn mang tính dân sự, thương mại. Điều đó thể hiện trong trình tự thủ tục thuê
đất, người sử dụng đất phải ký với cơ quan quản lý đất đai một hợp đồng thuê
đất trong đó ghi nhận sự thống nhất ý chí của các bên trong khuôn khổ quy định
của pháp luật về các vấn đề như giá cả, thời hạn sử dụng, mục đích sử dụng đất,
quyền và nghĩa vụ của các bên…
1.2.1.2 Quan hệ thuê đất khác với quan hệ thuê quyền sử dụng đất

Quan hệ pháp luật thuê đất và thuê quyền sử dụng đất là hai quan hệ hoàn
toàn khác biệt, mặc dù trong đời sống thường nhật, có rất nhiều chủ thể tham gia
loại quan hệ này đã nhầm lẫn và đồng nhất chúng với nhau.
- Quan hệ thuê đất được xác lập giữa hai loại chủ thể: một bên là đại diện
chủ sở hữu tức là Nhà nước, một bên là người sử dụng. Đây là một quan hệ bất
bình đẳng vì một bên là chủ thể mang quyền lực Nhà nước, một bên là chủ thể
không mang quyền lực Nhà nước. Chính vì thế, mức độ tự do thoả thuận trong
hợp đồng thuê đất là rất hạn chế. Trong giao dịch song phương này, các bên cần
phải thống nhất ý chí về các nội dung như mục đích sử dụng đất, thời gian sử
dụng đất, giá quyền sử dụng đất và quyền nghĩa vụ của các bên và thể hiện
những nội dung này trong hợp đồng. Tuy nhiên, ngay nội dung của quan hệ pháp
luật thuê đất – tức quyền và nghĩa vụ của các bên cũng đã được quy định sẵn ở
trong luật và người thuê đất có muốn bổ sung thêm bớt quyền và nghĩa vụ cũng
không được. Ví dụ, nếu bên thuê đất lựa chọn hình thức trả tiền thuê đất hàng
năm thì họ bị hạn chế các quyền thực hiện giao dịch quyền sử dụng đối với đất
đó. Nhưng nếu bên đi thuê lại sử dụng đất ở hình thức trả tiền thuê đất cho cả
16
thời gian thuê thì quyền thực hiện giao dịch của họ là khá rộng, còn rộng đến
mức độ nào thì còn phụ thuộc vào chủ thể thuê đất là ai, tổ chức hay hộ gia đình,
cá nhân…
Về mặt lý luận, quan hệ pháp luật thuê đất chính là quan hệ thuê tài sản,
và gần giống với dạng quan hệ thuê tài sản trong luật dân sự; chỉ khác chăng là
đối tượng cho thuê ở đây là tài sản đặc biệt thuộc sở hữu Nhà nước là đất đai,
trong khi ở hợp đồng dân sự thông dụng thì đối tượng cho thuê là tài sản thông
thường mà thôi. Bên đưa tài sản ra giao dịch trong hợp đồng dân sự thông dụng
chính là chủ sở hữu tài sản đó. Ở đây, bên đưa đất ra cho thuê tuy không phải là
chủ sở hữu nhưng cũng là đại diện hợp pháp cho chủ sở hữu, đó chính là cơ quan
quản lý đất đai. Và vì là đại diện cho chủ sở hữu nên họ có quyền định đoạt đối
với tài thuộc sở hữu của mình. Điều này cũng lý giải được tại sao hợp đồng ký
kết giữa đại diện chủ sở hữu và người thuê đất để chuyển giao đất từ Nhà nước

sang cho chủ sử dụng có tên gọi là hợp đồng thuê đất – gọi đích danh loại tài sản
cho thuê.
