Những tác động của quá trình đô thị hóa đến thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý sử dụng đất đai tại thành phố Đà Nẵng

1

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT







PHẠM XUÂN THU





NHỮNG TÁC ĐỘNG CỦA QUÁ TRÌNH ĐÔ THỊ
HÓA ĐẾN THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ
QUẢN LÝ SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI TẠI THÀNH PHỐ
ĐÀ NẴNG





LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội - 2014



2


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT



PHẠM XUÂN THU


NHỮNG TÁC ĐỘNG CỦA QUÁ TRÌNH ĐÔ THỊ
HÓA ĐẾN THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT
VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI TẠI THÀNH PHỐ
ĐÀ NẴNG



Chuyên ngành : Luật kinh tế
Mã số : 60 38 01 07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC



Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS NGÔ HUY CƢƠNG

HÀ NỘI - 2014


3

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các
kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào
khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác,
tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán
tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia
Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể
bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!


NGƢỜI CAM ĐOAN


Phạm Xuân Thu

4

MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU , CHỮ VIẾT TẮT
DANH MỤC HÌNH VẼ
LỜI MỞ ĐẦU 7
Chƣơng 1 : TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI 12
1.1. Chế độ đất đai ở Việt Nam hiện nay 12
1.1.1. Quyền sở hữu đất đai 12
1.1.2. Quyền sử dụng đất đai 22
1.1.3. Các nguyên tắc quản lý và sử dụng đất đai 27
1.2. Pháp luật điều chỉnh quan hệ quản lý và sử dụng đất đai 30
1.2.1. Khái niệm pháp luật điều chỉnh quan hệ quản lý và sử dụng đất 30
1.2.2. Phương pháp điều chỉnh của pháp luật đất đai 33
1.2.3. Những nội dung chủ yếu của pháp luật về quản lý và sử dụng đất
đai 35
1.3. Khái quát chung về việc thi hành pháp luật về quản lý và sử dụng
đất đai 38
1.3.1. Mô hình chủ yếu về thi hành pháp luật về quản lý và sử dụng đất
đai 39
1.3.2. Biện pháp thi hành pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai 40
Chƣơng 2 : NHỮNG ĐẶC THÙ CỦA QUÁ TRÌNH ĐÔ THỊ HÓA TẠI
THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 45
2.1. Vị trí địa lý và dân cƣ 45
2.2. Truyền thống và văn hóa 52
2.3. Thực trạng và chiến lƣợc phát triển đô thị 57
2.3.1. Thực trạng phát triển đô thị và các khu dân cư nông thôn 57
2.3.2. Thực trạng phát triển cơ sở hạ tầng 58
2.3.3. Chiến lược phát triển đô thị 61

Chƣơng 3 :NHỮNG YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ẢNH HƢỞNG TỚI MÔ
HÌNH THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT
ĐAI TẠI ĐÀ NẴNG, VÀ NHỮNG KIẾN NGHỊ 66
3.1. Những yếu tố ảnh hƣởng tới mô hình thi hành pháp luật về quản lý
và sử dụng đất đai tại Đà Nẵng 66
3.2. Những kiến nghị 73
3.2.1. Kiến nghị về việc xây dựng pháp luật 73
3.2.2. Kiến nghị về kiện toàn hệ thống bộ máy và mô hình tổ chức 75
3.2.3. Kiến nghị các giải pháp thi hành pháp luật 76
KẾT LUẬN 78
TÀI LIỆU THAM KHẢO 81





5

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU , CHỮ VIẾT TẮT

BTNMT : Bộ Tài nguyên và Môi trường
UBND : Uỷ ban nhân dân
XHCN : Xã hội chủ nghĩa
NĐ : Nghị định
NQ : Nghị Quyết
QĐ : Quyết định
TT : Thông tư


6

DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1: Quy mô dân số và mật đô dân số thành phố Đà Nẵng và
các quận, huyện 49



7

LỜI MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Việt Nam đang bước vào giai đoạn quan trọng của quá trình đô thị hóa
tương ứng với quá trình phát triển kinh tế hiện tại, chính phủ Việt Nam đã đặc
biệt chú trọng vào việc phát triển hệ thống hạ tầng đô thị, nhằm mang lại nhiều
tiện ích, phục vụ cho đời sống của người dân, đáp ứng được yêu cầu phát triển
kinh tế - xã hội. Hiện tại dân số đô thị chiếm 34% dân số toàn quốc, với tốc độ
tăng trưởng 3,4% mỗi năm.
Đô thị hóa song hành với quá trình công nghiệp hóa ở nước ta đang từng
ngày làm đổi thay diện mạo đất nước, Tại Việt Nam, Đô thị hóa mang lại sự
tăng trưởng này trong vòng chưa đầy 30 năm, nhưng nó cũng mang lại nhiều
nhức nhối, khó khăn không kém như ô nhiểm môi trường, tắc nghẽn giao
thông, thu hẹp diện tích đất canh tác trong nông nghiệp, các nguy cơ đe
dọa đến môi trường, tình trạng sạt lỡ đất, ngập nước…
Từ năm 1945 khi thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà cho
đến nay, trải qua nhiều giai đoạn lịch sử, Nhà nước ta luôn quan tâm thích
đáng đến vấn đề đất đai và đã ban hành, đổi mới Luật Đất đai: Luật Đất đai
1988, Luật Đất đai năm 1993; Luật sửa đổi và bổ sung một số điều của Luật
Đất đai 1993 năm 1998, năm 2001; Đặc biệt, Luật Đất đai năm 2003 chính
thức có hiệu lực ngày 01/7/2004 đã từng bước đưa pháp luật đất đai phù hợp

với thực tế quản lý và sử dụng đất. Các văn bản, Thông tư, Nghị định đi
kèm đã giúp rất nhiều cho việc nắm chắc, quản lý chặt chẽ quỹ đất đai của
quốc gia cũng như phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế đất nước trong
thời kỳ đổi mới.


