Định hướng mô hình tổ chức và hoạt động thanh tra

Định hướng mô hình tổ chức và hoạt động thanh tra
Theo Luật thanh tra năm 2003 thì cơ quan thanh tra không còn nhiều thẩm quyền độc
lập như quy định của Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 mà phụ thuộc vào người đứng đầu cơ
quan quản lý nhà nước; không quy định tổ chức thanh tra chuyên ngành ở cục, tổng cục mà
quy định thống nhất mỗi bộ, ngành chỉ có một tổ chức thanh tra là Thanh tra Bộ. Tuy
nhiên, trong quá trình thực hiện cho thấy vì quá lệ thuộc vào người đứng đầu cơ quan quản
lý nhà nước nên hoạt động thanh tra khó phát huy được hiệu quả; việc tổ chức ở mỗi bộ,
ngành một tổ chức thanh tra cũng hầu như không thực hiện được. Vì vậy, trong quá trình
xây dựng dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thanh tra, nhiều ý kiến đề nghị
tăng thêm nhiều thẩm quyền độc lập cho cơ quan thanh tra cũng như tái quy định tổ chức
Thanh tra Cục, Tổng cục. Bài viết tập trung phân tích cơ sở cho việc xác định thẩm quyền
của cơ quan thanh tra cũng như tổ chức Thanh tra Cục, Tổng cục.
1. Cơ sở định hướng mô hình tổ chức và hoạt động thanh tra
Theo Từ điển Tiếng Việt thì “Thanh tra” được hiểu là “Kiểm soát, xem xét tại chỗ việc
làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” (1); theo Từ điển từ Hán Việt thì “thanh tra” được
hiểu là là “Xét rõ, điều tra để xác minh và xử lý” (2). Như vậy, “Thanh tra” hiểu một cách
chung nhất là việc xem xét tại chỗ các hoạt động của đối tượng thanh tra nhằm xác minh
và xử lý đối với những vi phạm của đối tượng này. Với vai trò là công cụ của quản lý nhà
nước, mục đích chính của thanh tra là tham mưu cho chủ thể quan quản lý nhà nước kiểm
soát việc chấp hành pháp luật của các đối tượng quản lý (đối tượng quản lý cũng chính là
đối tượng thanh tra). Ngoài việc phát hiện ra những sai phạm để xử lý thì thông qua công
tác thanh tra, chủ thể quản lý nhà nước còn kịp thời điều chỉnh, khắc phục, hoàn thiện cơ
chế quản lý, chính sách, pháp luật. Chính bởi vậy, thanh tra là khâu không thể thiếu được
trong quản lý nhà nước, ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó cần có hoạt động thanh tra,
quản lý nhà nước sẽ không đạt được hiệu quả nếu tách ly với hoạt động thanh tra.
Với mục đích chính là nhằm xác minh những sai phạm của đối tượng quản lý, cho nên
hoạt động thanh tra cuối cùng phải kết luận rõ đúng sai của các đối tượng này trong việc
chấp hành pháp luật. Đặc điểm này cho thấy, hoạt động của thanh tra có tính chất của hoạt
động tài phán; thủ tục hoạt động của thanh tra cũng có nhiều nét tương đồng với thủ tục tố
tụng. Do đó, để hoạt động này thực sự có hiệu lực, hiệu quả, đòi hỏi hoạt động thanh tra
phải được tiến hành một cách độc lập theo đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, bao

gồm các quy định về việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra, ra quyết định thanh
tra, ra kết luận thanh tra; quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể thanh tra (người
có thẩm quyền quyết định việc thanh tra, trưởng đoàn thanh tra, thanh tra viên) cũng như
quyền và trách nhiệm của đối tượng thanh tra v.v... Tuy nhiên, do nhiệm vụ của thanh tra
là tham mưu cho chủ thể quản lý nhà nước nên hoạt động của thanh tra phải gắn chặt với
chủ thể quản lý nhà nước. Chính vì vậy mà hoạt động thanh tra tuy độc lập nhưng mức độ
độc lập không giống như hoạt động tố tụng mà sự độc lập của nó chỉ mang tính tương đối.
