nguyên tắc quản lý theo ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phươn

MỤC LỤC
Trang

MỞ ĐẦU .............................................................................................................................. 1
CHƯƠNG I. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG CỦA NGUYÊN TẮC QUẢN LÝ THEO
NGÀNH, CHỨC NĂNG KẾT HỢP VỚI QUẢN LÝ THEO ĐỊA PHƯƠNG ................... 5
1. Khái niệm và hệ thống các nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước. 5
1.1 Khái niệm nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước. ................................. 5
1.2. Hệ thống các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước. ............................ 7
2. Nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương ................... 9
2.1. Quản lý ngành và quản lý theo chức năng............................................................ 9
2.2. Quản lý theo địa phương ..................................................................................... 11
2.3. Sự cần thiết phải kết hợp quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo
địa phương. ................................................................................................................. 13
3. Vai trò của nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa
phương. ........................................................................................................................... 16
CHƯƠNG II. THỰC TRẠNG ÁP DỤNG NGUYÊN TẮC ............................................. 19
2.1. Sự “xé rào” trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của địa
phương trái với quy định của cơ quan quản lý ngành, chức năng. .............................. 20
2.2. Sự phối hợp không chặt chẽ trong việc tổ chức, thực hiện các quy định của ngành
ở địa phương................................................................................................................... 25
2.3. Bất cập trong hoạt động kiểm tra giám sát thực hiện các quy định của ngành tại
địa phương. ..................................................................................................................... 35
CHƯƠNGIII. NÂNG CAO HIỆU QUẢ KẾT HỢP QUẢN LÝ THEO NGÀNH, CHỨC
NĂNG KẾT HỢP VỚI QUẢN LÝ THEO ĐỊA PHƯƠNG. ............................................. 40
1. Trong hoạt động ban hành văn bản pháp luật của Bộ, ngành và của địa phương. ................... 40
2. Trong hoạt động phối hợp triển khai thực hiện các quy định của ngành ở địa
phương. ........................................................................................................................... 43
3. Trong hoạt động kiểm tra, giám sát thực hiện các quy định của ngành tại địa
phương ............................................................................................................................ 45
KẾT LUẬN ........................................................................................................................ 47

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................................... 49



1
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Qua hơn 20 năm thực hiện công cuộc đổi mới, đất nước ta đã đạt được
những thành tựu đáng kể trong việc xây dựng và phát triển nền kinh tế hàng hóa
nhiều thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa có sự điều tiết của nhà nước.
Yêu cầu đổi mới về kinh tế đã đòi hỏi hoạt động quản lý nhà nước nói chung và
hoạt động quản lý hành chính nhà nước nói riêng phải có những thay đổi, cải
cách để phù hợp với quy luật phát triển. Những năm qua, Đảng và Nhà nước ta
đã không ngừng xây dựng và hoàn thiện các hoạt động quản lý nhà nước để đáp
ứng yêu cầu đổi mới. Đặc biệt là trong thời kỳ hội nhập tạo cho Nhà nước ta
nhiều yêu cầu mới, thách thức mới trong việc phát triển đất nước.
Nền kinh tế chuyển từ cơ chế tập trung quan liêu bao cấp chuyển sang
kinh tế thị trường đã làm thay đổi nhiều trong hoạt động quản lý nhà nước .
Những trì trệ và tồn đọng trong công tác quản lý theo cơ chế cũ đã được khắc
phục và dần được thay thế bằng những cơ chế quản lý mới. Việc thực hiện các
nguyên tắc trong quản lý hành chính cũng đạt được những thành tựu đáng kể.
Vai trò lãnh đạo của Đảng ngày càng được củng cố và nâng cao thông qua việc
thể hiện sự sáng suốt trong đường lối chỉ đạo và định hướng về tư tưởng cho
quần chúng nhân dân. Bộ máy nhà nước ngày càng được kiện toàn, việc thực
hiện nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan nhà nước được tiến hành dựa trên
cơ sở Hiến pháp và pháp luật.
Nền hành chính Việt Nam được tổ chức và thực hiện trên cơ sở hệ thống
các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước, các nguyên tắc này là tư tưởng chỉ
đạo, là kim chỉ nam để hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện

có hiệu quả. Trong hệ thống các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước,
nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương là
một nguyên tắc mang tính kỹ thuật của hoạt động quản lý nhưng thực sự đóng
vai trò quan trọng khi nhà nước ta chú trọng chuyển đổi từ cơ chế quản lý tập


2
trung sang cơ chế phân cấp quản lý, phát huy được thế mạnh của địa phương.
Việc tạo điều kiện cho các địa phương quyền chủ động sáng tạo trong quản lý
nhưng phải bảo đảm được sự phát triển một cách đồng bộ, thống nhất trong cả
nước đã đòi hỏi phải có sự kết hợp trong quản lý giữa địa phương với trung
ương, với cơ quan quản lý ngành.
Sự kết hợp quản lý giữa ngành với địa phương đã được thực hiện đã đạt
được những thành tựu đáng kể song việc thực hiện nguyên tắc này trong thực
tiễn vẫn còn nhiều bất cập và chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế của đời sống
xã hội. Đó là: sự không thống nhất trong quản lý giữa các bộ ngành và địa
phương; sự phối hợp kém hiệu quả trong hoạt động ban hành văn bản của các
địa phương vẫn còn nhiều văn bản trái với quy định của ngành; sự không đồng
bộ trong công tác thực hiện các quy định của ngành tại các địa phương ; tình
trạng “mạnh ai nấy làm” hay công tác kiểm tra, giám sát thực hiện các quy định
của ngành tại các địa phương cũng chưa được quan tâm đúng mức... Những hạn
chế này dẫn tới hiệu quả quản lý nhà nước còn yếu kém.
Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI Đảng Cộng sản Việt
Nam (Ngày 18 tháng 12 năm 1986) đã chỉ ra rằng: “ Nâng cao hiệu quả quản lý
nhà nước. Nêu cao vị trí và vai trò của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp,
tạo điều kiện cho các cơ quan dân cử thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ và
quyền hạn theo Hiến pháp quy định. Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và
quản lý xã hội bằng pháp luật. Phân định rành mạch nhiệm vụ, quyền hạn trách
nhiệm của cơ quan nhà nước từng cấp theo nguyên tắc tập trung dân chủ, phân
biệt rõ chức năng quản lý hành chính - kinh tế với quản lý sản xuất - kinh doanh,

kết hợp quản lý theo ngành, chức năng với quản quản lý theo địa phương và
vùng lãnh thổ…”.
Nhận thức rõ tầm quan trọng của nguyên tắc kết hợp quản lý ngành chức
năng với quản lý theo địa phương trong việc xây dựng và phát triển đất nước thì
việc xem xét và nghiên cứu nguyên tắc quản lý theo ngành, chức năng kết hợp
với quản lý theo địa phương thực sự là cần thiết, thông qua đó, để xác định các


3
phương hướng hoàn thiện nguyên tắc này nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng và
phát triển đất nước.

2. Mục đích nghiên cứu
Thông qua việc trình bày, phân tích quá trình hình thành và tổ chức thực
hiện của nguyên tắc quản lý theo ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa
phương, khóa luận sẽ đánh giá những thành tựu và hạn chế, yếu kém của việc
thực hiện nguyên tắc này trong thực tiễn quản lý hành chính hiện nay. Qua đó,
khóa luận sẽ đề xuất các phương hướng và giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu
quả thực hiện nguyên tắc này trong điều kiện hiện nay.