8

Công tác quản lý Nhà nước về đất đai với 13 nội dung được ghi nhận tại
điều 6 của Luật Đất đai năm 2003, đây là cơ sở pháp lý để Nhà nước nắm
chắc, quản lý chặt chẽ nguồn tài nguyên của quốc gia cũng như để người sử
dụng đất yên tâm sử dụng và khai thác tiềm năng từ đất mang lại.
Thành phố Đà Nẵng bao gồm 06 quận nội thành, 02 huyện là : Huyện
Hòa Vang và huyện đảo Hoàng Sa, có 45 phường và 11 xã, diện tích tự nhiên
là : 1.255,53 km
2
. Mật độ dân số của thành phố là 971 người/km
2
tại thời
điểm cuối năm 2011 ( không tính huyện đảo Hoàng Sa), đứng ở vị trí 9 trong
các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Như vậy.Đà Nẵng đang ở mức cao
về mặt tập trung đô thị hóa.
Nghị quyết số 33- NQ/TW ngày 16/10/2003 của Bộ Chính trị về xây
dựng và phát triển thành phố Đà Nẵng trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại
hóa đã nêu rõ: ” Xây dựng thành phố Đà Nẵng trở thành một trong những đô
thị lớn của cả nước, là trung tâm kinh tế- xã hội lớn của miền Trung với vai
trò là trung tâm công nghiệp, thương mại du lịch và dịch vụ; là thành phố
cảng biển, đầu mối giao thông quan trọng về trung chuyển vận tải trong nước
và quốc tế; trung tâm bưu chính- viễn thông và tài chính- ngân hàng; một
trong những trung tâm văn hóa- thể thao, giáo dục- đào tạo và khoa học công

nghệ của miền Trung; là địa bàn giữ vị trí chiến lược quan trọng về quốc
phòng, an ninh của khu vực miền Trung và cả nước“. Với định hướng ấy,
ranh giới đô thị được mở rộng theo hướng “ kéo dài dòng sông, kéo dài bờ
biển“ hướng đến các vùng nông thôn và đồi núi, khai thác hợp lý các tiềm
năng thiên nhiên, huy động cả cộng đồng xã hội. Đà Nẵng được ví như một
công trường khổng lồ, sôi động. Vì vậy, sau hơn 10 năm, Đà Nẵng đã đạt
được những thành quả tích cực trên lĩnh vực quy hoạch và phát triển đô thị.


9

Tuy nhiên mặt trái của đô thị hóa cũng bắt đầu xuất hiện, môi trường
đã có dấu hiệu bị ô nhiễm, các hoạt động như thu hồi đất, chuyển đổi mục
đích sử dụng đất, lấy đất để xây dựng các công trình phúc lợi, công cộng
khiến diện tích đất canh tác ngày càng bị thu hẹp, trong khi dân số tăng nhanh
khiến nhu cầu về đất ở cũng như đất sản xuất ngày càng lớn, rừng ngày càng
bị khai thác, những hành vi lấn chiếm hủy hoại đất vẫn chưa được ngăn chặn
kịp thời… Đồng thời, liên quan đến một số quyền lợi của người dân, cũng
như việc thực thi thi hành pháp luật về việc quản lý và sử dụng đất đai, đáp
ứng cho yêu cầu của việc đô thị hóa. Từ đó đòi hỏi phải có những biện pháp,
chính sách về quản lý, sử dụng đất đai phù hợp nhằm sớm ngăn chặn, khắc
phục những tác động có ảnh hưởng xấu đến sản xuất nông nghiệp và quá trình
đô thị hóa ở địa phương, đẩy nhanh việc sử dụng đất đai có hiệu quả. Đó
chính là lý do tôi chọn nghiên cứu đề tài: “Những tác động của quá trình đô
thị hóa đến thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý sử dụng đất đai tại
thành phố Đà Nẵng”.
2. Mục đích và phạm vi nghiên cứu
Luận văn có mục tiêu nghiên cứu chung là nghiên cứu việc thi hành pháp
luật về quản lý sử dụng đất đai trong quá trình đô thị hóa nói chung để từ đó
đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng đất. Trên căn bản của mục

tiêu chung này, Luận văn có các mục đích nghiên cứu cụ thể sau đây:
+ Đánh giá tình hình sử dụng đất và biến động sử dụng đất tại thành phố
Đà Nẵng;
+ Xác định sự ảnh hưởng của đô thị hóa đến thực tiễn thi hành pháp luật
về quản lý sử dụng đất đai tại thành phố Đà Nẵng;