Tóm lại, thanh tra, tuy là một nội dung của quản lý nhà nước nhưng lại phải có tính độc lập
tương đối với quản lý nhà nước.
Chính những đặc điểm nêu trên của thanh tra chi phối đến mô hình tổ chức và hoạt
động của cơ quan thanh tra cũng như thẩm quyền của cơ quan này. Do đó, việc sửa đổi
Luật Thanh tra cần phải bám sát vào đặc điểm của hoạt động thanh tra và giải quyết hợp lý
mối quan hệ giữa thanh tra với hoạt động quản lý nhà nước.
Luật Thanh tra năm 2004 được xây dựng trên cơ sở kế thừa và hoàn thiện các quy định
của Pháp lệnh Thanh tra năm 1990. Tuy nhiên, về mô hình tổ chức và hoạt động của thanh
tra có những thay đổi căn bản so quy định của Pháp lệnh Thanh tra. Xuất phát từ quan
điểm cho rằng, hoạt động thanh tra độc lập với hoạt động quản lý nhà nước, cho nên mô
hình tổ chức thanh tra trong Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 được xây dựng nhằm bảo đảm
tối đa tính độc lập cho cơ quan thanh tra. Theo đó, hoạt động thanh tra có sự tách ly với
chủ thể quản lý nhà nước và “chỉ tuân theo pháp luật”, cơ quan thanh tra độc lập trong việc
ra quyết định thanh tra, kết luận thanh tra. Về mặt tổ chức, tuy nằm trong bộ máy hành
chính, nhưng cơ quan thanh tra được tổ chức tương đối độc lập theo ngành dọc từ trung
ương tới địa phương, thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp trên bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách
chức thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp dưới trực tiếp, thậm chí đối với thanh tra Bộ còn do
Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức; cơ quan thanh tra cấp dưới chịu
sự chỉ đạo trực tiếp của cơ quan thanh tra cấp trên. Với cách thức tổ chức quá chú trọng
bảo đảm tính độc lập của hoạt động thanh tra như vậy đã không phản ánh được đầy đủ
mục đích chính của thanh tra là tham mưu cho người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước
trong việc kiểm soát việc chấp hành pháp luật của các đối tượng quản lý, dẫn đến hoạt
động thanh tra không hỗ trợ được nhiều cho nhiệm vụ quản lý nhà nước.

Để khắc phục những hạn chế này của Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, mô hình tổ chức
và hoạt động của thanh tra trong Luật Thanh tra năm 2004 được xây dựng theo lối tư duy
khác. Xuất phát trên quan điểm cho rằng, thanh tra là một chức năng của quản lý nhà nước,
cho nên tổ chức và hoạt động thanh tra phải gắn bó chặt chẽ với chủ thể quản lý nhà nước:
cơ quan thanh tra không còn được độc lập trong việc ra quyết định thanh tra cũng như ra
kết luận thanh tra, mà chỉ có quyền xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra để trình
người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước phê duyệt; cơ quan thanh tra không có quyền tự
mình ra quyết định thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật (trừ Tổng thanh
tra Chính phủ) mà thẩm quyền này do người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước quyết
định; trong trường hợp xét thấy cần thiết, người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước trực
tiếp ra quyết định thanh tra và kết luận thanh tra; hoạt động thanh tra chuyển từ chỗ chỉ
tuân theo pháp luật sang phải tuân theo pháp luật; về mặt tổ chức, người đứng đầu cơ quan
thanh tra do thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trực tiếp bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách
chức v.v... Tuy nhiên, tổ chức cơ quan thanh tra như vậy lại quá chú trọng bảo đảm sự
kiểm soát chặt chẽ của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước đối với hoạt động thanh tra
mà không chú ý tới tính độc lập tương đối của hoạt động này. Thực tiễn thi hành Luật
Thanh tra trong thời gian qua cho thấy, chính vì sự lệ thuộc thái quá vào người đứng đầu
cơ quan quản lý nhà nước đã làm mất đi tính khách quan, độc lập tương đối của hoạt động
thanh tra, làm giảm đi hiệu lực, hiệu quả của hoạt động này. Nói cách khác là làm cho công
cụ thanh tra kém đi độ sắc bén trong hoạt động quản lý nhà nước.
