Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam Luận văn ThS. Luật

1

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT





PHẠM CHUNG THỦY






PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC
VÀ CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM






LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2012





2

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT





PHẠM CHUNG THỦY




PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC
VÀ CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành : Luật kinh tế
Mã số : 60 38 50

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC




Người hướng dẫn khoa học: TS. Vũ Quang




HÀ NỘI - 2012





3
Table of Contents
. 4
MỞ ĐẦU 4
Chương 1 9
KHÁI QUÁT PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG
SẢN 9
1.1. KHÁI NIỆM KHOÁNG SẢN VÀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC, CHẾ BIẾN
KHOÁNG SẢN 9
1.1.1. Định nghĩa khoáng sản 9
1.1.2. Phân loại khoáng sản 10
1.1.3. Hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản, vai trò và ảnh hƣởng của nó đến
phát triển kinh tế - xã hội 12
1.2. KHÁI NIỆM PHÁP LUẬT KHOÁNG SẢN 15

1.3. ĐẶC ĐIỂM PHÁP LUẬT KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN 17
1.3.1. Pháp luật khoáng sản là sự giao thoa giữa pháp luật kinh tế và pháp luật môi
trƣờng 17
1.3.2. Pháp luật khoáng sản là một lĩnh vực pháp luật mới 20
1.3.3. Pháp luật khoáng sản thể hiện rõ tính chất quản lý nhà nƣớc 23
1.3.4. Pháp luật khoáng sản có phạm vi điều chỉnh rất rộng 26
1.4. NGUYÊN TẮC VÀ MỘT SỐ NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA LUẬT KHOÁNG SẢN
28
1.4.1. Nguyên tắc sở hữu toàn dân về khoáng sản 28
1.4.2. Nguyên tắc đảm bảo hài hòa lợi ích của tất cả các chủ thể 31
1.4.3. Nguyên tắc coi trọng tính phòng ngừa để bảo vệ môi trƣờng trong hoạt động
khoáng sản 34
1.4.4. Nguyên tắc đảm bảo sự phát triển bền vững 36
Chương 2 40
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC KHOÁNG SẢN VÀ
CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM 40
2.1. LƢỢC SỬ PHÁT TRIỂN VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC VÀ CHẾ BIẾN
KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM 40
2.1.1. Giai đoạn trƣớc năm 1986 40
2.1.2. Giai đoạn từ năm 1986 đến 1996 41
2.1.3. Giai đoạn từ năm 1996 đến nay 41
2.2. THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ HOẠT ĐỘNG
KHAI THÁC KHOÁNG SẢN 45
2.2.1. Chủ thể khai thác khoáng sản 45
2.2.2. Chiến lƣợc, quy hoạch khoáng sản 53
2.2.3. Đánh giá tác động môi trƣờng trong hoạt động khai thác khoáng sản 63
2.2.4. Giấy phép trong hoạt động khai thác khoáng sản 69
Chương 3 84
GIẢI PHÁP NÂNG CAO TÍNH HIỆU QUẢ CỦA PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG
KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN 84

3.1. GIẢI PHÁP CHUNG 84
3.2. GIẢI PHÁP CỤ THỂ 87
KẾT LUẬN 96
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 97


4

.
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Mở cửa hội nhập kinh tế quốc tế, và nhất là gia nhập Tổ chức Thƣơng
mại Thế giới (WTO) khiến cho Việt Nam có một vị trí nhất định trên trƣờng
quốc tế. Trong nền kinh tế thị trƣờng, quá trình công nghiệp hóa hiện đại hóa
đất nƣớc đem lại những đổi thay tích cực trong kinh tế, văn hóa, chính trị, xã
hội. Song chính những điều đó lại tác động không ít đến môi trƣờng. Vấn đề ô
nhiễm môi trƣờng đã và đang ngày càng trở nên nghiêm trọng hơn ở Việt
Nam. Hàng ngày, trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng, chúng ta dễ dàng
bắt gặp những hình ảnh, những thông tin về việc môi trƣờng đang bị suy
thoái, đang bị ô nhiễm. Bất chấp những lời kêu gọi bảo vệ môi trƣờng, tình
trạng ô nhiễm môi trƣờng càng lúc càng trở nên trầm trọng. Việc ô nhiễm môi
trƣờng ở nƣớc ta do nhiều nguyên nhân, song một trong những nguyên nhân
chính là việc khai thác khoáng sản tràn lan. Chúng ta vẫn tự hào rằng đất
nƣớc mình có "Rừng vàng, biển bạc, đất phì nhiêu". Nằm ở khu vực Đông
Nam Châu Á, Việt Nam có nguồn tài nguyên khoáng sản phong phú, đa dạng,
là nguồn nguyên liệu, tiềm năng lớn của quốc gia. Đó là một lợi thế. Nhƣng
dƣờng nhƣ, việc khai thác khoáng sản một cách tối đa, vay mƣợn cả tài
nguyên của các thế hệ tƣơng lai, bất chấp quy luật tự nhiên và đạo lý xã hội,
gạt bỏ vấn đề về môi sinh và những lợi ích chính đáng của thế hệ sau đã tạo

nên một thách thức về môi trƣờng mang tính sống còn đối với Việt Nam. Vô
tình hay hữu ý, chúng ta đang làm chảy máu nguồn tài nguyên khoáng sản,
phá hủy môi trƣờng sống của chính mình một cách nghiêm trọng. Hoạt động
khai thác và chế biến khoáng sản ngày càng gia tăng ở Việt Nam, những tác
động xấu của hoạt động này đến môi trƣờng ngày càng đa dạng và phức tạp
đòi hỏi sự quan tâm của Nhà nƣớc, cũng nhƣ sự điều chỉnh của pháp luật.


5
Hiện nay, một số văn bản pháp luật đã quy định về hoạt động khai thác và chế
biến khoáng sản tạo ra những cơ sở pháp lý nhất định để hoạt động khai thác
và chế biến khoáng sản phát triển, bảo vệ môi trƣờng. Tuy nhiên, vẫn còn
thiếu sót trong những quy định đó, chƣa đáp ứng đƣợc nhu cầu điều chỉnh
hoạt động này trên thực tế để bảo vệ môi trƣờng. Đặc biệt, việc thực thi
những quy định này còn yếu kém, nhiều bất cập, cần đƣợc bổ sung kịp thời.
Với những lý do trên, tác giả mong muốn tìm hiểu nghiên cứu đề tài "Pháp
luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam".
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Hiện nay ở nƣớc ta, ngoài một số bài báo, công trình nghiên cứu nhƣ:
PGS.TS. Nguyễn Đức Khiển, Luật và các tiêu chuẩn chất lượng môi trường,
Nxb Hà Nội, 2002; TS. Bùi Đƣờng Nghiêu, Thuế môi trường, Nxb. Tài chính,
Hà Nội, 2006; ThS. Bùi Đức Hiển, Về quyền được sống trong môi trường
trong lành ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Luật học, số 11/2011 chỉ đề cập
đến một khía cạnh nào đó của hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản, thì
chƣa có một công trình nào nghiên cứu một cách sâu sắc, hệ thống và đầy đủ
về vấn đề: Khía cạnh pháp lý của hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản
với các quy phạm pháp luật có nội dung quan tâm đến quyền lợi của môi
trƣờng. Ngoài ra, hoạt động khoáng sản liên quan trực tiếp đến rất nhiều văn
bản pháp luật: Luật đầu tƣ, Luật xây dựng, Luật Doanh nghiệp, Luật bảo vệ
môi trƣờng và Luật Khoáng năm 2010 mới ra đời. Vì vậy, việc nghiên cứu

một cách có hệ thống về vấn đề này mang ý nghĩa lý luận và thực tiễn sâu sắc.
Đề tài mang ý nghĩa lý luận cho việc xây dựng những quy phạm pháp luật đầy
đủ, phù hợp với thực trạng khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam và là
cơ sở pháp lý cho việc áp dụng các biện pháp nhằm bảo vệ môi trƣờng trong
hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản. Những kiến nghị của đề tài hy
vọng sẽ đem lại những kết quả thiết thực cho việc hoàn thiện các quy định
pháp luật của Việt Nam trong hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản.