10

+ Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng đất tại thành
phố Đà Nẵng.
Luận văn chỉ nghiên cứu tổng quan pháp luật thực định về đất đai, không
nghiên cứu các vấn đề lý luận về pháp luật đất đai và không mở rộng tới việc
nghiên cứu mô hình thi hành pháp luật về đất đai. Đối tượng nghiên cứu chủ
yếu của đề tài luận văn chỉ liên quan tới pháp luật về sử dụng đất đai tại các
thành phố.
3. Ý nghĩa khoa học và ý nghĩa thực tiễn
Ý nghĩa khoa học chủ yếu của Luận văn bao gồm:
- Cung cấp tổng quát cơ sở lý luận về tác động của đô thị
hóa đến thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý và sử dụng đất.
- Cung cấp nguồn thông tin làm cơ sở dữ liệu cho các nghiên cứu tiếp theo.
Ý nghĩa thực tiễn của Luận văn bao gồm:
- Làm cơ sở cho qui hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị,
trong quá trình đô thị hóa.
- Là cơ sở để lựa chọn các loại hình sử dụng đất hiệu quả
cao về kinh tế, đồng thời đảm bảo phát triển bền vững về môi
trường và xã hội.
- Là một tài liệu hữu ích giúp cơ quan chuyên môn trong
quá trình thực thi việc thi hành pháp luật về quản lý sử dụng đất
có hiệu quả hơn.

4. Phƣơng pháp nghiên cứu


11

Luận văn sử dụng chủ yếu các phương pháp nghiên cứu như: Phương
pháp phân tích qui phạm; phương pháp thông kê, tổng hợp; phương pháp xã
hội học; phương pháp mô tả qui phạm, mô tả sự việc; phương pháp mô hình
hóa và điển hình hóa.
Các phương pháp này được sử dụng kết hợp trên cơ sở phương pháp luận
của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử.
5. Bố cục của Luận văn
Ngoài phần lời mở đầu, kết luận, phụ lục và tài liệu tham khảo, nội dung
chính của Luận văn được chia thành 03 chương như sau:
Chương 1: Tổng quan về quản lý sử dụng đất đai;
Chương 2: Những đặc thù của quá trình đô thị hóa tại thành phố Đà
Nẵng.
Chương 3: Những yếu tố tác động ảnh hưởng tới mô hình thi hành pháp
luật về quản lý và sử dụng đất đai tại Đà Nẵng dưới và những kiến nghị.









12

CHƢƠNG 1 : TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ ,
SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI

1.1. Chế độ đất đai ở Việt Nam hiện nay
1.1.1. Quyền sở hữu đất đai
Chế độ sở hữu đất đai là cơ sở của mọi quan hệ về đất đai, quyền sở
hữu đất đai là do người sở hữu đất đai nắm giữ, đây là quyền lợi đặc biệt
không có người thứ hai và được pháp luật nhà nước bảo hộ. Chế độ sở hữu
đất đai có thể chia thành hai loại lớn là chế độ công hữu đất đai và chế độ tư
hữu đất đai. Có một số nước, chế độ công hữu và chế độ tư hữu cùng tồn tại.
Quyền sở hữu đất đai có thể chia nhỏ ra thành các quyền năng : quyền
chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền thu lợi, quyền định đoạt. Những quyền
năng này thường là thống nhất, quy về một chủ thể, nhưng trong tình huống
đặc biệt cũng có thể bị phân ly.
Quyền sở hữu đất đai được Nhà nước xác nhận bảo hộ, đều phải thông
qua một văn kiện pháp luật nhất định về thực hiện, đó là chứng thư về quyền
sở hữu đất đai. Khi chuyển dịch sở hữu đất đai - Bản khế ước bên mua và bên
bán ký kết với nhau (gọi là khế ước đất đai), sau khi thông qua đăng ký và
chứng nhận của nhà nước cũng được xem là bằng chứng pháp lý của quyền sở
hữu đất đai.
Ở Việt Nam, từ khi tiến hành đổi mới đã có những văn bản pháp luật
cơ bản sau về đất đai :


13

Luật Đất đai năm 1987
Luật Đất đai được Quốc hội Nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt
Nam thông qua ngày 29-12-1987 là một trong những luật đầu tiên nhằm cụ
thể hóa đường lối đổi mới của Đại hội VI của Đảng. Nội dung đổi mới quan

trọng được thể hiện trong Luật là : đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước
thống nhất quản lý, giao quyền sử dụng cho các chủ cụ thể, xác định chế độ
quản lý nhà nước về đất đai.
Luật Đất đai năm 1993
Hiến pháp năm 1992 đã thể chế hoá những chính sách, chủ trương lớn
của Đại hội VII của Đảng. Trên cơ sở Hiến pháp, Nhà nước ban hành Luật
Đất đai năm 1993 thay thế Luật Đất đai năm 1987 nhằm tiếp tục hoàn thiện
hành lang pháp lý, điều chỉnh các quan hệ kinh tế, tiếp xúc xóa bỏ cơ chế tập
trung quan liêu bao cấp, đáp ứng những yêu cầu cụ thể trong phát triển kinh tế
- xã hội.
Có một số nội dung đổi mới quan trọng. Một là, Nhà nước xác định giá
các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc
cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất khi
thu hồi đất. Hai là, Nhà nước giao đất trực tiếp cho hộ gia đình, cá nhân để sử
dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản,
làm muối. Ba là, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất có quyền
chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất.
Bốn là, quy định cụ thể về phân công, phân cấp giữa hệ thống cơ quan quản lý
nhà nước về đất đai với hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước ở các lĩnh vực
khác với tư cách là " người sử dụng đất ". Mở rộng thẩm quyền về đất đai cho
cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới, chú trọng vai trò của chính quyền cấp


