luận văn thạc sĩ Hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước Tỉnh Gia Lai (full)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG





NGUYỄN THANH QUANG




HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT
CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA
KHO BẠC NHÀ NƯỚC TỈNH GIA LAI




LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ




Đà Nẵng - Năm 2013

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

NGUYỄN THANH QUANG


HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT
CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA
KHO BẠC NHÀ NƯỚC TỈNH GIA LAI

Chuyên ngành : KINH TẾ PHÁT TRIỂN
Mã số : 60.31.05


LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ


Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGUYỄN NGỌC VŨ


Đà Nẵng - Năm 2013


LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng
được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

Tác giả

Nguyễn Thanh Quang

MỤC LỤC
MỞ ĐẦU 1
1. Tính cấp thiết của đề tài 1
2. Mục tiêu nghiên cứu 2
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3
4. Phương pháp nghiên cứu 3
5. Bố cục của Đề tài 3
6. Tổng quan tài liệu nghiên cứu 4
CHƯƠNG 1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 7
1.1. NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC 7
1.1.1. Ngân sách Nhà nước 7
1.1.2. Quản lý chi Ngân sách Nhà nước 11
1.2. KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC
NHÀ NƯỚC. 17
1.2.1. Khái niệm về kiểm soát chi NSNN 17
1.2.2. Phân loại kiểm soát chi NSNN 17
1.2.3. Sự cần thiết của kiểm soát chi NSNN qua KBNN 19
1.2.4. Nội dung kiểm soát chi NSNN qua KBNN 21
1.3. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN KIỂM SOÁT CHI NSNN
QUA KBNN 29
1.3.1. Quy định của pháp luật; các quy định của Nhà nước về kiểm
soát chi NSNN và về chế độ, định mức chi NSNN 29
1.3.2. Năng lực tổ chức kiểm soát chi NSNN của KBNN 31
1.3.3. Cơ chế quản lý Ngân sách Nhà nước 32

1.3.4. Cơ chế quản lý tài chính của các đơn vị sử dụng NSNN 33

1.4. VAI TRÒ CỦA KBNN TRONG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NSNN 35
1.4.1. Quản lý các nguồn vốn Tài chính Nhà nước (quỹ NSNN) 35
1.4.2. Vai trò ngân hàng Chính phủ 35
1.4.3. Vai trò tổng kế toán Quốc gia 36
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 37
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG VỀ KIỂM SOÁT CHI NSNN QUA
KHO BẠC NHÀ NƯỚC TỈNH GIA LAI 38
2.1. GIỚI THIỆU CHUNG VỀ KBNN GIA LAI 38
2.1.1. Quá trình ra đời và phát triển 38
2.1.2. Cơ cấu tổ chức 38
2.1.3. Kết quả hoạt động của KBNN Gia Lai trong thời gian qua 43
2.2. THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI NSNN QUA KBNN GIA LAI. 46
2.2.1. Kiểm soát chi thường xuyên 46
2.2.2. Kiểm soát chi đầu tư phát triển. 59
2.3. CÁC NHÂN TỐ ẢNH ĐẾN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NSNN
QUA KBNN 69
2.3.1. Quy định của pháp luật và các quy định của Nhà nước về kiểm
soát chi NSNN và về chế độ, định mức chi NSNN 69
2.3.2. Năng lực tổ chức kiểm soát chi NSNN của KBNN 70
2.3.3. Cơ chế quản lý Ngân sách Nhà nước 70
2.3.4. Cơ chế quản lý tài chính của các đơn vị sử dụng NSNN 71
2.4. NHỮNG HẠN CHẾ TRONG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TỈNH GIA LAI 71
2.4.1. Hạn chế trong tổ chức hoạt động kiểm soát chi Ngân sách Nhà
nước của Kho bạc Nhà nước Tỉnh Gia Lai 71
2.4.2. Hạn chế trong cơ chế quản lý chi Ngân sách Nhà nước trên địa
bàn Tỉnh Gia Lai 72

2.4.3. Hạn chế trong việc chấp hành chi và ý thức trách nhiệm của các
đơn vị sử dụng Ngân sách Nhà nước 74
2.5. NGUYÊN NHÂN DẪN ĐẾN NHỮNG HẠN CHẾ TRONG KIỂM
SOÁT CHI NSNN QUA KBNN TỈNH GIA LAI 76
2.5.1. Chức năng, nhiệm vụ và năng lực kiểm soát chi NSNN của
KBNN Tỉnh Gia Lai chưa đáp ứng được yêu cầu 74
2.5.2. Cơ chế quản lý chi NSNN trên địa bàn Gia Lai chưa thống nhất 77
2.5.3. Cơ chế quản lý tài chính các đơn vị sử dụng NSNN chưa chặt chẽ 80
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 82
CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP ĐỀ XUẤT NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG
TÁC KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC
NHÀ NƯỚC TỈNH GIA LAI 83
3.1. CƠ SỞ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP 83
3.1.1. Định hướng phát triển của Kho bạc Nhà nước Trung Ương 83
3.1.2. Định hướng phát triển của Tỉnh Gia Lai 84
3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TỈNH GIA LAI 84
3.2.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện tổ chức bộ máy và năng lực kiểm
soát chi Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước Gia Lai 84
3.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện phương pháp nghiệp vụ kiểm soát
chi Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước Tỉnh Gia Lai 87
3.2.3. Nhóm giải pháp đổi mới cơ chế quản lý NSNN trên địa bàn 95
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 102
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 103
TÀI LIỆU THAM KHẢO 106
QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI LUẬN VĂN (Bản sao)
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