2. Định hướng mô hình tổ chức và hoạt động của thanh tra
Từ hai mô hình nêu trên cho thấy, nếu tổ chức và hoạt động của thanh tra quá thiên về
thái cực nào (hoặc quá chú trọng bảo đảm tính độc lập hoặc quá chú trọng bảo đảm tính lệ
thuộc của cơ quan thanh tra vào cơ quan quản lý nhà nước) cũng đều đưa tới kết quả là
hoạt động thanh tra không phát huy được hiệu lực. Vậy, giải quyết vấn đề tổ chức và hoạt
động của thanh tra như thế nào trong sửa đổi Luật Thanh tra lần này để bảo đảm cho thanh
tra vừa là công cụ của quản lý nhà nước, vừa bảo đảm được tính độc lập tương đối của nó?
Thứ nhất, để bảo đảm cho thanh tra thực sự là công cụ hữu hiệu của quản lý nhà nước
đòi hỏi tổ chức thanh tra phải được xây dựng đáp ứng các yêu cầu sau:
- Thanh tra là một bộ phận cấu thành của cơ quan quản lý nhà nước. Với nguyên tắc ở

đâu có quản lý nhà nước thì ở đó cần có hoạt động thanh tra, do đó các cơ quan thực hiện
nhiệm vụ quản lý nhà nước cần phải tổ chức hoạt động thanh tra để hỗ trợ cho nhiệm vụ
quản lý nhà nước của mình. Theo đó, thủ trưởng cơ quan thanh tra phải do người đứng đầu
cơ quan quản lý nhà nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức.
- Hoạt động thanh tra phải được thực hiện theo yêu cầu của nhiệm vụ quản lý nhà nước.
Điều đó có nghĩa là hoạt động thanh tra chỉ có thể được thực hiện trên cơ sở quyết định
của người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước, kể cả trong trường hợp phát hiện có có dấu
hiệu vi phạm pháp luật. Quy định như vậy nhằm bảo đảm cho người đứng đầu cơ quan
quản lý nhà nước kiểm soát được chặt chẽ hoạt động thanh tra và định hướng cho hoạt
động này, phục vụ cho yêu cầu của quản lý nhà nước.
- Kết luận thanh tra phải được cơ quan thanh tra báo cáo với người đứng đầu cơ quan
quản lý nhà nước để xử lý. Người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước có toàn quyền trong
việc sử dụng kết luận thanh tra.
Thứ hai, để bảo đảm được tính độc lập tương đối cho hoạt động thanh tra, đòi hỏi tổ
chức thanh tra phải được xây dựng đáp ứng các yêu cầu sau:
- Thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp trên phải có vai trò nhất định trong việc bổ nhiệm,
miễn nhiệm, cách chức thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp dưới. Theo đó, tuy thẩm quyền bổ
nhiệm, miễn nhiệm, cách chức thủ trưởng cơ quan thanh tra là của người đứng đầu cơ quan
quản lý nhà nước nhưng cần phải được sự đồng ý của thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp trên
trực tiếp.
- Trên cơ sở chương trình, kế hoạch thanh tra do người đứng đầu cơ quan quản lý nhà
nước quyết định, thủ trưởng cơ quan thanh tra chủ động tổ chức việc thực hiện; người
đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước không được can thiệp vào việc thực hiện chương trình,
kế hoạch thanh tra trừ trường hợp chương trình, kế hoạch này có sự thay đổi.
- Người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước không được can thiệp vào các hoạt động
nghiệp vụ của thanh tra. Trình tự, thủ tục thanh tra đã được pháp luật quy định chặt chẽ, cụ
thể, do đó cơ quan thanh tra cần tuân thủ nghiêm nghặt trình tự, thủ tục này mà không chịu
bất cứ tác động nào cho dù đó là của người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước nhằm đưa
ra một kết luận thanh tra đúng đắn.
