Hoàn thiện quản lý Nhà nước về quyền sử dụng đất ở Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ






NGUYỄN THỊ THÚY LAN







HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC
VỀ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60 34 01





LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS NGUYỄN THỊ KIM CHI








Hà Nội – 2015

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ






NGUYỄN THỊ THÚY LAN







HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC

VỀ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60 34 01





LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH





NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS NGUYỄN THỊ KIM CHI








Hà Nội – 2015



MC LC

Trang
DANH MụC CHữ VIếT TắT
i
PHN M U
1
Ch-ơng 1: Những vấn đề lý luận về quyền sử
dụng đất và quản lý nhà n-ớc đối với quyền sử
dụng đất ở Việt Nam

1.1
C s lý lun v quyn s dng t
8
1.1.1
Cỏc khỏi nim c bn
8
1.1.2
c im ca quyn s dng t
11
1.1.3
Vai trũ ca quyn s dng t vi s phỏt trin kinh t xó hi
13
1.2
Qun lý nh nc i vi quyn s dng t
14
1.2.1
Khỏi nim qun lý nh nc
14
1.2.2

Ni dung qun lý nh nc i vi quyn s dng t
22
1.2.3
S phõn cp trong qun lý Nh nc i vi quyn s dng
t
26
1.2.4
Vai trũ ca qun lý nh nc i vi quyn s dng t
32
1.3
Kinh nghim quc t v bi hc v qun lý nh nc i
vi quyn s dng t Vit Nam.
34
CHNG 2: THC TRNG QUYN S DNG T V
QUN Lí NH NC I VI QUYN S DNG T
VIT NAM

2.1
Thc trng quyn s dng t
37
2.1.1
V chuyn nhng quyn s dng t
37
2.1.2
V cho thuờ quyn s dng t
40
2.1.3
V cho thuờ li quyn s dng t
41
2.1.4

V th chp v bo lónh quyn s dng t
41
2.1.5
V vn gúp bng giỏ tr quyn s dng t
43



2.2
Thực trạng quản lý nhà nƣớc về quyền sử dụng đất ở Việt
Nam
44
2.2.1
Thực trạng ban hành văn bản quản lý nhà nước về QSDĐ
45
2.2.2
Thực trạng về chính sách pháp luật của nhà nước về đất đai và
quyền sử dụng đất
52
2.2.3
Thực trạng về quản lý nhà nước đối với cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất
59
2.2.4
Thực trạng về công tác quản lý, kiểm tra, kiểm soát đối với
quyền sử dụng đất trên thị trường
61
2.2.5
Thực trạng về công tác quản lý việc giao đất, cho thuê đất
62

2.2.6
Thực trạng công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về
đất đai.
72
2.2.7
Thực trạng bộ máy quản lý nhà nước đối với đất đai
73
2.3
Đánh giá những mặt đƣợc, những hạn chế - yếu kém
74
2.3.1
Về ban hành và tổ chức thi hành văn bản QLNN về quyền sử
dụng đất
74
2.3.2
Các cơ chế chính sách về quyền sử dụng đất
76
2.3.3
Về giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai
83
2.3.4
Về bộ máy quản lý nhà nước đối với đất đai
84
CHƢƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN
QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT Ở
VIỆT NAM

3.1
Quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc đối với sử dụng đất đai
ở Việt Nam.

84
3.2
Một số định hƣớng cơ bản của việc hoàn thiện quản lý nhà
nƣớc về quyền sử dụng đất ở Việt Nam
88
3.2.1
Phát triển thị trường quyền sử dụng đất trên cơ sở bảo vệ
quyền sở hữu toàn dân về đất đai
88



3.2.2
Phát triển thị trường quyền sử dụng đất phải tạo ra động lực để
phát triển nền kinh tế
91
3.2.3
Đảm bảo tính thống nhất và đồng bộ của các văn bản pháp
luật điều chỉnh quyền sử dụng đất
93
3.3
Một số giải pháp cụ thể hoàn thiện quản lý nhà nƣớc đối
với quyền sử dụng đất
94
3.3.1
Tiếp tục hoàn hiện thể chế, chính sách pháp luật về quyền sử
dụng đất
94
3.3.2
Hoàn thiện bộ máy quản lý nhà nước, phân cấp quản lý nhà

nước đối với quyền sử dụng đất.
97
3.3.3
Tăng cường thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm trong việc thực
hiện các quyền sử dụng đất
98
KẾT LUẬN
99
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
101







DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT


STT
Từ viết tắt
Nguyên nghĩa
1
QSDĐ
Quyền sử dụng đất
2
NSDĐ
Người sử dụng đất
3

QLNN
Quản lý nhà nước
4
BĐS
Bất động sản
5
XHCN
Xã hội chủ nghĩa


1

M U
1. Tính cấp thiết của đề tài:
t ai l lónh th quc gia, l ti nguyờn thiờn nhiờn vụ cựng quý giỏ, l
t liu sn xut c bit, l thnh phn quan trng hng u ca mụi trng
sng, to iu kin cho s sng ca thc vt, ng vt v ca con ngi trờn
mt t. C.Mỏc tng ch rừ: t l khụng gian, yu t cn thit ca tt c mi
quỏ trỡnh sn xut v mi hot ng ca mi ngi; Bt k quc gia no, nu
bit qun lý, s dng hp lý t ai thỡ ngun ti nguyờn ny c bo v v
mang li hiu qu, li ớch to ln, thit thc phc v cho mi ngi v cho c
cng ng. Trong mi giai on cỏch mng, ng v Nh nc ta rt quan
tâm ti vic qun lý v s dng t t c hiu qu cao. Ngh quyt Hi
ngh ln th 7 BCH TW ng khoỏ IX v Tip tc i mi chớnh sỏch, phỏp
lut v t ai trong thi k y cụng nghip hoỏ, hin i hoỏ t nc ó
nờu rừ: t ai l t liu sn xut c bit, l ngun ti nguyờn c bit
quý giỏ, l ngun lc to ln ca t nc, l khụng gian, mụi trng sng
ca c dõn tc. Do t ai mang tớnh cht kinh t, chớnh tr, xó hi sõu sc,
cỏc gii phỏp v t ai phi chỳ ý y ti cỏc khớa cnh kinh t, chớnh tr,
xó hi; phi vỡ li ớch chung ca xó hi, bo m hi ho li ớch ca Nh

nc, ngi u t v ngi s dng t. t ai phi c khai thỏc, s
dng tit kim v cú hiu qu, phỏt huy ti a tim nng v ngun lc ca t
[Vn kin i hi ng IX, nh xut bn Chớnh tr quc gia];
Tr-ớc khi có Hiến pháp năm 1980, đất đai n-ớc ta vẫn có nhiều hình thức
sở hữu: sở hữu Nhà n-ớc, sở hữu tập thể, sở hữu t- nhân. Khi có Hiến pháp
năm 1980, ở n-ớc ta chỉ tồn tại một hình thức sở hữu đất đai là sở hữu toàn
dân. Đến Hiến pháp năm 1992, tại Điều 17 đã quy định: Đất đai, rừng núi,
sông hồ, nguồn n-ớc, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở biển cùng các
tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nh n-ớc đều thuộc sở hữu toàn
dân; Điều 18 đã quy định với tinh thần là: Ng-ời đ-ợc Nhà n-ớc giao đất thì

