Tăng cường vai trò chính quyền địa phương trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặt bằng ở huyện cẩm xuyên, tỉnh hà tĩnh giai đoạn hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH

VÕ TÁ NHÂN
TĂNG CƯỜNG VAI TRÒ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
TRONG CÔNG TÁC BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ
GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG Ở HUYỆN CẨM XUYÊN, TỈNH HÀ TĨNH
GIAI ĐOẠN HIỆN NAY
Chuyên ngành: Chính trị học
Mã số: 60.31.02.01

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC CHÍNH TRỊ
Người hướng dẫn khoa học: TS Đinh Trung Thành
Nghệ An, 2014
1
LỜI CẢM ƠN
Xin chân thành cảm ơn Ban Giám hiệu, Ban Chủ nhiệm khoa, Hội
đồng Khoa học và Đào tạo, quý thầy giáo, cô giáo khoa Giáo dục Chính trị,
Phòng Đào tạo Sau đại học trường Đại học Vinh đã tận tình giảng dạy và giúp
đỡ em trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu.
Đặc biệt, em xin được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc nhất đến người
hướng dẫn khoa học - Thầy giáo - TS. Đinh Trung Thành, người đã tận tình
giúp đỡ, hướng dẫn và chỉ bảo tận tình cho em trong quá trình thực hiện luận
văn.
Xin trân trọng cảm ơn các đồng chí lãnh đạo, chuyên viên các phòng
ban thuộc UBND huyện Cẩm Xuyên, các bạn đồng nghiệp đã tận tình giúp
đỡ, tạo điều kiện để tôi hoàn thành việc học tập, thu thập và xử lý thông tin
phục vụ quá trình nghiên cứu.
Mặc dù đã cố gắng hết mình, nhưng chắc chắn luận văn không sao
tránh khỏi những thiếu sót, tác giả rất mong nhận được sự thông cảm, đóng
góp ý kiến của các nhà khoa học, của quý thầy giáo, cô giáo và các bạn đồng

nghiệp.
Xin chân thành cảm ơn!
Nghệ An, tháng 10 năm 2014

MỤC LỤC
2
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
STT Chữ cái viết tắt Chữ viết đầy đủ
1 CNXH Chủ nghĩa xã hội
2 CNH Công nghiệp hóa
3 GPMB Giải phóng mặt bằng
4 GCNQSD Giấy chứng nhận quyền sử dụng
5 HĐH Hiện đại hóa
6 HĐND Hội đồng nhân dân
7 KTTT Kinh tế thị trường
8 KSND Kiểm sát nhân dân
9 LĐĐ Luật đất đai
10 MTTQ Mặt trận tổ quốc
11 SDĐ Sử dụng đất
12 TAND Tòa án nhân dân
13 THĐ Thu hồi đất
14 WTO Tổ chức thương mại thế giới
3
15 XHCN Xã hội chủ nghĩa
A. MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay được Hiến pháp
năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định tại chương IX là “HỘI
ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN”, gồm 8 điều (từ Điều 118
đến Điều 125). Điều 119 quy định: “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở

địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân,
do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương
và cơ quan nhà nước cấp trên”. Điều 123 quy định: “UBND do HĐND bầu là
cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương,
chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà
nước cấp trên và Nghị quyết của HĐND”.
Thực tiễn cho thấy rằng cấp ủy Đảng, chính quyền địa phương có vai
trò đặc biệt quan trọng trong việc cụ thể hóa chủ trương, chính sách của Đảng,
pháp luật của Nhà nước đến tận người dân và đa số chính quyền địa phương
đã phát huy tốt lợi thế, thực hiện phát triển kinh tế xã hội, đời sống nhân dân
ổn định, bộ mặt của các địa phương trong cả nước ngày một khởi sắc.
4
Đất nước ta đang trong giai đoạn hội nhập và phát triển, quá trình công
nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước đang chuyển biến rất nhanh; cùng với đó
là việc đô thị hóa cũng đang diễn ra ở khắp các tỉnh, thành trên toàn quốc.
Bên cạnh khuôn mặt mới của đô thị với những công trình tầm vóc, những khu
công nghiệp rộng lớn là hình ảnh những người dân mất đất, mất nhà hy sinh
cuộc sống ổn định vốn có của bản thân và gia đình vì sự nghiệp phát triển
chung của đất nước, của đô thị. Việc thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt
bằng thời gian qua đã có những chuyển biến tích cực về mặt chính sách. Tuy
nhiên, những bất cập vẫn chưa được giải quyết triệt để; tỷ lệ hộ nghèo sau khi
giải phóng mặt bằng ở một số địa phương có xu hướng tăng lên, việc người
dân chưa được bồi thường thoả đáng vẫn đang khiếu kiện kéo dài làm họ mất
tập trung ổn định cuộc sống, gây mất ổn định chính trị, xã hội và dẫn đến tệ
nạn tại các khu vực giải toả có xu hướng tăng theo.
Trong những năm qua, bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước và huy
động các nguồn lực xã hội, huyện Cẩm Xuyên đã đầu tư xây dựng, giải phóng
mặt bằng nhiều công trình có tính chiến lược trên địa bàn huyện đã góp phần
quan trọng vào sự phát triển, ổn định chính trị, xã hội của huyện. Đạt được kết
quả đó là nhờ sự chỉ đạo quyết liệt của các cấp ủy đảng, sự phối hợp đồng bộ

giữa chính quyền, mặt trận và các đoàn thể trong việc tuyên truyền vận động
nhân dân thực hiện công tác GPMB, đảm bảo tiến độ cho các nhà thầu thi
công.
Công tác giải phóng mặt bằng là lĩnh vực rất nhạy cảm, với nhiều tình
huống phức tạp, liên quan đến nhiều người và trong thực tế đã xẩy ra những
“điểm nóng” trong quá trình thực hiện. Do đó cấp ủy, chính quyền, mặt trận
và đoàn thể các cấp cần phải thực hiện đầy đủ, đồng bộ các nhiệm vụ, giải
pháp để làm tốt công tác giải phóng mặt bằng, tạo lập được sự đồng thuận
trong các tầng lớp nhân dân, đảm bảo tật tự an toàn xã hội, góp phần đẩy
nhanh tiến độ các công trình, dự án quan trọng, đáp ứng yêu cầu của sự
nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
5
Trước thực trạng đó, đặt ra vấn đề khách quan là chính quyền địa
phương phải tự đổi mới và hoàn thiện mình như thế nào? Điều tiết, quản lý và
thực hiện những nội dung, giải pháp nào để phát huy vai trò, hiệu lực, hiệu
quả của mình là những vấn đề cần được nghiên cứu kỹ lưỡng.
Vì những lý do trên, tác giả lựa chọn vấn đề “Tăng cường vai trò chính
quyền địa phương trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng
mặt bằng ở huyện Cẩm Xuyên giai đoạn hiện nay” làm luận văn Thạc sĩ
Chính trị học.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Đất đai là nguồn Tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản
xuất không thể thay thế được trong sản xuất nông lâm nghiệp, là mặt bằng để
triển khai các công trình, dự án trong quá trình phát triển kinh tế…. Luật đất
đai năm 1987 được ban hành trong hoàn cảnh công cuộc đổi mới toàn diện ở
nước ta tiến hành từ năm 1986 đó đạt được những thành tựu ban đầu, trong đó
nổi bật là những thành tựu về kinh tế. Nội dung quản lý nhà nước về đất đai
trong nền KTTT định hướng XHCN đó được nghiên cứu khá toàn diện và
rộng rãi. Tuy nhiên nội dung quản lý nhà nước về đất đai trong điều kiện phát
triển nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế thế giới, trong phạm vi một

huyện cụ thể như Cẩm Xuyên, Hà Tĩnh, cũng chưa có nhiều công trình nghiên
cứu một cách hệ thống và toàn diện.
Ở giác độ nghiên cứu lý luận về quan hệ sở hữu đất đai trong thời kỳ
quá độ lên CNXH, trong điều kiện nền KTTT đó có nhiều công trình nghiên
cứu quan trọng công phu của các Bộ, các Viện nghiên cứu, các nhà khoa học
như:
Đề tài nghiên cứu “Cơ sở khoa học cho việc hoạch định các chính sách
đất đai và sử dụng hợp lý quỹ đất đai” - năm 2000, của Tổng cục Địa chính và
Viện nghiên cứu Địa chính, do TS.Chu Văn Thỉnh là chủ nhiệm đề tài;
6
Đề tài khoa học cấp nhà nước về “Thực trạng vấn đề sở hữu và phương
hướng giải quyết ở nước ta hiện nay” - năm 2005, do PGS.TS Nguyễn Văn
Thạo là chủ nhiệm đề tài;
Đề tài: “Lý luận địa tô và vận dụng để giải quyết một số vấn đề về đất
đai ở Việt Nam” - năm 2005, đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ thuộc Bộ Tài
chính do Hà Quý Tình là chủ nhiệm…. Nhìn chung các nghiên cứu đã đề cập
đến nội dung sở hữu toàn dân về đất đai gắn với nền KTTT ở nước ta, với
mục tiêu tìm hiểu cơ sở khoa học, tham mưu cho Nhà nước ban hành các
chính sách đất đai ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. Tuy nhiên về lý luận,
các nghiên cứu trên cũng còn có những quan điểm chưa thống nhất như: có
một số đề xuất cần xem xét để quy định có nhiều hình thức sở hữu về đất đai,
khi nước ta là thành viên đầy đủ của WTO. Nền KTTT tự nó đòi hỏi các
chính sách về quản lý đất đai của Nhà nước phải phù hợp các quy luật của thị
trường, nhằm thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế đất nước; có đề xuất nên có
hai hình thức sở hữu đất đai cơ bản ở nước ta là sở hữu nhà nước và sở hữu tư
nhân, vì quan hệ sở hữu đất đai này đang chiếm ưu thế trên thế giới và nước
ta không nên là một ngoại lệ, khi xác định phát triển nền KTTT có vai trò chủ
đạo của kinh tế nhà nước ở nước ta hiện nay… Quan điểm được thừa nhận
hiện nay, được quy định thành luật là hình thức sở hữu toàn dân về đất đai,
nhưng theo xu hướng mở rộng quyền sử dụng của người sử dụng đất đai tiệm

cận với quyền sở hữu.
Về nội dung đất đai với tính chất là nguồn lực quan trọng của quá trình
công nghiệp hóa, hiện đại hoá đất nước, trong điều kiện nền KTTT, cũng đã
được nhiều tổ chức, cá nhân các nhà khoa học quan tâm nghiên cứu như:
Công trình nghiên cứu của GS.TSKH Lê Đình Thắng (ĐH Kinh tế
Quốc dân); GS.TS Nguyễn Đình Hương (ĐH Kinh tế Quốc dân); GS.TSKH
Lê Du Phong (ĐH Kinh tế Quốc dân)… Trong đó có loạt bài nghiên cứu khá
sâu nội dung này của TS.Nguyễn Dũng Tiến (Viện nghiên cứu Địa chính) -
Ví dụ: Bài báo “Công tác địa chính - nhà đất một thời bất cập với thị trường
7
BĐS”, năm 2006 hoặc bài: “Quan hệ sử dụng hợp lý đất đai khu vực nông
thôn, một biện pháp vừa có tính trước mắt, vừa có tính lâu dài nhằm xoá đói
giảm nghèo và phát triển bền vững ở Việt Nam”, năm 2005… Các nghiên
cứu này chủ yếu đề cập đến nội dung phân bổ đất đai cho các ngành kinh tế
và quản lý đất đai sao cho có hiệu quả; trong điều kiện nền kinh tế nước ta
đang phát triển, đất đai là nguồn tài nguyên lớn nhất cần được khai thác một
cách hiệu quả để phục vụ công cuộc phát triển kinh tế của đất nước.
Trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, tốc độ đô thị hoá mạnh,
phát sinh mâu thuẫn về quyền lợi giữa người sử dụng đất bị thu hồi đất với
quyền lợi của Nhà nước trong các chính sách về bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi
đất. Đã có nhiều công trình nghiên cứu của nhiều nhà khoa học và nhà quản
lý về xây dựng chính sách đất đai trong quan hệ sở hữu toàn dân về đất đai ở
nước ta, nhằm góp ý kiến với Nhà nước xây dựng chính sách bồi thường đảm
bảo công bằng xã hội, tạo điều kiện thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài
như:
“Một số ý kiến nhằm khắc phục sự trầm lắng của thị trường Bất động
sản giai đoạn hiện nay”, năm 2006 của GS.TS Tô Xuân Dân (Viện nghiên cứu
phát triển kinh tế xã hội);
Báo cáo tham luận với tiêu đề: “Một số vấn đề lý luận về thị trường Bất
động sản” - Hội thảo khoa học “Nghiên cứu thị trường Bất động sản ở Việt

Nam”, năm 2001 của PGS.TS Vũ Văn Phúc (Học viện Chính trị Quốc gia Hồ
Chí Minh);
“Một số suy nghĩ về giá cả ruộng đất và việc đền bù giải phóng mặt
bằng trong quy hoạch xây dựng” - Tạp chí Kinh tế và Phát triển, số tháng 9
năm 2001 của GS.TS Phạm Quang Phan (ĐH Kinh tế Quốc dân);
Về nội dung quản lý nhà nước về đất đai trong thị trường bất động sản,
cũng đã được nhiều nhà khoa học, nhiều tổ chức quan tâm nghiên cứu và đạt
được nhiều thành tựu quan trọng. Viện Nghiên cứu Địa chính thuộc Bộ Tài
nguyên và Môi trường đã tổ chức hai cuộc hội thảo lớn ở thành phố Hà Nội
8
và thành phố Hồ Chí Minh vào năm 2006 với tiêu đề: “Địa chính với thị
trường bất động sản, lý luận và thực tiễn ở Việt Nam”. Đã có nhiều ý kiến
tham gia với Nhà nước nhằm bĩnh ổn giá đất và phát triển thị trường bất động
sản ở nước ta, như:
Các nghiên cứu của TS. Phạm Sỹ Liêm (Hội xây dựng Việt Nam); GS.
TSKH Lê Đình Thắng (ĐH Kinh tế Quốc dân); PGS.TS Nguyễn Đình Kháng
(Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh)… trong đó có đề tài nghiên cứu
cấp Bộ do TS. Trần Kim Chung là chủ nhiệm với tiêu đề: “Môi trường đầu tư
bất động sản ở Việt Nam - Cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp” - năm
2006, đề cập khá toàn diện. Vì vậy luận văn tiếp cận vấn đề ''Tăng cường vai
trò chính quyền địa phương trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư giải phóng mặt bằng ở huyện Cẩm Xuyên giai đoạn hiện nay” dưới góc
độ khoa học chính trị không trùng lặp với các công trình khoa học đã được
công bố.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích
Nghiên cứu những vấn đề lý luận về vai trò của chính quyền địa
phương, đề xuất phương hướng và các giải pháp nâng cao vai trò chính quyền
địa phương trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặt
bằng ở huyện Cẩm Xuyên, tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn hiện nay.

3.2. Nhiệm vụ
- Hệ thống hóa một số vấn đề lý luận về vai trò chính quyền địa phương
ở Việt Nam.
- Phân tích thực trạng vai trò của chính quyền địa phương trong công
tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặt bằng ở huyện Cẩm
Xuyên, tỉnh Hà Tĩnh.
- Đề xuất một số định hướng, giải pháp tăng cường vai trò chính quyền
địa phương trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặt
bằng ở huyện Cẩm Xuyên, tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn hiện nay.
9
4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
4.1. Cơ sở lý luận
Vận dụng lý luận và phương pháp luận khoa học của chủ nghĩa Mác -
Lênin, các quan niệm, cách nhìn nhận về chính quyền địa phương, vai trò của
chính quyền địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao; một số lý
thuyết của khoa học kinh tế và khoa học chính trị hiện đại cũng như một số
kinh nghiệm thực tiễn để lý giải những vấn đề thực tiễn đặt ra.
4.2. Phương pháp nghiên cứu
Phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa
Mác - Lênin.
Quan điểm, lý luận của Đảng và Nhà nước về vai trò của chính quyền
địa phương.
Bên cạnh đó, còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể: Phương
pháp phân tích, đánh giá, tổng hợp, so sách, dẫn chiếu để luận giải, chứng
minh cho các nhận xét đánh giá.
5. Phạm vi và giới hạn nghiên cứu
Vai trò của chính quyền địa phương trong công tác bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư giải phóng mặt bằng.
Việc thực thi vai trò của chính quyền địa phương trong công tác bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặt bằng ở huyện Cẩm Xuyên từ

2005 đến nay.
6. Đóng góp của luận văn
Góp phần làm rõ thêm cơ sở lý luận về vai trò của chính quyền địa
phương trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặt bằng
ở nước ta hiện nay.
Các giải pháp mà luận văn đề xuất góp phần cung cấp thêm luận cứ,
luận chứng cho công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặt
bằng của chính quyền huyện Cẩm Xuyên, tỉnh Hà Tĩnh hiện nay.
7. Kết cấu của luận văn
10
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
luận văn được kết cấu thành 3 chương.
B. NỘI DUNG
Chương 1
LÝ LUẬN CHUNG VỀ VAI TRÒ CHÍNH QUYỀN ĐỊA
PHƯƠNG TRONG CÔNG TÁC BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ
TÁI ĐỊNH CƯ GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG
1.1. Chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 2013
1.1.1. Nội dung chính quyền địa phương trong Hiến pháp
Việc ban hành Hiến pháp (sửa đổi), gọi là Hiến pháp năm 2013 quy
định về chính quyền địa phương tại Chương IX có 7 điều, từ điều 110 đến
điều 116. Hiến pháp năm 2013 kế thừa Hiến pháp năm 1992, có sửa đổi, bổ
sung, phát triển một số quy định về tổ chức và hoạt động của HĐND và
UBND, đáp ứng yêu cầu đổi mới của đất nước ta trong tình hình mới.
Chương IX - Chính quyền địa phương là một trong những nội dung
nhận được sự quan tâm lớn của nhân dân cả nước, đồng thời cũng là Chương
nhận được nhiều ý kiến góp ý nhất của các tầng lớp nhân dân, các cơ quan, tổ
chức trong quá trình xây dựng, sửa đổi Hiến pháp. Chương chính quyền địa
phương đã đánh dấu những thay đổi lớn của Hiến pháp năm 2013 so với Hiến
pháp năm 1992, đã làm rõ hơn tính chất của hệ thống cơ quan công quyền ở

địa phương trong mối quan hệ với Trung ương, thể hiện tính gắn kết, mối
11
quan hệ chặt chẽ giữa HĐND, UBND trong chính thể của chính quyền địa
phương; đồng thời, cũng quy định một cách tổng quát về phân chia đơn vị
hành chính.
Trên thực tế, thuật ngữ “chính quyền địa phương” đã được sử dụng
tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp
luật của Nhà nước, các sách báo chính trị pháp lý, cũng như các bài phát biểu
của lãnh đạo Đảng và Nhà nước ta ở Trung ương và địa phương. Hiến pháp
năm 2013 đã đổi tên gọi từ HĐND và UBND (trong Hiến pháp năm 1992)
thành chính quyền địa phương. Đây là sự thay đổi hợp lý, phù hợp với lịch sử
lập hiến cũng như các văn bản khác của Đảng và Nhà nước ta. Mặt khác, từ
thực tiễn hoạt động của hai cơ quan này cho thấy: HĐND và UBND mặc dù
là hai cơ quan có vị trí và tính chất khác nhau, nhưng được tổ chức và hoạt
động trên cùng một địa bàn, một cấp hành chính. Do đó, hai cơ quan này có
mối quan hệ chặt chẽ về mặt tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Cũng
vì thế, việc đổi tên này không phải là hình thức, mà nó đặt ra yêu cầu phải đổi
mới thực sự về mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
của chính quyền địa phương theo hướng: Bảo đảm sự gắn kết chặt chẽ hơn
giữa HĐND và UBND; tạo không gian tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao hơn
cho chính quyền địa phương; khẳng định rõ nét hơn vị trí của chính quyền địa
phương trong hệ thống hành chính thống nhất của đất nước.
Hiến pháp năm 2013 kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992 về các
đơn vị hành chính nhằm bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ, ổn định trong cấu
trúc hành chính ở nước ta; đồng thời, bổ sung quy định về đơn vị hành chính -
kinh tế đặc biệt, đơn vị hành chính tương đương với quận, huyện, thị xã thuộc
thành phố trực thuộc Trung ương. Theo đó, nước chia thành tỉnh, thành phố
trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh;
thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị
hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố

thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường; đơn vị hành
12
chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập (Điều 110). Bổ sung quy định
“Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính
phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”
(khoản 2 Điều 110). Từ các quy định trên, có thể nhận thấy một số điểm mới
như sau:
Thứ nhất, Hiến pháp đã sử dụng thuật ngữ “đơn vị hành chính tương
đương” với quận, huyện, thị xã trong thành phố trực thuộc Trung ương. Đây
là ý tưởng mới trên cơ sở tiếp thu ý kiến của đông đảo đại biểu Quốc hội và
nhân dân, mở ra khả năng cho việc thành lập các đơn vị hành chính mới nhằm
tăng khả năng dự báo và tính ổn định của Hiến pháp trong việc đáp ứng nhu
cầu khách quan của quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Với cách quy định
mở về đơn vị hành chính, Hiến pháp mới đã tạo điều kiện việc đưa ra tên gọi
mới cho đơn vị hành chính trong thành phố trực thuộc Trung ương, ví dụ như
“thành phố” trong “thành phố trực thuộc Trung ương”. Theo đó, cách quy
định về đơn vị hành chính “thành phố trong thành phố” sẽ không bị xem là vi
hiến trong các văn bản pháp luật sau này.
Thứ hai, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 bổ sung quy định “Đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”. Thực chất, vấn đề này cũng
đã được đề cập trong Hiến pháp năm 1992. Đây là quy định được bổ sung
trên cơ sở ý kiến đề xuất của các đại biểu Quốc hội, các cơ quan, tổ chức
(nhất là ý kiến đề xuất của Chính phủ) và các địa phương, nhằm đáp ứng nhu
cầu thiết lập các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đang đặt ra ở một số địa
phương như huyện đảo Phú Quốc tỉnh Kiên Giang hay huyện Vân Đồn tỉnh
Quảng Ninh
Thứ ba, tại Điều 110 Hiến pháp năm 2013 bổ sung quy định: “Việc
thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy
ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”. Thực tiễn
cho thấy, việc chia tách, sát nhập đơn vị hành chính lãnh thổ của nước ta

trong thời gian qua ở các cấp diễn ra rất phổ biến nên đã có lúc dẫn đến hoặc
13
làm tăng đầu mối đơn vị hành chính và làm tăng tổ chức bộ máy, biên chế
công chức và tài chính công hoặc hao tổn rất nhiều chi phí quốc gia để làm
việc này dẫn đến suy giảm hiệu quả quản lý Nhà nước nói chung và cải cách
hành chính hiện nay. Để tránh tình trạng nhập, tách, chia, điều chỉnh địa giới
hành chính một cách dễ dãi, thiếu căn cứ, tiêu chí minh bạch, công khai, đặc
biệt là thiếu sự tham gia ý kiến có tính quyết định của nhân dân đã diễn ra
trong thực tế vừa qua ở nước ta, Hiến pháp năm 2013 đã quy định việc thành
lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính phải lấy ý kiến nhân
dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định. Có thể nói, việc hiến
định rõ hơn về thẩm quyền, tiêu chí, điều kiện, thủ tục thành lập mới, sát
nhập, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính của Hiến pháp mới góp phần bảo
đảm tính ổn định của các đơn vị hành chính hiện nay. Đồng thời, quy định
này cũng nhằm bảo đảm thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân quy
định tại Điều 6 Hiến pháp năm 2013. Bên cạnh đó, quy định mới này cũng đặt
ra nhiệm vụ cho Chính phủ phải gấp rút nghiên cứu và soạn thảo các quy định
ở tầm luật để trình Quốc hội ban hành về trình tự, thủ tục thành lập, giải thể,
nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính trong đó nhất thiết phải có
việc lấy ý kiến nhân dân địa phương.
1.1.2. Tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính
Theo Điều 118 Hiến pháp năm 1992, “Việc thành lập HĐND và
UBND ở các đơn vị hành chính do luật định”. Thực tế, các đạo Luật tổ chức
HĐND và UBND (năm 1994 và 2003) đều quy định: Mọi đơn vị hành chính
đều tổ chức HĐND và UBND. Mô hình tổ chức này đã gây nên sự cồng kềnh,
trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ giữa HĐND và UBND các cấp, không có
sự phân biệt giữa mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nông thôn, đô
thị và hải đảo. Hiến pháp năm 2013 quy định như sau: Chính quyền địa
phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam; cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được

14
tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính -
kinh tế đặc biệt do luật định (Điều 111).
Với quy định trên, đơn vị hành chính nào cũng có chính quyền. Tuy
nhiên, cần phải hiểu rõ rằng: Không phải ở tất cả các đơn vị hành chính, chính
quyền địa phương được tổ chức giống nhau.
Với khái niệm này, cho phép chúng ta phân biệt rõ giữa cách phân chia
đơn vị hành chính để quản lý với mô hình tổ chức quản lý ở từng đơn vị hành
chính. Không phải một đơn vị hành chính là một cấp chính quyền. Cấp chính
quyền được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt. Ở đâu được coi là cấp chính quyền thì chính quyền
ở đó bao gồm HĐND và UBND; còn ở đâu không được coi là cấp chính quyền
thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ
công tại địa bàn. Vì vậy, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 đã đưa ra khái niệm
“cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND”, cấp chính quyền có ở
những đơn vị hành chính nào sẽ do luật định, phù hợp với “đặc điểm nông thôn,
đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”.
Như vậy, Hiến pháp năm 2013 đã mở ra những khả năng để luật quy
định và khắc phục những bất cập trong tổ chức chính quyền địa phương theo
Hiến pháp năm 1992, đồng thời, đổi mới một bước quan trọng tổ chức chính
quyền địa phương.
1.1.3. Về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương
Hiến pháp năm 1992 không có điều khoản riêng quy định về vai trò, chức
năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương mà nội dung này được thể hiện
thông qua các quy định về thẩm quyền của HĐND

và UBND. Hiến pháp năm
2013 đã thay đổi cách tiếp cận khi bổ sung một điều mới (Điều 112) quy định về
vai trò, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, khoản 1 của Điều 112 khẳng định rõ chính quyền địa phương

có hai loại nhiệm vụ được phân biệt với nhau: Nhiệm vụ tổ chức và bảo đảm
15
việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của
địa phương do luật định.
Trong một Nhà nước đơn nhất như nước ta, nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu
của chính quyền địa phương là tổ chức và bảo đảm thực hiện Hiến pháp, pháp
luật tại địa phương. Đồng thời, chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm
vụ xuất phát từ tính đặc thù của địa phương. Đây là quy định thể hiện nhiệm
vụ có tính tự quản cao của chính quyền địa phương, nhằm phát huy lợi thế
của mỗi địa phương trên thực tế.
Thứ hai, khoản 2 Điều 112 quy định rõ “Nhiệm vụ, quyền hạn của
chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa
các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính
quyền địa phương”. Có thể nói, đây là một định hướng quan trọng trong việc
thiết kế cơ chế điều chỉnh mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và chính
quyền Trung ương (cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau)
trong thời gian tới. Chỉ có trên cơ sở phân định rõ thẩm quyền của mỗi cấp
chính quyền theo tinh thần phân cấp mạnh mẽ thì cơ chế xác định trách
nhiệm, bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền
cũng như thực hiện việc kiểm soát quyền lực mới có hiệu quả.
Thứ ba, khoản 3 Điều 112 quy định: “Trong trường hợp cần thiết, chính
quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà
nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”. Trên thực tế
rất nhiều nhiệm vụ của Trung ương được giao cho địa phương thực hiện,
nhưng chỉ giao việc mà không kèm theo các điều kiện để thực hiện công việc,
do đó, gây rất nhiều khó khăn cho địa phương. Quy định tại khoản 3 Điều 112
của Hiến pháp tạo cơ sở hiến định giải quyết nhiều khó khăn của các địa
phương hiện nay.
- Quy định về Hội đồng nhân dân: Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa
các quy định về HĐND trong Hiến pháp năm 1992. Theo đó, khoản 1 Điều

113 tiếp tục quy định: “HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương,
16
đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương,
do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương
và cơ quan Nhà nước cấp trên”. Khoản 2 Điều 113 quy định rõ chức năng và
nhiệm vụ của HĐND địa phương. HĐND thực hiện hai loại chức năng là
“quyết định” và “giám sát”:
HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định;
HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và
việc thực hiện Nghị quyết của HĐND.
Như vậy, HĐND sẽ quyết định chính sách địa phương về việc thực
hiện công vụ địa phương; đồng thời giám sát việc thực hiện các chính sách
này. Trong khi đó, đối với các công vụ của Trung ương giao cho chính quyền
địa phương thực hiện thì HĐND có trách nhiệm giám sát việc triển khai công
việc này. Cách quy định như trên là phù hợp với những điểm mới trong quy
định tại Điều 112 về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương.
- Quy định về Ủy ban nhân dân: Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa
các quy định về UBND trong Hiến pháp năm 1992 theo hướng: Ở cấp chính
quyền nào có HĐND thì UBND ở nơi ấy phải do HĐND bầu ra và được xác
định là “cơ quan chấp hành của HĐND”, “cơ quan hành chính Nhà nước ở địa
phương”. Cụ thể, theo quy định tại Điều 114 Hiến pháp năm 2013, “UBND ở
cấp chính quyền địa phương do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành
của HĐND, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm
trước HĐND và cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên.” Tuy nhiên, quy định
về UBND trong Hiến pháp mới cũng thể hiện sự đổi mới theo hướng: Ở
những đơn vị hành chính không được xác định là một cấp chính quyền địa
phương, thì cơ quan quản lý hành chính ở nơi đó được thành lập như thế nào
là do luật định. Về chức năng, nhiệm vụ của UBND, khoản 2 Điều 114 tiếp
tục quy định “UBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa
phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND”, đồng thời, có bổ sung

nhiệm vụ “thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan Nhà nước cấp trên giao.”
17
1.2. Tăng cường vai trò của chính quyền địa phương trong công tác
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư giải phóng mặt bằng là một yêu cầu khách
quan trong bối cảnh hiện nay
1.2.1. Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai và cơ quản quản lý đất đai
Theo quy định tại Điều 5 Luật Đất đai năm 2003 thì đất đai thuộc sở
hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Nhà nước thực hiện quyền
định đoạt đối với đất đai như sau:
- Quyết định mục đích sử dụng đất thông qua việc quyết định, xét duyệt
quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất (sau đây gọi chung là quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất);
- Quy định về hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất;
- Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục
đích sử dụng đất;
- Định giá đất.
Qua đó Nhà nước thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai
thông qua các chính sách tài chính về đất đai như sau: Thu tiền sử dụng đất,
tiền thuê đất; thu thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng
đất; điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử
dụng đất mang lại.
Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hình
thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang
sử dụng đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
Điều 688 Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định căn cứ xác lập quyền sử
dụng đất như sau:
- Đất đai thuộc hình thức sở hữu Nhà nước, do Chính phủ thống nhất
quản lý;
18
- Quyền sử dụng đất của cá nhân, pháp nhân, hộ gia đình, chủ thể khác

được xác lập do Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử
dụng đất;
- Quyền sử dụng đất của cá nhân, pháp nhân, hộ gia đình, chủ thể khác
cũng được xác lập do được người khác chuyển quyền sử dụng đất phù hợp
với quy định của Bộ luật này và pháp luật về đất đai.
Ngày 28-11-2013, Quốc hội nước ta đã thông qua Hiến pháp mới. Điều
53 Hiến Pháp đã khẳng định rõ: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng
sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài
sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà
nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Trên cơ sở Hiến pháp, ngày
29-11-2013, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai. Điều 4, Luật Đất đai quy
định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và
thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất
theo quy định của luật này”.
Việc thể chế hóa chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong Hiếp pháp và
Luật Đất đai đã nhận được sự đồng tình, nhất trí cao trong nhân dân. Tuy
nhiên, một vài ý kiến cho rằng sở hữu toàn dân về đất đai là một khái niệm
“mơ hồ”, “tù mù”, người dân không có thực quyền gì đối với đất đai… Ý kiến
trên dựa trên những lập luận cho rằng: Đã là chủ sở hữu thì đó phải là một chủ
thể, một pháp nhân cụ thể có tư cách pháp nhân, còn “toàn dân” không thể là
một khái niệm kinh tế để thực thể đó có thể sở hữu một cái gì đó; là sự đánh
tráo khái niệm “sở hữu nhà nước về đất đai”
Trước hết, cần khẳng định rằng, sở hữu toàn dân về đất đai không phải
là khái niệm “mơ hồ”, “tù mù”, người dân không có thực quyền gì đối với đất
đai. Bởi vì, sở hữu toàn dân về đất đai không đồng nhất với sở hữu Nhà nước
về đất đai. Sở hữu toàn dân về đất đai phải được hiểu là đất đai không thuộc
sở hữu của riêng ai, toàn thể nhân dân là chủ sở hữu đối với đất đai, Nhà nước
19
là đại diện chủ sở hữu và được giao nhiệm vụ thống nhất quản lý. Việc quy
định Nhà nước ở nước ta là đại diện chủ sở hữu đất đai và thống nhất quản lý

xuất phát từ bản chất của Nhà nước là nhà nước xã hội chủ nghĩa, Nhà nước
của dân do dân và vì dân, mọi tài sản, tư liệu sản xuất do Nhà nước đại diện
cho dân là chủ sở hữu đều được sử dụng vào mục đích phục vụ lợi ích chung
của toàn thể nhân dân. Đồng thời, thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai
không làm hạn chế đến quyền của tổ chức, cá nhân sử dụng đất. Vì Luật Đất
đai (Điều 166, 167) quy định người sử dụng đất có các quyền chung và các
quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho,
thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất.
Việc thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta hiện nay
còn tránh được những hậu quả do chế độ sở hữu tư nhân đất đai gây ra.
Nghiên cứu sản xuất nông nghiệp, trực tiếp là địa tô trong nền kinh tế tư bản
chủ nghĩa, Các Mác và sau đó là V.I.Lênin đã chỉ ra tính chất vô lý của chế độ
sở hữu tư nhân về ruộng đất, nguồn gốc đẻ ra địa tô, làm cho giá cả nông
phẩm tăng, kìm hãm sự phát triển của nông nghiệp. Để khắc phục tình trạng
này, V.I.Lênin đã chủ trương phải quốc hữu hoá đất đai, xóa bỏ chế độ sở hữu
tư nhân về đất đai, thay vào đó là chế độ công hữu về đất đai.
Đối với nước ta, trước Cách mạng tháng Tám năm 1945, chế độ sở hữu
phong kiến về đất đai mà hình thức sở hữu đặc trưng là sở hữu tư nhân về đất
đai đã kìm hãm sự phát triển nông nghiệp và dẫn đến tình cảnh đại đa số nông
dân không có ruộng đất, phải thuê lại của địa chủ, phong kiến nên bị bóc lột
địa tô rất nặng nề. Do vậy, việc xóa bỏ chế độ sở hữu phong kiến về đất đai là
một trong những mục tiêu của cách mạng nước ta do nhân dân ta tiến hành
dưới sự lãnh đạo của Đảng. Ở nước ta hiện nay, thực hiện chế độ sở hữu tư
nhân về đất đai, một mặt sẽ là phủ nhận thành quả cách mạng của nhân dân ta
giành được trải qua quá trình đấu tranh vô cùng gian khổ với bao sự hy sinh,
mất mát của các thế hệ chiến sĩ cách mạng Việt Nam; mặt khác, sẽ tạo ra tiền
đề, cơ hội dẫn đến sự xuất hiện tầng lớp địa chủ mới - giai cấp từng gây bao
20
đau khổ cho nông dân nước ta trước đây. Chỉ có thực hiện chế độ sở hữu toàn
dân về đất đai, chúng ta mới xóa bỏ tình trạng một nhóm người dùng độc

quyền sở hữu đất đai để bóc lột người sử dụng đất.
Mặc dù hiện nay, nền kinh tế nước ta là nền kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa với sự tồn tại nhiều hình thức sở hữu về tư liệu sản
xuất, nhiều thành phần kinh tế, song cũng không thể thực hiện đa hình thức sở
hữu về đất đai. Bởi vì đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt và có hạn; là tài
nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là nguồn sống của nhân dân, là tài sản,
nguồn lực to lớn của đất nước, không giống như các tư liệu sản xuất, tài sản
thông thường khác. Do đó, đất đai phải thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước
đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý theo quy định của pháp luật thì việc
khai thác, sử dụng đất đai mới bảo đảm hiệu quả cao, nhằm phục vụ đắc lực
cho phát triển kinh tế - xã hội, cũng cố quốc phòng, an ninh của đất nước.
Trong thời gian qua, ở nước ta nảy sinh một số tiêu cực, hạn chế trong
quản lý, sử dụng đất đai, song những hạn chế, tiêu cực đó không phải do bản
chất của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai gây ra. Những hạn chế, tiêu cực đó
một mặt, do sự yếu kém trong quản lý đất đai của Nhà nước ta, chính sách đất
đai thay đổi qua nhiều thời kỳ, đến nay, chủ trương, chính sách, pháp luật về
đất đai còn một số nội dung chưa đủ rõ, chưa phù hợp; tổ chức bộ máy, năng
lực đội ngũ cán bộ về quản lý đất đai còn không ít hạn chế, yếu kém, một bộ
phận còn lợi dụng chức vụ, quyền hạn để trục lợi, tham nhũng; mặt khác, do
nước ta trải qua nhiều thời kỳ, giai đoạn lịch sử khác nhau, đất đai có nguồn
gốc rất phức tạp. Từ thực trạng đó, Luật Đất đai năm 2013 đã có những điều
chỉnh, bổ sung để việc quản lý, sử dụng đất đai chặt chẽ, hiệu quả hơn, hạn
chế nảy sinh những tiêu cực, hạn chế.
Từ những vấn đề trên cho thấy, việc quy định đất đai là tài sản công
thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý
theo quy định của pháp luật trong Luật Đất đai năm 2013 trên cơ sở Hiến
21
pháp là cần thiết và đúng đắn, phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh nước ta hiện
nay, bảo đảm sự thống nhất lợi ích của người dân và lợi ích quốc gia.
Điều 7 Luật đất đai đã xác định rõ Nhà nước thực hiện quyền đại diện

chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai,
trong đó quy định HĐND các cấp thực hiện quyền giám sát việc thi hành
pháp luật về đất đai tại địa phương, UBND các cấp thực hiện quyền đại diện
chủ sở hữu về đất đai và quản lý Nhà nước về đất đai tại địa phương theo
thẩm quyền quy định tại Luật này.
1.2.2. Khái niệm về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư giải phóng mặt
bằng
Bồi thường
Bồi thường thiệt hại được hiểu là việc bù đắp bằng tiền hoặc bằng hiện
vật những thiệt hại về đất đai, nhà cửa, thu nhập và các tài sản khác do tác
động trực tiếp hoặc gián tiếp của dự án. Trong quá trình Nhà nước thu hồi đất,
người bị thu hồi đất không chỉ bị thiệt hại về đất mà còn bị thiệt hại về các tài
sản gắn liền với đất như các công trình kiến trúc, cây cối, hoa màu Vì vậy
bồi thường thiệt hại không chỉ bồi thường về đất mà còn bồi thường thiệt hại
cả về tài sản gắn liền trên đất.
Bồi thường thiệt hại GPMB có thể được hiểu là việc chi trả, bù đắp,
những tổn thất về đất đai, những chi phí tháo dỡ, di chuyển nhà cửa, vật kiến
trúc, công trình hạ tầng kỹ thuật, cây cối, hoa màu, mồ mả và chi phí để ổn
định đời sống sản xuất, chuyển đổi nghề nghiệp cho người sử dụng đất đai, sở
hữu tài sản trên đất khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc
phòng, an ninh lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.
Hỗ trợ
Hỗ trợ là giúp đỡ nhau, giúp thêm vào. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố
trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới.
Tái định cư
22
Tái định cư là việc di chuyển đến một nơi khác với nơi ở trước đây để
sinh sống và làm ăn. Tái định cư bắt buộc đó là sự di chuyển không thể trách
khỏi khi Nhà nước thu hồi hoặc trưng thu đất đai để thực hiện các dự án phát

triển.
Tái định cư được hiểu là một quá trình từ bồi thường thiệt hại về đất, tài
sản, di chuyển đến nơi ở mới và các hoạt động hỗ trợ để xây dựng lại cuộc
sống, thu nhập, cơ sở vật chất, tinh thần tại đó. Như vậy, Tái định cư là hoạt
động nhằm giảm nhẹ các tác động xấu về kinh tế - xã hội đối với một bộ phận
dân cư đã gánh chịu vì sự phát triển chung.
Giải phóng mặt bằng
Giải phóng mặt bằng là quá trình thực hiện các công việc liên quan đến
việc di dời nhà cữa, cây cối, các công trình xây dựng và một bộ phận dân cư
trên một phần đất nhất định được quy hoạch cho việc cải tạo, mở rộng hoặc
xây dựng một công trình mới.
Quá trình GPMB được tính từ khi bắt đầu hình thành Hội đồng giải
phóng mặt bằng đến khi giải phóng xong và giao cho chủ đầu tư mới. Đây là
một quá trình đa dạng và phức tạp thể hiện sự khác nhau giữa các dự án và
liên quan đến lợi ích trực tiếp của các bên tham gia và cả của xã hội.
Công tác GPMB mang tính quyết định đến tiến độ của các dự án, là
khâu đầu tiên thực hiện dự án. Trong đó bồi thường thiệt hại là khâu quan
trọng quyết định tiến độ giải phóng mặt bằng.
Theo từ điển tiếng việt thì đền bù có nghĩa là: “trả lại đầy đủ hoặc
tương xứng với mất mát hoặc sự vất vã” điều đó có nghĩa là: Không phải mọi
khoản đền bù đều bằng tiền; sự mất mát của người bị thu hồi đất không chỉ là
về mặt vật chất mà nhiều trường hợp còn mất mát cả về tinh thần nhất là khi
phải tái định cư; về mặt hành chính thì đây là một quá trình không tự nguyện,
có tính cưỡng chế và vẫn đòi hỏi sự “hy sinh”. Không chỉ là một sự đền bù
ngang giá tuyệt đối.
23
Từ những nhận thức trên có thể hiểu bản chất của công tác đền bù giải
phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ mục đích an ninh, quốc
phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng trong quá trình hiện nay không chỉ
đơn thuần là sự đền bù về mặt vật chất mà còn phải đảm bảo lợi ích của người

dân phải di chuyển. Đó là họ phải có được chỗ ở ổn định, điều kiện sống bằng
hoặc tốt hơn nơi cũ, nhưng chắc chắn phải tốt hơn nơi cũ về mọi mặt thì mới
tạo điều kiện cho người dân sống và ổn định.
1.2.3. Quy định về thu hồi đất trong công tác giải phóng mặt bằng
Cơ sở pháp lý thu hồi đất
Cơ sở pháp lý cao nhất về thu hồi đất ở Việt Nam là Điều 38 Luật Đất
đai bao gồm 12 trường hợp THĐ. Trong đó, các trường hợp THĐ rất khác
nhau về bản chất như: THĐ do lỗi của người sử dụng đất như người sử dụng
đất cố ý hủy hoại đất… hoặc THĐ không do lỗi của người sử dụng đất như
người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất; THĐ có bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư (khoản 1 Điều 38) và THĐ không bồi thường (khoản 2 đến khoản 12 Điều
38). Việc quy định tổng thể tất cả các trường hợp trong một điều luật tuy có
một thuận lợi trong công tác quản lý Nhà nước, nhưng về mặt khoa học pháp
lý phản ánh một số điểm sau:
Thứ nhất, nhà làm luật thể hiện sự quan tâm nhiều đến chủ thể quản lý
đất đai hơn là người sử dụng đất. Ở đây, các chủ thể sử dụng đất dù thực hiện
đúng yêu cầu của pháp luật hay vi phạm pháp luật đất đai, nếu dẫn đến kết
quả “đất phải thu hồi”, thì đều được xếp “cùng hàng” với nhau tại Điều 38
LĐĐ năm 2003.
Thứ hai, trường hợp THĐ tại khoản 1 Điều 38 có rất nhiều điểm đặc
thù: Thu hồi trong trường hợp này phải gắn với quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất và có bồi thường, hỗ trợ tái định cư; việc THĐ này là không tự nguyện,
nằm ngoài mong muốn của người sử dụng đất, trong trường hợp này, người
sử dụng đất hoàn toàn không có lỗi, mà vì Nhà nước cần “huy động” một diện
24
tích đất cho lợi ích chung vì nhu cầu phát triển. Vì vậy, nếu xem xét đa chiều,
cần phải có những quy định riêng điều chỉnh nhằm thể hiện sự tôn trọng của
Nhà nước đối với những đóng góp của người dân vào quá trình phát triển đất
nước.
Thứ ba, việc THĐ tại khoản 1 Điều 38 LĐĐ phải theo quy hoạch chi

tiết đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt. Đó phải là “quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố hoặc khi dự án đầu tư có nhu cầu
sử dụng đất phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất”. “Trường hợp
chưa có quy hoạch sử dụng đất hoặc kế hoạch sử dụng đất được duyệt thì căn
cứ vào quy hoạch xây dựng đô thị hoặc quy hoạch xây dựng điểm dân cư
nông thôn đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt”. Tuy nhiên,
nếu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được xác định trong LĐĐ năm 2003 và
chủ thể quản lý chủ yếu là cơ quan Tài nguyên và môi trường, thì quy hoạch
xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn được xác định
trong Luật Xây dựng năm 2003, Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và được
quản lý bởi cơ quan chuyên ngành xây dựng. Điều này cho thấy việc THĐ có
phạm vi rộng liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, vượt ra ngoài khuôn
khổ của pháp luật đất đai.
Thứ tư, quyền sử dụng đất là một quyền hiến định được Nhà nước giao
theo quy định tại Điều 18 Hiến pháp năm 1992. Việc THĐ theo khoản 1 Điều
38 LĐĐ (khi người sử dụng đất không có lỗi, không tự nguyện giao lại đất,
mà vì Nhà nước có nhu cầu…) cần có cơ sở hiến định tương thích để bảo đảm
LĐĐ không trái với Hiến pháp.
Thẩm quyền thu hồi đất và giao đất
THĐ là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử
dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, UBND cấp xã, phường quản lý
theo LĐĐ (khoản 5 Điều 4). Thẩm quyền THĐ ở nước ta hiện nay được xác
định như sau:
25