3. Nội dung và phạm vi nghiên cứu của đề tài
Để nghiên cứu một cách toàn diện đề tài “Nguyên tắc quản lý ngành,
chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương”, khóa luận sẽ dựa trên cơ sở lý
luận của nguyên tắc quản lý theo ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa
phương và thông qua tìm hiểu và phân tích thực trạng áp dụng nguyên tắc này
trong thực tế quản lý hành chính hiện nay, để từ đó đề xuất các giải pháp nâng
cao hiệu quả thực hiện nguyên tắc trong thực tiễn. Trong thực tế, nguyên tắc này
vẫn còn bộc lộ những hạn chế nhất định, tuy nhiên trong phạm vi khóa luận này
khóa luận chỉ tập trung vào một số hoạt động cụ thể đang là những điểm nóng
trong quản lý hành chính và tồn tại nhiều bất cập, cụ thể là các hoạt động sau đây:

- Trong hoạt động ban hành văn bản pháp luật của chính quyền địa
phương.
- Trong hoạt động triển khai thực hiện các quy định của ngành ở địa
phương;
- Trong hoạt động kiểm tra giám sát thực hiện các quy định của ngành
tại địa phương.



4
4. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở lý luận Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí
Minh về nhà nhà nước và pháp luật, quan điểm của Đảng cộng sản về vị trí, vai
trò của nguyên tắc quản lý theo ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa
phương trong quản lý nhà nước. Đặc biệt là các quan điểm cơ bản chỉ đạo công
cuộc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước ta trong giai đoạn hiện
nay. Về phương pháp cụ thể luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu phổ
biến như: so sánh, phân tích, tổng hợp, thống kê, hệ thống, phương pháp lịch sử…

5. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luân văn chia
làm 3 chương:
- Chương I. Những vấn đề chung của nguyên tắc quản lý theo ngành,
chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương
- Chương II. Thực trạng áp dụng nguyên tắc
- Chương III. Nâng cao hiệu quả việc kết hợp quản lý theo ngành, chức
năng kết hợp với quản lý theo địa phương

5
CHƯƠNG I
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG CỦA NGUYÊN TẮC QUẢN LÝ
THEO NGÀNH, CHỨC NĂNG KẾT HỢP VỚI QUẢN LÝ
THEO ĐỊA PHƯƠNG

1. Khái niệm và hệ thống các nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính
nhà nước.
Hoạt động quản lý hành chính nhà nước là một trong những mảng hoạt
động quan trọng của nhà nước, khi hướng tới xây dựng một nền hành chính hiện
đại, trong sạch, và hiệu quả thì việc tiến hành hoạt động quản lý hành chính nhà
nước phải tuân thủ các nguyên tắc nhất định. Nguyên tắc quản lý sẽ là tư tưởng
chỉ đạo là nền tảng cho mọi hoạt động của quản lý nhà nước nói chung và hoạt
động quản lý nhà nước nói riêng. Nó sẽ chỉ thực sự phát huy hiệu quả khi các
nguyên tắc này được xây dựng một cách khoa học và hợp lý trong thực tiễn.

1.1 Khái niệm nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước.
Khi tìm hiểu về các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước thì
việc nghiên cứu và làm rõ các khái niệm, đặc điểm và vai trò của các nguyên tắc
trong quản lý hành chính nhà nước là yêu cầu cơ bản. Thuật ngữ nguyên tắc,
theo nghĩa chung, được hiểu là những điều cơ bản nhất thiết phải tuân theo
trong một loạt các việc làm. Mỗi ngành khoa học, mỗi lĩnh vực hoạt động cụ thể

đề cập tới vấn đề nguyên tắc theo góc độ riêng, đặc thù cho ngành khoa học hay
lĩnh vực hoạt động đó. Trong khoa học pháp lý, các nguyên tắc trong quản lý
hành chính nhà nước được xác định là những tư tưởng chủ đạo bắt nguồn từ cơ
sở khoa học của hoạt động quản lý, từ bản chất của chế độ, được quy định trong
pháp luật, làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Xem xét một cách cụ thể, ở góc độ của luật hành chính, nguyên tắc trong quản
lý hành chính nhà nước là tổng thể các quy phạm pháp luật hành chính có nội


6
dung là những tư tưởng chủ đạo làm cơ sở để tổ chức thực hiện hoạt động quản
lý hành chính nhà nước.
Các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước được ghi nhận trong
các văn bản pháp luật của nhà nước, từ Hiến pháp, luật đến các văn bản dưới
luật. Điều này thể hiện tính pháp lý của các nguyên tắc trong quản lý hành chính
nhà nước. Nó tạo ra cơ sở để buộc các chủ thể phải tuân thủ một cách thống nhất
và chính xác các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước.
Theo Ănghen: “ Nguyên tắc không phải là được ứng dụng vào giới tự
nhiên và lịch sử loài người. Không phải giới tự nhiên và loài người thích ứng
với nguyên tắc mà trái lại nguyên tắc chỉ đúng nếu nó phù hợp với tự nhiên và
lịch sử” . Các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước được xây dựng,
tổng kết và rút ra từ thực tiễn quản lý hành chính nhà nước. Vì thế, chúng không
phải là những nội dung chủ quan theo ý muốn của các chủ thể quản lý hành
chính nhà nước mà được xác định trên cơ sở của hoat động quản lý hành chính
nhà nước. Những nguyên tắc sai lầm, hoàn toàn dựa trên cơ sở nhận thức chủ
quan có ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà
nước và sớm hay muộn chúng sẽ bị đào thải để phù hợp với quy luật phát triển
khách quan của xã hội. Như vậy, các nguyên tắc này mang tính khách quan và
khoa học.
Các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước cũng chịu sự chi phối

của những điều kiện về chính trị, giai cấp và xã hội hay nói cách khác các
nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước phản ánh bản chất giai cấp của
hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên mức độ chi phối của những
yếu tố này lên các nguyên tắc khác nhau là không giống nhau: có nguyên tắc thể
hiện bản chất giai cấp một cách sâu sắc; ngược lại có những nguyên tắc ít chịu
sự chi phối của các điều kiện chính trị hay giai cấp.
Các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước có tính ổn định, bởi lẽ
bản thân các nguyên tắc này phản ánh các quy luật khách quan của quản lý hành
chính nhà nước cho nên tình ổn định của chúng trong từng thời kỳ, từng giai


7
đoạn phải được đảm bảo. Song tính ổn định này chỉ mang tính tương đối, nó
không loại bỏ việc không ngừng đổi mới về nội dung, hình thức và phương pháp
thực hiện các nguyên tắc. Việc xây dựng và áp dụng các nguyên tắc trong quản
lý hành chính nhà nước luôn gắn liền với quá trình phát triển của xã hội, quá
trình tích lũy kinh nghiệm, thành quả của khoa học trong các lĩnh vực.
Mỗi nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước có nội dung riêng,
phản ánh những quy luật khách quan khác nhau trong quản lý hành chính nhà
nước. Vì lẽ đó, có nhiều nguyên tắc khác nhau được đặt ra trong quản lý hành
chính nhà nước. Tuy vậy, những nguyên tắc này có mối liên hệ chặt chẽ với
nhau và tạo thành thể thống nhất. Việc thực hiện tốt nguyên tắc này sẽ là tiền đề
cho việc thực hiện có hiệu quả các nguyên tắc khác.