2

đ-ợc thực hiện chuyển quyền sử dụng đất (QSDĐ) theo quy định của pháp
luật. Cụ thể hóa Hiến pháp 1992, Luật Đất đai năm 1993, Luật sửa đổi một số
điều Luật Đất đai năm 1998, 2001 và Luật Đất đai năm 2003 đã từng b-ớc cụ
thể hoá quy định này của Hiến pháp với xu thế là ngày càng mở rộng các
quyền cho ng-ời sử dụng đất.
Tuy nhiên, đến nay qua thực tế công tác QLNN đối với đất đai còn nhiều
hạn chế về pháp luật đất đai, về phân cấp quản lý đất đai, về tổ chức bộ máy
quản lý đất đai, về công tác kiểm tra giám sát, xử lý khiếu nại tố cáo, năng lực
cán bộ làm công tác quản lý đất đai Đối với hoạt động quản lý thực hiện các
QSDĐ ở các địa ph-ơng vẫn còn nhiều bất cập cần giải quyết nh-:
- Công tác bồi th-ờng đất đai khi Nhà n-ớc thu hồi đất phục vụ xây dựng
các khu công nghiệp, đô thị mới, cơ sở hạ tầng, trụ sở cơ quan Nhà n-ớc, tr-ờng
học, bệnh viện, dựa vào khung giá đất do Nhà n-ớc quy định còn nhiều bất
cập (ch-a phù hợp thực tế và thiếu tính minh bạch). Giải phóng mặt bằng chậm
trễ luôn luôn là yếu tố cản trở tiến độ đầu t- của hầu hết các công trình.
- Những giải pháp trong dồn điền đổi thửa thiếu sự phù hợp tr-ớc yêu cầu
tích tụ ruộng đất để mở rộng quy mô sản xuất. Làm thế nào để phát triển đ-ợc

tiềm năng của xã hội theo ph-ơng châm ai giỏi nghề gì làm nghề đó. Hiện
t-ợng chuyển dịch QSDĐ và chuyển đổi mục đích sử dụng trong nông nghiệp
diễn ra tự phát rất sôi động ở nhiều địa ph-ơng.
- Hiện nay thị tr-ờng QSDĐ đang có hiện t-ợng "đóng băng". Phải chăng
hiện nay cầu đã v-ợt quá cung, hay chính sách ch-a hợp lí, hay giá đất đ-ợc
định giá một cách chủ quan của cơ quan định giá mà không theo quy luật của
thị tr-ờng? Bên cạnh đó, thị tr-ờng giao dịch ngầm về đất đai còn chiếm tỷ lệ
lớn. Giấy chứng nhận là điều kiện cần thiết cho hoạt động thị tr-ờng QSDĐ,
nh-ng nhiều ng-ời dân không muốn nhận mà vẫn có thể giao dịch trên thị
tr-ờng ngầm.
- Tâm lí ng-ời dân mỗi vùng một khác nhau: vùng đồng bằng Bắc bộ mặc

3

dù ng-ời dân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp nh-ng vẫn giữ lại đất đai,
trong khi đó ng-ời dân vùng Tây nguyên và Đồng bằng sông Cửu Long lại sẵn
sàng bán để đi làm thuê cho ng-ời khác. Vấn đề nông dân không có đất do
chuyển nh-ợng đất đai ngày càng tăng.
Có thể nói việc thực hiện các QSDĐ tuy đã đ-ợc pháp luật quy định
song những quy định còn chặt, ch-a mở hoặc các văn bản pháp luật quy định
và h-ớng dẫn thực hiện ch-a đồng bộ, trong đó có thủ tục kê khai đăng ký, cơ
quan chuyên môn và cơ quan dịch vụ ch-a có kế hoạch và còn yếu kém về
năng lực, đồng thời về giá đất tuy đã có nhiều văn bản quy định nh-ng vẫn
còn bất cập hạn chế cho việc xác định giá trị đất đai để chuyển nh-ợng;
chuyển đổi; cho thuê; cho thuê lại hay góp vốn bằng QSDĐ. Do những tồn tại
nêu trên, các hoạt động chuyển QSDĐ phi chính thức vẫn diễn ra ở nhiều nơi
tác động xấu đến thị tr-ờng bất động sản mới hoạt động, ảnh h-ởng xấu đến
việc quản lý, sử dụng đất đai, gây lãng phí cho Nhà n-ớc và nhân dân. Cụ thể
tình trạng này diễn ra thế nào? Nguyên nhân tại sao? Giải pháp nào để giải
quyết tình trạng này? là các câu hỏi cần phải đ-ợc giải đáp để đ-a ra h-ớng

giải quyết thích hợp trong giai đoạn tới. Vì vậy, việc thực hiện đề tài: Hoàn
thiện Quản lý nhà n-ớc về quyền sử dụng đất ở Việt Nam là cần thiết trong
thời điểm hiện nay.
2. Tỡnh hỡnh nghiờn cu ti:
Xung quanh vn QLNN v t ai núi chung ó cú nhiu cụng trỡnh
khoa hc ca cỏc nh lónh o ng, Nh nc cng nh cỏc nh khoa hc,
nghiờn cu nhng gúc , phm vi khỏc nhau vi nhiu cỏch tip cn khỏc
nhau v hng s dng kt qu nghiờn cu cng khỏc nhau. V nhng bt cp
trong cụng tỏc QLNN v t ai v vic qun lý, s dng t ụ th, ó cú cỏc
cụng trỡnh ca TS.Nguyn ỡnh Bng: Mt s vn QLNN v t ai
trong giai on hin nay (Tp chớ Qun lý nh nc s 4/2006); Mai Xuõn
Yn: i mi cụng tỏc qun lý, s dng t ụ th trong tỡnh hỡnh hin nay