14

cơ sở và tổ chức quần chúng để hòa giải các tranh chấp đất đai trong nội bộ
nông dân, đồng thời chuyển sang tòa án giải quyết các tranh chấp về quyền sử
dụng đất. Năm là, đổi mới chế độ sử dụng các loại đất, khuyến khích mọi
thành phần kinh tế đầu tư để mở rộng thâm canh đất nông; có chính sách ưu
đãi sử dụng đất đối với vùng sâu, vùng xa, nơi còn nhiều đất trống, đồi núi

trọc; bảo vệ môi trường
Luật đất đai năm 2003 đến nay
Hệ thống pháp luật liên quan đến quyền sử dụng đất và bất động sản
nói chung, về kinh doanh bất động sản nói riêng, được đánh giá là tuy đã có,
nhưng tản mạn, chưa đầy đủ, không thống nhất, chưa đáp ứng được yêu cầu
thực tế
Thực tế thời gian qua, để có được nguồn vốn vận hành vào nền kinh tế
và thị trường bất động sản, một số chính sách và quyết sách quan trọng đã
được ban hành. Chẳng hạn, đã thống nhất việc cấp " sổ đỏ " và " sổ hồng ",
kết thúc sự tồn tại hai giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu
nhà trong 15 năm qua. Đồng thời, có Nghị định số 69/2009/NĐ-CP, ngày 13-
8-2009 về sửa đổi bổ sung một số nội dung liên quan đến đền bù giải phóng
mặt bằng. Theo đó, có rất nhiều sửa đổi, bổ sung theo hướng tăng quyền cho
người dân thuộc diện có đất thu hồi. Nghị định này đã được đánh giá là tạo
thêm nhiều quyền cho người dân có đất thu hồi. Tuy nhiên, còn rất nhiều vấn
đề liên quan đến Nghị định này nhưng đều được đặt trong bối cảnh sửa đổi
tổng thể Luật Đất đai năm 2003 và Hiến pháp năm 1992.
* Những kết quả đạt được và một số vấn đề tồn tại
Những kết quả đạt được


15

Thứ nhất, pháp luật đất đai đã góp phần làm tăng giá trị đất, tiếp vốn
cho người nông dân. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông
nghiệp tạo điều kiện cho hộ nông dân yên tâm sản xuất, đầu tư thâm canh, tạo
ra nhiều sản phẩm cho gia đình và xã hội, thực hiện các quyền của người sử
dụng đất theo pháp luật quy định.
Thứ hai, các chính sách đất đai cho phép tịch thu ruộng đất để sản xuất
hàng hóa. Đây là điều rất cần thiết vì tình trạng ruộng đất ở nước ta quá manh

mún và hạn mức đất có hạn sẽ là cản trở lớn đối với sự phát triển kinh tế hộ.
Việc áp dụng chế độ hạn mức sử dụng đất cùng với việc thực hiện trên thực tế
các quyền của người sử dụng đất trong thời gian qua thực sự đã có tác động
tích cực tới đời sống kinh tế nông thôn.
Thứ ba, thể chế đất đai đã có những tiến bộ đáng kể, đã đạt được nhiều
thành tựu trong việc giải quyết các vấn đề liên quan đến sở hữu. Cùng với sự
phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam, thể chế về chế độ
đa sở hữu đã được xác lập thông qua các quy định trong Hiến pháp, pháp luật
( trong Bộ Luật dân sự, hệ thống pháp luật chuyên ngành về đất đai, về tài
nguyên và môi trường, doanh nghiệp, nhà ở, ), có những nội dung điều chỉnh
rộng lớn, bao gồm các quy định về tài sản với tư cách là đối tượng của quyền
sở hữu, các nguyên tắc thực hiện quyền sở hữu, những hình thức sở hữu, quy
định về đăng ký quyền sở hữu, các cơ chế bảo vệ quyền sở hữu, nội dung
quyền sở hữu và các loại vật quyền khác.
Một số vấn đề còn tồn tại
Một là, cơ chế thực hiện quyền sở hữu toàn dân về đất đai còn lỏng
lẻo. Hiến pháp năm 1980, 1992, 2001 cũng như các Luật Đất đai năm 1987,
1993 và các Luật sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 1998, 2001, Luật Đất đai