6
Tác giả hy vọng rằng với sự đầu tƣ thích đáng, kết quả nghiên cứu sẽ là một
tài liệu tham khảo có giá trị.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích của luận văn là làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc
điều chỉnh pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam.
Để thực hiện mục đích nghiên cứu nêu trên, nhiệm vụ cụ thể của luận
văn là:
- Nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận về hoạt động khai thác, chế biến
khoáng sản và điều chỉnh pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến khoáng
sản ở Việt Nam.
- Phân tích thực trạng pháp luật Việt Nam về hoạt động khai thác, chế
biến khoáng sản, từ đó đánh giá những ƣu điểm và nhƣợc điểm của pháp luật
hiện hành về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản.
- Trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn nêu trên, luận
văn đƣa ra một số kiến nghị để hoàn thiện pháp luật Việt Nam hiện hành về
hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu luận văn
Để làm sáng tỏ các vấn đề nghiên cứu trên, luận văn sử dụng nhiều
phƣơng pháp nghiên cứu khoa học khác nhau nhƣ: Phƣơng pháp tổng hợp và
phân tích, phƣơng pháp thống kê, phƣơng pháp so sánh và đối chiếu, kết hợp

nghiên cứu lý luận và thực tiễn. Các phƣơng pháp nghiên cứu trong luận văn
đƣợc thực hiện trên nền tảng của phƣơng pháp duy vật lịch sử, duy vật biện
chứng; Trên cơ sở các quan điểm, đƣờng lối về chính trị, kinh tế, văn hóa và
xã hội của Đảng Cộng sản Việt Nam.
5. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu


7
Luận văn có đối tƣợng nghiên cứu là: Các vấn đề lý luận về hoạt động
khai thác, chế biến khoáng sản và pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến
khoáng sản; Các văn bản pháp luật thực định của Việt Nam về hoạt động khai
thác, chế biến khoáng sản. Thực tiễn xây dựng, áp dụng pháp luật về hoạt
động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam.
Luật khoáng sản 1996; Luật số 46/2005/Q11 sửa đổi, bổ sung một số
điều của Luật khoáng sản đƣợc Quốc Hội thông qua ngày 14/6/2005; Nghị
định 07/2009/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của nghị định số
160/2005/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2005 của Chính phủ quy định chi tiết
và hƣớng dẫn thi hành Luật khoáng sản và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều
của Luật khoáng sản, hoạt động khoáng sản bao gồm khảo sát, thăm dò, khai
thác và chế biến khoáng sản ở thể rắn, thể khí, nƣớc khoáng và nƣớc nóng
thiên nhiên, riêng dầu khí và các loại nƣớc thiên nhiên khác đƣợc điều chỉnh
bằng các văn bản pháp luật khác. Tuy nhiên, theo Luật khoáng sản năm 2010
quy định về phạm vi điều chỉnh của Luật nhƣ sau:
Luật này quy định việc điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản,
bảo vệ khoáng sản chƣa khai thác, thăm dò, khai thác khoáng sản,
quản lý nhà nƣớc về khoáng sản trong phạm vi đất liền, hải đảo, nội
thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc thù kinh tế và thềm
lục địa của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam [30, Điều 1].
Vậy là Luật Khoáng sản năm 2010 chỉ điều chỉnh hoạt động khoáng
sản bao gồm hoạt động thăm dò khoáng sản và hoạt động khai thác khoáng

sản. Trong khai thác khoáng sản bao gồm cả phân loại, làm giàu khoáng sản
gắn với quá trình khai thác. Hoạt động chế biến khoáng sản sau khai thác
(thƣờng gọi là chế biến sâu khoáng sản), hoạt động tiêu thụ, tàng trữ, vận
chuyển khoáng sản không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Khoáng sản
năm 2010. Chính vì vậy, hai chữ chế biến trong luận văn bản chất chính là
hoạt động phân loại, làm giàu khoáng sản gắn với quá trình khai thác, chứ


8
không phải là hoạt động chế biến khoáng sản sau khai thác. Theo quan điểm
trong Luật khoáng sản năm 2010 cũng nhƣ các văn bản pháp luật về khoáng
sản thì hoạt động khoáng sản bao gồm cả thăm dò, khai thác khoáng sản. Tuy
nhiên trong luận văn này, tác giả xin tập trung nghiên cứu hoạt động khai thác
khoáng sản trong nƣớc. Tác giả không đi sâu nghiên cứu hoạt động thăm dò
khoáng sản.
Trong luận văn này, tác giả tập trung nghiên cứu những nội dung cơ
bản của pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản theo Luật
khoáng sản năm 2010. Vì vậy, tác giả không đề cập đến sự điều chỉnh của
pháp luật trong lĩnh vực khai thác và chế biến dầu khí, cũng nhƣ các loại nƣớc
thiên nhiên khác.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, mục lục,
luận văn bao gồm 3 chƣơng:
Chương 1: Khái quát pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến
khoáng sản.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về hoạt động khai thác khoáng sản và
chế biến khoáng sản ở Việt Nam.
Chương 3: Giải pháp nâng cao tính hiệu quả của pháp luật về hoạt
động khai thác, chế biến khoáng sản.

9
Chương 1
KHÁI QUÁT PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC,
CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN

1.1. KHÁI NIỆM KHOÁNG SẢN VÀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC, CHẾ BIẾN
KHOÁNG SẢN
1.1.1. Định nghĩa khoáng sản
Khoáng sản là từ Hán - Việt, bính âm là Kuàng chăn. Trong đó theo
Hán Việt Thiều Chửu thì "quáng/ khoáng nghĩa là quặng mỏ và phàm vật gì
lấy ra ở mỏ đều gọi là quáng, ngƣời Việt quen đọc là khoáng. Còn sản là nơi
sinh ra. Khoáng sản có nghĩa là nơi sinh ra quặng mỏ" [18].
Khoáng sản là những dạng vật chất rất gần gũi và đóng vai trò to lớn
trong đời sống con ngƣời nhƣ sắt, than đá, kẽm, vàng, dầu khí, nƣớc khoáng
thiên nhiên… Khoáng sản là tài nguyên hầu hết không tái tạo đƣợc, là tài sản
quan trọng của quốc gia, phải đƣợc quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng hợp lý,
tiết kiệm và có hiệu quả nhằm đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa
đất nƣớc, phát triển bền vững kinh tế - xã hội trƣớc mắt và lâu dài, bảo đảm
quốc phòng, an ninh. Khoáng sản có thể tồn tại ở trạng thái rắn (quặng, đá ),
lỏng (dầu, nƣớc khoáng ) hoặc khí (khí đốt ).
Khoáng sản cũng có thể hiểu là nguồn nguyên liệu tự nhiên có nguồn
gốc vô cơ hoặc hữu cơ, tuyệt đại bộ phận nằm trong lòng đất và quá trình hình
thành có liên quan mật thiết đến quá trình lịch sử phát triển của vỏ trái đất

trong thời gian dài từ ngàn năm đến hàng chục, hàng trăm triệu năm.
Trong địa chất học, khoáng sản đƣợc định nghĩa là các đá hoặc tập
hợp kháng vật tự nhiên trong vỏ trái đất, tạo thành do các quá trình địa chất
xác định, mà từ đó con ngƣời có thể lấy kim loại, các hợp chất hay các
khoáng vật để sử dụng trong nền kinh tế quốc dân. Các ngành kinh tế khác
nhau có các yêu cầu khác nhau đối với khoáng sản đƣợc sử dụng cho ngành
đó. Vì vậy, chúng ta có khoáng sản kim loại đen, khoáng sản kim loại màu,


