Ngân sách Nhà nước và Luật ngân sách Nhà nước

I. Lý luận chung
1. Ngân sách Nhà nước và Luật ngân sách Nhà nước
1.1. Khái niệm ngân sách Nhà nước
Ngân sách Nhà nước (NSNN) là một phạm trù kinh tế và lịch sử, là một phần
trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ NSNN được sử dụng rộng rãi trong đời sống
kinh tế – xã hội ở mọi quốc gia, song quan niệm về NSNN lại chưa thống nhất,
người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về NSNN tùy theo trường phái và các lĩnh vực
nghiên cứu.
Dưới góc độ kinh tế, NSNN được hiểu là bản dự toán các khoản thu và chi
tiền tệ của một quốc gia, được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định để
thực hiện trong thời hạn nhất định, thường là một năm.
Dưới góc độ pháp lý, theo quy định tại Điều 1 Luật NSNN năm 2002 thì
NSNN được hiểu là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
1.2. Khái niệm Luật ngân sách Nhà nước
Luật NSNN là một đạo luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam, nó gồm tổng
hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình
hoạt động NSNN. Cụ thể có thể hiểu NSNN là đạo luật ban hành nhằm chi phối các
hoạt động liên quan đến việc hình thành, quản lý, sử dụng và định đoạt các khoản
tiền công với tính chất là tài sản của Nhà nước, được thể hiện trong quỹ NSNN.
Luật NSNN Việt Nam hiện hành là Luật NSNN số 1/2002/QH11 được Quốc
hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI, kì họp thứ hai thông qua
ngày 16 tháng 12 năm 2002 và có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004.
2. Các nguyên tắc cơ bản của ngân sách Nhà nước
NSNN là công cụ để điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế – xã hội, định hướng phát
triển sản xuất, điều tiết thị trường, bình ổn giá cả, điều chỉnh đời sống xã hội. Với
vai trò to lớn như vậy, các nguyên tắc NSNN chính là những tư tưởng chủ đạo
xuyên suốt và chi phối toàn bộ quá trình thực hiện NSNN, giúp cho hoạt động này
diễn ra một cách có tổ chức, hệ thống và phát huy cao nhất vai trò của mình. Nội
dung của các nguyên tắc này thể hiện quan điểm, đường lối, chính sách của giai cấp

cầm quyền, của mỗi Nhà nước trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội. Các nguyên
tắc cơ bản của Luật NSNN bao gồm:
– Nguyên tắc ngân sách nhất niên;
– Nguyên tắc ngân sách đơn nhất;
– Nguyên tắc ngân sách toàn diện;
– Nguyên tắc ngân sách thăng bằng.
II. Các nguyên tắc cơ bản của ngân sách Nhà nước và những trường
hợp phá vỡ nguyên tắc này
Việt Nam cũng như các nước trên thế giới đều thừa nhận bốn nguyên tắc cơ
bản: nguyên tắc ngân sách nhất niên, nguyên tắc ngân sách đơn nhất, nguyên tắc
ngân sách toàn diện, nguyên tắc ngân sách thăng bằng. Ngoài ra, theo Luật NSNN
của Việt Nam năm 2002, chúng ta có thể nhận thấy một số nguyên tắc khác như:
nguyên tắc thống nhất tổ chức NSNN; nguyên tắc độc lập và tự chủ của các cấp
NSNN; nguyên tắc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp NSNN,… Mặc
dù vậy, có thể nhận thấy các nguyên tắc này (được quy định cụ thể trong Luật
NSNN năm 2002) đều bắt nguồn từ bốn nguyên tắc cơ bản trên. Do đó, trong phạm
vi bài viết này, chúng em chỉ đề cập đến các trường hợp phá vỡ của các nguyên tắc
cơ bản của NSNN theo Luật NSNN 2002 cùng với sự cần thiết và giới hạn của các
trường hợp đó.
1. Nguyên tắc ngân sách nhất niên
1.1. Quá trình hình thành
Nguyên tắc nhất niên được hình thành vào những năm cuối thế kỷ XVII, xuất
hiện lần đầu tiên ở Anh, sau đó được thừa nhận tại nhiều nước ở châu Âu như Pháp,
Đức. Đến nay, nguyên tắc này trở thành một nguyên tắc cơ bản của nền tài chính
công hiện đại ở hầu hết các nước trên khắp thế giới, trong đó có Việt Nam. Nguyên
tắc ngân sách nhất niên được hình thành và lan rộng do một số lí do cơ bản sau:
Thứ nhất, Quốc hội Anh muốn củng cố ảnh hưởng của mình với nền quân chủ,
để dễ bề kiểm soát nhà vua thì Quốc hội Anh đòi hỏi mỗi năm nhà vua phải đệ trình
một bản thu chi để quốc hội phê chuẩn;
Thứ hai, Quốc hội đòi hỏi nhà vua chỉ được phép thực hiện kế hoạch thu chi của