4

(Tạp chí quản lý nhà nước số 6/2011); TS.Phạm Hữu Nghị: “Về thực trạng
chính sách đất đai ở Việt Nam” (Tạp chí nhà nước và pháp luật số 8/2007) đã
nêu được thực trạng QLNN về đất đai, hướng đổi mới công tác quản lý, sử
dụng đất đô thị. Tuy nhiên, các công trình trên chưa đi sâu vào phân tích
nguyên nhân, đánh giá những mặt được, hạn chế, yếu kém của QLNN đối với
quyền sử dụng đất.
Về giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với đất đai, đã có bài viết
của GS.TSKH. Đặng Hùng Võ: “Hoàn thiện pháp luật về đất đai đáp ứng yêu
cầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước” (Báo nhân dân số 1.7450 thứ 3
ngày 06/05/2003); Đào Xuân Mùi: “Nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về
đất đai ở ngoại thành Hà Nội” (Luận văn thạc sỹ quản lý nhà nước, Hà Nội –
2006); Nguyễn Văn Khánh: “Về quyền sở hữu đất ở Việt Nam” (Tạp chí
Khoa học ĐHQGHN, Khoa học xã hội và nhân văn, tập 29, số 1 – 2013). Các
bài viết trên đã phần nào nêu được những giải pháp nhằm góp hoàn chỉnh hệ
thống pháp luật có liên quan đến đất đai và bất động sản. Hoàn thiện bộ máy

quản lý nhà nước, phân cấp quản lý nhà nước đối với quyền sử dụng đất.
Song vẫn chưa đưa ra được việc phải hoàn thiện các chính sách pháp luật về
quyền sử dụng đất và tăng cường thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm trong việc
thực hiện các quyền sử dụng đất.
Bên cạnh đó, có một số công trình nghiên cứu khác như:
- Đề tài: “Hoàn thiện pháp luật về quyền sử dụng đất của hộ gia đình,
cá nhân góp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về đất đai” của học
viên Nguyễn Thị Phương Hoa (2009), trường Học viện Hành chính Quốc gia.
Đề tài nghiên cứu về quyền sử dụng đất của cá nhân, hộ gia đình nhằm góp
phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về đất đai, đưa ra được những giải
pháp về quản lý và kiểm soát có hiệu quả việc giao dịch, chuyển nhượng
quyền sử dụng đất. Song đề tài chưa phân tích, đánh giá được vai trò của

5

quyền sử dụng đất, thị trường quyền sử dụng đất đối với sự phát triển kinh tế -
xã hội, đặc biệt là quyền sử dụng đất của các tổ chức được Nhà nước trao
quyền sử dụng đất.
- Đề tài: “Quản lý nhà nước về đất đai ở Thái Bình” của học viên Trần
Thị Thoa; đề tài: “Tăng cường quản lý nhà nước đối với đất xây dựng nhà ở
trên địa bàn Thành phố Hà Nội” của học viên Bùi Đức Thịnh (2011), trường
Học viện Hành chính quốc gia đã phân tích thực trạng quản lý nhà nước về
đất đai của địa phương như Hà Nội, Thái Bình. Đề xuất những giải pháp
nhằm tăng cường quản lý nhà nước đối với đất đai, đất xây dựng nhà ở. Tuy
nhiên, chưa đi sâu, phân tích, đánh giá công tác quản lý nhà nước đối với
quyền sử dụng đất.
Nhìn chung các công trình nghiên cứu trên đã đề cập đến vấn đề QLNN
đối với đất đai, QLNN bằng pháp luật đối với đất đai trên các khía cạnh khác
nhau dưới sự điều chỉnh của luật đất đai và các chính sách đất đai của Nhà
nước Việt Nam. Tuy nhiên, chưa có một công trình nào đề cập cụ thể tới hoạt

động QLNN đối với việc thực hiện các QSD§ ë Việt Nam trong giai đoạn
hiện nay.
Quản lý nhà nước về quyền sử dụng đất ở Việt Nam hiện nay là vấn đề
mang tính thời sự và nhạy cảm. Vì vậy, việc nghiên cứu vấn đề này là rất cần
thiết trong giai đoạn phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt
Nam hiện nay. Vì vậy có thể khẳng định đây là công trình đầu tiên nghiên cứu
về vấn đề QLNN đối với việc thực hiện các QSD§ ở Việt Nam nhằm góp phần
nâng cao hiệu lực QLNN đối với đất đai ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn:
Mục đích nghiên cứu của luận văn:

6

- Trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng việc thực hiện các quyền sử
dụng đất trong những năm qua, đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện quản
lý nhà nước về quyền sử dụng đất ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
Nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn:
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận về Quyền sử dụng đất và quản lý
nhà nước về quyền sử dụng đất ở Việt Nam.
- Đánh giá thực trạng quyền sử dụng đất và công tác quản lý nhà nước
đối với quyền sử dụng đất ở Việt Nam trong thời gian qua.
- Kiến nghị những giải pháp hoàn thiện QLNN đối với quyền sử dụng
đất ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
4. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu :
* Đối tượng nghiên cứu:
- Đi sâu nghiên cứu các nội dung cơ bản về quyền sử dụng đất và quản
lý nhà nước về quyền sử dụng đất.
* Phạm vi nghiên cứu:
- Ph¹m vi kh«ng gian: Đề tài đánh giá các hoạt động quản lý nhà nước
về quyền sử dụng đất trên toàn lãnh thổ Việt Nam.