10
khoáng sản hóa chất, khoáng sản năng lƣợng (dầu mỏ, khí đốt), khoáng sản đá
quý. Theo từ điển địa chất thì "khoáng sản (Hữu ích) là những thành tạo
khoáng vật tự nhiên mà ta có thể lợi dụng trực tiếp hoặc từ đó lấy ra những
kim loại hay khoáng vật sử dụng trong nền kinh tế quốc dân". Khoáng sản
chia ra: khoáng sản kim loại (Quặng), khoáng sản phi kim loại (thƣờng gọi là
quặng) và các đá hữu cơ chảy đƣợc (Các nhiên liệu nhƣ than, dầu lửa, khí
đốt ). XA. Va khơ-rô-mê-ép định nghĩa: "Khoáng sản (hữu ích) là những
khoáng chất tự nhiên mà về chất cũng nhƣ về lƣợng đều có lợi khi sử dụng
trong nền kinh tế quốc dân" [19].
Dƣới góc độ pháp luật, khoáng sản đƣợc hiểu là các tài nguyên trong
lòng đất, trên mặt đất dƣới dạng những tích tụ tự nhiên khoáng vật, khoáng chất
có ích ở thể rắn, thể lỏng, thể khí hiện tại hoặc sau này có thể khai thác, khoáng
vật, khoáng chất ở bãi thải của mỏ mà sau này có thể đƣợc khai thác lại, cũng là
khoáng sản. Luật Khoáng sản năm 2010 có quy định: "Khoáng sản là khoáng vật,
khoáng chất có ích đƣợc tích tụ tự nhiên ở thể rắn, thể lỏng, thể khí tồn tại trong
lòng đất, trên mặt bao gồm cả khoáng vật, khoáng chất ở bãi thải của mỏ" [30].
Tóm lại, khoáng sản là khoáng vật, khoáng chất có ích đƣợc tích tụ tự
nhiên hàng ngàn, hàng nghìn năm ở thể rắn, thể lỏng, thể khí tồn tại trong
lòng, trên mặt đất. Khoáng sản là tài nguyên hầu hết không tái tạo đƣợc, là tài
sản quan trọng của quốc gia. Giá trị to lớn của khoáng sản cũng nhƣ tính phức

tạp của các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình khảo sát, thăm dò, khai thác,
chế biến khoáng sản tất yếu dẫn tới Nhà nƣớc quản lý khoáng sản bằng pháp luật.
1.1.2. Phân loại khoáng sản
* Theo chức năng sử dụng, khoáng sản được phân ra làm 3 nhóm lớn:
1) Khoáng sản kim loại:
• Nhóm khoáng sản sắt và hợp kim sắt: Sắt, mangan, crom, vanadi,
niken, molipden, vonfram, coban


11
• Nhóm kim loại cơ bản: Thiếc, đồng, chì, kẽm, antimoan
• Nhóm kim loại nhẹ: Nhôm, titan, berylly
• Nhóm kim loại quý hiếm: vàng, bạc, bạch kim
• Nhóm kim loại phóng xạ: Uran,thori , nhóm kim loại hiếm và đất hiếm.
2) Khoáng sản phi kim loại:
• Nhóm khoáng sản hóa chất và phân bón: Apatit, photphorit, barit,
fluorit, muối mỏ, thạch cao, S (pirit, prontin,…), spectin
• Nhóm nguyên liệu: Sứ, gốm, thủy tinh chịu lửa, bảo ôn (sét - kaolin,
magnezit, fenspat, diatomit)…
• Nhóm nguyên liệu kỹ thuật: Kim cƣơng, grafit, thạch anh, atbet, zeolit.
• Vật liệu xây dựng: Đá macma và biến chất, đá vôi, đá hoa, cát sỏi
3) Khoáng sản cháy: than (than đá, than nâu, than bùn), dầu khí (dầu
mỏ, khí đốt, đá dầu)
* Theo mục đích và công dụng người ta cũng có thể chia ra các
dạng khoáng sản như sau:
1) Khoáng sản nhiên liệu hay nhiên liệu hóa thạch bao gồm: Dầu mỏ,
hơi đốt, đá phiến dầu, thanh bùn, than
2) Khoáng sản phi kim bao gồm: Các dạng vật liệu xây dựng nhƣ đá vôi,
cát, đất sét , đá xây dựng nhƣ đá hoa cƣơng và các khoáng sản phi kim khác.
3) Khoáng sản kim loại bao gồm: Các loại quặng kim loại đen, kim

loại màu và kim loại đá quý.
4) Nhiên liệu đá màu bao gồm: Ngọc thạch anh, đá mã não, canxedon,
charoit, nefrit và các loại đá quý nhƣ kim cƣơng, ngọc lục bảo, hồng ngọc,
xa phia
5) Thủy khoáng bao gồm: Nƣớc khoáng và nƣớc ngọt ngầm dƣới đất.


12
6) Nhiên liệu khoáng - hóa bao gồm: Apatit và các muối khoáng khác
nhƣ photphat, barit, borat
* Theo trạng thái vật lý có thể phân chia khoáng sản ra:
1) Khoáng sản rắn: Quặng kim loại đen, kim loại màu, đá
2) Khoáng sản lỏng: Dầu mỏ, nƣớc khoáng
3) Khoáng sản khí: Khí đốt, khí trơ
1.1.3. Hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản, vai trò và ảnh hưởng
của nó đến phát triển kinh tế - xã hội
Hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản có từ khá lâu đời. Lúc đầu,
hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam cũng nhƣ các quốc gia
khác trên thế giới chỉ là khai thác đá, sắt, đồng… để làm công cụ phục vụ cho
chăn nuôi, trồng trọt, luyện vũ khí để chống giặc ngoại xâm. Từ rất lâu, từ
trong truyền thuyết Thánh Gióng, dân mình đã biết rèn binh đao để đánh giặc,
tức là đã biết khai thác và chế biến quặng sắt. Theo ghi chép của Bác học Lê
Quý Đôn thì từ xa xƣa dân mình đã biết những dấu tìm kiếm khoáng sản nhƣ
căn cứ vào loài cây mọc trên đất tự nhiên mà biết dƣới lòng đất có khoáng sản
gì. Nhƣng phải đến thời Pháp thuộc, khai thác khoáng sản mới định hình nhƣ
một nghề. Khi thực dân Pháp đô hộ nƣớc ta, chúng đã cho thành lập Sở địa
chất Đông Dƣơng. Nơi đây tập trung nhiều nhà bác học địa chất nổi tiếng của
nƣớc Pháp và cả thế giới lúc bấy giờ. Rất nhiều mỏ khoáng sản của Việt Nam
đã đƣợc ngƣời Pháp phát hiện ra. Thực dân Pháp khai thác khoáng sản để làm
nguyên liệu, đáp ứng nhu cầu của chúng. Tòa quyền Đông Dƣơng đã bán

nhiều mỏ khoáng sản của ta cho các công ty khai khoáng của Pháp. Khi đất
nƣớc thống nhất chúng ta lại quan tâm đến việc phát triển kinh tế. Chỉ đến gần
đây, đất nƣớc ta mới chú trọng đến hoạt động khoáng sản, mới nhận thấy tầm
quan trọng của hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản trong sự phát triển
kinh tế, xã hội.