mình trong một năm, sau đó lại phải trình bản thu chi mới để Quốc hội phê chuẩn thì
mới được thực hiện thu chi tiếp;
Thứ ba, Nguyên tắc nhất niên làm cho nền tài chính công của quốc gia mang
màu sắc dân chủ, trong đó nhân dân có quyền tham gia vào việc quản trị nền tài
chính của đất nước thông qua người đại diện của mình là Quốc hội (hoặc nghị viện).
Vì thế, sau khi hình thành nó được các nước có nền dân chủ phát triển sớm áp dụng
và trở thành nguyên tắc cơ bản của nền tài chính công của khắp các quốc gia trên thế
giới.
1.2. Nội dung của nguyên tắc ngân sách nhất niên
Nguyên tắc ngân sách nhất niên gồm hai khía cạnh cơ bản sau đây:
Thứ nhất, Mỗi năm quốc hội (cơ quan nắm quyền lập pháp) sẽ biểu qụyết ngân
sách một lần theo kỳ hạn do luật định;
Thứ hai, Bản dự toán NSNN sau khi Quốc hội quyết định chỉ có giá trị hiệu lực thi
hành trong một năm và chính phủ (cơ quan nắm quyền hành pháp) cũng chỉ được
phép thi hành trong năm đó.
Ở Việt Nam, nguyên tắc ngân sách nhất niên được quy định tại Điều 1 và
Điều 14 Luật NSNN năm 2002. Theo đó, NSNN được cơ quan có thẩm quyền quyết
định và thực hiện trong một năm, bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 và kết thúc vào ngày
31 tháng 12 năm dương lịch. Chính phủ phải gửi bản dự toán thu chi ngân sách của
năm sau chậm nhất là mười ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội cuối năm
trước (Điều 43); Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân
sách trung ương năm sau trước ngày 15 tháng 11 năm trước (Điều 45).
1.3. Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách nhất niên
Nguyên tắc nhất niên là một trong những nguyên tắc cơ bản của nền tài chính
mỗi quốc gia; đặc biệt, trong nền tài chính công hiện đại ngày nay, nguyên tắc này
còn được quy định trong Hiến pháp và luật của mỗi nước. Tuy nhiên do có nhiều
yếu tố khác nhau, đặc biệt là phải kể tới các nguyên nhân khách quan ngoài dự liệu
chi phối đến việc thu chi ngân sách, vì vậy mà nguyên tắc nhất niên có thể bị phá vỡ
trong những trường hợp và giới hạn nhất định. Để cho các trường hợp phá vỡ ngoài
ý muốn ấy vẫn có thể nằm trong tầm kiểm soát, Luật NSNN năm 2002 có quy định

cụ thể một số trường hợp phá vỡ nguyên tắc này như sau:
Thứ nhất là, Trong trường hợp Bản dự toán ngân sách năm tới do Chính phủ
đệ trình chưa được Quốc hội thông qua theo thời hạn luật định, theo quy định tại
khoản 4 Điều 45 Luật NSNN 2002 thì Chính phủ phải lập lại bản dự toán và trình
Quốc hội theo thời hạn mà Quốc hội yêu cầu (có thể khoảng thời gian này sẽ kéo dài
sang năm sau). Với trường hợp trên đây, theo quy định tại khoản 2 Điều 50 Luật
NSNN 2002 thì việc phân bổ và giao dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng
ngân sách có thể được phép kéo dài sau ngày 31 tháng 12 của năm tài khoá. Một hệ
quả nữa cũng ở trường hợp này, đó là vì do bản dự toán ngân sách chưa được thông
qua, nên trong khoảng thời gian đầu của năm tài khoá nếu như có những việc cần
thiết phải chi ngay, thì cơ quan tài chính các cấp được phép tạm cấp kinh phí.
Theo quy định, kỳ họp cuối năm Quốc hội sẽ họp và thông qua bản dự toán ngân
sách trong năm tiếp theo, trong kỳ họp này, thông thường sau khi thảo luận và bàn
bạc, Quốc hội sẽ thông qua bản dự thảo ấy, tuy nhiên trong trường hợp đa số các đại
biểu còn băn khoăn dẫn đến việc bản dự thảo chưa được thông qua, thì nguyên tắc
nhất niên của năm sau rất có thể sẽ bị phá vỡ. Chính việc phá vỡ đó lại thể hiện được
sự dân chủ và đặc biệt nó làm toát lên tính quyền lực tối cao của cơ quan đại diện
cho quyền lực lớn nhất thuộc về nhân dân (Quốc hội).
Thứ hai là, Theo quy định tại khoản 4 Điều 59 Luật NSNN 2002 thì “Trường
hợp số thu, chi có biến động lớn so với dự toán đã được quyết định, cần phải điều
chỉnh tổng thể thì Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban nhân dân trình Hội đồng nhân
dân cùng cấp quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách theo quy định tại khoản 1
Điều 49 của Luật này”.
Nổi bật của trường hợp này đó là việc ngân sách không thể thu đủ theo đúng kế
hoạch dẫn đến việc thiếu hụt nghiêm trọng; hoặc rằng do nảy sinh một biến động bất
thường như có chiến tranh, thiên tai dẫn đến việc chi ngân sách đột xuất. Với những
trường hợp này thì buộc Chính phủ phải điều chỉnh lại bản dự toán thu chi của mình
để trình Quốc hội và như vậy nguyên tắc nhất niên lúc này sẽ bị phá vỡ.
Thứ ba là, Trong trường hợp cuối năm tài khoá mà ngân sách bị thiếu hụt tạm
thời, nếu như quỹ dự trữ tài chính và các nguồn tài chính hợp pháp khác không đủ