1.2. Hệ thống các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước.
Như đã trình bày ở phần trên, các nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành
chính nhà nước đa dạng về nội dung nhưng lại có tính thông nhất và liên hệ chặt
chẽ với nhau. Việc phân loại chúng một cách khoa học nhằm xác định cụ thể vị
trí, vai trò của chúng trong quản lý hành chính nhà nước, trên cơ sở đó sẽ có thể
xây dựng và tổ chức thực hiện có hiệu quả trong thực tiễn quản lý hành chính

nhà nước.
Việc phân loại các nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước
cần dựa trên những cơ sở khoa học về quản lý nhà nước. Mác cho rằng, hoạt
động quản lý nhà nước được biểu hiện cụ thể trong hoạt động tổ chức, nó bao
gồm hai mặt tổ chức chính trị và tổ chức kỹ thuật. Do vậy, các nguyên tắc trong
quản lý hành chính nhà nước thường được phân chia thành hai nhóm: Các
nguyên tắc chính trị - xã hội và các nguyên tắc tổ chức kỹ thuật. Các nguyên tắc
chính trị - xã hội là các nguyên tắc chung, được quán triệt trong toàn bộ tổ chức
và hoạt động của các cơ quan nhà nước trong đó có hoạt động quản lý hành
chính nhà nước. Đây là các nguyên tắc thể hiện sâu sắc bản chất giai cấp của nhà
nước. Nhóm này bao gồm các nguyên tắc cơ bản sau đây:


8
- Nguyên tắc Đảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước;
- Nguyên tắc nhân dân lao động tham gia đông đảo vào quản lý hành
chính nhà nước;
- Nguyên tắc tập trung dân chủ;
- Nguyên tắc bình đẳng giữa các dân tộc;
- Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Các nguyên tắc tổ chức kỹ thuật là những nguyên tắc mang tính đặc thù
cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Nội dung của những nguyên tắc
này chi phối các yếu tố kỹ thuật của hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Cho dù thực hiện trong điều kiện chính trị hoặc giai cấp thế nào, hoạt động quản
lý hành chính đều phải tuân theo các nguyên tắc đó. Bản thân nhóm nguyên tắc
này gồm nhiêu nguyên tắc khác nhau, nhưng nổi bật nhất vẫn là hai nguyên tắc
cơ bản sau đây:
- Nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa
phương;
- Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng và

phối hợp quản lý liên ngành.
Việc phân chia các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước thành
hai nhóm nêu trên chỉ mang tính chất tương đối, bởi các yếu tố tổ chức - kỹ
thuật và chính trị trong quản lý hành chính nhà nước không tồn tại một các độc
lập mà có mối quan hệ qua lại tác động lẫn nhau, việc thực hiện không tốt bất kỳ
một nguyên tắc nào trong quản lý hành chính Nhà nước cũng ảnh hưởng đến
hiệu quả quản lý nhà nước nói chung và quản lý hành chính Nhà nước nói riêng.
Việc nghiên cứu về nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với
quản lý theo địa phương sẽ góp phần đảm bảo sự phát triển một cách toàn diện
của ngành ở địa phương trong điều kiện Nhà nước ta đang đẩy mạnh thực hiện
việc phân cấp quản lý.



9
2. Nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương
2.1. Quản lý ngành và quản lý theo chức năng
Cùng với sự phát triển của xã hội là chuyên môn hóa các hoạt động của
con người trong đời sống xã hội. Đây chính là cơ sở khách quan khái niệm
ngành. Ngành là khái niệm chỉ tổng thể những đơn vị, tổ chức sản xuất - kinh
doanh có cùng cơ cấu kinh tế - kỹ thuật hay các tổ chức, đơn vị hoạt động với
mục đích giống nhau ( như cùng sản xuất ra một loại sản phẩm, cùng thực hiện
một loại dịch vụ, hay cùng thực hiện một hoạt động sự nghiệp nào đó…). Sự
phân chia các mặt hoạt động xã hội thành ngành (dựa trên sản phẩm cuối cùng)
là kết quả sự phân công lao động xã hội xảy ra đồng thời với quá trình phát triển
sản xuất và chuyên môn hóa các loạt hoạt động khác nhau của con người. Tùy
vào các cách khác nhau của việc phân loại sản phẩm của các hoạt động hay mục
đích của các hoạt động mà người ta phân chia thành các ngành, phân ngành,
ngành chuyên sâu… khác nhau. Trên thực tế còn một cách hiểu khá phổ biến về
thuật ngữ “ngành”, theo đó ngành là một “hệ thống cơ quan nhà nước từ trung

ương tới địa phương”. Ví dụ: Khi nói đến ngành tài chính người ta hiểu đó là hệ
thống các cơ quan hoạt động trong lĩnh vực tài chính từ trung ương đến cơ sở.
Có sự phân chia các lĩnh vực hoạt động xã hội thành các ngành tất yếu sẽ
dẫn đến việc thực hiện hoạt động quản lý theo ngành. Quản lý theo ngành là
hoạt động quản lý các đơn vị, tổ chức kinh tế, văn hóa, xã hội có cùng cơ cấu
kinh tế - kĩ thuật hoặc hoạt động với mục đích giống nhau nhằm làm cho hoạt
động của các tổ chức, đơn vị này phát triển một cách đồng bộ, nhịp nhàng, đáp
ứng được yêu cầu của nhà nước và xã hội.
Khi thực hiện hoạt động quản lý ngành đòi hỏi các chủ thể quản lý phải
thực hiện rất nhiều việc chuyên môn khác nhau như: Lập quy hoạch và kế hoạch
phát triển ngành, quản lý thực hiện các quản thu, chi, giám sát, kiểm tra việc
thực hiện pháp luật… Trong điều kiện khối lượng các công việc quản lý ngày
càng nhiều và mang tính phức tạp thi sự đòi hỏi của việc chuyên môn hóa cao


10
các công việc nêu trên luôn đặt ra. Chính điều này đã làm nảy sinh ra nhu cầu
quản lý theo chức năng hay còn gọi là quản lý theo lĩnh vực.
Quản lý theo chức năng là quản lý theo từng lĩnh vực chuyên môn nhất
định của quản lý hành chính nhà nước như kế hoạch, tài chính, giá cả, khoa học,
công nghệ, lao động, nội vụ, quan hệ đối ngoại và hợp tác quốc tế, tổ chức và
công vụ. Các lĩnh vực chuyên môn này liên quan đến hoạt động của các bộ, các
cấp quản lý nhà nước, các tổ chức và cá nhân trong xã hội. Cơ quan quản lý theo
chức năng là cơ quan quản lý một lĩnh vực chuyên môn hay một nhóm các lĩnh
vực chuyên môn có liên quan với nhau (cơ quan chuyên môn tổng hợp). Hoạt
động quản lý theo ngành, theo chức năng được thực hiện với hình thức, quy mô
khác nhau, có thể trên phạm vi toàn quốc, trên từng địa phương hay vùng lãnh thổ.
Để quản lý theo ngành và theo chức năng, đòi hỏi phải có một tổ chức
đứng ra thực hiện công việc này. Các bộ, cơ quan ngang bộ được thành lập để
thực hiện việc thống nhất quản lý một ngành một lĩnh vực chuyên môn hoặc một

vài ngành, lĩnh vực chuyên môn có liên quan trong phạm vi toàn quốc và được
phân chia thành hai loại: Bộ quản lý ngành và bộ quản lý theo lĩnh vực (Bộ quản
lý theo chức năng hay Bộ chuyên môn tổng hợp). Bộ quản lý theo ngành là cơ
quan có trách nhiệm quản lý những ngành kinh tế - kĩ thuật, văn hóa, xã hội như
công nghiệp, giao thông vận tải, văn hóa, giáo dục, y tế… Các Bộ quản lý theo
chức năng có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc giúp Chính phủ nghiên cứu
và xây dựng các chiến lược kinh tế - xã hội nói chung, dự án kế hoạch tổng hợp
và cân đối liên ngành cũng như phục vụ và tạo điều kiện thuận lợi cho bộ quản
lý ngành hoàn thành nhiệm vụ. ở đây cần phân biệt hai khai niệm Bộ và ngành.
Bộ là phạm trù thuộc về tổ chức nhà nước để chỉ một loại cơ quan có thẩm
quyền quản lý ngành, lĩnh vực chuyên môn ở trung ương. Còn ngành là phạm
trù kinh tế - xã hội mà nội dung của nó đã được nêu ra ở phần trên. Bộ (cơ quan
ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ) có những quyền hạn khác nhau để thực
hiện hoạt động quản lý theo ngành như: Xây dựng và thực hiện các quy hoạch,
các dự án phát triển toàn ngành, kế hoạch hàng năm và dài hạn của ngành…