- Ph¹m vi thêi gian: 10 n¨m, kÓ tõ khi cã LuËt ®Êt ®ai n¨m 2003.
- Phạm vi nội dung: 13 nội dung quản lý nhà nước về đất đai.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn vận dụng các phương pháp luận triết học duy vật biện chứng
và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác – Lênin, lý luận nhà nước và pháp luật
trong điều kiện cơ chế kinh tế mới. Bên cạnh đó, luận văn kết hợp các phương
pháp phân tích, so sánh, đối chiếu, tổng hợp … dựa trên những nghiên cứu
thực tế để giải quyết những vấn đề mà đề tài đặt ra.
6. Những đóng góp của luận văn

7

- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận và thực tiễn về QSDĐ và QLNN
về QSDĐ ở Việt Nam.
- Phân tích thực trạng việc thực hiện quyền sử dụng đất và quản lý nhà
nước đối với quyền sử dụng đất ở Việt Nam thời gian qua, chỉ ra những mặt
được và chưa được của QLNN đối với QSDĐ.
- Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện QLNN đối với quyền sử dụng
đất ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
luận văn gồm 3 chương:


8

Ch-ơng 1
Những vấn đề lý luận về quyền sử dụng đất và quản
lý nhà n-ớc đối với quyền sử dụng đất ở Việt Nam

1.1 Cơ sở lý luận về quyền sử dụng đất
1.1.1 Các khái niệm cơ bản
Khái niệm quyền sử dụng đất
Đất đai đã tồn tại tr-ớc khi có loài ng-ời xuất hiện. Sự tồn tại của đất
đai nh- một lẽ tự nhiên, là cơ sở để hình thành nên sự sống. Trong quá trình
phát triển của xã hội loài ng-ời, đất đai, quan hệ đất đai đã thực sự trở thành
vấn đề kinh tế, xã hội sống còn. Thông qua quá trình lao động sản xuất, đất
đai là nguồn tài nguyên vô giá, là t- liệu sản xuất đặc biệt, là tiền đề cho việc
tạo ra của cải vật chất phục vụ cho cuộc sống con ng-ời, thúc đẩy sự phát triển
của xã hội. C.Mác, trong bộ T- bản đã rất tinh tế khi khái quát vai trò kinh tế
của đất đai thông qua việc viện dẫn một câu nói nổi tiếng của W.Petty (1622-
1687): "Lao động là cha, đất là mẹ sinh ra mọi của cải vật chất của xã hội".
T-ơng tự nh- vậy, Bemard Binns nhấn mạnh: "Đất là cội nguồn dự trữ tài
nguyên có giá trị nhất của con ng-ời và hơn thế nữa là ph-ơng tiện sống, mà
thiếu nó ng-ời ta không thể tồn tại, duy trì và phát triển sự sống đ-ợc".
Chính vì ý nghĩa quan trọng đối với sự tồn tại và phát triển của con
ng-ời, nên trong các thời kỳ lịch sử và trong mọi giai đoạn phát triển, các
quốc gia trên thế giới đều quan tâm đến vấn đề đất đai, đặc biệt là việc xác lập
những hình thức pháp lý phù hợp để quản lý chặt chẽ nhằm phát huy tiềm
năng, khai thác và sử dụng có hiệu quả quỹ đất của quốc gia. Theo đó, QSDĐ
luôn là chế định pháp luật quan trọng.
Nói đến "quyền sử dụng" nghĩa là nói đến quyền khai thác công dụng
và h-ởng hoa lợi, lợi tức từ một đối t-ợng tài sản. Song rất khác với các loại tài
sản khác, đất đai là một tài sản đặc biệt, một t- liệu sản xuất đặc thù có giới hạn

9

về không gian, diện tích nh-ng vô hạn về thời gian sử dụng và khả năng sinh
lợi. Nếu đ-ợc quản lý và khai thác tốt, đất đai sẽ là nguồn tài nguyên vô tận.
Ng-ợc lại, nếu bị đối xử với thái độ "vô chủ", theo kiểu "vắt kiệt" sức sản xuất,

độ màu mỡ thì tài nguyên đất đai sẽ ngày càng cạn kiệt dần. Điều đó cũng lý
giải tại sao ở các n-ớc dù là duy trì hình thức sở hữu đất đai nào đi nữa thì vẫn
luôn có những chế định pháp luật quan trọng nhằm xác lập cho những ng-ời
trực tiếp sử dụng đất những quyền và lợi ích nhất định, tạo cho NSDĐ phát huy
tối đa năng lực tự chủ thông qua việc mở rộng các QSDĐ cho ng-ời dân.
ở Việt Nam, Hiến pháp và pháp luật đất đai hiện hành quy định: "đất
đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà n-ớc thống nhất quản lý, Nhà n-ớc giao
đất cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài". (Cú th
hiu NSD cú QSD gm cỏ nhõn, t chc, h gia ỡnh, c nh nc giao
t hoc cụng nhn quyn s dng t). Bên cạnh QSDĐ ổn định, lâu dài,
NSDĐ còn đ-ợc thực hiện các giao dịch QSDĐ của mình nh- chuyển đổi,
chuyển nh-ợng, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp, bảo lãnh QSDĐ
Dù cách thức và nội dung biểu hiện có khác nhau, nh-ng nhìn một
cách khái quát, QSDĐ mà các quốc gia quy định luôn thể hiện một điểm
chung là: QSDĐ là chỉ những quyền năng của một chủ thể đ-ợc thực hiện
hoặc đ-ợc h-ởng những quyền nhất định khi khai thác và sử dụng đất. Những
quyền đó đ-ợc pháp luật ghi nhận và đảm bảo thực hiện trên thực tế. Vì vậy,
QSDĐ đ-ợc hiểu là một phạm trù pháp lý và luôn đ-ợc nhìn nhận, xem xét
d-ới hai góc độ sau đây:
Thứ nhất, QSDĐ là quyền năng của chủ thể. Theo nghĩa này thì QSDĐ
là khả năng của một tổ chức hay cá nhân đ-ợc thực hiện các QSDĐ trong quá
trình sử dụng đất mà pháp luật không cấm.
Thứ hai, QSDĐ là tổng hợp những quy phạm pháp luật và những đảm
bảo pháp lý do Nhà n-ớc ban hành nhằm tạo điều kiện cho các tổ chức, cá
nhân thực hiện các quyền chủ thể khi sử dụng đất.