- Quan hệ thuê quyền sử dụng đất được xác lập giữa các bên mà ở đó, chủ
thể tham gia hoàn toàn không mang quyền lực Nhà nước. Cho dù các bên tham
gia quan hệ này là tổ chức, hộ gia đình hay cá nhân thì họ đều có tên gọi chung
là người sử dụng. Người sử dụng đất được hiểu là những người tham gia vào
quan hệ đất đai ở góc độ của người khai thác các thuộc tính có ích hoặc lợi ích
vật chất khác từ đất. Họ cũng vẫn có thể là cơ quan Nhà nước song trong mối
quan hệ cụ thể này lại không mang quyền lực Nhà nước, không phải đang thực
hiện chức năng nhiệm vụ về quản lý đất đai. Điểm khác biệt quan trọng trong
quan hệ thuê quyền sử dụng đất với quan hệ thuê đất chính là tư cách của bên
cho thuê. Nếu như trong quan hệ thuê đất, bên cho thuê là đại diện chủ sở hữu thì
ở đây, bên cho thuê là người sử dụng đất. Tức họ chỉ có một quyền năng trong
ba quyền năng thuộc quyền sở hữu đất mà thôi. Quyền của họ đối với thửa đất
đang sử dụng được Nhà nước bảo hộ bằng cách cấp cho họ giấy chứng nhận
17
quyền sử dụng đất. Vì bên cho thuê chỉ có quyền sử dụng đất nên tất cả các giao
dịch tiếp theo mà họ muốn thực hiện đối với thửa đất mình đang nắm giữ sẽ
được gọi là giao dịch về quyền sử dụng đất, không phân biệt là giao dịch đó làm
dịch chuyển hoàn toàn hay tạm thời quyền khai thác đất trên thực tế. So với hợp
đồng thuê đất, mức độ tự do thoả thuận giữa dịch các chủ thể trong hợp đồng
thuê quyền sử dụng đất rộng hơn rất nhiều. Cụ thể, các bên có thể thỏa thuận về
giá cả thuê quyền sử dụng đất, thỏa thuận về thời gian sử dụng và các quyền
nghĩa vụ khi trực tiếp khai thác đất. Ví dụ, họ được quyền tự thương lượng giá cả
trong hợp đồng thuê quyền sử dụng mà không bị khống chế hay ràng buộc bởi
già đất do Nhà nước quy định.
1.2.1.3 Quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất là sản phẩm
của hoạt động lập pháp.
Khác với một số quan hệ đất đai khác mà đặc biệt là các quan hệ sử dụng,
quan hệ về thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng không hình thành một cách

tự phát từ trong lòng của đời sống xã hội mà là sản phẩm của hoạt động lập
pháp. Nếu như các quan hệ phát sinh trong quá trình sử dụng đất như chuyển
nhượng, tặng cho, thuê quyền sử dụng đất… có xuất phát điểm là hình thành từ
chính nhu cầu của người tham gia giao dịch, sau đó Nhà nước mới điều chỉnh;
thì quan hệ thuê đất lại ra đời trên cơ sở quy định của Nhà nước về các phương
thức chuyển giao đất từ Nhà nước sang cho chủ thể sử dụng. Sâu xa hơn nữa,
xuất phát từ chính quy định về hình thức sở hữu đất mà quan hệ thuê đất được
hình thành. Bởi lẽ, khi Nhà nước quy định toàn bộ đất đai trong phạm vi lãnh thổ
Việt Nam đều thuộc sở hữu toàn dân, không thừa nhận sở hữu tư nhân hay tập
thể đối với đất thì vấn đề đặt ra là làm thế nào để xác lập quyền khai thác đất trên
thực tế của các chủ thể không phải là chủ sở hữu kia. Đối với một số quan hệ dân
sự khác, có thể nếu khung pháp lý chưa có đi chăng nữa, nhưng nhu cầu giữa các
chủ thể đã xuất hiện, ví dụ như quan hệ mua bán giữa các cá nhân chẳng hạn, thì
18
tất yếu là giao dịch sẽ xuất hiện. Ở đây, chúng ta không bàn đến vấn đề giao dịch
như vậy là hợp pháp hay không hợp pháp mà chỉ xem xét đến cách thức hình