ĐTPT : Đầu tư phát triển
ĐVT : Đơn vị tính.
KBNN : Kho bạc Nhà nước
KSC : Kiểm soát chi
NSNN : Ngân sách Nhà nước
VĐT : Vốn đầu tư
XDCB : Xây dựng cơ bản







DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu
bảng
Tên bảng Trang
2.1 Tình hình thu-chi NSNN trên địa bàn 43
2.2 Số lượng đơn vị và tài khoản giao dịch với KBNN
Gia Lai 44
2.3 Cơ cấu chi NSNN qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Gia
Lai 45
2.4 Phân loại các đơn vị sử dụng NSNN trong lĩnh vực chi
thường xuyên
48
2.5 Kết quả kiểm soát chi thường xuyên 57
2.6 Tình hình giải ngân vốn đầu tư XDCB bằng nguồn

vốn NSNN trên địa bàn Tỉnh Gia Lai
59
2.7 Phân loại các đơn vị sử dụng NSNN trong lĩnh vực chi
đầu tư 61
2.8 Kết quả kiểm soát chi đầu tư qua KBNN Gia Lai 67


DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ

Số hiệu
sơ đồ
Tên sơ đồ Trang
2.1 Mô hình tổ chức KBNN Gia Lai 39
2.2 Quy trình luân chuyển chứng từ kiểm soát chi NSNN
qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Gia Lai hiện tại 49
2.3 Đề xuất quy trình giao dịch và luân chuyển chứng từ
tại phòng Kiểm sóat chi NSNN 93

1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Kiểm soát chặt chẽ các khoản chi Ngân sách Nhà nước (NSNN) luôn là
mối quan tâm lớn của Đảng, Nhà nước và của các cấp, các ngành, góp phần
quan trọng trong việc giám sát sự phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính
một cách đúng mục đích, có hiệu quả; đồng thời là một biện pháp hữu hiệu để
thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Từ năm 2004, thực hiện Luật NSNN (sửa
đổi), công tác quản lý, kiểm soát chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước (KBNN)
đã có những chuyển biến tích cực; công tác lập, duyệt, phân bổ dự toán được
chú trọng hơn về chất lượng và thời gian; Việc quản lý điều hành NSNN cũng
đã có những thay đổi lớn và đạt được thành tựu quan trọng, góp phần thúc đẩy

nền kinh tế phát triển, giải quyết những vấn đề xã hội.
Tuy vậy, ngoài những vấn đề thực hiện nhiệm vụ chung của toàn hệ
thống, việc quản lý và kiểm soát chi (KSC) NSNN qua KBNN trên địa bàn
tỉnh Gia Lai còn có những vấn đề chưa phù hợp. Cơ chế quản lý chi NSNN
trên địa bàn trong nhiều trường hợp còn bị động và chậm chạp; còn chồng
chéo chức năng kiểm soát chi giữa cơ tài chính và cơ quan KBNN. Nội dung
và quy trình kiểm soát chi còn mang nặng thủ tục hành chính rườm rà, chưa
thật sự gắn kết giữa cải cách thủ tục hành chính với công tác kiểm soát chi;
còn dẫn đến tình trạng lãng phí NSNN, chưa phân định trách nhiệm rõ ràng
giữa giữa cơ quan giao kế hoạch, dự toán (cơ quan tài chính và đơn vị chủ
quan cấp trên), cơ quan kiểm soát chi (cơ quan KBNN) và đơn vị trực tiếp sử
dụng NSNN. Đặc biệt là trách nhiệm và vai trò của chủ đầu tư, thủ trưởng
đơn vị sử dụng NSNN trước pháp luật. Nhiều vấn đề cấp bách không được
đáp ứng kịp thời hoặc chưa có quan điểm xử lý thích hợp, lúng túng. công tác
điều hành NSNN của các cấp chính quyền trên địa bàn tỉnh đôi lúc còn bất
2
cập; vai trò quản lý quỹ NSNN của KBNN trên địa bàn chưa coi trọng đúng
mức; năng lực kiểm soát chi NSNN của KBNN trên địa bàn còn chưa đáp ứng
với xu thế đổi mới chưa tạo điều kiện thuận lợi cho các đơn vị sử dụng
NSNN, chủ đầu tư, chưa đáp ứng tốt yêu cầu cải cách thủ tục hành chính
trong lĩnh vực tài chính công. Vì vậy, kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên
địa bàn tỉnh Gia Lai cần được hoàn thiện một cách khoa học, có hệ thống.
Xuất phát từ tình hình thực tế đó, Tác giả chọn Đề tài: “Hoàn thiện công
tác kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Tỉnh Gia Lai”
để nghiên cứu nhằm góp phần làm rõ cơ chế quản lý, kiểm soát và nâng cao hiệu
quả chi NSNN thông qua hệ thống KBNN trên địa bàn Tỉnh Gia Lai.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Đề tài sẽ tập trung nghiên cứu: Hệ thống hóa tổng quan cơ sở lý luận về
kiểm soát chi NSNN qua KBNN. Qua đó tiến hành phân tích, đánh giá thực
trạng và những hạn chế của công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN Gia Lai