11
Trong phạm vi quyền hạn, nhiệm vụ được pháp luật quy định, Bộ, cơ quan
ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có quyền ban hành các văn bản pháp luật để
thực hiện pháp luật một cách thống nhất trong từng ngành; quyết định các chính
sách, chế độ và các biện pháp tăng cường và cải tiến cơ cấu tổ chức, hoạt động
quản lý ngành, kiểm tra việc thực hiện kế hoạch cũng như nhiệm vụ được giao.
Nội dung của quản lý theo ngành mà chúng ta đề cập ở đây là quản lý về mặt
nhà nước. Nó khác với hoạt động quản lý sản xuất kinh doanh do bản thân mỗi
đơn vị kinh tê - xã hội trong ngành đó thực hiện.

2.2. Quản lý theo địa phương
Quản lý theo địa phương là quản lý trên phạm vi lãnh thổ nhất định theo
sự phân vạch địa giới hành chính của Nhà nước. Theo quy định của pháp luật

nước ta, việc quản lý theo địa phương được thực hiện ở ba cấp:
- Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
- Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;
- Xã, phường, thị trấn.
Để đảm bảo cho hoạt động quản lý theo địa phương được thực hiện có
hiệu quả, vấn đề quan trọng là phải phân chia địa giới các đơn vị hành chính
theo quy mô hợp lý có tính đến các yếu tố về kinh tế, chính trị, xã hội, thành
phần dân tộc… ở địa phương, ủy ban nhân dân các cấp là cơ quan hành chính
nhà nước có thẩm quyền chung, giải quyết mọi vấn đề có liên quan đến lĩnh vực
hoạt động của các ngành phát sinh trên địa bàn địa phương. Để giúp cho ủy ban
nhân dân các cấp thực hiện tốt hoạt động quản lý hành chính nhà nước của
mình, các sở, phòng, ban chuyên môn được thành lập. Chúng thực hiện hoạt
động quản lý chuyên ngành trên lãnh thổ địa phương.
Pháp luật quy định một cách cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của ủy ban nhân
dân các cấp, các sở, phòng ban chuyên môn ở địa phương trong hoạt động quản
lý hành chính nhà nước, nhằm làm cho hoạt động của cơ quan này được thực
hiện có hiệu quả. Nhìn chung hoạt động quản lý theo địa phương tập trung vào


12
những nội dung chủ yếu sau đây: Xây dựng quy hoạch và kế hoạch phát triển
kinh tế xã hội trên toàn lãnh thổ; tổ chức điều hòa phối hợp sự hợp tác, liên kết,
liên doanh các đơn vị kinh tế, văn hóa, xã hội trên lãnh thổ; bảo đảm pháp chế
xã hội chủ nghĩa, trật tự kỉ cương của Nhà nước.
Hiện nay, hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương đạt được nhiều thành
tựu đáng kể trong các lĩnh vực kinh tế, văn hóa và xã hội. Đời sống của nhân
dân ngày càng được nâng cao, tỷ lệ hộ nghèo, đói giảm đáng kể. Việc thực hiện
các quy định của nhà nước tại địa phương cũng được thực hiện tương đối hiệu
quả. Các chủ trương, đường lối của Đảng và nhà nước được các địa phương cụ
thể hóa trong các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội ở mỗi địa phương. Không

những vậy, các địa phương không ngừng hoàn thiện và kiện toàn bộ máy hành
chính tại địa phương như xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hành chính đủ
tiêu chuẩn về kiến thức, phẩm chất đạo đức và năng lực công tác; đào tạo, bồi
dưỡng cán bộ, công chức đạt tiêu chuẩn theo quy định của nhà nước. Các địa
phương cũng đã ban hành nhiều nghị quyết mang tính chuyên đề: cải cách hành
chính, phát triển đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng, lãnh đạo công tác quân sự địa
phương, an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội... trên địa bàn mình quản lý. Sự
phối hợp giữa các Sở, ban ngành tại các địa phương cũng được thực hiện khá
tốt, đây là các cơ quan giúp việc cho Ủy ban nhân dân tỉnh trong việc hoạch
định kế hoạch và giám sát việc thực hiện kế hoạch cũng như giúp các địa
phương trong việc thực hiện các quy định của Bộ, ngành tương đối hiệu quả.
Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được thì vẫn còn những hạn chế
và yếu kém trong công tác quản lý hành chính nhà nước tại địa phương. Nhiều
chính sách và chủ trương phát triển kinh tế khi đưa ra thực hiện thì hiệu quả
không cao. Thủ tục hành chính còn phức tạp, không mềm dẻo và linh hoạt, cán
bộ nhà nước vẫn còn tình trạng sách nhiễu dân, sự kiểm tra, giám sát của cấp
trên với cấp dưới vẫn chưa được thực hiện sát sao, vẫn còn tình trạng cấp dưới
báo cáo sai không đúng những gì mà cấp mình đã làm được trong việc thực hiện


13
công việc của cấp trên giao cho…Năng lực đội ngũ cán bộ cấp cơ sở còn yếu
trong các công việc chuyên môn trong quản lý hành chính…
Nhìn chung hoạt động quản lý nhà nước tại địa phương vẫn còn nhiều
điều phải khắc phục và hoàn thiện để phù hợp với những yêu cầu trong quản lý
hành chính nói chung và trong nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với
quản lý theo địa phương nói riêng, từ đó nâng cao vai trò của các địa phương
trong quản lý hành chính nhà nước trong giai đoạn hiện nay.

2.3. Sự cần thiết phải kết hợp quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý

theo địa phương.
Quản lý ngành, chức năng không thể tồn tại và phát triển độc lập mà nó
cần phải có sự kết hợp với mỗi địa phương, sự kết hợp này chính là một yêu cầu
tất yếu và là nguyên tắc trong việc tiến hành hoạt động quản lý hành chính của
mỗi quốc gia. Sự kết hợp nói ở đây là tất yếu dù dưới chủ nghĩa tư bản hay chủ
nghĩa xã hội và ở bất kỳ nước nào. Do đó, nguyên tắc này đóng vai trò quan
trọng trong việc đảm bảo và thúc đẩy sự phát triển đất nước một cách thống
nhất, đồng bộ và toàn diện.
Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, quản lý theo ngành và
quản lý theo chức năng luôn được kết hợp chặt chẽ với quản lý theo địa phương.
Đó chính là sự phối hợp giữa quản lý theo chiều dọc của các bộ với quản lý theo
chiều ngang của chính quyền địa phương, theo sự phân công trách nhiệm và
phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp. Sự kết hợp này đã trở thành nguyên
tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước. Sự kết hợp này là cần thiết bởi lẽ:
- Mỗi đơn vị, tổ chức của một ngành đều nằm trên lãnh thổ của một địa
phương nhất định. Góp phần tăng cường hiệu quả cho hoạt động của các tổ
chức, đơn vị này là những tiềm năng, thế mạnh của địa phương về tài nguyên
thiên nhiên, về nguồn nhân lực. Ví dụ: Ngành khai thác khoáng sản chỉ phát
triển được ở những tỉnh thành có tiềm năng về khoáng sản như Quảng Ninh, Sơn
La, Thái Nguyên, Bà Rịa – Vũng Tàu, Đà Nẵng…vv, tất nhiên ở các tỉnh khác