thành và xuất hiện của các loại giao dịch, trong đó có giao dịch thuê đất giữa
Nhà nước và người sử dụng đất. Nhà nước là chủ sở hữu đất, nắm giữ loại tài sản
mà nhiều chủ thể khác mong muốn được sử dụng. Nhà nước lại là chủ thể đặc
biệt, có cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ khác hẳn các loại chủ thể khác nên
không thể thiết lập các loại giao dịch theo kiểu các bên có nhu cầu gặp nhau là
làm hình thành một loại giao dịch mới được; vì như thế sẽ là rất tùy tiện, không
đúng với vai trò của một thiết chế có chức năng quản lý xã hội. Và vì vậy, để đáp
ứng nhu cầu sử dụng đất của các chủ thể khác, đồng thời đáp ứng yêu cầu đặt ra
là phải sử dụng hiệu quả chính loại tài nguyên thuộc quyền sở hữu của mình,
Nhà nước phải tạo ra khung pháp lý để dịch chuyển quyền khai thác sử dụng đất
từ chính Nhà nước sang cho các chủ thể khác. Pháp luật Việt Nam hiện nay chỉ
quy định có hai phương thức chuyển giao đất là giao đất và cho thuê đất. Tương
ứng với phương thức chuyển giao thứ hai, chúng ta có quan hệ về thuê đất giữa
Nhà nước và người sử dụng đất.

1.2.2 Nhu cầu điều chỉnh quan hệ pháp luật thuê đất giữa Nhà nước và
người sử dụng đất
Xuất phát từ chính đặc điểm và tính chất của quan hệ thuê đất giữa Nhà
nước và người sử dụng đất, ta thấy rằng điều chỉnh loại quan hệ này là rất cần
thiết và tất yếu. Do quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất không
phải là loại quan hệ hình thành một cách tự phát trong lòng của đời sống xã hội
mà là sản phẩm của hoạt động lập pháp, nên hoàn toàn không có tiền lệ hay lối
mòn thói quen để dạng quan hệ này vận hành và phát triển. Nếu không có khung
pháp lý để định hình thì quan hệ thuê đất này sẽ phát triển một cách lệch lạc,
xâm hại lợi ích của nhiều bên.
19
Vấn đề đặt ra ở đây là cần phải điều chỉnh pháp luật đối với loại quan hệ
này ở mức độ nào. Do những đặc điểm như cơ quan quản lý đất đai ở Việt Nam
chính là cơ quan hành chính, đất đai lại là loại tài nguyên, tài sản có giá trị về
kinh tế, văn hóa, chính trị vô cùng lớn, quan hệ thuê đất là dạng quan hệ thuê tài
sản nên điều chỉnh dạng quan hệ này nhất thiết phải kết hợp cả phương pháp
hành chính lẫn dân sự. Có ý kiến cho rằng chỉ nên sử dụng biện pháp hành chính
để điều chỉnh quan hệ giao đất, còn thuê đất thì nên sử dụng phương pháp của
luật dân sự vì đây là dạng thuê tài sản. Điều này rõ ràng là không phù hợp, bởi
quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng sẽ thuần túy là quan hệ dân sự
thương mại nếu xuất hiện ở một quốc gia nào đó thừa nhận đa dạng hóa hình
thức sở hữu đối với đất. Nghĩa là khi đó đất đai cũng chỉ là một loại tài sản, hàng
hóa thông thường về mặt pháp lý và Nhà nước cũng chỉ đóng vai trò của một chủ
sở hữu đất giống như các chủ sở hữu là cá nhân, tổ chức khác. Việt Nam không
thừa nhận điều này, nên với vai trò là chủ thể đại diện cho chủ sở hữu đất, Nhà
nước thực hiện việc cho thuê đất hay thiết lập quan hệ thuê đất với người sử
dụng chính là đang điều phối đất, bảo đảm việc khai thác sử dụng đất đạt hiệu
quả cao nhất. Do đó phải kết hợp cả phương pháp của luật hành chính lẫn dân sự
để điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất.