16

năm 2003 đều nhất quán khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà
nước thống nhất quản lý. Tuy nhiên, trong thực tế quyền sở hữu toàn dân về
đất đai còn nhiều hạn chế, thiếu nội dung cụ thể; cơ chế thực hiện còn lỏng
lẻo. Quy định Nhà nước thống nhất quản lý đất đai, với tư cách là người chủ
sở hữu hay đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai chưa rõ ràng; trong khi
quyền của người sử dụng đất dường như là người chủ sở hữu. Quy định người
sử dụng đất có nhiều quyền, trong đó có những quyền có tính chất định đoạt
như quyền chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp; nhưng chủ sở hữu

toàn dân lại không được quy định rõ ràng các quyền này. Ngoài ra, chưa có
quy định khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho lợi ích công cộng, phải đền bù
cho người sử dụng đất như đền bù cho tài sản thuộc sở hữu cá nhân, theo
nguyên tắc thỏa thuận, sát với giá thị trường.
Hai là, còn tồn tại các “ khoảng trống” thể chế liên quan đến quyền sở
hữu đất đai, nhất là vốn và tài sản đầu tư tại các doanh nghiệp nhà nước. Nhận
thức về sở hữu nhà nước, sở hữu toàn dân đối với đất đai còn chưa đầy đủ,
chưa thống nhất. Đặc biệt, bản chất pháp lý của quyền sử dụng đất đai- yếu tố
sản xuất quan trọng nhất hiện nay còn là vấn đề gây nhiều tranh cãi. Về pháp
lý, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, thực hiện quyền đại diện
sở hữu của mình thông qua việc giao đất cho hộ gia đình, cá nhân, tổ chức sử
dụng đất ổn định, lâu dài. Như vậy, các chủ thể này không phải là chủ sở hữu
đối với đất được giao mà chỉ là người có quyền sử dụng đất. Tuy vậy, trên
thực tế, ngoài các quyền bình thường, như chiếm hữu, sử dụng, người sử dụng
đất còn có các quyền khác mang tính định đoạt, như cho thuê, thừa kế, chuyển
nhượng, góp vốn. Rõ ràng là, về bản chất, quyền sử dụng đất đã trở thành một
loại vật quyền. Trong khi đó, thực tế này lại chưa được thể chế hoá bằng pháp
luật hiện hành.


17

Ba là, tiêu chí để xác định và phân biệt các hình thức sở hữu còn chưa
hợp lý. Bộ Luật dân sự đã xác định 6 hình thức sở hữu ở Việt Nam hiện nay là
: Sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, sở hữu chung, sở hữu của
các tổ chức chính trị- xã hội, sở hữu của các tổ chức xã hội, xã hội- nghề
nghiệp. Cách phân loại này lấy tính chất của các tổ chức làm tiêu chí và vì
vậy, không thể được coi là phù hợp, bởi trong tương lai rất có thể còn nhiều
loại hình tổ chức khác phát sinh. Bên cạnh đó, quyền sở hữu tư nhân cũng còn
bị hạn chế. Các doanh nghiệp dân doanh chưa thực sự được hưởng sự đối xử

bình đẳng trên nhiều lĩnh vực như tiếp cận nguồn vốn, thuế, sử dụng đất đai,
mậu dịch đối ngoại. Vẫn còn không ít ngành, nghề mà doanh nghiệp thuộc sở
hữu tư nhân không được quyền kinh doanh, trong khi đó các doanh nghiệp
thuộc sở hữu nhà nước lại được hưởng quyền ưu tiên thái quá.
Bốn là, còn nhiều hạn chế và thách thức liên quan tới thị trường bất
động sản. Hiện nay, nhiều vấn đề liên quan đến quyền sử dụng đất và quyền
sở hữu tài sản trên đất vẫn đang tồn tại. Điều này không chỉ gây khó khăn cho
quá trình vận hành của thị trường bất động sản, mà còn làm cho thị trường bất
động sản trở thành một trong những lĩnh vực “ nóng” nhất trong đời sống xã
hội, gây nhiều bức xúc cho người dân và doanh nghiệp. Cho đến nay, vẫn
chưa xác định đủ rõ các cơ chế chính thức để đưa đất đai trở thành vốn phát
triển, để quyền sử dụng đất đai có thể trở thành hàng hoá. Quy hoạch và quản
lý quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng còn nhiều bất cập. Vấn đề tài
chính đất đai và bất động sản, định giá và đấu giá đất đai, bất động sản trên
đất vẫn còn nhiều khe hở. Các quy định về hạn điền đang là vật cản lớn đối
với kinh tế trang trại ở nông thôn. Công tác kiểm tra, giám sát hoạt động của
thị trường bất động sản còn rất yếu kém.


18

Năm là, chưa có cơ chế thoả đáng về vấn đề đền bù, giải toả. Do sự
không thoả đáng trong quan hệ sở hữu về đất đai nên tất cả các bên liên quan
đến vấn đề đền bù, giải toả hiện đang còn nhiều khúc mắc. Về phía người dân
họ luôn cho là chưa được đền bù thoả đáng. Bởi, giá đền bù giải phóng mặt
bằng luôn được coi là chưa thoả đáng; những hỗ trợ ngoài tiền đền bù, như
tạo công ăn việc làm, hỗ trợ các dịch vụ xã hội, như chợ, trường học không
phù hợp; và có một hệ luỵ bất thành văn là những hộ càng chây ỳ, càng nhận
đền bù sau càng được giá đền bù cao. Trong khi đó, các nhà đầu tư lại mất rất
nhiều công sức và kinh phí, cơ hội cho đền bù, giải toả. Vì, để có thể tiến