14
vẫn có sự hiện diện của ngành nhưng sự phát triển thành thế mạnh thì thật sự
không thể khi mà ưu thế ngành không phát triển. Do vậy, chỉ có quản lý theo
ngành kết hợp với quản lý theo địa phương mới có thể khai thác một cách triệt
để những tiềm năng, thế mạnh của địa phương trong việc phát triển ngành đó ở
địa bàn lãnh thổ của địa phương.
- Ở mỗi một địa bàn lãnh thổ nhất định, do có sự khác nhau về các yếu tố
tự nhiên, văn hóa – xã hội cho nên yêu cầu đặt ra cho hoạt động của ngành, lĩnh

vực chuyên môn trên địa bàn lãnh thổ cũng mang nét đặc thù riêng biệt. Cho nên
chỉ có kết hợp quản lý ngành, quản lý theo chức năng với quản lý theo địa
phương mới có thể nắm bắt những đặc thù đó, trên cơ sở đó đảm bảo được sự
phát triển của các ngành ở địa phương. Ví dụ. Tỉnh Quảng Ninh được thiên
nhiên ưu đãi với vịnh Hạ Long cho nên ngành du lịch biển ở đây rất phát triển.
Chính vì những đặc thù riêng này mà Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch và tỉnh
Quảng Ninh phải có những sự phối hợp để phát triển du lịch phát triển và mang
nét đặc thù riêng mà chỉ ở nơi đây mới có tạo thành điểm nhấn để thu hút khách
du lịch thăm quan.
- Trên lãnh thổ một địa phương có hoạt động của các đơn vị, tổ chức của
các ngành khác nhau. Hoạt động của các đơn vị, tổ chức đó bị chi phối bởi yếu
tố địa phương. Đồng thời, các đơn vị, tổ chức thuộc các ngành lại có mối liên hệ
móc xích xuyên suốt trong phạm vi toàn quốc. Do đó, nếu tách rời việc quản lý
theo ngành với quản lý theo địa phương đương nhiên sẽ dẫn đến tình trạng cục
bộ khép kín trong một ngành hay tình trạng cục bộ, bản vị, địa phương làm cho
hoạt động của các ngành không phát triển được một cách toàn diện, không đáp
ứng được nhu cầu của Nhà nước và xã hội. Sự kết hợp quản lý theo ngành, chức
năng kết hợp với quản lý theo địa phương mang tính cần thiết khách quan còn
bởi mỗi đơn vị - đối tượng “bị quản lý” đều nằm trên một lãnh thổ nhất định, và
không thể không sử dụng những nguồn dự trữ, không tính đến tiềm năng và nhu
cầu của địa phương (nhà máy đường cần mía, nhà máy kẹo cần đường, dân cư
cần đường và kẹo). Ngày nay, trong giai đoạn phát triển mới, như trên đã nói,


15
vấn đề quản lý phát triển tổng thể địa phương ngày càng quan trọng. Trong kế
hoạch hóa cần tính đến sự phát triển tổng thể về kinh tế - xã hội của địa phương.
Vì vậy, trong quản lý hành chính nhà nước khi giải quyết vấn đề phát triển
ngành, lĩnh vực chuyên môn bao giờ cũng phải tính đến lợi ích của các địa
phương và ngược lại. Nghĩa là có sự phối hợp, sự phụ thuộc lẫn nhau của tất cả

các mắt xích của bộ máy quản lý ở trung ương cũng như ở địa phương trong
việc thực hiện các nhiệm vụ cụ thể và sự phối hợp đó được thể chế hóa bằng
pháp luật. Nhưng sự phối hợp và phụ thuộc ấy khác nhau về mức độ, tùy tính
chất từng vấn đề, nhằm đảm bảo kết hợp hợp lý nhu cầu quản lý tập trung với
quản lý phát triển tổng thể địa phương (do cơ quan quản lý thẩm quyền chung ở
địa phương thực hiện) và phát huy dân chủ quyền chủ động của địa phương.
Hơn nữa phải có sự phối hợp chặt chẽ trong tổ chức và hoạt động của cơ quan
quản lý ngành, lĩnh vực chuyên môn ở trung ương và chính quyền địa phương
trong việc thực hiện các nhiệm vụ của quản lý hành chính nhà nước. Sự phối
hợp đó được biểu hiện cụ thể như sau:
* Trong hoạt động quy hoạch và kế hoạch: Các bộ và chính quyền địa
phương có nhiệm vụ trao đổi, phối hợp chặt chẽ những vấn đề có liên quan để
xây dựng, thực hiện quy hoạch, kế hoạch ngành, lĩnh vực chuyên môn.
* Trong xây dựng và chỉ đạo bộ máy chuyên môn: Các bộ và chính quyền
địa phương điều hòa, phối hợp hoạt động của các cơ quan quản lý chuyên môn
địa phương nhằm phát huy mọi khả năng vật chất - kỹ thuật trong phạm vi lãnh
thổ để phát triển sản xuất, bảo đảm lợi ích cả nước và lợi ích của địa phương.
Điều 54 Luật tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân quy định: “ Các cơ
quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân chịu sự chỉ đạo và quản lý về tổ chức,
biên chế và công tác của ủy ban nhân dân cấp mình, đồng thời chịu sự chỉ đạo
về nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên. Thủ trưởng cơ quan chuyên
môn thuộc ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước ủy ban
nhân dân và cơ quan chuyên môn cấp trên và khi cần thiết thì báo cáo công tác
trước hội đồng nhân dân”.


16
- Xây dựng cơ sở vật chất - kỹ thuật: Bộ chỉ đạo xây dựng cơ sở vật chất
thống nhất trong toàn ngành, cung cấp cho địa phương các loại vật tư kỹ thuật
và thiết bị chuyên dùng trong phạm vi của bộ, chính quyền địa phương đảm bảo

kết cấu hạ tầng cho mọi hoạt động của sản xuất kinh doanh trong phạm vi địa
phương như: cung cấp điện, nước, xây dựng đường giao thông… cho các đơn vị,
tổ chức của ngành trung ương đóng tại địa phương.
- Ban hành và kiểm tra việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật:
Trên cơ sở pháp luật, trong phạm vi thẩm quyền các bộ ban hành các quyết định,
chỉ thị, thông tư có hiệu lực bắt buộc đối với chính quyền địa phương và có
quyền kiểm tra việc thi hành các văn bản đó. Điều 16 Hiến pháp năm 1992 (sửa
đổi, bổ sung năm 2001) quy định: “Căn cứ vào Hiến pháp, luật và nghị quyết
của Quốc hội, lệnh, quyết định của chủ tịch nước, các văn bản của Chính phủ và
Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ ra quyết
định, chỉ thị, thông tư và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó đối với tất cả các
ngành, các địa phương và các cơ sở”. Mặt khác, trên cơ sở thẩm quyền của
mình, chính quyền địa phương cũng có quyền ra các quyết định bắt buộc đối với
các ngành ở địa phương và kiểm tra việc thực hiện chúng.
Như vậy, khi nhà nước ta đẩy mạnh việc phân cấp quản lý thì các địa
phương có quyền chủ động sáng tạo hơn trong quản lý để phát huy thế mạnh của
địa phương. Bên cạnh đó các ngành cũng phải có sự độc lập tương đối trong
việc tiến hành các hoạt động của ngành, thì việc kết hợp quản lý giữa các ngành,
chức năng và địa phương sẽ đảm bảo các địa phương không phát triển một cách
tùy tiện, thiếu đồng bộ, và các ngành không đặt ra các quy định thiếu tính thực
tiễn, không phù hợp với đặc thù của địa phương.