Từ phân tích trên, ta thấy rằng pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa

Nhà nước và người sử dụng đất tất yếu phải bảo đảm các nguyên tắc cơ bản sau:
- Pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng
đất phải bảo vệ được quyền sở hữu toàn dân đối với đất và bảo đảm được lợi ích
của chủ sở hữu đất trong việc cho thuê đất. Hoạt động cho thuê đất của Nhà
nước là một trong những cơ sở làm phát sinh quyền sử dụng đất của các chủ thể
khác. Các quan hệ sử dụng đất hình thành trên thực tế ngày càng đa dạng và
phức tạp. Nhu cầu mở rộng các quyền phái sinh từ quyền sử dụng đất của chủ sử
dụng ngày càng lớn. Pháp luật Việt Nam qua các thời kỳ cũng đã dần đáp ứng
phần nào các nhu cầu chính đáng nói trên. Cụ thể các quyền phái sinh từ quyền
20
sử dụng đất được mở rộng dần dần từ Luật đất đai năm 1987 đến Luật đất đai
2003. Thậm chí, các quyền năng của người sử dụng đất được mở rộng như hiện
nay đã khiến một số người nhầm tưởng là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân ở Việt
Nam có quyền sở hữu đất. Tuy nhiên, ngành luật đất đai có một nguyên tắc cơ
bản là “nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân”. Nhà làm luật có thể mở rộng
các quyền phái sinh từ quyền sử dụng đất đến đâu chăng nữa nhưng vẫn phải bảo
đảm quyền định đoạt thuộc về Nhà nước hay nói chung là bảo đảm đất đai thuộc
sở hữu toàn dân. Quyền định đoạt của chủ sở hữu được khẳng định thông quyền
quyền quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quyết định phạm vi quyền
phái sinh của chủ sử dụng đất.
- Pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng
đất phải bảo đảm được lợi ích chính đáng của người thuê đất. Thông qua hoạt
động trực tiếp khai thác các thuộc tính có ích của đất của người sử dụng đất, chủ
sở hữu đã thực hiện được quyền sử dụng đất một cách gián tiếp. Có thể nói,
người sử dụng đất giữ một vai trò không nhỏ trong việc nâng cao giá trị của loại
tài sản đặc biệt này. Chúng ta không phủ nhận vai trò của Nhà nước trong việc
làm tăng giá trị của đất đai bằng cách thay đổi các điều kiện kinh tế xã hội bên
ngoài thông qua quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng đô thị; nhưng rõ
ràng, ngay cả trong trường hợp này thì người sử dụng đất cũng vẫn là người biến
những dự liệu trên thành hiện thực. Vì vậy, Nhà nước cho thuê đất không phải

chỉ nhằm thực hiện vai trò của đại diện chủ sở hữu trong quản lý đất đai, bảo
đảm khai thác đất đai đạt hiệu quả cao phục vụ cho phát triển kinh tế xã hội; mà
bên cạnh đó còn phải bảo đảm lợi ích chính đáng của người sử dụng đất. Ở góc
độ của người sử dụng đất, trong chừng mực nào đó, vấn đề họ có quyền sở hữu
hay có quyền sử dụng đất không quan trọng bằng họ có những quyền năng cụ thể
nào, có được những lợi ích vật chất hay lợi ích khác nào từ thửa đất họ đang nắm
giữ.

21
1.3 Lược sử hình thành và phát triển của quan hệ thuê đất giữa Nhà nước
và người sử dụng trong pháp luật Việt Nam.