trong thời gian qua. Từ đó, rút ra những nguyên nhân và đề xuất phương
hướng, một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi NSNN qua
KBNN trên địa bàn tỉnh Gia Lai.
Những đóng góp của Đề tài:
Làm rõ hơn cơ sở lý luận và thực tiễn công tác kiểm soát chi NSNN
qua KBNN trong điều kiện cải cách quản lý nền tài chính công và cải cách thủ
tục hành chính.
Đánh giá thực trạng công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên địa
bàn Tỉnh Gia Lai giai đoạn 2008 - 2010.
Đề xuất kiến nghị và giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi
NSNN qua KBNN Gia Lai, từ đó góp phần vào công tác quản lý và sử dụng
NSNN có hiệu quả hơn, nâng cao trách nhiệm của đơn vị sử dụng NSNN, của
KBNN Gia Lai và của các cơ quan có liên quan.
3
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu: Kiểm soát chi NSNN, bao gồm các khoản chi
thường xuyên và chi đầu tư qua KBNN trên địa bàn tỉnh Gia Lai.
Phạm vi nghiên cứu: Hoạt động kiểm soát chi NSNN của hệ thống
KBNN tỉnh Gia Lai có 17 đơn vị KBNN gồm: Văn phòng Kho bạc tỉnh và 16
Kho bạc Huyện, Thị xã trực thuộc. Với số liệu chi NSNN từ năm 2008 đến
2010. Ngoài ra Đề tài nghiên cứu hoạt động kiểm soát chi NSNN trong mối
quan hệ với các nhân tố bên trong và bên ngoài tác động đến kiểm soát chi
NSNN qua KBNN trên địa bàn tỉnh Gia Lai.
4. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài dựa trên nền tảng phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác-Lênin
như: Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để phân tích, đánh giá
công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN trong quá khứ và hiện tại có mối
quan hệ tương quan trong công tác quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Gia Lai.
Đề tài nghiên cứu sử dụng tổng hợp các phương pháp: Thu thập tài
liệu, khảo sát thực tế, thống kê, phân tích, tổng hợp đối chiếu nhằm đưa ra các

bằng chứng về kết quả đạt được và còn hạn chế tồn tại trong công tác kiểm
soát chi NSNN qua KBNN rên địa bàn tỉnh Gia Lai để từ đó kiến nghị, đề
xuất một số giải pháp cho công tác kiểm kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên
địa bàn tỉnh Gia Lai ngày càng tốt hơn, đáp ứng yêu cầu quản lý quỹ NSNN
trên địa bàn.
5. Bố cục của Đề tài
Ngoài phần Mở đầu, Tổng quan về tài liệu, Kết luận, Danh mục tài liệu
tham khảo, Hệ thống bảng biểu, sơ đồ và Mục lục. Nội dung của đề tài được
bố cục thành ba chương:
Chương 1: Lý luận chung về kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua
Kho bạc Nhà nước;
4
Chương 2: Thực trạng về kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho
bạc Nhà nước Tỉnh Gia Lai;
Chương 3: Giải pháp đề xuất nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi
Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Tỉnh Gia Lai.
6. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
Luật Ngân sách Nhà nước đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam thông qua ngày 16/12/2002; Nghị định số 60/2003/NĐ-CP
ngày 06/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật
Ngân sách Nhà nước. Theo đó, Khoản 2, Điều 52 quy định trách nhiệm của
các cơ quan KBNN trong việc quản lý chi ngân sách nhà nước được quy định
cụ thể như sau:
« a) Thực hiện việc thanh toán, chi trả các khoản chi ngân sách nhà
nước căn cứ vào dự toán được giao, quyết định chi của Thủ trưởng đơn vị sử
dụng ngân sách và tính hợp pháp của các tài liệu cần thiết khác quy định tại
Điều 51 của Nghị định này;
b) Có quyền từ chối các khoản chi ngân sách không đủ điều kiện chi
quy định tại Điều 51 của Nghị định này hoặc tạm dừng thanh toán theo yêu
cầu của cơ quan Tài chính đối với các trường hợp quy định tại điểm c Khoản

1 Điều này;
c) Thủ trưởng cơ quan Kho bạc Nhà nước chịu trách nhiệm về các
quyết định thanh toán, chi ngân sách hoặc từ chối thanh toán chi ngân sách
quy định tại điểm a và điểm b Khoản 2 Điều này. »
Theo các tài liệu:
Kho bạc Nhà nước (2005): “KBNN Việt Nam quá trình xây dựng và
phát triển”
Vụ Ngân sách Nhà nước- Bộ Tài chính (2003): “Đề án cải cách quy
trình cấp phát NSNN”, Hà Nội.
5
Theo Đề tài nghiên cứu cấp Bộ của TS. Hà Đức Trụ (2000): “Đổi mới
cơ chế quản lý quỹ NSNN trong hệ thống KBNN giai đoạn 2001- 2010”
Theo Quyết định số 138/2007/QĐ-TTg ngày 21/8/2007 của Thủ tướng
Chính phủ về việc phê duyệt Chiến lược phát triển Kho bạc Nhà nước đến
năm 2020, dã đưa ra mục tiêu tổng quát, nội dung Chiến lược phát triển Kho
bạc Nhà nước đến năm 2020.
« Mục tiêu tổng quát : Xây dựng Kho bạc Nhà nước hiện đại, hoạt
động an toàn, hiệu quả và phát triển ổn định vững chắc trên cơ sở cải cách thể
chế, chính sách, hoàn thiện tổ chức bộ máy, gắn với hiện đại hoá công nghệ
và phát triển nguồn nhân lực để thực hiện tốt các chức năng: quản lý quỹ ngân
sách Nhà nước và các quỹ tài chính Nhà nước; quản lý ngân quỹ và quản lý
nợ Chính phủ; tổng kế toán Nhà nước nhằm tăng cường năng lực, hiệu quả và
tính công khai, minh bạch trong quản lý các nguồn lực tài chính của Nhà
nước. Đến năm 2020, các hoạt động Kho bạc Nhà nước được thực hiện trên
nền tảng công nghệ thông tin hiện đại và hình thành Kho bạc điện tử.
Nội dung Chiến lược phát triển Kho bạc Nhà nước đến năm 2020:
Trong nội dung quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước và các quỹ tài chính Nhà
nước. Công tác kiểm soát chi chỉ rõ: Đổi mới công tác quản lý, kiểm soát chi qua
Kho bạc Nhà nước trên cơ sở xây dựng cơ chế, quy trình quản lý, kiểm soát,
thanh toán các khoản chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước phù hợp

với thông lệ quốc tế để vận hành hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho
bạc; thực hiện kiểm soát chi theo kết quả đầu ra, theo nhiệm vụ và chương trình
ngân sách; thực hiện phân loại các khoản chi Ngân sách Nhà nước theo nội dung
và giá trị để xây dựng quy trình kiểm soát chi hiệu quả trên nguyên tắc quản lý
theo rủi ro; phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan tài chính, cơ quan
chủ quản, Kho bạc Nhà nước và các đơn vị sử dụng Ngân sách Nhà nước; có chế
tài xử phạt hành chính đối với cá nhân, tổ chức sai phạm hành chính về sử dụng
6
Ngân sách Nhà nước; Thống nhất quy trình và đầu mối kiểm soát các khoản chi
của Ngân sách Nhà nước, bao gồm các khoản chi từ nguồn vốn trong nước,
nguồn vốn nước ngoài, các khoản chi Ngân sách Nhà nước phát sinh ở trong và
ngoài nước; Tăng cường cải cách thủ tục hành chính trong công tác kiểm soát
chi, bảo đảm đơn giản, rõ ràng, minh bạch về hồ sơ, chứng từ, nội dung kiểm
soát, tiến tới thực hiện quy trình kiểm soát chi điện tử. »
Theo báo cáo của Kho bạc Nhà nước Gia Lai (2008-2010), Báo cáo tổng
kết hoạt động KBNN Gia Lai hàng năm. Trong phần tồn tại cũng đã chỉ rõ:
Công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN Gia Lai hiện nay vẫn còn
trình trạng chồng chéo chức năng, nhiệm vụ giữa cơ quan tài chính và cơ
quan KBNN. Ý thức trách nhiệm của các đơn vị sử dụng NSNN, các chủ đầu
tư trên địa bàn chưa cao. Đội ngũ cán bộ công chức làm công tác kiểm soát
chi của KBNN Gia Lai còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng về năng lực, trình độ,
đạo đức tác phong, bố trí, luân chuyển. Quy trình kiểm soát chưa thật sự khoa
học, lúng túng, gây khó khăn, ách tắc trong thực thi công vụ của công tác
kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Gia Lai.
Nhìn chung, các nghiên cứu của các Tác giả, các Báo cáo, Văn bản
Pháp luật đã đề cập đến vai trò của KBNN trong lĩnh vực kiểm soát chi
NSNN qua KBNN. Thế nhưng, từ năm 2003 đến nay, trên địa bàn Tỉnh Gia
Lai vẫn chưa có một Báo cáo, Đề tài nghiên cứu nào về thực trạng công tác
kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên địa bàn tỉnh Gia Lai.
Vì vậy trên cơ sở kế thừa và phát triển chọn lọc các lý thuết nghiên cứu

của các Tác giả. Quy định của các Văn bản Pháp luật về quản lý chi NSNN và
kiểm soát chi NSNN qua KBNN. Đề tài “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi
Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Tỉnh Gia Lai” để nghiên cứu
nhằm góp phần làm rõ cơ chế quản lý, quy trình kiểm soát và nâng cao hiệu
quả chi NSNN thông qua hệ thống KBNN trên địa bàn Tỉnh Gia Lai.
7
CHƯƠNG 1
LÝ LUẬN CHUNG VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC
1.1. NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC
1.1.1. Ngân sách Nhà nước
a. Khái niệm Ngân sách Nhà nước
Trước khi có Luật NSNN ra đời, khái niệm NSNN được hiểu theo
nhiều cách diễn giải khác nhau: Ngân sách Nhà nước, hay ngân sách Chính
phủ, là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử; là một thành phần trong
hệ thống tài chính. Thuật ngữ "Ngân sách Nhà nước" được sử dụng rộng rãi
trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về Ngân sách
Nhà nước lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân
sách Nhà nước tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Các nhà
kinh tế Nga quan niệm: Ngân sách Nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu,
chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia. Sự hình thành và
phát triển của ngân sách Nhà nước gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của
kinh tế hàng hóa - tiền tệ trong các phương thức sản xuất của cộng đồng và
Nhà nước của từng cộng đồng. Nói cách khác, sự ra đời của Nhà nước, sự tồn
tại của kinh tế hàng hóa - tiền tệ là những tiền đề cho sự phát sinh, tồn tại và
phát triển của ngân sách Nhà nước.
Ngân sách Nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa
phương. Ngân sách trung ương là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ
quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương. Ngân sách địa

phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng Nhân
dân và Ủy ban Nhân dân.
8
Ngân sách Nhà nước là bản dự trù thu chi tài chính của Nhà nước trong
một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm.
Ngân sách Nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, là kế hoạch
tài chính cơ bản của Nhà nước.
Ngân sách Nhà nước là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình
Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau.
Ở nước ta, Luật Ngân sách Nhà nước đã được Quốc hội nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 16/12/2002 định nghĩa: “Ngân
sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã
được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong
một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước.”
Thực chất, Ngân sách Nhà nước phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh
gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của
Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia
nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định.
Về bản chất NSNN là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước
và Xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn
Tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều
hành nền kinh tế - xã hội của mình.
NSNN có 2 chức năng cơ bản:
- Huy động nguồn Tài chính và đảm bảo các nhu cầu chi tiêu theo dự
toán của Nhà nước.
- Thực hiện cân đối giữa các khoản thu và các khoản chi (bằng tiền)
của Nhà nước.
b. Đặc điểm Ngân sách Nhà nước
Ngân sách Nhà nước có vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động
kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của đất nước. Cần hiểu rằng,

9
vai trò của ngân sách Nhà nước luôn gắn liền với vai trò của Nhà nước theo
từng giai đoạn nhất định. Đối với nền kinh tế thị trường, Ngân sách Nhà nước
đảm nhận vai trò quản lý vĩ mô đối với toàn bộ nền kinh tế, xã hội.
Ngân sách Nhà nước là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế xã hội,
định hướng phát triển sản xuất, điều tiết thị trường, bình ổn giá cả, điều chỉnh
đời sống xã hội.
Huy động các nguồn tài chính của NSNN để đảm bảo nhu cầu chi tiêu
của Nhà nước, mức động viên các nguồn tài chính từ các chủ thể trong nguồn
kinh tế đòi hỏi phải hợp lí nếu mức động viên quá cao hoặc quá thấp thì sẽ
ảnh hưởng đến sự phát triển của nền kinh tế, vì vậy cần phải xác định mức
huy động vào NSNN một cách phù hợp với khả năng đóng góp tài chính của
các chủ thể trong nền kinh tế
Quản lí điều tiết vĩ mô nền kinh tế: Ngân sách Nhà nước là công cụ
định hướng hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh
doanh và chống độc quyền. Trước hết, Chính phủ sẽ hướng hoạt động của các
chủ thể trong nền kinh tế đi vào quỹ đạo mà chính phủ đã hoạch định để hình
thành cơ cấu kinh tế tối ưu, tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển ổn định và
bền vững.
Thông qua hoạt động chi Ngân sách, Nhà nước sẽ cấp kinh phí đầu tư
cho cơ sở hạ tầng, hình thành các doanh nghiệp thuộc các ngành then chốt
trên cơ sở đó tạo môi trường và điều kiện thuận lợi cho sự ra đời và phát triển
các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế (có thể thấy rõ nhất tầm quan
trọng của điện lực, viễn thông, hàng không, giao thông vận tải… đến hoạt
động kinh doanh của các doanh nghiệp). Bên cạnh đó, việc cấp vốn hình
thành các doanh nghiệp Nhà nước là một trong những biện pháp căn bản để
chống độc quyền và giữ cho thị trường khỏi rơi vào tình trạng cạnh tranh
không hỏa. Và trong những điều kiện cụ thể, nguồn kinh phí trong ngân sách
10
cũng có thể được sử dụng để hỗ trợ cho sự phát triển của các doanh nghiệp,

đảm bảo tính ổn định về cơ cấu hoặc chuẩn bị cho việc chuyển sang cơ cấu
mới hợp lý hơn. Thông qua hoạt động thu, bằng việc huy động nguồn tài
chính thông qua thuế, NSNN đảm bảo thực hiện vai trò định hướng đầu tư,
kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh
Về mặt kinh tế: Kích thích sự tăng trưởng kinh tế theo sự định hướng
phát triển kinh tế xã hội thông qua các công cụ thuế và thuế suất của Nhà
nước sẽ góp phần kích thích sản xuất phát triển thu hút sự đầu tư của các
doanh nghiệp.ngoài ra Nhà nước còn dùng NSNN đầu tư vào cơ sở hạ tầng
tạo điều kiện và môi trường thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động
Về mặt xã hội: Vai trò điều tiết thu nhập giữa các tần lớp dân cư trong
xã hội.Trợ giúp trực tiếp dành cho những người có thu nhập thấp hay có hoàn
cảnh đặc biệt như chi về trợ cấp xã hội, trợ cấp gián tiếp dưới hình thức trợ
giá cho các mặt hàng thiết yếu, các khoản chi phí để thực hiện chính sách dân
số, chính sách việc làm, chống mù chữ, hỗ trợ đồng bào bão lụt.
Về mặt thị trường: Nhà nước sẽ sử dụng NSNN như một công cụ để
góp phần bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát. Nhà nước chỉ điều tiết những
mặt hàng quan trọng những mặt hàng mang tính chất chiến lược. Cơ chế điều
tiết thông qua trợ giá, điều chỉnh thuế suất thuế xuất nhập khẩu, dự trữ quốc
gia. Thị trường vốn sức lao động: Thông qua phát hành trái phiếu và chi tiêu
của Chính phủ.
Kiềm chế lạm phát: Cùng với ngân hàng trung ương với chính sách tiền
tệ thích hợp NSNN góp phần điều tiết thông qua chính sách thuế và chi tiêu
của Chính phủ.
c. Vai trò của Ngân sách Nhà nước
Ngân sách Nhà nước có vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động
kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của đất nước. Cần hiểu rằng,
11
vai trò của Ngân sách Nhà nước luôn gắn liền với vai trò của Nhà nước theo
từng giai đoạn nhất định. Đối với nền kinh tế thị trường, Ngân sách Nhà nước
đảm nhận vai trò quản lý vĩ mô đối với toàn bộ nền kinh tế, xã hội.

Ngân sách Nhà nước là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế xã hội,
định hướng phát triển sản xuất, điều tiết thị trường, bình ổn giá cả, điều chỉnh
đời sống xã hội.
Huy động các nguồn tài chính của Ngân sách Nhà nước để đảm bảo
nhu cầu chi tiêu của Nhà nước
1.1.2. Quản lý chi Ngân sách Nhà nước
a. Khái niệm quản lý chi Ngân sách Nhà nước
Khái niệm chi Ngân sách Nhà nước: Chi Ngân sách Nhà nước là việc
phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của Nhà
nước theo những nguyên tắc nhất định.
Chi Ngân sách Nhà nước là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính
đã được tập trung vào NSNN và đưa chúng đến mục đích sử dụng. Do đó, chi
NSNN là những việc cụ thể không chỉ dừng lại trên các định hướng mà phải
phân bổ cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức
năng của Nhà nước
Quản lý chi NSNN là quá trình Nhà nước vận dụng các quy luật khách
quan, sử dụng hệ thống các phương pháp tác động đến các hoạt động chi
NSNN nhằm phục vụ tốt nhất cho việc thực hiện các chức năng mà Nhà nước
đảm nhận.
Đối tượng của quản lý chi NSNN là toàn bộ các khoản chi của NSNN
được bố trí để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà
nước trong từng thời kỳ lịch sử nhất định.
Quản lý chi NSNN là sự liên kết hữu cơ giữa Nhà nước với tư cách là
chủ thể quản lý với khách thể quản lý là các đơn vị sử dụng NSNN.
12
Tác động của quản lý chi NSNN mang tính tổng hợp, hệ thống bao
gồm nhiều biện pháp khác nhau, được biểu hiện dưới dạng cơ chế quản lý.
Cơ sở của quản lý chi NSNN là sự vận dụng các qui luật kinh tế- xã hội
phù hợp với thực tiễn khách quan.
Mục tiêu của quản lý chi NSNN là với một số tiền nhất định được sử

dụng sẽ đem lại hiệu quả cao nhất về kinh tế- xã hội. Đồng thời giải quyết hài
hoà mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa một bên là Nhà nước và một bên là
các chủ thể khác trong xã hội.
b. Nội dung và phân loại chi NSNN
Cơ cấu chi NSNN được hiểu là hệ thống các khoản chi NSNN bao gồm
các khoản chi và tỷ trọng của nó trong tổng số chi NSNN. Nhằm phân tích,
đánh giá, định hướng chi và đáp ứng các yêu cầu của công tác quản lý đã
được xác định trước, người ta tiến hành phân loại chi theo nhiều tiêu thức
khác nhau.
Phân loại chi NSNN là việc xắp xếp các khoản chi NSNN theo những
tiêu thức nhất định vào các nhóm, các loại chi.
Việc phân loại chi NSNN có ý nghĩa rất quan trọng trong công tác quản
lý chi NSNN. Qua việc phân loại chi NSNN sẽ có biện pháp quản lý hiệu quả,
phù hợp với đặc điểm, tính chất của từng khoản chi. Mục đích của việc phân
loại chi NSNN là nhằm: Thực hiện kế toán chi NSNN; thống kê tình hình chi
NSNN, giúp cho việc xây dựng dự toán NSNN, giúp cho cơ quan có thẩm
quyền đề ra những chính sách thích hợp nhất trong việc quản lý và điều hành
chính sách chi tiêu NSNN theo kế hoạch hàng năm, trung hạn và dài hạn; tạo
điều kiện cho các cơ quan quản lý Nhà nước về Ngân sách, các đơn vị sử
dụng Ngân sách, nhân dân theo dõi, kiểm tra, giám sát, kiểm toán tình hình
quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính công, thực hiện công khai, dân chủ về
tài chính ở các cấp; xác định trách nhiệm của các đối tượng có liên quan đến
13
phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính công.
Thông thường, việc phân loại chi NSNN gắn liền với tiêu thức phân
loại và có một số tiêu thức phân loại chủ yếu sau:
Theo tính chất của các khoản chi, thì chi NSNN được chia thành:
- Chi thường xuyên: Là những khoản chi mang tính chất thường xuyên
cho con người (Tiền lương, tiền công, trợ cấp xã hội, học bổng sinh hoạt
phí…), chi hành chính, chi công vụ, nghiệp vụ chuyên môn của từng ngành…

cho các lĩnh vực: Y tế; giáo dục; quản lý Nhà nước; chi phúc lợi xã hội, các
tổ chức chính trị xã hội, cơ quan Đảng, Đòan thể, an ninh quốc phòng, hoạt
động sự nghiệp kinh tế, các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của
pháp luật ….)
- Chi đầu tư phát triển (ĐTPT): Là những khoản chi có suất đầu tư lớn,
thời gian đầu tư dài, không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp, với mục đích là
tạo ra cơ sở hạ tầng đồng bộ và vốn hoạt động của nền kinh tế, phục vụ công
tác quản lý và phát triển nền kinh tế quốc gia, như: Chi đầu tư xây dựng cơ
bản (XDCB) kết cấu hạ tầng nền kinh tế, cơ sở hạ tầng các chương trình mục
tiêu quốc gia, hổ trợ vốn cho các doanh nghiệp Nhà nước, các tổ chức tài
chính và các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật….).
Cách phân loại này cho ta biết cụ thể từng khoản chi của NSNN cho
từng lĩnh vực và các hoạt động của Chính phủ hướng về lợi ích kinh tế, lợi ích
xã hội.
Theo yếu tố chi, thì chi NSNN được chia thành: Chi đầu tư; chi thường
xuyên; chi khác.
Theo đối tượng trực tiếp của mỗi khoản chi, thì chi NSNN có thể chia
thành: Chi cho con người (bao gồm chi trả lương, các khoản có tính chất
lương ); chi mua sắm vật liệu, dụng cụ (mua sắm vật liệu, dụng cụ cho các cơ
quan Nhà nước); chi xây dựng, sửa chữa; chi trợ cấp, tài trợ, hoàn trả nợ vay.
14
Cách phân loại này cho phép thiết lập qui chế của từng đối tượng chi và
chế độ kiểm soát riêng biệt, đồng thời có thể qui định rõ trách nhiệm về quản
lý và sử dụng công quỹ của từng loại viên chức Nhà nước có liên quan.
Theo tiêu thức thống kê Tài chính của Chính phủ, thì người ta chia các
khoản chi NSNN theo Mục lục Ngân sách Nhà nước. Đây là cách phân loại
thông dụng, theo chuẩn mực của Quỹ tiền tệ quốc tế (phân loại GFS) và được
sử dụng nhiều nhất để phục vụ cho công tác lập, chấp hành, kế toán và quyết
toán quỹ NSNN. Mỗi nước có một hệ thống mục lục NSNN riêng, tuy nhiên
trong xu thế toàn cầu hoá thì kết cấu mục lục NSNN cũng có xu hướng đồng

nhất.
c. Đặc điểm quản lý chi Ngân sách Nhà nước
Đặc điểm của chi Ngân sách Nhà nước:
Chi ngân sách Nhà nước gắn với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ
kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước đảm đương trong từng thời kỳ;
Chi NSNN gắn với quyền lực Nhà nước, mang tích chất pháp lí cao;
Các khoản chi của NSNN được xem xét hiệu quả trên tầm vĩ mô;
Các khoản chi của NSNN mang tính chất không hoàn trả trực tiếp;
Các khoản chi của NSNN gắn chặt với sự vận động của các phạm trù
giá trị khác như giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái, tiền lương, tín dụng, v.v (các
phạm trù thuộc lĩnh vực tiền tệ).
Xuất phát từ các đặc điểm trên của chi NSNN, tuỳ theo điều kiện, hoàn
cảnh mà ở mỗi quốc gia có một cơ chế quản lý chi NSNN riêng. Nhưng có thể
nhận thấy cơ chế quản lý chi có một số đặc điểm chủ yếu sau:
Một là: Chi NSNN được quản lý bằng pháp luật. Mọi Nhà nước đều
quản lý chi NSNN bằng pháp luật. Đây là đặc điểm quan trọng. Nhìn nhận và
đánh giá đúng đặc điểm này sẽ giúp Nhà nước và các cơ quan chức năng đưa
ra các cơ chế, chính sách quản lý và điều hành chi đúng luật, đảm bảo tính
15
hiệu quả và công khai.
Hai là: Quản lý chi NSNN sử dụng tổng hợp các biện pháp, nhưng
quan trọng nhất là biện pháp hành chính- tổ chức. Biện pháp này tác động vào
đối tượng quản lý theo 2 hướng:
- Thứ nhất, Nhà nước tác động trực tiếp đối với các chủ thể sử dụng
nguồn lực NSNN bằng việc ra các mệnh lệnh hành chính bắt buộc đảm bảo sự
tuân thủ một cách vô điều kiện.
- Thứ hai, cơ quan quyền lực Nhà nước ban hành các văn bản quy
phạm pháp luật quy định biện pháp tổ chức, sắp xếp, bố trí các hoạt động chi
NSNN vào những khuôn mẫu đã được định hình.
Biện pháp hành chính- tổ chức đảm bảo tính thống nhất, tính chỉ huy,

quyền lực của Nhà nước trong quản lý chi NSNN. Đặc điểm này thể hiện rõ
nét trong cơ chế quản lý chi NSNN ở Việt Nam. NSNN Việt Nam là Ngân
sách được quản lý tập trung thống nhất, đảm bảo quyền quyết định của Quốc
hội và sự điều hành thống nhất của Chính phủ đối với NSNN; đồng thời có
phân công, phân cấp quản lý, tăng cường trách nhiệm của chính quyền địa
phương.
Hiệu quả của công tác quản lý chi NSNN khó đo được bằng các chỉ tiêu
định lượng. Trong nhiều trường hợp kết quả của các khoản chi NSNN đem lại
có thể lượng hoá được. Nhưng đối với kết quả của công tác quản lý chi
NSNN lại rất trừu tượng và khó định lượng. Ví dụ, chất lượng của dự toán
NSNN, chất lượng của công tác kiểm soát chi Tuy nhiên, hiệu quả công tác
quản lý chi NSNN sẽ góp phần quyết định đến hiệu quả của các khoản chi
NSNN. Vì vậy, khi xem xét hiệu quả công tác quản lý chi NSNN đòi hỏi
chúng ta phải có quan điểm biện chứng, quan điểm toàn diện.
d. Phân cấp quản lý chi NSNN
Hệ thống NSNN ở nước ta được tổ chức gắn liền với cơ cấu tổ chức bộ
16
máy Nhà nước. Theo quy định của pháp luật, mỗi cấp chính quyền có ngân
sách riêng. Do đó, gắn với bốn cấp chính quyền ngân sách cũng được tổ chức
thành bốn cấp tương ứng, bao gồm: Ngân sách trung ương, ngân sách tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương; ngân sách huyện, quận, thị xã; ngân sách
xã,(phường, thị trấn).
Ngân sách trung ương quản lý thu, chi theo ngành kinh tế. Nó luôn giữ
vai trò chủ đạo trong hệ thống NSNN. Ngân sách trung ương cấp phát kinh
phí cho yêu cầu thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trung ương
(sự nghiệp văn-xã; sự nghiệp kinh tế; an ninh-quốc phòng; trật tự an toàn xã
hội; đầu tư xay dựng các công trình kết cấu hạ tầng v.v ). Trên thực tế Ngân
sách trung ương là Ngân sách của cả nước, tập trung đại bộ phận nguồn thu và
đảm bảo các nhu cầu chỉ mang tính quốc gia.
Ngân sách địa phương quản lý thu NSNN trên địa bàn và chi NSNN địa

phương. HĐND Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là NSNN
cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp
chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế-xã hội, quốc
phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. Chính quyến cấp
tỉnh cần chủ động, sáng tạo trong việc động viên khai thác thế mạnh trên địa
bàn địa phương để tăng nguồn thu, bảo đảm chi và thực hiện cân đối Ngân
sách cấp mình.
Quan hệ giữa các cấp Ngân sách trong hệ thống NSNN được thực hiện
theo các nguyên tắc sau:
Ngân sách trung ương và Ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương
được phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể;
Thực hiện việc bổ sung từ Ngân sách của chính quyền Nhà nước cấp
trên cho Ngân sách của chính quyền Nhà nước cấp dưới nhằm đảm bảo sự
công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng lãnh thổ, các địa phương. Số bổ