10

Nhìn nhận d-ới góc độ kinh tế, QSDĐ thực chất là một quyền dân sự,
theo đó chủ thể sử dụng đất đ-ợc thực hiện những quyền cụ thể hoặc đ-ợc

quyền yêu cầu ng-ời khác thực hiện những hành vi nhất định để thỏa mãn lợi
ích của mình. Chẳng hạn, NSDĐ đ-ợc quyền kinh doanh tìm kiếm lợi nhuận
trên mảnh đất của mình thông qua việc sử dụng đất vào các mục đích khác
nhau, thực hiện những quyền nhằm khai thác triệt để công dụng, lợi ích vốn có
từ đất và những kết quả đ-ợc tạo ra trên đất. Bên cạnh đó, họ đ-ợc quyền yêu
cầu những NSDĐ xung quanh không thực hiện những hành vi xâm hại đến
quyền và lợi ích chính đáng của họ nh-: Không đ-ợc lấn chiếm, hủy hoại đất
hoặc có hành vi khác làm cản trở đến việc thực hiện QSDĐ của họ. Nh- vậy,
về ph-ơng diện kinh tế, QSDĐ đ-ợc thể hiện bằng những quyền năng cụ thể
của NSDĐ, những quyền năng đó đ-ợc thực hiện trong quá trình khai thác và
sử dụng đất sẽ mang lại những lợi ích thiết thực cho NSDĐ.
D-ới góc độ pháp lý, QSDĐ là quyền mà pháp luật công nhận cho
NSDĐ đ-ợc h-ởng, đ-ợc làm trong quá trình sử dụng đất. Hay nói cụ thể hơn
các quyền năng của NSDĐ có đ-ợc thực hiện trên thực tế hay không? Lợi ích
của họ có đ-ợc đáp ứng hay không là phụ thuộc vào việc pháp luật có quy
định cho họ đ-ợc phép thực hiện hoặc đ-ợc h-ởng quyền hay không, mức độ
h-ởng quyền đến đâu và khả năng đảm bảo của Nhà n-ớc thể hiện nh- thế nào
khi họ thực hiện QSDĐ. ở đây, vai trò của Nhà n-ớc là thông qua công cụ
pháp luật xác lập tiền đề và điều kiện để QSDĐ của mỗi ng-ời dân đ-ợc thực
hiện trên thực tế. Tuy nhiên, các quốc gia khác nhau, với điều kiện kinh tế - xã
hội khác nhau và bản chất của mỗi nhà n-ớc khác nhau thì khả năng đảm bảo
về mặt pháp lý QSDĐ cho NSDĐ là khác nhau.
Tóm lại, từ sự xem xét QSDĐ trên cả hai ph-ơng diện kinh tế và pháp
lý, khái niệm QSDĐ đ-ợc hiểu là những quyền năng sử dụng đất cụ thể, đ-ợc
pháp luật quy định và đảm bảo thực hiện đối với các chủ thể sử dụng đất trong
quá trình khai thác và sử dụng đất.

11

1.1.2. Đặc điểm của quyền sử dụng đất

Căn cứ vào hình thức sở hữu đối với đất đai, QSDĐ ở mỗi quốc gia
đ-ợc xác định rất khác nhau. Tuy nhiên, nếu nghiên cứu QSDĐ với ý nghĩa là
quyền khai thác những công dụng, những thuộc tính có ích từ đất thì chế định
QSDĐ có thể rút ra những đặc điểm chung mang tính khái quát là:
Thứ nhất, QSDĐ là quyền đ-ợc phát sinh trên cơ sở quyền sở hữu
đất đai.
Cũng giống nh- bất kỳ một tài sản thông th-ờng nào khác, quyền của
chủ sở hữu tài sản bao gồm có ba quyền năng: quyền chiếm hữu, quyền sử
dụng và quyền định đoạt. Đối với đất đai, chủ sở hữu đất đai cũng có đầy đủ
ba quyền nêu trên và QSDĐ là một trong những quyền năng của quyền sở hữu
đất. Quyền sử dụng một tài sản nói chung hay tài sản là đất đai nói riêng tr-ớc
hết phải thuộc chủ sở hữu tài sản đó. Ng-ời không phải là chủ sở hữu chỉ đ-ợc
quyền sử dụng trong những điều kiện cụ thể. Chẳng hạn, đ-ợc chủ sở hữu cho
phép sử dụng hoặc ủy quyền. Tuy nhiên, QSDĐ ở các n-ớc có chế độ sở hữu
đất đai khác nhau thì nội dung đ-ợc biểu hiện khác nhau. Chẳng hạn, ở các
n-ớc duy trì chế độ sở hữu t- nhân về đất đai thì QSDĐ là một quyền của chủ
sở hữu và không tách rời quyền sở hữu. Ng-ời có QSDĐ cũng đồng thời là
ng-ời có quyền sở hữu chính mảnh đất đó. Trong quá trình sử dụng đất và
thực hiện các QSDĐ, họ cũng đồng thời đ-ợc quyền quyết định số phận pháp
lý đối với mảnh đất thuộc quyền sở hữu của mình.
ở Việt Nam, toàn bộ đất đai của quốc gia thuộc sở hữu toàn dân, Nhà
n-ớc là chủ sở hữu đại diện đứng ra để quản lý thống nhất. Trên cơ sở đó, Nhà
n-ớc trao QSDĐ cho các tổ chức và cá nhân thông qua các hình thức nh- giao
đất không thu tiền, giao đất có thu tiền hoặc cho thuê đất và họ trở thành chủ
thể có QSDĐ chứ không phải là ng-ời có quyền sở hữu đất đai. Tuy nhiên, để
ng-ời có QSDĐ có điều kiện khai thác tốt tiềm năng đất đai, Nhà n-ớc đảm
bảo cho họ đ-ợc thực hiện các quyền năng mở rộng trong quá trình sử dụng,