Quan hệ pháp luật thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất là sản
phẩm của hoạt động lập pháp trong một Nhà nước mà đất đai không thuộc quyền
sở hữu của các thành phần kinh tế tư nhân. Do vậy, ở Việt Nam tất yếu loại quan
hệ này chỉ xuất hiện và phát triển từ khi chúng ta quy đất đai về một chủ sở hữu,
đó là sở hữu toàn dân, sở hữu Nhà nước. Ở các giai đoạn trước đó, không phân
biệt Nhà nước phong kiến hay tư sản, pháp luật thừa nhận đa dạng hóa hình thức
sở hữu đất thì bên cạnh chủ sở hữu đất là Nhà nước còn có cá nhân và tập thể.
Trong điều kiện như vậy, cũng có sự phân định giữa chủ sở hữu đất và người sử
dụng đất. Chủ sở hữu đất trong nhiều trường hợp không tự mình trực tiếp khai
thác đất mà cho người khác thuê lại. Ở thời kỳ phong kiến, chủ đất hành thu
hàng năm của người thuê đất một khoản tiền nhất định cho việc khai thác đất của
họ và được gọi là địa tô. Pháp luật phong kiến không điều chỉnh đến quan hệ
thuê đất giữa chủ đất và người sử dụng mà chỉ điều chỉnh đến quan hệ sở hữu mà
thôi. Như theo Bộ luật Hồng Đức thì cũng có các quy định về giải quyết tranh
chấp đất, chiếm đoạt đất nhằm bảo vệ quyền sở hữu của chủ sở hữu đất,
nhưng điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa chủ sở hữu và người thuê như quy định
về vấn đề quyền và nghĩa vụ của người sử dụng thì hoàn toàn không đề cập. Bởi
đơn giản, quan hệ thuê đất lúc này thuần túy giống quan hệ thuê tài sản thông
thường trong dân sự hiện nay. Các chủ sở hữu đất không phân biệt loại chủ thể

đều ngang bằng về địa vị pháp lý. Hai cá nhân A và B đều là chủ đất, như vậy
nếu A muốn có thêm phần đất của B để sử dụng thì A phải mua của B. Quan hệ
giữa hai chủ sở hữu lúc này là quan hệ mua bán, bình đẳng, không ai phụ thuộc
ai. Nếu họ có thiết lập quan hệ thuê đất thì chỉ là quan hệ thuê tài sản giữa hai
chủ thể hoàn toàn bình đẳng, không mang tính phụ thuộc, bởi nếu A không thuê
được đất của B thì A vẫn có thể thuê đất của C nào đó.
22
Bắt đầu từ Hiến pháp năm 1980, ở Việt Nam, toàn bộ đất đai thuộc sở hữu
toàn dân. Kể từ thời điểm này, trong quan hệ sử dụng đất xuất hiện một dạng chủ
thể có quyền sở hữu nhưng không bao giờ trực tiếp khai thác các thuộc tính có
ích của đất, cũng đồng thời xuất hiện một dạng chủ thể chỉ thực hiện quyền sử
dụng đất mà không bao giờ có quyền sở hữu. Điều đó cho thấy ở Việt Nam, chủ
sở hữu và chủ sử dụng đất là hai chủ thể độc lập. Quan hệ pháp luật thuê đất giữa
Nhà nước – đại diện chủ sở hữu đất với người sử dụng ra đời trên cơ sở đó, hoàn
toàn khác với quan hệ thuê đất giữa các chủ sở hữu ở trên.
Luật đất đai năm 1987 là văn bản luật đầu tiên của Nhà nước cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam quy định về vấn đề quản lý, sử dụng đất và được xây
dựng trên nền tảng các quy định của Hiến pháp 1980. Tuy nhiên, luật này chỉ
quy định về vấn đề Nhà nước giao đất mà không đề cập tới vấn đề cho thuê đất.