13
Tuy không có vai trò quyết định đến sự tồn tại và phát triển của loài
ngƣời nhƣ các thành phần môi trƣờng nƣớc, đất, không khí…nhƣng tài
nguyên khoáng sản cũng là yếu tố hết sức quan trọng trong việc bảo đảm sự
duy trì và phát triển xã hội. Vai trò và tầm quan trọng của khoáng sản đƣợc
thể hiện ở nhiều khía cạnh khác nhau.
Về phƣơng diện kinh tế: Khi nói đến vai trò của khoáng sản, ta không
thể không kể đến tầm quan trọng của nó đối với các ngành công nghiệp.
Khoáng sản là nguồn nguyên liệu chính cho nhiều ngành công nghiệp then
chốt. Điển hình nhƣ: Đá vôi dùng cho sản xuất xi măng, sản xuất vật liệu xây
dựng; Quặng sắt đƣợc dùng cho ngành luyện kim đen, luyện kim màu, cơ khí,
công nghiệp phân bón, công nghiệp hóa chất…; Than đá, dầu mỏ, khí gas,
than bùn, khí đốt, băng cháy là những khoáng sản cung cấp năng lƣợng chủ
yếu cho nhiều ngành kinh tế quan trọng cũng nhƣ phục vụ sinh hoạt hàng
ngày của con ngƣời. Nƣớc khoáng, nƣớc nóng thiên nhiên…là những tài
nguyên có giá trị cao trong việc bảo vệ sức khỏe con ngƣời, đồng thời cũng là
nguồn nguyên liệu đặc biệt đối với một số ngành công nghiệp. Không thể liệt
kê hết đƣợc vai trò của khoáng sản với tƣ cách là một nguồn nguyên liệu. Tuy
nhiên công nghiệp chế biến của Việt Nam còn chƣa phát triển, các loại
khoáng sản khai thác đƣợc vẫn chủ yếu dùng để xuất khẩu thô.
Tài nguyên khoáng sản đã có những đóng góp nhất định vào tăng
trƣởng kinh tế. Khoáng sản hay nói chính xác là ngành công nghiệp khai
khoáng là một ngành chiếm tỷ trọng cao trong nền kinh tế của nhiều nƣớc.

Mặc dù ngành công nghiệp khai khoáng ở nƣớc ta chƣa phát triển mạnh
nhƣng nó cũng đã đóng một vai trò đáng kể trong nền kinh tế quốc dân Việt
Nam hiện nay. Theo Tổng cục Thống kê:
Năm 1995 giá trị sản xuất toàn ngành công nghiệp khai
khoáng đóng góp khoảng 4,81% tổng thu nhập quốc dân. Năm
2008, thu nhập của ngành công nghiệp khai khoáng đạt 131.968 tỷ


14
đồng tăng gấp 3,1 so với năm 2000 và gấp gần 12 lần so với năm
1995. Tốc độ tăng trƣởng ngành thuộc loại rất cao 15,2/năm [35].
Khi tiến hành các hoạt động trong lĩnh vực khoáng sản, doanh nghiệp
phải thực hiện các nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nƣớc. Trong đó đáng kể
nhất là thuế tài nguyên, thuế xuất khẩu, thuế giá trị gia tăng và thuế thu nhập
doanh nghiệp. Theo số liệu từ Bộ Tài chính, "nguồn thu từ công nghiệp khai
khoáng của Việt Nam (kể cả dầu khí) đạt trung bình 26% - 27% trong giai
đoạn 2001 - 2005, riêng năm 2006 đạt xấp xỉ 31% do giá dầu thô tăng" [3].
Theo Quỹ Tiền tệ Quốc tế IMF, "doanh thu hàng năm từ các chất
hydrocarbon của Việt Nam đạt 31,8% trong giai đoạn 2000 - 2003" [5]. Vậy
khai khoáng đã tạo ra một nguồn thu lớn cho ngân sách Nhà nƣớc.
Về phƣơng diện chính trị: Tài nguyên khoáng sản giúp các quốc gia
bình ổn, giữ gìn trật tự xã hội. Công nghiệp khai khoáng đã tạo công ăn việc
làm cho ngƣời lao động. "Năm 2008, tổng số lao động trong ngành khai
khoáng khoảng 431, 2 nghìn ngƣời, chiếm 0,96% tổng số lao động đang làm
việc trong nƣớc. Tuy số lƣợng lao động này chỉ đứng thứ 11/18 trong các
ngành và lĩnh vực kinh tế ở Việt Nam" [40]. Nhƣng một phần nào ngành công
nghiệp khai khoáng đã giải quyết đƣợc công ăn việc làm cho ngƣời lao động,
giảm bớt các tệ nạn xã hội, giữ gìn an ninh trật tự xã hội. Hơn nữa, khoáng
sản còn tạo cho các quốc gia có một vị trí quan trọng trong giao lƣu quốc tế.
Tài nguyên khoáng sản góp phần không nhỏ vào việc làm tăng tính độc lập, tự

chủ của mỗi quốc gia. Thậm chí trong một số trƣờng hợp, tài nguyên khoáng
sản còn làm tăng các ảnh hƣởng về mặt chính trị của quốc gia này đối với
quốc gia khác. Các quốc gia không có tài nguyên khoáng sản thƣờng phụ
thuộc rất nhiều về kinh tế cũng nhƣ chính trị đối với các quốc gia có ƣu thế
trong vấn đề này.
Tuy nhiên, cái gì cũng có hai mặt của nó. Việc khai thác khoáng sản
đem lại rất nhiều lợi nhuận. Nhƣng cũng tác động không nhỏ đến môi trƣờng,


15
đến cuộc sống của con ngƣời. Hoạt động khai thác khoáng sản thƣờng đƣợc
tiến hành trên quy mô rộng lớn, với số lƣợng khai thác nhiều, thời gian hoạt
động kéo dài và thƣờng phải sử dụng nhiều phƣơng diện và hóa chất trợ giúp.
Do vậy, phạm vi và mức độ ảnh hƣởng tới môi trƣờng của hoạt động này
thƣờng là rất nghiêm trọng. Để kiểm soát hoạt động khai thác khoáng sản,
Luật khoáng sản đã ra đời. Pháp luật về khoáng sản tạo ra những hành lang
pháp lý minh bạch, thúc đẩy nền công nghiệp khai khoáng phát triển, đem lại
nhiều lợi ích nhất cho Việt Nam và hạn chế tối đa những tác động xấu đến
môi trƣờng.
1.2. KHÁI NIỆM PHÁP LUẬT KHOÁNG SẢN
Pháp luật khoáng sản là một lĩnh vực pháp luật tƣơng đối mới không
chỉ đối với hệ thống pháp luật Việt Nam mà còn cả đối với hệ thống pháp luật
của nhiều nƣớc đang phát triển khác. Sự vắng bóng hoặc tình trạng kém phát
triển của luật khoáng sản ở các nƣớc đang phát triển, trong đó có nƣớc ta
đƣợc giải thích bởi nhiều lý do khác nhau. Tuy nhiên có một lý do khá phổ
biến đối với các nƣớc đang phát triển là sự phát triển bằng mọi giá, kể cả hy
sinh các nguồn tài nguyên khoáng sản. Vấn đề đƣợc các nƣớc đang phát triển
quan tâm là làm sao khai thác khoáng sản đem lại nhiều lợi nhuận nhất cho
quốc gia, chứ không hề quan tâm đến việc khai thác khoáng sản tác động nhƣ
thế nào đến môi trƣờng sống.

Định nghĩa pháp luật khoáng sản và xác định phạm vi của pháp luật
khoáng sản là rất khó. Bởi vì tài nguyên khoáng sản vốn là tài sản của quốc
gia nên sự can thiệp trực tiếp của các cơ quan nhà nƣớc vào việc quản lý, bảo
vệ tài nguyên khoáng sản và hoạt động khoáng sản là rất lớn. Khiến cho lĩnh
vực pháp luật về khoáng sản có nhiều dấu ấn của yếu tố quyền lực. Hơn nữa,
dù Luật khoáng sản ra đời là một đạo luật đơn hành, để điều chỉnh các quan
hệ liên quan đến việc quản lý, khai thác và sử dụng các nguồn tài nguyên
khoáng sản. Song Luật khoáng sản lại bao gồm khá nhiều các quy định về bảo


16
vệ môi trƣờng. Khai khoáng vốn là một trong những hoạt động của con ngƣời
có thể gây ảnh hƣởng nghiêm trọng đến môi trƣờng nên việc luật khoáng sản
quy định nhiều về bảo vệ môi trƣờng là một điều dễ hiểu. Điều 30 Luật
khoáng sản năm 2010 quy định rõ các tổ chức, cá nhân tiến hành hoạt động
khai khoáng phải thực hiện nhiệm vụ bảo vệ môi trƣờng nhƣ phải thƣờng
xuyên sử dụng công nghệ, thiết bị, vật liệu thân thiện với môi trƣờng; thực
hiện các giải pháp ngăn ngừa, giảm thiểu tác động xấu đến môi trƣờng và cải
tạo, phục hồi môi trƣờng hay phải ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trƣờng theo
quy định của Chính phủ. Để định nghĩa đƣợc pháp luật khoáng sản, cần xác
định những vấn đề mà nó điều chỉnh. Tại điều 1 Luật khoáng sản năm 2010
quy định:
Luật này quy định việc điều tra cơ bản địa chất về khoáng
sản; bảo vệ khoáng sản chƣa khai thác thăm dò, khai thác khoáng
sản; quản lý nhà nƣớc về khoáng sản trong phạm vi đất liền, hải
đảo, nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền
kinh tế và thềm lục địa của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam. Khoáng sản là dầu khí, khoáng sản là nƣớc thiên nhiên không
phải là nƣớc khoáng, nƣớc nóng thiên nhiên không thuộc phạm vi
điều chỉnh của Luật này [30].

Theo nội dung của điều 1 của Luật Khoáng sản năm 2010 thì ta có thể
thấy pháp luật khoáng sản điều chỉnh những vấn đề sau: Thứ nhất, pháp luật
khoáng sản quy định về việc điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản. Thứ hai,
pháp luật khoáng sản điều chỉnh những vấn đề liên quan đến việc bảo vệ
khoáng sản chƣa khai thác thăm dò, khai thác khoáng sản. Thứ ba, pháp luật
khoáng sản đƣa ra những quy định về việc quản lý nhà nƣớc về khoáng sản
trong phạm vi đất liền, hải đảo, nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải,
vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam. Trừ khoáng sản là dầu khí, khoáng sản là nƣớc thiên nhiên không


17
phải là nƣớc khoáng, nƣớc nóng thiên nhiên do các đạo luật chuyên ngành
khác điều chỉnh (Luật dầu khí )
Xuất phát từ những phân tích về phạm vi của pháp luật khoáng sản
nhƣ đã nêu trên, có thể đƣa ra định nghĩa nhƣ sau đây về pháp luật khoáng
sản: pháp luật khoáng sản là lĩnh vực pháp luật chuyên ngành bao gồm các
quy phạm pháp luật, các nguyên tắc pháp lý điều chỉnh quan hệ phát sinh giữa
các chủ thể trong quá trình quản lý, khai thác và sử dụng các nguồn tài
nguyên khoáng sản trên cơ sở kết hợp các phƣơng pháp điều chỉnh khác nhau
nhằm đạt hiệu quả trong cả việc bảo vệ và sử dụng tài nguyên khoáng sản.
1.3. ĐẶC ĐIỂM PHÁP LUẬT KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN
1.3.1. Pháp luật khoáng sản là sự giao thoa giữa pháp luật kinh tế và pháp
luật môi trường
Pháp luật khoáng sản có một mối quan hệ đặc biệt với pháp luật kinh
tế và pháp luật môi trƣờng. Thực tế, đối với nhiều lĩnh vực pháp luật hiện nay
việc xác định ranh giới giữa chúng là rất khó. Do sự phát triển đan xen của
các quan hệ kinh tế xã hội, khiến cho giữa các lĩnh vực pháp luật này luôn
xuất hiện các điểm giao thoa. Pháp luật kinh tế là một bộ phận của cơ chế
kinh tế, nó phản ánh tính chất của nền kinh tế. Pháp luật kinh tế mà phát triển

tốt, tạo ra đƣợc một hành lang pháp lý rõ ràng, minh bạch, sẽ thúc đẩy nền
kinh tế phát triển, tạo ra những cơ hội để thu hút vốn đầu tƣ nƣớc ngoài. Luật
kinh tế đƣợc định nghĩa là: Tổng hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các
quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình sản xuất kinh doanh giữa các doanh
nghiệp với nhau và giữa các doanh nghiệp với các cơ quan quản lý kinh tế.
Trong hoạt động khoáng sản, một trong những chủ thể của nó là các chủ đầu
tƣ và chủ doanh nghiệp khai thác và chế biến khoáng sản. Các chủ đầu tƣ và
doanh nghiệp này cũng là đối tƣợng chịu sự điều chỉnh của pháp luật kinh tế.
Điển hình nhƣ tập đoàn Công nghiệp than - khoáng sản Việt Nam (Vinacomin)
là một doanh nghiệp nhà nƣớc chủ yếu sản xuất kinh doanh trên nền tài