hành được đền bù, giải toả, doanh nghiệp phải mất rất nhiều thời gian, công
sức để xin phép các cấp chính quyền, hội họp với các hộ dân và các bên liên
quan; giá đền bù luôn có xu thế tăng, năm sau cao hơn năm trước; ngoài ra, có
những vấn đề phát sinh không lường trước được trong quá trình đền bù, giải
phóng mặt bằng. Đây là một trong những khó khăn rất không đáng có cho
doanh nghiệp, nhưng trong rất nhiều trường hợp để công trình tiến hành được
thuận lợi, doanh nghiệp vẫn phải hỗ trợ bổ sung. Còn Nhà nước cũng gặp
nhiều khó khăn trong việc đền bù, giải phóng mặt bằng. Trước hết, đó là tình
trạng khiếu kiện đông người, khiếu kiện vượt cấp liên quan đến các vấn đề
xung quanh chuyện đền bù, giải phóng mặt bằng. Thêm nữa, hiện tượng tranh
chấp không chỉ giữa doanh nghiệp và người dân mà còn là tranh chấp giữa
các doanh nghiệp với nhau. Và, Nhà nước còn phải đối mặt với những hiện
tượng rủi ro đạo đức vì có không ít cán bộ đã mắc phải tiêu cực liên quan đến
vấn đề đền bù, giải phóng mặt bằng.
Qua gần 10 năm thi hành, Luật Đất đai 2003 đã đạt được nhiều kết quả
tích cực, góp phần khai thác và phát huy có hiệu quả nguồn lực phục vụ cho
mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng của đất nước, bảo
đảm các quyền của người dân và ngăn ngừa, xử lý các hành vi vi phạm pháp


19

luật về đất đai. Để tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai nhằm giải
quyết những vướng mắc bất cập, trong công tác quản lý, sử dụng đất, tại Hội
nghị lần thứ sáu, Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) đã thông qua
Nghị quyết số 19-NQ/TW về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai
tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp
theo hướng hiện đại.
Trên cơ sở kết quả tổng kết thi hành Luật Đất đai năm 2003 và những
quan điểm, định hướng nêu trong Nghị quyết số 19-NQ/TW, Chính phủ đã

giao BTNMT chủ trì, phối hợp với các Bộ, Ngành, cơ quan Trung ương và
địa phương xây dựng dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi). Dự thảo Luật Đất đai
(sửa đổi) gồm 14 chương và 206 điều có nhiều điểm tiến bộ rất tích cực trong
bối cảnh hiện nay, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước. Dự thảo lần này
quy định rõ ràng và cụ thể hơn quyền, trách nhiệm của Nhà nước với tư cách
là đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai, thống nhất quản lý nhà nước
với tư cách là đại diện chử sở hữu toàn dân đối với đất đai, thống nhất quản lý
nhà nước đối với đất đai và các quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất. Theo
đó, dự thảo luật đất đai sửa đổi đã quy định cụ thể các quyền của Nhà nước,
cơ quan nhà nước thực hiện đại diện chủ sở hữu về đất đai, cơ quan có trách
nhiệm quản lý nhà nước về đất đai và trách nhiệm của Nhà nước đối với
người sử dụng đất. Đồng thời, dự thảo tiếp tục hoàn thiện quyền và nghĩa vụ
của người sử dụng đất theo hướng tùy theo đối tượng sử dụng đất, hình thức
sử dụng đất mà người sử dụng đất có các quyền và nghĩa vụ khác nhau và
phải tuân thủ các điều kiện theo quy định khi thực hiện các quyền của người
sử dụng đất.
Trong quá trình lấy ý kiến góp ý vào Dự thảo sửa đổi Hiến pháp và Dự
thảo sửa đổi Luật Đất đai, đại đa số nhân dân tán thành chế độ sở hữu toàn


20

dân về đất đai. Mặc dù có ý kiến cho rằng, phải đa hình thức sở hữu đất đai,
trong đó có sở hữu tư nhân về đất đai, tuy nhiên đây là ý kiến thiểu số, không
đại diện cho nguyện vọng của đông đảo nhân dân.
Ngày 28-11-2013, Quốc hội nước ta đã thông qua Hiến pháp mới. Điều
53 Hiến pháp đã khẳng định rõ: “ Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng
sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài
sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà
nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Trên cơ sở Hiến pháp, ngày

29-11-2013, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai. Điều 4, Luật Đất đai quy
định : “ Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và
thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất
theo quy định của Luật này”.
Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và được giao nhiệm vụ thống nhất
quản lý. Việc quy định Nhà nước ở nước ta là đại diện chủ sở hữu đất đai và
thống nhất quản lý xuất phát từ bản chất của Nhà nước là nhà nước xã hội chủ
nghĩa, nhà nước của dân do dân và vì dân, mọi tài sản, tư liệu sản xuất do Nhà
nước đại diện cho dân là chủ sở hữu đều được sử dụng vào mục đích phục vụ
lợi ích chung của toàn thể nhân dân. Đồng thời, thực hiện chế độ sở hữu toàn
dân về đất đai không làm hạn chế đến quyền của tổ chức, cá nhân sử dụng
đất. Vì Luật Đất đai ( Điều 166,167) quy định người sử dụng đất có các quyền
chung và các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa
kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất.
Tại Điều 12, Luật Đất đai ( sửa đổi) quy định:
“ Sở hữu đất đai”
* Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu.