Đến luật đất đai 1993, Nhà nước đã chính thức quy định thêm một phương thức
chuyển giao đất nữa cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, đó là thuê đất. Như
vậy, từ đây quan hệ pháp luật về thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất
chính thức hình thành trong đời sống pháp lý của Việt Nam. Trên cơ sở quy định
của Luật đất đai 1993, lần lượt các văn bản cụ thể hóa quan hệ pháp luật này
được ban hành như Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của các tổ chức trong nước
được Nhà nước giao đất, cho thuê đất; Pháp lệnh ngày 27-8-1996 của Ủy ban
Thường vụ Quốc hội về sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh về quyền và
nghĩa vụ của các tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất, cho thuê đất; Pháp
lệnh về quyền và nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất tại Việt
Nam; Nghị định số 85/CP ngày 17-2-1996 của Chính phủ quy định việc thi hành

Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của các tổ chức trong nước được Nhà nước giao
đất, cho thuê đất; Nghị định số 11/CP ngày 24-01-1995 của Chính phủ quy định
chi tiết thi hành Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân nước
ngoài thuê đất tại Việt Nam…Với những quy định như vậy, các vấn đề cơ bản về
quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đã được pháp luật điều chỉnh.
23
Tuy nhiên, với những thay đổi về quan hệ chính trị, kinh tế, đối tượng có nhu
cầu sử dụng đất ở Việt Nam ngày càng nhiều và đa dạng. Kinh tế Việt Nam
trong những năm gần đây tăng trưởng mạnh, nhu cầu sử dụng đất cũng ngày
càng tăng và các quan hệ sử dụng đất cũng phức tạp hơn. Quan hệ thuê đất xét
cho cùng cũng là một quan hệ xã hội nên cũng cần có nhưng thay đổi nhất định.
Luật đất đai 2003 ra đời kế thừa những quy định hoàn thiện trong luật cũ và điều
chỉnh một số điểm cho phù hợp với yêu cầu của hiện tại. Đây chính là cơ sở
pháp lý cho quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất ở Việt Nam
hiện nay.
24
Chương 2
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT THUÊ ĐẤT GIỮA
NHÀ NƯỚC VÀ NGƯỜI SỬ DỤNG
2.1 Quy định về bên thuê
2.1.1 Người sử dụng đất theo quy định của pháp luật Việt Nam
Người sử dụng đất được hiểu là những chủ thể mà pháp luật đất đai dự
liệu cho họ có khả năng được Nhà nước cấp quyền sử dụng đất ở Việt Nam khi
có nhu cầu sử dụng.
Chỉ những chủ thể được ghi nhận trong Luật đất đai 2003, khi có nhu cầu
sử dụng đất mới được phép sử dụng đất ở Việt Nam. Ngoài phạm vi quy định
này, cho dù các chủ thể có nhu cầu sử dụng đất trên thực tế thì vẫn không được
phép sử dụng đất, ví dụ như các tổ chức phi Chính phủ, người Việt Nam định cư
ở nước ngoài không thuộc diện quy định ở Điều 121 Luật đất đai hiện hành như
người Việt Nam định cư ở nước ngoài chỉ về Việt Nam thăm than nhân, đi du

lịch, hay nói chung là về vãng lai.
Luật đất đai 2003, tại Điều 9 quy định có tất cả bảy nhóm chủ thể được
phép sử dụng đất ở Việt Nam và được gọi là người sử dụng đất. Tựu trung lại, có
thể chia bảy nhóm chủ thể trên thành các loại sau: cá nhân, hộ gia đình, tổ chức
trong nước, tổ chức nước ngoài, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo.
*Chủ thể sử dụng đất là cá nhân
Cá nhân sử dụng đất ở Việt Nam có thể chia thành ba loại: cá nhân trong
nước, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Khác với các
lĩnh vực khác, pháp luật đất đai chia chủ thể cá nhân thành các loại trên mà
không dựa vào quốc tịch. Nếu dựa vào quốc tịch để phân loại cá nhân thì rất dễ
dàng cho việc áp dụng pháp luật bởi ngành luật hiến pháp và dân sự đều đã đưa
25