18
nguyên khoáng sản. Công ty nhà nƣớc này hoạt động theo Luật doanh nghiệp
nhà nƣớc, tuân thủ theo mọi quy định của Luật doanh nghiệp nhà nƣớc. Các
hợp đồng làm ăn của công ty cũng phải tuân theo Luật thƣơng mại. Song quy
trình cấp phép hoạt động khoáng sản của Vinacomin, hay quyền khai thác
khoáng sản, quyền chuyển nhƣợng quyền khai thác khoáng sản thì hoàn toàn
tuân thủ theo pháp Luật khoáng sản.
Phát triển kinh tế xã hội là quá trình nâng cao đời sống về vật chất và
tinh thần của con ngƣời qua việc sản xuất ra của cải vật chất, cải tiến quan hệ
xã hội, nâng cao chất lƣợng văn hóa. Phát triển là xu thế chung của từng cá
nhân và cả loài ngƣời trong quá trình sống. Trong hệ thống kinh tế xã hội,
hàng hóa đƣợc di chuyển từ sản xuất, lƣu thông, phân phối và tiêu dùng cùng
với dòng luân chuyển của nguyên liệu, năng lƣợng, sản phẩm, phế thải. Để có
đƣợc nguyên liệu cung cấp cho các ngành công nghiệp, có nguyên liệu để tạo
ra sản phẩm, con ngƣời đã phải khai thác khoáng sản. Con ngƣời khai thác
quặng sắt để sản xuất ra gang thép, khai thác Coban để sản xuất ra men trắng,
sơn màu. Khoáng sản Titan đƣợc dùng rộng rãi trong ngành chế tạo tên lửa và
máy bay hiện đại…Khoáng sản đem lại cho con ngƣời một nguồn nhiên liệu

phong phú và đa dạng. Khai thác khoáng sản đã đem lại nhiều lợi nhuận, tạo
điều kiện cho nền kinh tế phát triển.
Song hoạt động khoáng sản lại có khả năng gây ảnh hƣởng rất xấu đến
môi trƣờng và đời sống con ngƣời. Theo số liệu thống kê, "năm 1995 ở nƣớc
ta có 559 khu khai thác mỏ, trong đó có 108 mỏ kim loại, 45 mỏ vàng, 16 mỏ
đá quý, 125 mỏ than, 265 mỏ phi kim loại. Ngoài ra còn hàng trăm điểm khai
thác tự do vật liệu xây dựng, thiếc vàng…"[6]. Hoạt động khai thác khoáng
sản ảnh hƣởng vô cùng to lớn đến môi trƣờng. Hầu hết các vùng khai thác
khoáng sản không có kế hoạch hoàn nguyên môi trƣờng đất, nên đã phá hoại
môi trƣờng đất, làm tăng diện tích đất trồng đồi núi trọc, giảm diện tích rừng,
gây hiện tƣợng xói lở, bồi lắng. Bên cạnh đó, ô nhiễm không khí và ô nhiễm


19
môi trƣờng nƣớc ở các vùng khai thác khoáng sản là rất nghiêm trọng.
Khoáng sản là tài nguyên hầu hết không tái tạo đƣợc. Trong khi đó nhu cầu sử
dụng khoáng sản của con ngƣời ngày càng lớn khiến cho nguồn tài nguyên
khoáng sản suy giảm đáng kể. Trữ lƣợng khoáng sản cạn kiệt sẽ gây mất cân
bằng sinh thái, ảnh hƣởng nghiêm trọng đến môi trƣờng sống của con ngƣời.
Kiểm soát ô nhiễm môi trƣờng trong hoạt động khoáng sản là hết sức cần
thiết. Pháp luật môi trƣờng vốn là lĩnh vực pháp luật chuyên ngành bao gồm
các quy phạm pháp luật, các nguyên tắc pháp lý điều chỉnh các quan hệ phát
sinh giữa các chủ thể trong quá trình khai thác, sử dụng hoặc tác động đến
một hoặc một vài yếu tố của môi trƣờng trên cơ sở kết hợp các phƣơng pháp
điều chỉnh khác nhau nhằm bảo vệ một cách có hiệu quả môi trƣờng sống của
con ngƣời. Pháp luật môi trƣờng và Pháp luật khoáng sản cùng một mục đích
là kiểm soát, hạn chế tối đa việc ô nhiễm môi trƣờng trong hoạt động khai
thác, sử dụng và chế biến khoáng sản.
Hoạt động khai thác khoáng sản đem lại nguyên liệu, đem lại đời sống
vật chất cho con ngƣời, thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Nhƣng ngƣợc lại, nền

kinh tế phát triển, khoa học kỹ thuật hiện đại thì con ngƣời có thể áp dụng
đƣợc những máy móc, công nghệ hiện đại tối tân nhất vào trong hoạt động
khai thác khoáng sản để giảm thiểu việc ô nhiễm môi trƣờng. Thậm chí, con
ngƣời còn phát minh, tạo ra đƣợc một số nguyên liệu mới, nhân tạo thay thế
cho tài nguyên khoáng sản. Điều này sẽ một phần nào hạn chế đƣợc việc cạn
kiệt tài nguyên, không gây ảnh hƣởng đến cân bằng sinh thái, đến môi trƣờng
sống của chúng ta.
Tóm lại, hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản nhằm mục đích
sinh lời là một hoạt động kinh tế, nên chịu sự tác động, điều chỉnh của Pháp
luật kinh tế. Hoạt động này gây ảnh hƣởng đặc biệt nghiêm trọng đến môi
trƣờng nên cần sự kiểm soát của pháp luật môi trƣờng. Để cân bằng giữa hai
yếu tố kinh tế và môi trƣờng, pháp luật khoáng sản đã ra đời. Trong hệ thống
các quy định pháp lý về khoáng sản thì Luật khoáng sản có vai trò cơ bản. Nó


20
là nền tảng pháp lý cho việc thực hiện các giải pháp cân đối giữa phát triển
khai thác khoáng sản với tiềm năng khoáng sản, phù hợp với vị trí, giá trị và
nhu cầu của chúng trong nền kinh tế quốc dân, thực hiện các giải pháp bảo vệ
và tiết kiệm tài nguyên khoáng sản cũng nhƣ thực hiện các giải pháp bảo vệ
môi trƣờng.
1.3.2. Pháp luật khoáng sản là một lĩnh vực pháp luật mới
Pháp luật khoáng sản là một lĩnh vực pháp luật mới không chỉ đối với
nƣớc ta mà còn đối với các quốc gia đang phát triển trên thế giới. Điều này có
lý do riêng của nó. Pháp luật với tƣ cách là công cụ điều tiết xã hội luôn luôn
phải chịu sự chi phối của nhu cầu xã hội. Khi hoạt động thăm dò khoáng sản
và hoạt động khai thác khoáng sản chƣa đƣợc ý thức rõ, chƣa trở thành thách
thức xã hội thì Luật khoáng sản chƣa đƣợc chú ý. Mặc dù hoạt động khai thác
khoáng sản đã có từ rất lâu đời. Khoảng 40.000 năm trƣớc công nguyên, con
ngƣời đã biết sử dụng mọi thứ xung quanh mình, kể cả đá cũng đƣợc dùng

làm công cụ khai thác khoáng sản. Sau một thời gian sử dụng hết những đá tốt
trên bề mặt trái đất, con ngƣời bắt đầu đào bới để tìm những thứ họ cần.
Những cái mỏ đầu tiên chỉ là những cái hố nông nhƣng rồi những ngƣời khai
thác mỏ sau buộc phải đào sâu thêm để tìm kiếm. Một trong những khoáng
sản họ cần lúc bấy giờ là hoàng thổ, đƣợc dùng nhƣ sắc tố cho các mục đích
lễ nghi và vẽ tranh trong hang động. Khu mỏ khai thác hoàng thổ xƣa nhất
đƣợc tìm thấy là ở Bombu Ridge thuộc Swaziland, Châu Phi. Nhƣng đến tận
giữa của thế kỷ này, hoạt động khoáng sản chƣa phải là thử thách khi trữ
lƣợng khoáng sản, sự tác động của hoạt động khoáng sản đến môi trƣờng
chƣa đạt tới sự báo động. Chỉ đến khi tất cả các quốc gia phải đối mặt với sự
cạn kiệt tài nguyên khoáng sản, sự mất cân bằng sinh thái và những sự trả thù
khốc liệt của thiên nhiên thì vấn đề kiểm soát hoạt động khoáng sản mới nổi
lên nhƣ một thách thức xã hội. Và bấy giờ Luật khoáng sản mới đƣợc ra đời
nhƣ là biện pháp giải quyết thách thức đó.


21
Ở Việt Nam, hoạt động khai thác khoáng sản có từ khá lâu đời. Nó ra
đời một cách tự phát, khai thác đá, sắt, đồng… để làm công cụ phục vụ cho
chăn nuôi, trồng trọt, luyện vũ khí để chống giặc ngoại xâm. Nhƣng phải đến
thời Pháp thuộc, khai thác khoáng sản mới định hình nhƣ một nghề. Khi đó,
chúng ta hoàn toàn phụ thuộc, chịu mọi sự điều khiển của thực dân Pháp. Bởi
vậy, trong thời kỳ này không có một văn bản pháp luật nào điều chỉnh hoạt
động khai thác khoáng sản, có chăng chỉ là những quy định của thực dân Pháp
nhằm bảo đảm lợi ích của chúng. Pháp luật luôn là công cụ hữu ích nhất để
bảo vệ giai cấp thống trị. Khi đất nƣớc thống nhất chúng ta lại quan tâm đến
việc phát triển kinh tế. Chỉ đến gần đây, đất nƣớc ta mới chú trọng đến hoạt
động khoáng sản. Chính vì vậy, lịch sử phát triển của Luật khoáng sản không
chứa đựng những sự phân kỳ phức tạp, những giai đoạn thăng trầm nhƣ một
số lĩnh vực luật khác. Quá trình phát triển của Luật khoáng sản có thể đƣợc

chia ra hai giai đoạn chính sau đây:
Giai đoạn trƣớc 1986. Trƣớc hết, hoàn cảnh lịch sử của đất nƣớc trong
thời kỳ trƣớc năm 1986 không cho phép đất nƣớc ta chú ý nhiều đến hoạt
động thăm dò cũng nhƣ hoạt động khai thác khoáng sản. Tất cả những cố
gắng trong thời kỳ đó đều tập trung cho việc chiến thắng đế quốc Mỹ, giành
độc lập dân tộc. Tiếp đó, sau khi giải phóng miền Nam, thống nhất đất nƣớc,
vấn đề kiểm soát hoạt động khoáng sản cũng bị đẩy lùi về phía sau vì mối
quan tâm lớn của Đảng và Nhà nƣớc ta là hàn gắn vết thƣơng chiến tranh,
phát triển kinh tế và thoát ra khỏi sự khủng hoảng kinh tế xã hội đang hoành
hành từ thời gian sau chiến tranh đến năm 1986, khi chính sách đổi mới đƣợc
khởi xƣớng. Thực tế cho thấy, trong giai đoạn này, đất nƣớc chúng ta còn
nghèo nàn, lạc hậu, không có máy móc hiện đại, khoa học kỹ thuật chƣa đủ
trình độ để thăm dò, phát hiện khoáng sản ẩn sâu trong lòng đất, lòng sông,
đáy biển…Hơn nữa, trữ lƣợng khoáng sản của nƣớc ta lớn, hoạt động khai
thác khoáng sản không đáng kể, không ảnh hƣởng nghiêm trọng đến môi
trƣờng nhƣ hiện nay. Giai đoạn này, luật khoáng sản chƣa xuất hiện là một


22
lĩnh vực pháp luật chuyên ngành. Mặc dù, Nhà nƣớc đã có những quy định về
tài nguyên khoáng sản nhƣng chƣa đƣợc toàn diện. Tại điều 12 Hiến pháp
năm 1959 có quy định: "Các hầm mỏ, sông ngòi, và những rừng cây, đất
hoang, tài nguyên khác mà pháp luật quy định là của Nhà nƣớc, đều thuộc
quyền sở hữu của toàn dân". Đến Hiến pháp năm 1980, tại điều 19 có quy
định cụ thể hơn là "Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên
nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa,…cùng các tài nguyên khác
mà pháp luật quy định là của Nhà nƣớc - đều thuộc sở hữu toàn dân". Ngoài
ra, còn có các văn bản pháp luật khác, đó là Sắc lệnh về mỏ năm 1950 của
Chủ tịch nƣớc Việt Nam Dân chủ Cộng Hòa; Nghị quyết 36/CP ngày
11/03/1961 của Hội đồng Chính phủ về việc quản lý, bảo vệ tài nguyên dƣới

lòng đất; Chỉ thị số 127/CP ngày 24/05/1971 của Hội đồng Chính phủ về
công tác điều tra cơ bản tài nguyên và điều kiện thiên nhiên. Nhìn chung, các
quy định của pháp luật chỉ liên quan đến một số khía cạnh của hoạt động
khoáng sản xuất phát từ yêu cầu quản lý của Nhà nƣớc. Hình thức chủ yếu
của chúng là văn bản dƣới luật nhƣ các sắc lệnh, nghị định, nghị quyết, thông
tƣ, chỉ thị của Chính phủ.
Giai đoạn 1986 đến nay. Khủng hoảng kinh tế xã hội cuối những năm 70
và đầu những năm 80 đã dẫn đến những cuộc cải cách kinh tế sâu sắc bằng
việc xóa bỏ cơ chế tập trung bao cấp và chuyển sang cơ chế kinh tế thị trƣờng
có định hƣớng. Việc chuyển nền kinh tế tập trung sang nền kinh tế thị trƣờng
đã làm thay đổi nhiều lĩnh vực của đời sống kinh tế xã hội. Chính sách đổi
mới đem lại nhiều thành quả tốt đẹp, song cũng là nguyên nhân của nhiều
hiện tƣợng kinh tế xã hội tiêu cực. Vì chạy theo lợi nhuận, làm giàu bằng mọi
giá nên tài nguyên khoáng sản bị khai thác bừa bãi. Nạn dân chúng đi đào
vàng, nổ hầm mỏ để khai thác than…diễn ra ở quy mô lớn đã làm cho môi
trƣờng ở nhiều nơi bị suy thoái nghiêm trọng, tài nguyên khoáng sản ngày
càng cạn kiệt gây mất cân bằng sinh thái. Tại điều 29 Hiến pháp năm 1992 đã
quy định: "Cơ quan nhà nƣớc, đơn vị vũ trang, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội,