3. Vai trò của nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý
theo địa phương.
Cũng như các nguyên tắc khác trong quản lý hành chính nhà nước,
nguyên tắc quản lý theo ngành, theo chức năng kết hợp với quản lý theo địa


17
phương được xây dựng, tổng kết và rút ra từ thực tiễn quản lý hành chính nhà

nước. Cũng như các nguyên tắc khác, nguyên tắc này được ghi nhận trong các
văn bản pháp luật của Nhà nước, từ Hiến pháp, luật và các văn bản dưới luật.
Điều này thể hiện tính chất pháp lý của nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà
nước. Nó tạo ra cơ sở để buộc các chủ thể phải tuân thủ một cách thống nhất và
chính xác nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước.
Nguyên tắc quản lý theo ngành, theo chức năng kết hợp với quản lý theo
địa phương được ghi nhận không chỉ ở Việt Nam mà hầu hết các nước trên thế
giới đều ghi nhận nguyên tắc này. Sự phát triển của nguyên tắc này song song
với sự phát triển của nhà nước Việt Nam, khi mới giành được chính quyền một
phần lo xây dựng và bảo vệ chính quyền non trẻ vừa giành được nên chưa chú
trọng thực hiện nguyên tắc này, vì vậy, nguyên tắc này chưa được ghi nhận
trong các văn bản luật của nhà nước cũng như trong các nghị quyết của Đảng.
Bước vào giai đoạn miền Bắc xây dựng xã hội chủ nghĩa, miền Nam kháng
chiến chống Mỹ, nguyên tắc này cho dù trong thực tiễn vẫn được áp dụng và
thực hiện nhưng trong các văn bản luật như Hiến pháp vẫn chưa ghi nhận nó. Đó
chỉ là về mặt hợp thức hóa về mặt pháp luật còn trong thực tế thì nguyên tắc này
vẫn diễn ra trong thực tiễn quản lý hành chính nhà nước. Thể hiện ở sự chung
sức và đồng lòng giữa các bộ, ngành và địa phương trong công cuộc giải phóng
miền Nam thống nhất nước nhà và xây dựng kinh tế xã hội đất nước.
Nguyên tắc này được ghi nhận lần đầu tiên tại Điều 34 Hiến pháp 1980:
‘‘Nhà nước tổ chức nền sản xuất xã hội theo hướng sản xuất lớn xã hội chủ
nghĩa; xây dựng và hoàn thiện không ngừng hệ thống quản lý kinh tế; vận dụng
đúng đắn các quy luật kinh tế của chủ nghĩa xã hội; áp dụng nguyên tắc tập
trung dân chủ và nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địa
phương và vùng lãnh thổ… ’’. Không những vậy nguyên tắc này còn được ghi
nhận tại nghị quyết ban chấp hành trung ương Đảng khóa VI năm 1986, năm mà
nước ta thực hiện nền kinh tế mới không theo tập trung quan liêu bao cấp. Cùng
với các chính sách đường lối kinh tế thì nguyên tắc như kim chỉ nam trong việc

18
thực hiện tốt mục tiêu kinh tế đề ra. Từ năm 1986 tới nay thì nguyên tắc không
ngừng được củng cố và phát huy, nó được ghi nhận trong hầu hết các văn bản
liên quan đến hoạt động quản lý hành chính của các ngành và các địa phương,
không những vậy trong các văn bản chỉ đạo của Đảng và nhà nước nguyên tắc
này luôn được đề cập tới nhằm hướng dẫn và chỉ đạo các bộ, ngành và các địa
phương thực hiện tốt chủ trương và đường lối của Đảng và nhà nước. Điều này
góp phần không nhỏ vào công cuộc kiến thiết đất nước trong thời đại mới.
Trong quản lý hành chính nhà nước nguyên tắc này đóng vai trò quan
trọng trong việc đảm bảo sự phát triển của ngành tại địa phương một cách thống
nhất. Đảm bảo địa phương thực hiện nghiêm chỉnh quy định của ngành tại địa
phương và đồng thời địa phương có thể đưa ra các quy định phù hợp với những
quy định của ngành và có tính khả thi cao ở địa phương. Trong sự phát triển của
ngành không thể không có đóng góp của các địa phương và các địa phương cũng
nhờ có sự phát triển của các ngành tại địa phương mình để làm tiền đề cho
những phát triển trong kinh tế, văn hóa - xã hội của địa phương mình. Một khi
sự kết hợp giữa ngành và địa phương trong quản lý hành chính được phát huy
thì thành tựu đạt được sẽ vô cùng to lớn. Xuất phát từ những yêu cầu trên đòi
hỏi việc áp dụng và thực hiện nguyên tắc này trên thực tế giữa các Bộ, ngành và
địa phương phải kết hợp sao cho mang lại hiệu quả cao nhất, không chỉ vì lợi ích
của ngành hay địa phương mà vì lợi ích chung đó là sự phát triển của đất nước.
Sự kết hợp này đòi hỏi các địa phương cũng như các Bộ, ngành không ngừng
hoàn thiện những quy định của mình sao cho phù hợp với những tiêu chí mà
nguyên tắc đặt ra. Từ đó phát huy tối đa vai trò của nguyên tắc này trong quản lý
hành chính nhà nước.

19
CHƯƠNG II
THỰC TRẠNG ÁP DỤNG NGUYÊN TẮC

Nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa
phương là một nguyên tắc mang tính chất kỹ thuật của hoạt động quản lý hành
chính nhà nước. Sự kết hợp giữa các cơ quan quản lý ngành, chức năng với
chính quyền địa phương đã đảm bảo cho hoạt động giữa các ngành với các đia
phương đạt được sự thống nhất trong quản lý.
Trong những năm qua, chính quyền địa phương đã phối hợp với các bộ,
ngành thực hiện công tác kết hợp quản lý, và đã đạt được nhiều thành tựu rõ rệt
như sau:
Thứ nhất, sự phối hợp giữa ngành với địa phương đã tao ra cơ cấu ngành
nghề ở địa phương không ngừng tăng lên. Ngoài ra, thế mạnh của các địa
phương cũng được ngành khai thác triệt để, thúc đẩy sự phát triển của các địa
phương trên các lĩnh vực như: kinh tế, văn hóa và xã hội.
Thứ hai, sự kết hợp giữa các bộ, ngành và địa phương đạt được những
thành quả trong việc cải thiện và nâng cao chất lượng cuộc sống của nhân dân.
Ví dụ như công tác chăm sóc sức khỏe cộng đồng của Bộ Y tế tại các địa
phương ngày càng được nâng cao, nhiều dịch bệnh được phát hiện và xử lý kịp
thời tránh được, người dân được tiếp cận nhiều hình thức chăm sóc sức khỏe tốt
hơn. Hay sự kết hợp giữa Bộ Giáo dục và Đào tạo trong việc phát triển giáo dục
tại các địa phương ngày càng thu được nhiều thành tựu như tỷ lệ trẻ đến trường
ngày càng tăng lên cả về số lượng và chất lượng. Tỷ lệ mù chữ và tái mù chữ
của các địa phương được giảm đi rõ rệt, nhiều địa phương đã không còn tình
trạng này, trình độ dân trí ngày một được nâng cao….
Thứ ba, trong công tác phòng chống thiên tai, dịch bệnh. Đây là một trong
những thành tựu rất quan trọng của việc kết hợp giữa các Bộ, ngành và địa
phương trong việc hạn chế những thiệt hại do thiên tai, dịch bệnh gây ra. Có thể
kể đến những kết quả đạt được của Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn

20
cùng các Bộ, ngành khác cùng với các địa phương trong việc phòng chống lụt
bão, khắc phục hậu quả do lụt bão gây ra tại Miền Trung năm 2006. Nhờ có sự
kết hợp chặt chẽ giữa các Bộ, ngành và các địa phương nên thiệt hại về người và
của được hạn chế ở mức thấp nhất. Hay những thành tựu đạt được trong việc
phát hiện và sử lý dịch cúm gà H
5
N
1
tại nhiều địa phương. Từ những thành tựu
trên ta có thể thấy rằng sự kết hợp giữa Bộ, ngành và địa phương đã được thực
hiện khá tốt trong quản lý hành chính nhà nước.
Sự kết hợp giữa cơ quan quản lý ngành, chức năng với quản lý theo địa
phương đòi hỏi một cách toàn diện, phải được thực hiện trên tất cả các lĩnh vực,
có như vậy nó mới bảo đảm được hoạt động quản lý hành chính nhà nước đạt
hiệu quả cao và thống nhất trong phạm vi cả nước. Tuy nhiên, trong một số hoạt
động quản lý quan trọng, thì sự kết hợp vẫn còn bộc lộ những hạn chế nhất định
mà đã làm suy giảm hiệu quả quản lý hành chính nhà nước dẫn đến chồng chéo,
không thống nhất giữa các ngành, các cấp trong việc thực hiện.
Việc kết hợp giữa cơ quan quản lý ngành, chức năng với các cơ quan
quản lý theo địa phương trong một số lĩnh vực còn chưa được thực hiện một
cách toàn diện. Cả nước ta có 63 tỉnh, thành phố thì hoạt động phối hợp của 63
tỉnh, thành phố với các Bộ là không đồng đều, dẫn tới những hạn chế nhất định
như sau:

2.1. Sự “xé rào” trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của địa phương trái với quy định của cơ quan quản lý ngành, chức năng.
Trong những năm gần đây, các cơ quan quản lý ngành, chức năng và

chính quyền địa phương đã ban hành nhiều văn bản không đảm bảo được sự
đồng bộ, thống nhất bởi vì những lợi ích cục bộ của ngành, và của địa phương,
có quy định trái Hiến pháp, ví dụ như: Quyết định số 98/2003/QĐ-UB ngày
14/8/2003 và số 9294/QĐ-UB ngày 21/12/2004 của UBND Thành phố Hà Nội
về việc ngừng đăng ký xe máy tại 7 quận nội thành..Theo báo cáo của Chính
phủ về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, ngành và địa


21
phương năm 2005 thì đã tổ chức kiểm tra được 3632 văn bản, phát hiện trên 400
văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Đáng lưu ý là hiện tượng “xé rào” trong ưu
đãi doanh nghiệp, thu hút đầu tư. Đã phát hiện được 60 văn bản của 42 tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương ban hành có dấu hiệu trái pháp luật nói chung
và trái với các quy định của bộ, ngành nói riêng, tập trung ở một số lĩnh vực như
ưu đãi thuế, các khoản thu từ đất, sử dụng ngân sách nhà nước để hỗ trợ cho các
nhà đầu tư. Bên cạnh những ưu đãi đầu tư mà chính quyền trung ương cho phép,
các tỉnh còn đưa ra ưu đãi trái quy định nữa, từ thưởng đầu tư và khấu hao
nhanh cho đến việc kéo dài thời gian miễn thuế và giảm chi phí sử dụng đất.
Trong số 48 tỉnh mà Bộ Tài chính điều tra, có tới 32 tỉnh ban hành những văn
bản trái quy định để đưa ra những ưu đãi cho các dự án đầu tư. Hầu hết các ưu
đãi này liên quan đến đất đai hay thuế. Về đất đai, những ưu đãi này bao gồm
gia hạn thời gian miễn thuê đất, trợ cấp cơ sở hạ tầng, giải phóng mặt bằng, ưu
đãi về thuế đất tương ứng với quy mô của dự án. Bình thường theo quy định của
Bộ Kế hoạch và Đầu tư thì thời hạn miễn tiền thuê đất là từ 10-15 năm thế
nhưng các tỉnh lại cho thêm các nhà đầu tư thời gian được miễn tiền thuê đất lên
tận 20 năm thậm chí có tỉnh còn hơn. Về thuế, hầu hết các tỉnh xé rào đều mở
rộng danh sách các dự án được hưởng ưu đãi, cho miễn thuế thu nhập doanh
nghiệp và giảm thuế VAT. Các biện pháp khác như hỗ trợ hay bảo lãnh tín dụng,
trợ cấp đào tạo công nhận và chính sách “một cửa - một dấu” cũng được áp
dụng. Một vài địa phương (ví dụ như Quảng Ngãi) còn đi xa đến mức cùng một

lúc vi phạm ba hay bốn chính sách ưu đãi của trung ương; các địa phương khác
đã đưa ra ưu đãi rất mạnh như giao đất cho nhà đầu tư với mức tiền thuê gần
như cho không (ví dụ như Hà Tĩnh). Cụ thể Bộ Tài chính báo cáo rằng trong 32
địa phương xé rào, 18 địa phương đã vi phạm các quy định về ngân sách, 21 địa
phương đưa ra các ưu đãi về đất đai vượt ra ngoài khuôn khổ mà chính sách đất
đai quốc gia quy định, 11 địa phương vi phạm các quy định về thuế thu nhập
doanh nghiệp; và nhiều địa phương đã vi phạm hơn hai lĩnh vực khác nhau. Hầu
hết các tỉnh đều đưa ra những ưu đãi rất rộng rãi về phí sử dụng đất và mở rộng


22
thời gian miễn thuế từ 10 đến 20 năm. Ví dụ, một văn bản do UBND tỉnh Bến
Tre đã nói rằng “bên cạnh việc được hưởng những ưu đãi theo chính sách của
nhà nước, tất cả các dự án đầu tư BOT, BTO, BT ở Bến Tre sẽ được miễn thêm
4 năm và giảm 50% thuế thu nhập doanh nghiệp trong 9 năm tiếp theo”. Quảng
Nam đã áp dụng một mức thuế suất thấp hơn mức bình thường từ 3-10% trong
vòng 3 năm. Hà Tĩnh đã miễn tiền thuê đất dài hơn 7-13 năm so với thời hạn
chính thức được phép, Hơn nữa, Hà Tĩnh còn cho phép các nhà đầu tư được
giảm tiền thuê đất trong 5 năm, thậm chí trong một số trường hợp đã cho họ
hưởng ưu đãi vĩnh viễn … Sự cạnh tranh với nhau giữa các địa phương trong
việc thu hút đầu tư ngày càng quyết liệt để làm cho các ưu đãi hấp dẫn hơn. Ví
dụ, ngay sau khi Vĩnh Phúc tuyên bố rằng “bên cạnh các ưu đãi theo quy định
của nhà nước, các nhà đầu tư còn được hưởng những ưu đãi thêm sau đây…”,
thì Phú Thọ cũng đưa ra điều kiện thu hút đầu tư là: “phí sử dụng đất của Phú
Thọ thấp hơn của các địa phương khác có điều kiện tương tự…”.
Một thực tế có thể thấy là các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã
ban hành nhiều văn bản sai luật và nó ảnh hưởng không nhỏ tới những bộ, ngành
có liên quan, mà cụ thể về việc xé rào đầu tư thì Bộ Kế hoạch - Đầu tư, Bộ Tài
chính là hai bộ bị ảnh hưởng do hậu quả của việc ban hành văn bản trái với văn
bản của các địa phương gây ra. Một điều dễ nhận thấy là những tỉnh xé rào đều

gặp tình trạng thâm hụt ngân sách với các mức độ khác nhau, từ vài chục tỉ đến
hàng ngàn tỉ đồng. Hầu hết các tỉnh xé rào đều đã bị thâm hụt ngân sách trong
thời gian dài. Một số tỉnh, hầu hết ở khu vực duyên hải miền trung (ví dụ như
Thanh Hóa, Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Nam) đều nhận được cấp
phát ngân sách từ chính quyền trung ương chiếm tới 30-60% tổng chi hằng năm
của họ. Đây thực sự là gánh nặng đối với ngân sách nhà nước và các kế hoạch
của Bộ Tài chính, đặc biệt là ngành thuế đang rất gặp nhiều khó khăn bởi những
quyết định ưu đãi này thì chính sách thuế thống nhất sẽ không thực hiện được tại
các địa phương “xé rào”. Ngoài Bộ Tài chính thì Bộ Kế hoạch - Đầu tư cũng
phải gánh chịu những hậu quả của cuộc chạy đua tới giấc mơ thành địa phương


23
công nghiệp hóa của nhiều địa phương. Nhưng kết quả cho thấy là có nhiều khu
công ngiệp ở nhiều địa phương xây xong để cỏ mọc. Cụ thể, tỷ lệ lấp đầy các
KCN, khu chế xuất mới đạt 50%, điển hình như khu chế xuất Hải Phòng 96 có
quy mô 150 ha, thành lập từ năm 1997, đến nay mới cho thuê được 1 ha; KCN
Đài Tư và KCN Daewoo Hanel của Hà Nội với tổng diện tích trên 200 ha, thành
lập năm 1996, đến nay mới cho thuê được 5 ha, KCN Nomura Hải Phòng 153
ha, thành lập năm 1994 đến nay mới cho thuê được 39 ha, KCN Mỹ Xuân tỉnh
Bà Rịa - Vũng Tàu quy mô 226 ha thành lập năm 1998 đến nay mới cho thuê
được 20 ha… diện tích còn lại chưa được khai thác đúng như kế hoạch. Một
chính sách sai của các địa phương trong thu hút đầu tư một cách ồ ạt mà không
tính đến tính khả thi của dự án trên địa phương mình.
Từ những thực tiễn vừa nêu ở trên ta có thể thấy một phần nguyên nhân
của việc xé rào của các địa phương một phần là do những quy định của ngành
khi thực hiện ở địa phương không mang lại hiệu quả. Ngoài ra, một phần các địa
phương vì lợi ích của chính địa phương mình mà không quan tâm tới lợi ích
chung đã ban hành văn bản “xé rào” so với quy định của ngành.
Nhưng nguyên nhân chủ yếu đó là các tỉnh, thành phố khi ban hành các

văn bản đã không có sự kết hợp chặt chẽ với các bộ, ngành liên quan mà tự mình
thực hiện và mang tính cục bộ địa phương, không những không làm cho địa
phương phát triển mà còn làm cho các bộ, ngành trên địa phương cũng phải
gánh chịu hậu quả chung với mình. Nhưng những sai phạm nêu trên của các địa
phương cũng không phải lỗi hoàn toàn do các địa phương vì trong những vi
phạm trên của các địa phương thì trách nhiệm của các Bộ, ngành cũng có nhiều
thiếu xót. Cụ thể, trách nhiệm của các Bộ, ngành trong việc xây dựng những tiêu
chuẩn chung của ngành không tính đến những nét đặc thù riêng của từng vùng,
miền và khu vực khác nhau nên việc ban hành những tiêu chuẩn chung này thực
hiện không có hiệu quả tại một số địa phương. Ngoài ra, các Bộ, ngành cũng
hướng dẫn những quy định của ngành tại các địa phương chưa được hiệu quả,
đặc biệt công tác giám sát, kiểm tra các địa phương trong việc thực hiện chính


24
sách của Chính phủ nói chung và của Bộ, ngành nói riêng vẫn còn nhiều yếu
kém điều này làm cho việc khắc phục những sai sót của địa phương trong việc
thực hiện quy định của ngành vẫn còn tồn tại như trên.
Bên cạnh hiện tượng “xé rào” ở các địa phương thì trong các lĩnh vực
khác việc ban hành văn bản giữa các tỉnh, thành phố phù hợp với quy định của
bộ, ngành vẫn tồn tại, đặc biệt ngay tại thành phố Hà Nội, thủ đô của cả nước
nhưng vẫn còn nhiều văn bản không phù hợp với quy định của Bộ, ngành. Điển
hình như việc UBND thành phố Hà Nội ban hành Quyết định số 79/2007/QĐ-
UBND ngày 11/07/2007 về việc ban hành quy định Cấp giấy phép xây dựng các
công trình trên địa bàn thành phố Hà Nội. Nội dung của quyết định này hoàn
toàn trái với những quy định của Bộ Xây dựng và không phù hợp với Luật Xây
dựng. Theo quy định của Bộ Xây dựng thì người dân chỉ cần chứng minh có 1
trong 11 loại giấy tờ chứng minh về quyền sử dụng đất là được cấp phép xây
dựng. Thậm chí đất không có giấy tờ nhưng được cơ quan có thẩm quyền xác
nhận là không có tranh chấp, ăn ở ổn định cũng vẫn được xem xét cấp phép xây

dựng. Nhưng quy định của Ủy ban nhân dân Thành phố Hà Nội lại yêu cầu phải
có sổ đỏ mới được cấp phép xây dựng tại Hà Nội. Quy định này đã được thực
hiện trong một thời gian ngắn trước khi bị bãi bỏ. Những người bị thiệt nhất khi
quyết định này được thi hành vẫn là người dân chưa có sổ đỏ đang sinh sống tại
Hà Nội nếu muốn xây dựng. Nguyên nhân là do tiến độ cấp “sổ đỏ” của Hà Nội
rất chậm mới đạt khoảng 70% diện tích cần cấp. Ngoài ra, còn có gần 27000
trường hợp thuộc diện chưa thể cấp “sổ đỏ” và hơn 65000 “sổ đỏ” khác tồn kho
do người dân không đến nhận vì kinh phí quá cao
(1)
. Việc này còn dẫn đến phá
hỏng những nỗ lực trong việc tháo gỡ về mặt trình tự, thủ tục cho đơn giản,
nhằm khuyến khích người dân thực hiện nghiêm về trật tự trong xây dựng.
Có thể nói UBND thành phố Hà Nội tự làm khó mình khi cho rằng khi
ban hành quyết định này thì sẽ giảm được tình trạng xây dựng không phép đang
diễn ra. Không những việc ban hành văn bản này không phù hợp với những quy
định của Bộ Xây dựng mà còn liên quan đến việc lấy căn cứ là Nghị định 84/CP