12

đặc biệt là các quyền giao dịch dân sự về đất đai.
Thứ hai: QSDĐ là một loại quyền về tài sản. Yếu tố tài sản thể hiện
tr-ớc hết ở chỗ bản thân đất đai chính là một tài sản, một loại tài sản là BĐS.
Trong điều kiện sản xuất hàng hóa, đất đai tất yếu cũng đ-ợc coi là một loại
hàng hóa cho dù nó thuộc loại hình sở hữu nào. Tuy nhiên, đất đai là một loại
hàng hóa đặc biệt, một loại hàng hóa cố định về vị trí, giới hạn về diện tích và
tồn tại mãi mãi, nh cách nói của C.Mác là nếu đầu t- hợp lý cơ bản, có thể
cho lợi nhuận mà không mất tất cả vốn đầu t- tr-ớc.
Mặt khác, yếu tố tài sản của QSDĐ còn đ-ợc biểu hiện ở chỗ, bản thân
đất đai là bất động song nó lại là đối t-ợng của nhiều quan hệ tài sản nh-
chuyển đổi, chuyển nh-ợng, cho thuê, thế chấp, bảo lãnh. Các loại quan hệ
này thực chất đều là các quan hệ về tài sản. Trong cơ chế thị tr-ờng, h-ớng
vận động cơ bản của quan hệ đất đai là không ngừng nâng cao hiệu quả sử
dụng đất, nâng cao thu nhập và lợi nhuận, song điều đó chỉ có thể đạt đ-ợc khi
đất đai có chủ sử dụng cụ thể và đ-ợc luật pháp chế định rõ các quyền và lợi
ích cụ thể; giải quyết một cách hài hòa giữa lợi ích chính đáng của NSDĐ với
lợi ích của xã hội, thông qua đó để đất đai đ-ợc khai thác hết giá trị, hết tiềm
năng. Tính hiệu quả và công năng của đất có thể đ-ợc thực hiện bằng các
ph-ơng thức nh- mỗi chủ sử dụng đất có thể trực tiếp bằng mọi cách sử dụng
đất đai sao cho có hiệu quả hơn để nâng cao thu nhập và lợi nhuận, hoặc thực
hiện l-u chuyển để đến với ng-ời có khả năng sử dụng đất hiệu quả hơn thông
qua cơ chế thị tr-ờng. Trong tr-ờng hợp này, Nhà n-ớc vừa đóng vai trò là chủ
sở hữu, vừa là chủ thể quản lý, điều tiết nền kinh tế, tạo ra sân chơi thích
hợp cho các chủ thể sử dụng đất, đ-a QSDĐ vào giao l-u dân sự, trao đổi trên
thị tr-ờng một cách có hiệu quả nhất và có định h-ớng. Làm nh- vậy chẳng
những góp phần đẩy nhanh quá trình tích tụ và tập trung đất đai vào tay những
ng-ời có khả năng và biết sản xuất giỏi, góp phần cơ cấu lại nền kinh tế nông
thôn, thúc đẩy quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, điều tiết thị tr-ờng,

13

mà còn tạo điều kiện cho thị tr-ờng QSDĐ nói riêng và thị tr-ờng BĐS nói
chung phát triển lành mạnh và đồng bộ cùng với các thị tr-ờng khác nh-: thị
tr-ờng lao động, thị tr-ờng vốn Đó cũng chính là chủ tr-ơng, định h-ớng
của Đảng và Nhà n-ớc ta trong giai đoạn hiện nay.
1.1.3 Vai trò của quyền sử dụng đất với sự phát triển kinh tế - xã hội
ở n-ớc ta, trong giai đoạn phát triển năng động của nền kinh tế
chuyển đổi, thị tr-ờng QSDĐ ngày càng trở nên có vai trò quan trọng, thể hiện
trên các khía cạnh sau đây:
Một là: Thông qua thị tr-ờng QSDĐ, nguồn tài nguyên đất đai sẽ đ-ợc
khai thác và sử dụng tối -u, góp phần phân bổ và sử dụng hợp lý nguồn tài
nguyên với việc phân công lao động xã hội.
Hai là: Thị tr-ờng QSDĐ là nơi thực hiện tái sản xuất các yếu tố sản
xuất cho các nhà kinh doanh QSDĐ. Trong quá trình giao dịch QSDĐ trên thị
tr-ờng, các nhà kinh doanh QSDĐ và những ng-ời tiêu dùng gặp gỡ nhau để
thực hiện các hành vi mua bán; nhờ đó giúp cho việc chuyển hóa vốn từ hình
thái hiện vật sang hình thái giá trị, tạo điều kiện để nguồn vốn đ-ợc chu
chuyển, l-u thông trên thị tr-ờng, tạo ra những kích thích cho đầu t- và phát
triển thị tr-ờng QSDĐ và qua đó tác động tới sự tăng tr-ởng kinh tế.
- Ba là: Việc hình thành và thừa nhận rộng rãi thị tr-ờng QSDĐ sẽ tạo
ra nguồn thu lớn cho ngân sách nhà n-ớc thông qua việc thu thuế chuyển
QSDĐ, thu tiền khi giao đất, cho thuê đất. Nguồn thu này có thể dùng để đầu
t-, phát triển và nâng cấp cơ sở hạ tầng ở các địa ph-ơng cũng nh- xây dựng
các công trình phúc lợi chung của xã hội.
- Bốn là: Thị tr-ờng QSDĐ phát triển sẽ cung cấp những a điểm tối
-u cho các hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp và các nhà đầu t
Đất đai là điều kiện tiên quyết về vật chất cho mọi hoạt động kinh tế.
Bất kể công việc nào và dù kinh doanh trong bất kỳ ngành nghề và lĩnh vực gì
thì cũng cần có địa điểm để tiến hành các hoạt động kinh doanh. Không chỉ

14

đơn thuần là có địa điểm, mà để hoạt động kinh doanh có hiệu quả cao nhất, địa
điểm cần phải phù hợp với công việc mà mình tiến hành. Do vậy, khi thị tr-ờng
QSDĐ phát triển hoàn chỉnh sẽ có khả năng cung ứng địa điểm tối -u cho các
doanh nghiệp và các nhà đầu t- trong các hoạt động kinh doanh của mình.
- Năm là: Thị tr-ờng QSDĐ phát triển tạo điều kiện để mở ra nguồn
vốn mới, thu hút đầu t- trực tiếp n-ớc ngoài.
Ngành kinh doanh BĐS nói chung và kinh doanh QSDĐ nói riêng đòi
hỏi phải có nhiều vốn, sức hấp dẫn cao. Nếu thị tr-ờng QSDĐ đ-ợc mở rộng,
thông thoáng, nâng cao năng lực kinh doanh thì khả năng thu hút vốn đầu t-
lớn của các doanh gia trong và ngoài n-ớc, cũng nh- vốn tích luỹ của tầng lớp
dân c-, thông qua đó để tạo nên nguồn vốn mới thực hiện tái đầu t
Vai trò của thị tr-ờng QSDĐ nêu trên là không thể phủ nhận. Tuy
nhiên, vai trò đó chỉ có thể phát huy một cách có hiệu quả nếu thị tr-ờng
QSDĐ đ-ợc tổ chức và quản lý d-ới những hình thức pháp lý nhất định. ở
đây, pháp luật đóng một vai trò vô cùng quan trọng trong việc điều chỉnh hành
vi của các chủ thể tham gia thị tr-ờng QSDĐ. Thông qua hệ thống các quy tắc
xử sự, pháp luật định h-ớng các quan hệ trao đổi, mua bán QSDĐ trên thị
tr-ờng diễn ra trong một trật tự, một hành lang pháp lý ổn định. Thông qua
trật tự pháp lý đó, quyền và lợi ích của các chủ thể tham gia thị tr-ờng QSDĐ
đ-ợc đảm bảo, thị tr-ờng QSDĐ có môi tr-ờng pháp lý vững chắc để phát
triển.
1.2 Quản lý nhà n-ớc đối với quyền sử dụng đất
1.2.1 Khái niệm quản lý nhà n-ớc
1.2.1.1 Khái niệm về quản lý nhà n-ớc
* Khỏi nim v qun lý
Hin nay cú nhiu cỏch gii thớch thut ng qun lý, cú quan nim cho
rng qun lý l cai tr; cng cú quan nim cho rng qun lý l iu hnh, iu
khin, ch huy. Quan nim chung nht v qun lý c nhiu ngi chp nhn

15

do điều khiển học đưa ra như sau: Quản lý là sự tác động định hướng bất kỳ
lên một hệ thống nào đó nhằm trật tự hóa và hướng nó phát triển phù hợp với
những quy luật nhất định. Quan niệm này không những phù hợp với hệ thống
máy móc thiết bị, cơ thể sống, mà còn phù hợp với một tập thể người, một tổ
chức hay một cơ quan nhà nước .
Hiểu theo góc độ hành động, quản lý là điều khiển và được phân thành
3 loại. Các loại hình này giống nhau là đều do con người điều khiển nhưng
khác nhau về đối tượng quản lý.
Loại hình thứ nhất: là việc con người điều khiển các vật hữu sinh không
phải con người, để bắt chúng phải thực hiện ý đồ của người điều khiển. Loại
hình này được gọi là quản lý sinh học, quản lý thiên nhiên, quản lý môi
trường Ví dụ con người quản lý vật nuôi, cây trồng
Loại hình thứ hai: là việc con người điều khiển các vật vô tri vô giác
để bắt chúng thực hiện ý đồ của người điều khiển. Loại hình này được gọi là
quản lý kỹ thuật. Ví dụ, con người điều khiển các loại máy móc
Loại hình thứ ba: là việc con người điều khiển con người. Loại hình
này được gọi là quản lý xã hội (hay quản lý con người). Quản lý xã hội được
Mác coi là chức năng quản lý đặc biệt được sinh ra từ tính chất xã hội hoá lao
động. Hiện nay, khi nói đến quản lý, thường người ta chỉ nghĩ đến quản lý xã
hội. Vì vậy sau đây chúng ta chỉ nghiên cứu loại hình quản lý thứ ba này, tức
là quản lý xã hội.
Từ đó có thể đưa ra khái niệm quản lý theo nghĩa hẹp (tức là quản lý xã
hội) như sau: Quản lý là sự tác động chỉ huy, điều khiển các quá trình xã hội
và hành vi hoạt động của con người để chúng phát triển phù hợp với quy luật,
đạt tới mục đích đã đề ra và đúng ý chí của người quản lý .
Quản lý Xã hội là một yếu tố hết sức quan trọng không thể thiếu trong
đời sống xã hội. Xã hội phát triển càng cao thì vai trò của người quản lý càng

16

lớn và nội dung quản lý càng phức tạp.
Trong công tác quản lý có rất nhiều yếu tố tác động, nhưng đặc biệt lưu
ý tới 5 yếu tố sau đây:
Thứ nhất là yếu tố xã hội hay yếu tố con người: Yếu tố này xuất phát từ
bản chất con người là tổng hoà các mối quan hệ xã hội. Mọi sự phát triển của xã
hội đều thông qua hoạt động của con người. Các cơ quan, các viên chức, lãnh
đạo quản lý cần phải giải quyết một cách đúng đắn, có cơ sở khoa học và thực
lực các mối quan hệ xã hội giữa người và người trong mọi lĩnh vực hoạt động
QLNN.
Thứ hai là yếu tố chính trị: Yếu tố chính trị trong quản lý đòi hỏi những
người quản lý phải quán triệt tư tưởng, phải biết mình quản lý cho giai cấp
nào, cho nhà nước nào mà xác định theo chủ trương, chính sách nào.
Thứ ba là yếu tố tổ chức: Tổ chức là khoa học về sự thiết lập các mối
quan hệ giữa những con người để thực hiện một công việc quản lý. Đó là sự
sắp đặt một hệ thống bộ máy quản lý, quy định chức năng và thẩm quyền cho
từng cơ quan trong bộ máy ấy.
Thứ tư là yếu tố quyền uy: Quyền uy là thể thống nhất giữa quyền lực
và uy tín trong quản lý. Quyền lực là công cụ để quản lý bao gồm một hệ
thống pháp luật, điều lệ quy chế, nội quy, kỷ luật, kỷ cương Uy tín là phẩm
chất đạo đức và bản lĩnh chính trị vững vàng, có kiến thức và năng lực, biết tổ
chức và điều hành công việc trung thực, thẳng thắn, có lối sống lành mạnh, có
khả năng đoàn kết, có phong cách dân chủ tập thể, có ý thức tổ chức kỷ luật,
gương mẫu, nói đi đôi với làm, được quần chúng tín nhiệm. Chỉ có quyền lực
hoặc chỉ có uy tín thì chưa đủ để quản lý, người quản lý cần có cả hai mặt thì
quản lý mới đạt hiệu quả.
Thứ năm là yếu tố thông tin: Trong quản lý thông tin là nguồn, là căn cứ
để ra quyết định quản lý nhằm mang lại hiệu quả. Không có thông tin chính xác

17

và kịp thời người quản lý sẽ bị tụt hậu, không bắt kịp nhịp độ phát triển của xã
hội.
Trong 5 yếu tố trên yếu tố xã hội, yếu tố chính trị là yếu tố xuất phát, là
mục đích chính trị của quản lý; còn tổ chức, quyền uy, thông tin là 3 yếu tố
biện pháp kỹ thuật và nghệ thuật quản lý.
* Khái niệm về quản lý nhà nước
Trong hệ thống các chủ thể quản lý xã hội Nhà nước là chủ thể duy
nhất quản lý xã hội toàn dân, toàn diện bằng pháp luật. Cụ thể như sau:
- Nhà nước quản lý toàn dân là nhà nước quản lý toàn bộ những người
sống và làm việc trên lãnh thổ quốc gia, bao gồm công dân và những người
không phải là công dân.
Nhà nước quản lý toàn diện là nhà nước quản lý toàn bộ các lĩnh vực
của đời sống xã hội theo nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý
theo lãnh thồ. Nhà nước quản lý toàn bộ các lĩnh vực đời sống xã hội có nghĩa
là các cơ quan quản lý điều chỉnh mọi khía cạnh hoạt động của xã hội trên cơ
sở pháp luật quy định.
- Nhà nước quản lý bằng pháp luật là nhà nước lấy pháp luật làm công
cụ xử lý các hành vi vi phạm pháp luật theo luật định một cách nghiêm minh.
Vậy Quản lý nhà nước là dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà
nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội và
hành vi hoạt động của con người để duy trì, phát triển các mối quan hệ xã hội,
trật tự pháp luật nhằm thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước.[Học
viện Hành chính quốc gia (1997), Giáo trình quản lý hành chính nhà nước,
tập II - Ngạch chuyên viên, NXB Lao động, tr15]
Quản lý xã hội là thực hiện các chức năng tổ chức nhằm tạo những điều
kiện cần thiết để đạt những mục đích đề ra trong quá trình hoạt động chung
của con người trong xã hội. Vì vậy, từ khi xuất hiện nhà nước, quản lý xã hội