23
mọi cá nhân phải thực hiện các quy định của Nhà nƣớc về sử dụng hợp lý tài
nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trƣờng. Nghiêm cấm mọi hành động làm
suy kiệt tài nguyên và hủy hoại môi trƣờng". Hiến pháp là văn bản luật có
hiệu lực pháp lý cao nhất. Các quy định trong Hiến pháp là nền tảng của các
văn bản pháp luật khác. Điều 17, 29 Hiến pháp năm 1992 là cơ sở hiến định
cho việc kiểm soát hoạt động khoáng sản. Bƣớc phát triển nổi bật nhất của
luật khoáng sản là việc Quốc hội nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
khóa IX kỳ họp 9 thông qua Luật khoáng sản ngày 20/3/1996. Luật khoáng
sản gồm 10 chƣơng và 66 điều. Luật này ra đời để tăng cƣờng hiệu lực quản

lý nhà nƣớc, sử dụng có hiệu quả mọi tài nguyên khoáng sản của đất nƣớc,
khuyến khích phát triển công nghiệp khai thác và chế biến khoáng sản, bảo vệ
môi trƣờng, môi sinh, an toàn lao động trong hoạt động khoáng sản. Sau đó
ngày 14/6/2005, Luật đƣợc Quốc hội khóa XI sửa đổi, bổ sung một số điều tại
kỳ họp thứ 7. Sau 13 năm thi hành Luật khoáng sản đã đạt đƣợc những thành
quả nhất định. Tuy nhiên, thực tế thi hành Luật khoáng sản thời gian qua cho
thấy vẫn còn nhiều tồn tại, bất cập nên Luật khoáng sản năm 2010 đƣợc Quốc
hội thông qua ngày 17/11/2010 gồm 11 chƣơng, 86 điều và có hiệu lực từ
ngày 1/7/2011. Tóm lại, luật khoáng sản trong giai đoạn này đã mang tính
toàn diện và hệ thống hơn. Hiệu lực của các quy định này đƣợc nâng cao do
việc Nhà nƣớc sử dụng nhiều các văn bản luật. Chính vì lý do này nên các
quy định của luật khoáng sản đã phát huy đƣợc tác dụng của chúng trong thực tế.
1.3.3. Pháp luật khoáng sản thể hiện rõ tính chất quản lý nhà nước
Quản lý nhà nƣớc là sự tác động mang tính chất quyền lực, có tổ chức
của các cơ quan nhà nƣớc, các cá nhân có thẩm quyền tới đối tƣợng quản lý
nhằm đạt đƣợc mục tiêu do chủ thể quản lý nhà nƣớc đặt ra. Nhƣ vậy, quản lý
nhà nƣớc về khoáng sản là một hoạt động cấu thành trong quản lý chung của
Nhà nƣớc, đó là hoạt động với việc sử dụng các phƣơng pháp, công cụ quản
lý thích hợp tác động đến hoạt động thăm dò khoáng sản và khai thác khoáng


24
sản nhằm mục tiêu tiết kiệm, hiệu quả và bảo vệ môi trƣờng trên phạm vi
từng địa phƣơng gắn liền với tổng thể chung của cả nƣớc và hòa nhập với thế
giới. Những công cụ quản lý của Nhà nƣớc chính là các chủ trƣơng, chính
sách pháp luật, thể hiện cụ thể trong đời sống xã hội bằng các văn bản pháp
luật và văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó, công cụ còn là bộ máy, đội
ngũ cán bộ làm công tác này nhƣ bộ máy chuyên nghiệp theo dõi quản lý
khoáng sản (Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng, Cục Địa chất và Khoáng sản Việt
Nam, Bộ Công thƣơng, Xây dựng, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực

thuộc Trung ƣơng, sở Tài nguyên và Môi trƣờng cấp tỉnh…).
Khoáng sản đƣợc nhận thức trong xã hội và pháp luật đó là nguyên
liệu sản xuất, là tài nguyên hầu hết không tái tạo đƣợc, là tài sản quan trọng
của quốc gia. Vì vậy, khoáng sản cần phải đƣợc Nhà nƣớc quản lý, bảo vệ để
khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả nhằm đáp ứng yêu cầu
công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc, phát triển bền vững kinh tế - xã hội
trƣớc mắt và lâu dài, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Hơn nữa, hoạt động
khoáng sản tác động lớn đến môi trƣờng gây ô nhiễm môi trƣờng đất, nƣớc,
không khí, gây mất cân bằng sinh thái nên Nhà nƣớc phải kiểm soát. Hiến
pháp năm 1992 đã ghi "tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển,
thềm lục địa và vùng trời…đều thuộc sở hữu toàn dân". Khoáng sản thuộc sở
hữu toàn dân và Nhà nƣớc là đại diện chủ sở hữu về khoáng sản. Nên Nhà
nƣớc phải quản lý là đƣơng nhiên.
Trên thực tế, ta đã thấy rõ sự quản lý nhà nƣớc về khoáng sản. Trƣớc
đây, trong thời kỳ bao cấp, hoạt động khai thác khoáng sản chủ yếu do các
tổng công ty, công ty của Nhà nƣớc thực hiện tại các mỏ đã đƣợc tìm tiềm
kiếm, thăm dò bằng nguồn vốn của Nhà nƣớc nhƣ apatit, quặng sắt,
than…Sau năm 1996, khi Luật khoáng sản đƣợc ban hành, với chính sách
khuyến khích đầu tƣ của Nhà nƣớc, hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản
đã phát triển nhanh cả về quy mô và thành phần kinh tế tham gia hoạt động


25
khoáng sản. Tuy nhiên mọi hoạt động liên quan đến khoáng sản vẫn do Nhà
nƣớc quản lý. Tại khoản 2 điều 4 Luật khoáng sản năm 2010, về nguyên tắc
hoạt động khoáng sản có quy định: "Chỉ đƣợc tiến hành hoạt động khoáng sản
khi đƣợc cơ quan quản lý nhà nƣớc cho phép". Nhà nƣớc là ngƣời đƣa ra các
chiến lƣợc, quy hoạch khoáng sản trong từng thời kỳ để phát triển bền vững
kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh. Nhà nƣớc đầu tƣ thăm dò, khai thác một
số loại khoáng sản quan trọng, khuyến khích dự án đầu tƣ khai thác khoáng

sản gắn liền với chế biến, sử dụng khoáng sản để làm ra sản phẩm kim loại,
hợp kim hoặc các sản phẩm khác có giá trị và hiệu quả kinh tế - xã hội. Nhà
nƣớc quản lý khoáng sản và kiểm soát hoạt động khoáng sản thông qua các cơ
quan nhà nƣớc, các cán bộ có thẩm quyền. Chính phủ thống nhất quản lý nhà
nƣớc về khoáng sản. Bộ tài nguyên và Môi trƣờng chịu trách nhiệm trƣớc
Chính phủ thực hiện quản lý nhà nƣớc về khoáng sản trong phạm vi cả nƣớc.
Ủy ban nhân dân các cấp quản lý nhà nƣớc về khoáng sản trong phạm vi trách
nhiệm của mình. Luật Khoáng sản năm 2010 đã nâng cao sự quản lý nhà nƣớc
về khoáng sản. Để đảm bảo sự thống nhất trong quản lý nhà nƣớc về khoáng
sản, tạo điều kiện chủ động cho Chính phủ trong công tác điều hành, về thẩm
quyền lập, trình phê duyệt quy hoạch khoáng sản quy định tại điều 10 Luật
khoáng sản năm 2010 đã không quy định cụ thể trách nhiệm của Bộ nào mà
giao cho Chính phủ quy định, phân công cụ thể các bộ, ngành trong việc lập
quy hoạch khoáng sản và hƣớng dẫn việc lập quy hoạch thăm dò, khai thác,
sử dụng khoáng sản của địa phƣơng. Khoáng sản là một tài sản đặc biệt của
Nhà nƣớc, hoạt động khoáng sản tác động đến nhiều lĩnh vực của đời sống,
kinh tế, xã hội, chính trị nên cần sự quản lý của Nhà nƣớc bằng các văn bản
bằng pháp luật về khoáng sản. Đó là lý do vì sao pháp luật khoáng sản mang
đậm tính chất quản lý nhà nƣớc.