- Kết luận thanh tra phải là của cơ quan thanh tra chứ không phải là của Đoàn thanh tra

cũng như của người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước. Sau khi có kết luận thanh tra,
người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước hoàn toàn có thể đồng ý hoặc không đồng ý với
kết luận thanh tra nhưng không thể sửa kết luận thanh tra. Theo quy định tại khoản 2 Điều
41 của Luật Thanh tra năm 2004 thì Trưởng Đoàn thanh tra có trách nhiệm báo cáo kết quả
thanh tra với người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước trong trường hợp người đứng đầu
cơ quan quản lý nhà nước ra quyết định thanh tra, đồng thời gửi báo cáo này cho Thủ
trưởng cơ quan thanh tra. Quy định như vậy không phản ánh đúng vai trò của cơ quan
thanh tra trong mối quan hệ với Đoàn thanh tra, dường như cơ quan thanh tra bị xếp ra bên
ngoài trong mối quan hệ giữa Đoàn thanh tra với người đứng đầu cơ quan quản lý nhà
nước, trong khi đó trách nhiệm thanh tra là của cơ quan thanh tra, còn đoàn thanh tra chỉ là
phương thức để cơ quan thanh tra tiến hành thanh tra. Vì vậy, quy định này cần được sửa
đổi theo hướng trong trường hợp người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước ra quyết định
thanh tra thì người báo cáo kết quả thanh tra phải là cơ quan thanh tra; cơ quan thanh tra có
trách nhiệm chỉ đạo hoạt động của Đoàn thanh tra, thanh tra viên và xem xét kết quả thanh
tra của Đoàn thanh tra để báo cáo kết quả thanh tra với cơ quan quản lý nhà nước;
- Trường hợp người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước không đồng ý với kết luận
thanh tra thì cơ quan thanh tra phải tuân thủ quyết định đó nhưng có quyền báo cáo với cơ
quan thanh tra cấp trên trực tiếp để cơ quan này xem xét báo cáo với cơ quan quản lý nhà
nước cùng cấp; trường hợp vụ việc có dấu hiệu hình sự thì cơ quan thanh tra có quyền kiến
nghị với cơ quan điều tra, kiểm sát về việc khởi tố vụ án hình sự, các cơ quan này có trách
nhiệm xem xét kiến nghị do cơ quan thanh tra chuyển đến. Mục đích cuối cùng là để cho
hoạt động quản lý nhà nước được thực hiện một cách có hiệu lực, hiệu quả, phát hiện và
xử lý kịp thời mọi hành vi phạm pháp luật. Việc bổ sung những quy định này là cần thiết
nhằm tránh tình trạng xảy ra trường hợp người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước bao
che cho việc làm sai trái vi phạm pháp luật của cấp dưới, dẫn đến hành vi vi phạm pháp
luật không bị tố giác. Hơn nữa, đối với một hành vi có dấu hiệu của một tội phạm hình sự
thì pháp luật về tố tụng hình sự đã quy định rõ bất cứ người nào cũng có trách nhiệm tố
giác với cơ quan bảo vệ pháp luật.