18

c nh nc m nhn. Nhng, qun lý xó hi khụng ch do nh nc vi
t cỏch l mt t chc chớnh tr c bit thc hin, m cũn do tt c cỏc b
phn khỏc cu thnh h thng chớnh tr thc hin nh: cỏc chớnh ng, t chc
xó hi gúc hot ng kinh t, vn hoỏ-xó hi, ch th qun lý xó hi
cũn l gia ỡnh, cỏc t chc t nhõn.
Qun lý nh nc l cỏc cụng vic ca nh nc, c thc hin bi tt
c cỏc c quan nh nc hoc do cỏc t chc thc hin nu c nh nc
giao quyn thc hin chc nng quản lý nh nc. Qun lý nh nc thc
cht l s qun lý do nh nc thc hin thụng qua b mỏy nh nc trờn c
s quyn lc nh nc nhm thc hin cỏc nhim v, chc nng quản lý hành
chính theo địa bàn hành chính lãnh thổ d-ới sự chỉ đạo thống nhất của Chính
phủ.
1.2.1.2. Quản lý nhà n-ớc về quyền sử dụng đất.
* Cơ sở của việc quản lý nhà n-ớc về quyền sử dụng đất
Hiện nay Việt Nam là một trong hai n-ớc trên thế giới thực hiện chế độ
sở hữu toàn dân về đất đai. Các n-ớc khác trên thế giới thì ngoài một số n-ớc
vừa tồn tại song song sở hữu nhà n-ớc và sở hữu tập thể thì đa phần thuộc sở
hữu t- nhân. Có thể nói rằng, sở hữu t- nhân chiếm -u thế tuyệt đối trong
quan niệm về sở hữu và vì vậy mà các quan hệ về đất đai đ-ợc điều chỉnh bởi
các quy phạm pháp luật dân sự. ở Việt Nam, quan hệ đất đai có những đặc thù
nhất định, chính vì vậy nền tảng của nó là chế độ sở hữu cũng khác với nhiều
n-ớc trên thế giới. Xuất phát là một n-ớc có nền nông nghiệp lúa n-ớc, trải
qua lịch sử hàng nghìn năm dựng n-ớc, lại hàng nghìn năm Bắc thuộc, rồi qua
hai cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp và đế quốc Mỹ. Do vậy, Nhà n-ớc
ra đời tr-ớc hết là do nhu cầu của việc trị thuỷ và chống giặc ngoại xâm, cũng
chính vì thế mà đất đai có sự gắn bó hết sức bền chặt đối với mỗi ng-ời dân
Việt Nam.

19

Lịch sử, thực tiễn và pháp luật đã chứng minh: cơ sở của quản lý Nhà
n-ớc đối với quyền sử dụng đất chính là chế độ sở hữu toàn dân đối với đất
đai. Nhà n-ớc là ng-ời tổ chức, xây dựng, quản lý và tu bổ các công trình thuỷ
lợi và trị thuỷ, nhờ đó ng-ời nông dân mới có thể canh tác, sản xuất. Vì vậy,
trong mỗi thửa ruộng canh tác đều có một phần công sức của Nhà n-ớc. Rõ
ràng ở Việt Nam sự hình thành Nhà n-ớc cũng chính là sự thiết lập quyền lực
tối cao của nhà n-ớc đối với toàn bộ đất đai sinh lợi nh- một chủ sở hữu. ở
đây, quyền sở hữu tối cao không chỉ là sự phản ánh ý nguyện muốn thâu tóm
mọi nguồn lợi từ đất đai vào tay Nhà n-ớc của giai cấp nắm quyền mà còn là
sự thể hiện vai trò kinh tế của Nhà n-ớc và yêu cầu khách quan của một nền
văn minh nông nghiệp.
Chủ tịch Hồ Chí Minh đã cho rằng, trong điều kiện một n-ớc nông
nghiệp lạc hậu nh- n-ớc ta, nông dân chiếm tới 90% dân số thì "Vấn đề dân
tộc thực chất là cách mạng nông dân do giai cấp công nhân lãnh đạo [Hồ Chí
Minh toàn tập] mà nội dung cơ bản của vấn đề nông dân trong cách mạng dân
tộc, dân chủ là vấn đề ruộng đất. Mác đã phân tích rằng quốc hữu hoá đất đai,
chuyển sở hữu cá nhân về đất đai thành sở hữu toàn dân về đất đai là một quy
luật khách quan tất yếu của xã hội loài ng-ời. Mác viết: "Sự phát triển kinh tế
xã hội, mức độ phát triển và tập trung dân c-, sự xuất hiện máy móc nông
nghiệp và những phát minh sáng chế làm cho việc quốc hữu hoá đất đai trở
thành quy luật tất yếu khách quan. Tất cả mọi lý luận về quyền sở hữu đất đai
đều bất lực tr-ớc biện pháp tất yếu này" [6,12]. Nh- vậy, quốc hữu hoá đất đai
có thể đặt ra trong xã hội t- bản , nh-ng thực hiện nh- thế nào lại là một vấn
đề khác, tuỳ thuộc vào hoàn cảnh của mỗi n-ớc mà có thể thực hiện đ-ợc
ngay hoặc thực hiện từng b-ớc tiến trình quốc hữu hoá đất đai.
ở Việt Nam, quá trình quốc hữu hoá đất đai là một quá trình dần dần,
từ trao quyền sở hữu t- nhân đối với đất đai cho ng-ời nông dân, tiến tới tập