21

* Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai như sau:
- Quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
- Quyết định mục đích sử dụng đất;
- Quy định về hạn mức giao đất, hạn mức nhận quyền sử dụng đất và
thời hạn sử dụng đất;
- Quyết định thu hồi đất;
- Quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất;
- Định giá đất;
- Quyết định các chính sách tài chính về đất;

- Quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
Quy định đất đai là sở hữu toàn dân là cần thiết vì đất đai gắn liền với
quá trình đấu tranh dựng nước và giữ nước của ông cha ta. Quy định này cũng
là sự khẳng định và ghi nhận thành quả cách mạng về đất đai của dân tộc ta.
Trên thực tế, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai hiện hành đã bảo đảm cho
người sử dụng đất đai, có các quyền cần thiết như : quyền chuyển đổi, chuyển
nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn, được bồi
thường, được lựa chọn hình thức sử dụng đất, quyền sử dụng đất lâu dài,
quyền cải tạo, bồi bổ đất đai để khai thác có hiệu quả cho cuộc sống
Xét về quan điểm khoa học pháp lý về sở hữu đất đai có thể thấy,
không có một hình thức sở hữu nào trên thế giới về đất đai có ưu điểm tuyệt
đối hoặc nhược điểm tuyệt đối. Ngay ở tại các nước lựa chọn hình thức đa sở
hữu, trong đó có sở hữu tư nhân thì vẫn có vai trò của Nhà nước trong việc


22

quản lý, điều tiết đối với sở hữu đất đai. Từ thực tiễn phong phú của Cách
mạng Việt Nam, Đảng ta đã khẳng định một trong những bài học kinh nghiệm
lớn là nắm vững ngọn cờ độc lập dân tộc và chủ nghĩa xã hội, độc lập dân tộc
là điều kiện tiên quyết để thực hiện chủ nghĩa xã hội và chủ nghĩa xã hội là cơ
sở bảo đảm vững chắc cho độc lập dân tộc, chế định đất đai thuộc sở hữu toàn
dân là phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN ở
Việt Nam, là nguồn lực quan trọng để phục vụ quốc phòng, an ninh, bảo vệ
Tổ quốc, phục vụ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, hướng tới mục tiêu
dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh.
Như vậy, ở nước ta hiện nay chế định sở hữu toàn dân về đất đai là phù
hợp với thể chế chính trị cả về lý luận khoa học cũng như thực tiễn.

1.1.2. Quyền sử dụng đất đai

Sở hữu là một trong ba quyền cơ bản nhất của con người, bên cạnh
quyền sống và quyền tự do mưu cầu hạnh phúc. Đây là lý do tại sao việc xác
lập quyền sở hữu đối với đất đai có ý nghĩa vô cùng quan trọng, được xem là
quyền cơ bản của con người đó là quyền sở hữu tài sản của mình. Ngày nay
trên thế giới có hai hình thức sở hữu đất đai là đa hình thức sở hữu và chỉ một
hình thức sở hữu ( sở hữu đơn ). Đa dạng hình thức sở hữu đất đai bao gồm sở
hữu Nhà nước, sở hữu cộng đồng ( sở hữu chung) và sở hữu tư nhân. Tại hầu
hết các quốc gia trên thế giới như Mỹ, Đức, Pháp, Ý, Nhật Nhà nước thừa
nhận, lựa chọn đa hình thức sở hữu trong quản lý đất đai và bảo vệ quyền sở
hữu tư nhân về đất đai như thừa nhận một cái tự nhiên, tồn tại trước khi Nhà
nước ra đời. Theo TS. Nguyễn Ngọc Vinh thì dạng hình thức đơn sở hữu có
nghĩa rằng theo pháp định chỉ tồn tại duy nhất một hình thức sở hữu về đất


23

đai, sở hữu đó có thể là sở hữu nhà nước hoặc sở hữu toàn dân được hiểu là
sở hữu chung [22] quyền năng của một chủ sở hữu đó là quyền chiếm hữu,
định đoạt và quyền sử dụng đất đai. Các tổ chức, cá nhân chỉ có quyền sử
dụng đất và quyền sử dụng đất tách rời quyền sở hữu
Khác với nhiều nước trên thế giới, Việt Nam không thừa nhận sở hữu
tư nhân về đất đai. Ở Việt Nam, toàn bộ vốn đất đai trong cả nước đều thuộc
sở hữu toàn dân mà Nhà nước- với vai trò là chủ sở hữu và chủ thể quản lý
thống nhất toàn bộ đất đai trên phạm vi cả nước, có đầy đủ các quyền năng
của một chủ sở hữu đó là quyền chiếm hữu, định đoạt và quyền sử dụng đất
đai. Các tổ chức, cá nhân chỉ có quyền sử dụng đất và quyền sử dụng đất tách
rời quyền sở hữu.
Việc quy định các quyền này một mặt biểu hiện ý chí của Nhà nước
với tư cách là chủ sở hữu, mặt khác còn biểu hiện ý chí của Nhà nước với tư
cách là người nắm quyền lực chính trị trong tay, trực tiếp ban hành pháp luật

nên các quyền và nghĩa vụ đó đã được quy phạm hóa ở mức độ cụ thể, chặt
chẽ và được coi là cơ sở pháp lý để người sử dụng đất tuân thủ nhằm sử dụng
vốn đất đai của Nhà nước một cách hợp pháp, tiết kiệm, đạt hiệu quả kinh tế
cao.
Hiện nay, khái niệm quyền sử dụng đất chưa được ghi nhận và quy
định trong Luật Đât đai nên đã có nhiều cách tiếp cận và quan điểm về khái
niệm quyền sử dụng đất được đưa ra. Trên cơ sở khái niệm quyền sở hữu
được quy định tại Điều 173 Bộ luật Dân sự thì quyền sử dụng tài sản là một
trong ba quyền năng thuộc nội dung quyền sở hữu của chủ sở hữu theo quy
định của pháp luật. Quyền sử dụng được quy định cụ thể tại Điều 192 Bộ Luật
Dân sự như sau : "Quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa
lợi, lợi tức từ tài sản".