Về vấn đề Thanh tra Tổng cục, Thanh tra Cục: theo quy định của Luật Thanh tra hiện
hành thì về nguyên tắc mỗi bộ, ngành chỉ có một tổ chức thanh tra, Thanh tra Bộ là đầu

mối giúp Bộ trưởng phụ trách toàn bộ công tác thanh tra, kể cả thanh tra hành chính và
thanh tra chuyên ngành. Quy định này nhằm khắc phục tình trạng phân tán, chồng chéo về
tổ chức thanh tra ở các bộ, ngành theo quy định của Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 (theo
Pháp lệnh này thì ở các bộ, ngành, ngoài Thanh tra Bộ còn có Thanh tra Tổng cục, Thanh
tra Cục). Tuy nhiên, thực tiễn thi hành Luật Thanh tra thì nguyên tắc này không được thực
hiện triệt để. ở một số bộ, ngành vẫn duy trì cơ quan Thanh tra Tổng cục, Thanh tra Cục
bên cạnh Thanh tra Bộ, thậm chí có nơi còn thành lập mới cơ quan Thanh tra Tổng cục,
Thanh tra Cục. Dẫn đến thực trạng hiện nay ở một số bộ, ngành thì có Thanh tra Tổng cục,
Thanh tra Cục (ví dụ như Thanh tra Cục đường bộ, Cục đường sắt, Cục đường thủ nội địa,
Cục hàng hải, Cục hàng không thuộc Bộ Giao thông - Vận tải; thanh tra Tổng cục hải
quan, Tổng cục thuế thuộc Bộ Tài chính...); một số bộ, ngành thì mặc dù có Tổng cục, Cục
nhưng lại không thành lập cơ quan thanh tra mà hoạt động thanh tra tại các Tổng cục, Cục
này do Thanh tra Bộ đảm nhiệm (ví dụ như Thanh tra Cục đăng kiểm thuộc Bộ Giao thông
- Vận tải; Tổng cục môi trường, Tổng cục quản lý đất đai thuộc Bộ Tài nguyên và Môi
trường; Cục khảo thí và kiểm định chất lượng giáo dục, Cục công nghệ thông tin thuộc Bộ
giáo dục và đào tạo...). Vậy tại sao quy định của Luật không được thực thi? Phải chăng do
công tác tổ chức thi hành Luật chưa tốt hay là do quy định của Luật chưa phù hợp với thực
tế?
Xem xét tổ chức các Tổng cục, Cục ở các bộ, ngành cho thấy, nhiều Tổng cục, Cục
được phân cấp thực hiện quản lý nhà nước, các đối tượng quản lý nhà nước do các Tổng
cục, Cục này phụ trách không chỉ giới hạn ở đội ngũ cán bộ, công chức của mình mà còn
bao gồm cả các doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức, cá nhân khác hoạt động trong lĩnh vực do
mình phụ trách (như Cục đường bộ, Cục đường thuỷ nội địa thuộc Bộ Giao thông - Vận
tải; Cục vệ sinh an toàn thực phẩm thuộc Bộ Y tế...). Về bản chất, các Tổng cục, Cục này
thực sự là cơ quan chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực do mình phụ trách. Xuất
phát từ nguyên tắc ở đâu có hoạt động quản lý nhà nước thì ở đó có thanh tra, cho thấy nhu
cầu quản lý nhà nước ở những Tổng cục, Cục này đòi hỏi phải có thanh tra, bao gồm cả
thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành: thanh tra hành chính thực hiện thanh tra
đối với cơ quan, đơn vị, cán bộ, công chức trực thuộc; còn thanh tra chuyên ngành thực
hiện thanh tra đối với cơ quan, tổ chức đơn vị, cá nhân bên ngoài bộ máy của cơ quan quản

lý nhà nước và thuộc phạm vi lĩnh vực do cơ quan này phụ trách. Vấn đề đặt ra là cơ quan
thực hiện hoạt động thanh tra ở những Tổng cục, Cục này đặt ở đâu? ở Tổng cục, Cục hay
ở Bộ? ở những Tổng cục, Cục này nếu giao nhiệm vụ thanh tra cho Thanh tra Bộ đảm
nhiệm thì về nguyên tắc Thanh tra Bộ là “công cụ” của Bộ trưởng trong quản lý nhà nước
nên Thanh tra Bộ không phải là cơ quan tham mưu cho Tổng cục, Cục (về địa vị pháp lý
cơ quan này ngang với Tổng cục, Cục). Vì vậy, việc quy định Thanh tra Bộ có trách nhiệm
thanh tra việc chấp hành pháp luật của các đối tượng thuộc phạm vi do Tổng cục, Cục như
quy định của Luật hiện hành là chưa phù hợp với thực tế yêu cầu quản lý nhà nước của các
Tổng cục, Cục. Điều này lý giải tại sao mặc dù Luật Thanh tra không quy định việc thành