thì Ngân hàng nhà nước sẽ tạm ứng cho ngân sách trung ương theo quyết định của
Thủ tướng (khoản 7 Điều 59 và khoản 2 Điều 23 Luật NSNN 2002).
Đây là một trường hợp đặc biệt, vì một lý do đặc biệt nào đó khiến Chính phủ
không thể cân đối được các khoản thu chi, dẫn đến tình trạng thiếu hụt một lượng
tiền nhất định để chi trả cho các hoạt động của mình, trong trường hợp này theo
quyết định của Thủ tướng, Ngân hàng Nhà nước sẽ bơm một lượng tiền nhất định
vào thị trường (tạm ứng cho Chính phủ) để cân bằng thu chi. Tuy nhiên, nếu không
tính toán thận trọng, nguy cơ lạm phát có thể nảy sinh lúc này.
Thứ tư là, Trường hợp quy định tại Khoản 2 Điều 62 Luật NSNN 2002: “Các
khoản chi ngân sách đến ngày 31 tháng 12 chưa thực hiện được hoặc chưa chi hết,
nếu được cơ quan có thẩm quyền cho phép tiếp tục thực hiện trong năm sau thì được
chi tiếp trong thời gian chỉnh lý quyết toán và hạch toán quyết toán vào chi ngân sách
năm trước, nếu được chuyển nguồn để thực hiện thì hạch toán vào ngân sách năm
sau”.
1.4. Sự cần thiết và giới hạn của việc phá vỡ nguyên tắc ngân sách nhất niên
Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc này là điều bất khả kháng nên nếu Quốc
hội không hợp được trong năm đó thì tất nhiên sẽ không có việc biểu quyết ngân
sách một lần theo luật định. Những trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách nhất
niên như thế này xảy ra không nhiều nhưng không phải là không thể xảy ra. Thiết
nghĩ pháp luật bên cạnh việc quy định rõ các nguyên tắc cũng nên quy định các
trường hợp ngoại lệ có thể xảy ra một cách chặt chẽ hơn nữa, đặc biệt là làm rõ việc
giới hạn phá vỡ (chẳng hạn như thời hạn vượt quá ) để hạn chế tối đa các tổn thất
cho hoạt động ngân sách như, trong trường hợp thời điểm của năm đó Quốc hội
không họp được thì việc sửa đổi dự toán ngân sách sẽ được tiến hành như thế nào để
minh bạch, phù hợp cho lần biểu quyết trong năm tiếp theo.
 Kiến nghị bổ sung
Về cơ bản thì Luật NSNN đã quy định bao quát đầy đủ các trường hợp phá
vỡ nguyên tắc ngân sách nhất niên cũng như cách khắc phục sự phá vỡ ấy. Tuy
nhiên theo chúng em, Luật cần quy định thêm trong trường hợp vì một lý do khách
quan (chiến tranh chẳng hạn) khiến Quốc hội không thể họp kỳ cuối năm, theo đó

bản dự toán ngân sách sẽ không thể thông qua, lúc này sẽ giải quyết ra sao? Trong
lich sử, năm 2005, Cộng Hoà Dân Chủ Nhân Dân Triều Tiên đã xảy ra trường hợp
này.
2. Nguyên tắc ngân sách đơn nhất
2.1. Quá trình hình thành
Nguyên tắc đơn nhất được xây dựng đầu tiên ở các nước có nền dân chủ sớm
phát triển như Anh, Pháp, Đức… và ngày nay nó vẫn tiếp tục được thừa nhận ở
nhiều nước trên thế giới. Ví dụ điển hình cho hiện tượng này là sự xuất hiện của tình
trạng đa ngân sách ở một vài quốc gia trên thế giới.
2.2. Nội dung của nguyên tắc ngân sách đơn nhất
Nguyên tắc ngân sách đơn nhất theo cách hiểu thông thường đó là mọi khoản
thu và chi tiền tệ của một quốc gia trong một năm chỉ được phép trình bày trong một
văn kiện duy nhất, đó là bản dự toán NSNN sẽ được Chính phủ trình Quốc hội
quyết định để thực hiện.
“Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các
khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức
và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật”.
“Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế – xã hội,
đảm bảo quốc phòng, an ninh, đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ
của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật”
Điều này được thể hiện thông qua một số điều luật trong Luật NSNN 2002
như
Điều 37, Điều 42, … và tại khoản 2, Điều 5 Luật này có quy định về các điều kiện
chi NSNN thì điều kiện đầu tiên là khoản chi đó phải “đã có trong dự toán ngân
sách được giao, trừ trường hợp quy định tại Điều 52 và Điều 59 của Luật này”. Vậy
NSNN chỉ được thể hiện trong một văn kiện duy nhất là bản dự toán NSNN mà
không được phép trình bày trong văn kiện khác.
Có thể thấy cần phải thiết lập nguyên tắc này là vì nếu các khoản thu và chi
lại được trình bày trong nhiều văn bản khác nhau (hệ thống đa ngân sách) thì không
những gây khó khăn cho việc thiết lập một ngân sách thăng bằng và hiệu quả mà

còn khiến cho Quốc hội khó lòng kiểm soát, lựa chọn những khoản thu, chi nào là
cần thiết đề phê chuẩn cho phù hợp với yêu nhu cầu và đời sống của nền kinh tế – xã
hội,…
2.3. Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách đơn nhất
Hiện nay, nguyên tắc ngân sách tuy được thừa nhận ở nhiều nước trên thế
giới nhưng nội dung thực chất của nguyên tắc ngân sách đơn nhất đã ít nhiều có sự
thay đổi do sự biến chuyển của nền tài chính công hiện đại. Sự thay đổi đó chính là
sự xuất hiện ngoại lệ của nguyên tắc này, trong những trường hợp đặc biệt (như có
chiến tranh) và do những biến cố bất thường về kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh
và quản lý nhà nước. Quốc hội được phép thông qua một ngân sách bất thường còn
được gọi là ngân sách đặc biệt hay ngân sách khẩn cấp (không nằm trong dự toán
NSNN hàng năm). Ngân sách bất thường này giúp Nhà nước có thể ứng phó kịp
thời và hiệu quả các vấn đề cần phải được giải quyết trong những trường hợp đặc
biệt.
Sau đây là một số trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách đơn nhất:
Tại Việt Nam trong thời kỳ Chống Mỹ cứu nước có một Quỹ tiền tệ đặc biệt
bên cạnh quỹ NSNN. Đây có thể được xem như là một ngoại lệ của nguyên tắc ngân
sách đơn nhất trong thời kỳ này.
Từ giữa thập kỷ 60 của thế kỷ XX, Mỹ tiến hành chiến tranh phá hoại bằng
không quân ở miền Bắc. Từ đây, việc đưa viện trợ vật chất vào Nam, cả bằng đường
Trường Sơn lẫn đường biển đều khó khăn hơn trước. Bộ Chính trị đã giao cho ông
Phạm Hùng – Ủy viên Bộ Chính trị, Phó thủ tướng Chính phủ phụ trách vấn đề chi
viện miền Nam. Đến năm 1965, ông Phạm Hùng đề xuất với Bộ Chính trị một quyết
định có ý nghĩa lịch sử: lập riêng tại miền Bắc một “Quỹ ngoại tệ đặc biệt” (B.29 ).
Về hình thức hoạt động công khai chính diện, “Quỹ ngoại tệ đặc biệt” có danh
nghĩa Cục Ngoại hối của Ngân hàng Quốc gia Việt Nam để khi cần thiết có thể làm
các thủ tục hợp pháp. Còn về điều hành, nó không phải là một đơn vị trong ngân
hàng quốc gia. Để đảm bảo tuyệt đối bí mật và an toàn, quỹ này chịu sự chỉ đạo đơn
tuyến. Nét độc đáo trong cách tổ chức này là: lấy cái công khai làm bình phong cho
cái bí mật, mọi hoạt động của cái bí mật đều lấy danh nghĩa của cái công khai. Như