24

Trên cơ sở tinh thần của Bộ luật Dân sự, nhằm xác định rõ nguồn gốc
sử dụng đất và quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất, tại từ điển Luật
học của Viện Khoa học pháp lý- Bộ Tư pháp đã đưa ra khái niệm về quyền sử
dụng đất: " Là quyền của các chủ thể được khai thác công dụng, hưởng hoa
lợi, lợi ích từ việc sử dụng đất được Nhà nước giao, cho thuê hoặc được
chuyển giao từ những chủ thể khác thông qua việc chuyển đổi, chuyển
nhượng, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho Từ những chủ thể khác có quyền sử
dụng đất " [5,tr 665].
Từ cách tiếp cận khác theo hướng chỉ ra quyền sử dụng đất là quyền
phái sinh, TS Lê Xuân Bá cho rằng : " Quyền sử dụng đất là một bộ phận cấu
thành của quyền sở hữu đất. Thông qua việc được độc quyền giao đất, cho
thuê đất, Nhà nước trao cho người sử dụng đất thực hiện trong thời gian thuê
đất, nhận giao đất những quyền và nghĩa vụ nhất định, trong đó có sự phân
biệt theo loại đất, theo đối tượng ( người) sử dụng đất, theo hình thức thuê

hoặc giao đất " [2].
Từ các hướng tiếp cận và quan điểm như trên, nhìn chung đều xem xét
quyền sử dụng đất dưới hai góc độ kinh tế và pháp lý. Về góc độ kinh tế,
quyền sử dụng đất là quyền phái sinh được khai thác các lợi ích từ đất của các
chủ thể sử dụng đất. Về góc độ pháp lý, Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất
mà giao một phần đất đai của mình cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử
dụng, đồng thời quy định cho họ các quyền và phải gánh vác những nghĩa vụ
nhất định trong quá trình sử dụng đất của Nhà nước. Việc quy định các quyền
này một mặt biểu hiện ý chí của Nhà nước với tư cách là người nắm quyền
lực chính trị trong tay, trực tiếp ban hành pháp luật nên các quyền và nghĩa vụ
đó đã được quy phạm hóa ở mức độ cụ thể, chặt chẽ và được coi là cơ sở pháp
lý để người sử dụng đất tuân thủ.


25

Từ cơ sở pháp lý đó, quyền sử dụng đất có tính chất như sau: Chế độ
sử dụng đất hình thành và phát triển trên cơ sở đất đai thuộc sở hữu đặc biệt
của Nhà nước. Tức là chế độ sở hữu qui định nên chế độ sử dụng, Nhà nước
vừa là chủ sở hữu duy nhất vừa là người ban hành pháp luật nên Nhà nước
xây dựng toàn bộ các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ pháp
Luật Đất đai nói chung, quan hệ sử dụng đất nói riêng ( từ điều kiện tham gia
quan hệ đến cách thức thực hiện các quyền năng ). Ngoài ra, chế độ sử dụng
đất đai có tính đặc biệt : Vì đất đai là tài sản đặc biệt nên các quyền và nghĩa
vụ của người sử dụng đất không giống các quyền và nghĩa vụ của người sử
dụng các tài nguyên khác mà Bộ luật Dân sự quy định. Tính đặc biệt của chế
độ sử dụng đất được quyết định bởi tính đặc biệt của đất đai. Quyền sử dụng
không phải là quyền sở hữu cho nên không có tính chất vĩnh viễn, quyền sử
dụng vì thế bị giới hạn về thời gian theo hợp đồng giữa bên sở hữu và bên sử
dụng. Ngoài ra, theo quan điểm của TS. Nguyễn Quang Tuyến và Nguyễn

Xuân Trọng, quyền sử dụng đất đai là loại quyền không trọn vẹn, không đầy
đủ : " Một là, người sử dụng đất không có đầy đủ các quyền năng như Nhà
nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai; Hai là, không
phải bất cứ người nào có quyền sử dụng đất hợp pháp cũng có quyền chuyển
đổi, tặng cho, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, cho thuê lại, thế chấp, bảo
lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất;" ( Bàn về quyền và nghĩa vụ của
người sử dụng đất- TS Nguyễn Quang Tuyến, Đại học Luật và Nguyễn Xuân
Trọng, Vụ chính sách pháp chế, Tổng cục Quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên và
Môi trường)[16].
Ở Việt Nam hiện nay, nhằm giải quyết các vấn đề có liên quan đến
quyền sở hữu đất đai có nhiều nhóm quan điểm, trường phái tiếp cận khác
nhau nhưng có thể chia thành hai nhóm quan điểm chính như sau: