Cải cách thủ tục hành chính tại cơ quan Bộ Y Tế

MỤC LỤC
Kinh nghiệm thực tế của nước ta cũng như nhiều nước khác cho thấy
muốn xây dựng và áp dụng TTHC một cách có hiệu quả thì cần phải phân loại
chúng một cách có khoa học. 22
1.3.1.1 Nguyên nhân khách quan 28
1.4.1.2 Lợi ích của việc cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế một cửa
41
3.2.1 Hệ thống hóa lại các loại thủ tục và qui trình giải quyết. 106
3.2.2 Xây dựng phần mềm “Một cửa" 107
3.2.3 Hướng đến thực hiện “Một cửa liên thông” 108
3.2.4 Nộp hồ sơ trực tuyến 109
3.2.5 Phát triển các dịch vụ trực tuyến 111
3.2.6 Nâng cao trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức bộ phận “Một cửa”
112
B. ĐỀ NGHỊ ĐỌC KỸ PHẦN HƯỚNG DẪN ĐIỀN MẪU 124
ĐỀ NGHỊ ĐỌC KỸ PHẦN HƯỚNG DẪN ĐIỀN MẪU 130
VÀ CÓ THỂ TRẢ LỜI BẤT KỲ CÂU HỎI NÀO TRONG CÁC CÂU
HỎI SAU 130
B. ĐỀ NGHỊ ĐỌC KỸ PHẦN HƯỚNG DẪN ĐIỀN MẪU 132
1
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa được công bố
trong bất cứ công trình nào khác.
Tác giả luận văn
Nguyễn Yến Ngọc
2
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
BHYT Bảo hiểm y tế
CBCC Cán bộ công chức
CBVC Cán bộ viên chức

CCTTHC Cải cách thủ tục hành chính
CNXH Chủ nghĩa xã hội
HC Hành chính
HCNN Hành chính Nhà nước
KCB Khám chữa bệnh
KHCN Khoa học công nghệ
NSNN Ngân sách Nhà nước
QLNN Quản lý Nhà nước
QPPL Quy phạm pháp luật
TTHC Thủ tục hành chính
VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật
XHCN Xã hội chủ nghĩa
3
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Sự cấp thiết của đề tài
Trong nhiều năm nay, để tăng cường năng lực quản lý của Nhà nước
trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, mở cửa hội
nhập kinh tế quốc tế, Đảng ta chủ trương cải cách hành chính một cách mạnh
mẽ, toàn diện.
Cải cách hành chính nhằm góp phần xây dựng bộ máy nhà nước trong
sạch, vững mạnh, có hiệu lực và hiệu quả. Trên cơ sở đó, CCHC làm cho bộ
máy nhà nước thực hiện tốt nhiệm vụ thể chế hoá chủ trương, đường lối của
Đảng và tổ chức tốt việc điều hành, quản lý đất nước thông suốt, tạo điều
kiện cho nền kinh tế nhiều thành phần phát triển, giải quyết tốt các vấn đề xã
hội, củng cố quốc phòng, an ninh, mở rộng quan hệ đối ngoại, chủ động và
tích cực hội nhập kinh tế quốc tế. Đây là việc làm không đơn giản, đòi hỏi
trong quá trình cải cách thủ tục hành chính phải được tính toán kỹ lưỡng, lựa
chọn chính xác, tập trung giải quyết từng bước vấn đề để tạo sự chuyển biến
vững chắc.
Năm 2011, Bộ Y tế đã thống kê và công bố công khai bộ thủ tục hành

chính (TTHC) thuộc phạm vi chức năng quản lý của Bộ Y tế gồm 291 thủ
tục thuộc các lĩnh vực Dược-Mỹ phẩm, Khám chữa bệnh, Y dược cổ truyền,
An toàn vệ sinh thực phẩm, Y tế dự phòng, quản lý môi trường, trang thiết bị
và công trình y tế, sức khỏe sinh sản, khoa học đào tạo Toàn bộ các thủ tục
hành chính này đã được đăng tải công khai trên trang thông tin điện tử của
Bộ Y tế và trên cơ sở dữ liệu Quốc gia phục vụ việc rà soát, kiểm soát thủ
tục hành chính. Qua đó các cơ quan, đơn vị, người dân và doanh nghiệp
tham gia góp ý trực tiếp nhằm sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ những thủ tục
hành chính không còn phù hợp, gây cản trở cho hoạt động kinh doanh và đời
sống nhân dân.
Năm 2011, theo thống kê của các Vụ, Cục của Bộ Y tế, Bộ Y tế tiếp
nhận khoảng 450.000 hồ sơ thủ tục hành chính từ các doanh nghiệp và cá
nhân nhưng chỉ giải quyết được khoảng 296.000 hồ sơ thủ tục hành chính,
4
154.000 hồ sơ thủ tục còn lại chưa giải quyết được do các doanh nghiệp và cá
nhân chưa thực hiện đầy đủ các quy định về thủ tục hành chính. Chi phí để
người dân, doanh nghiệp thực hiện các thủ tục hành chính do Bộ Y tế quản lý
mất khoảng 300 tỷ đồng/năm. Để các thủ tục hành chính được thực hiện một
cách hiệu quả, tránh gây rào cản đối với hoạt động kinh doanh và đời sống
nhân dân, gây tốn kém, ảnh hưởng đến năng lực cạnh tranh của nền kinh tế,
nhằm kiểm soát và nâng cao chất lượng các quy định về thủ tục hành chính,
đảm bảo tính công khai, minh bạch các thông tin về thủ tục hành chính và tạo
điều kiện cho các cá nhân, tổ chức tiếp cận, thực hiện và giám sát việc thực
hiện các thủ tục hành chính thì công tác cải cách thủ tục hành chính tại cơ
quan Bộ Y tế là việc làm cấp bách.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Lý luận về thủ tục hành chính và một số nội dung của cải cách thủ tục
hành chính là đề tài thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học, chuyên gia,
nhà quản lý. Đề tài này được nêu và thảo luận ở nhiều buổi hội thảo, trong
nhiều bài viết, các công trình nghiên cứu về quá trình cải cách hành chính ở

Việt Nam.
Đáng chú ý là cuốn sách cải cách thủ tục hành chính thực hiện quyền và
nghĩa vụ công dân ở nước ta hiện nay (NXB Lao động, 2000) do TS Vũ Thư
– Ths Lê Hồng Sơn đồng chủ biên, tìm hiểu về hành chính nhà nước (NXB
lao động Hà Nội, 2003) do PGS, TS , Nhà giáo ưu tú Nguyễn Hữu Khiển chủ
biên, Thủ tục hành chính và hoạt động của cơ quan hành chính với việc đảm
bảo quyền của công dân của tác giả Trần Thanh Hương (tạp chí nghiên cứu
lập pháp, tháng 10 – 2005), Cải cách hành chính và sự phát triển của doanh
nghiệp tiếp cận từ thủ tục hành chính của GS TS Lê Hồng Hạnh (Tạp chí tổ
chức nhà nước, số 4 năm 2007).
Ngày 10 tháng 01 năm 2007 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết
định số 30/QĐ-TTg phê duyệt Đề án Đơn giản hóa Thủ tục hành chính trên
các lĩnh vực quản lý nhà nước giai đoạn 2007 – 2010 (gọi tắt là Đề án 30) và
Quyết định số 07/QĐ-TTg ngày 04 tháng 01 năm 2008 ban hành kế hoạch
5
thực hiện Đề án 30, đưa ra một hệ thống giải pháp tổng thể, công khai, minh
bạch nhằm rà soát, đơn giản hóa và loại bớt các thủ tục hành chính (TTHC)
không hợp pháp, không cần thiết và không hợp lý. Thông qua việc đơn giản
hóa, loại bớt các TTHC rườm rà, không cần thiết, giúp người dân và doanh
nghiệp giảm đáng kể chi phí trong thực hiện các TTHC, tạo sự thuận lợi cho
cá nhân, tổ chức và doanh nghiệp trong tiếp cận và thực hiện TTHC; nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội;
góp phần phòng, chống tham nhũng và lãng phí. Với thành công bước đầu của
Đề án 30, lần đầu tiên Việt Nam thiết lập và công bố Bộ cơ sở dữ liệu quốc gia
về thủ tục hành chính tại 4 cấp chính quyền và công khai trên mạng internet.
Ngoài ra, Việt Nam đã chuẩn hóa và thống nhất được bộ TTHC cấp huyện, cấp
xã theo hướng rút gọn từ khoảng 10.000 bộ thủ tục hành chính cấp xã xuống
còn hơn 6.000 bộ thủ tục hành chính ở cấp xã. Theo đó, mỗi tỉnh, thành phố có
một bộ TTHC cấp xã và một bộ TTHC cấp huyện để thống nhất thực hiện tại
địa phương.

Trong năm 2010, Chính phủ đã ban hành 25 Nghị quyết để đơn giản hóa
gần 5.000 thủ tục hành chính thuộc phạm vi chức năng quản lý của 24 Bộ,
Ngành. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để Bộ, Ngành, địa phương đơn giản
hóa các thủ tục hành chính theo hướng tạo thuận lợi cho người dân và doanh
nghiệp nhưng vẫn đảm bảo được mục tiêu quản lý của Nhà nước. Kết quả này
đã được Quốc hội, nhân dân, doanh nghiệp và cộng đồng quốc tế ghi nhận,
đánh giá cao. Khi các phương án đơn giản hóa được thực thi, cắt giảm thời
gian, chi phí và rủi ro cho các cá nhân, tổ chức trong việc thực hiện thủ tục
hành chính, với tổng chi phí tiết kiệm được lên tới gần 30.000 tỷ đồng mỗi
năm. Bên cạnh đó, Đề án đã nâng cao khả năng tiếp cận thông tin về thủ tục
hành chính của mỗi cá nhân, tổ chức; tạo điều kiện cho nhân dân giám sát việc
thực hiện thủ tục hành chính tại các cơ quan hành chính các cấp. Đề án đã
thành công trong thực hiện hợp tác công - tư và khẳng định tính đúng đắn trong
việc huy động người dân và doanh nghiệp tham gia cải cách thủ tục hành
chính. Đây là minh chứng rõ nét về việc phản ánh ý chí nguyện vọng của nhân
6
dân, gắn bó với dân, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tạo điều kiện để
nhân dân tham gia vào công việc của Nhà nước và xã hội, tham gia vào quá
trình hoạch định chính sách pháp luật của Nhà nước. Đề án đã phát huy được
tính tích cực chính trị của nhân dân, là yếu tố cơ bản để phát huy nội lực của
đất nước.
Triển khai thực hiện Đề án 30, Bộ Y tế đã có một số hội nghị, hội thảo
và các cuộc họp chuyên đề đề cập đến công tác đơn giản hoá thủ tục hành
chính thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ Y tế nhằm nâng cao nhận thức
của đội ngũ cán bộ công chức thông qua việc thực hiện giai đoạn thống kê
(điền biểu mẫu 1)(Phụ lục 1) và giai đoạn rà soát (điền biểu mẫu 2, 2a, 2b)
(Phụ lục 2) và xác định rõ thế nào là một thủ tục hành chính; vai trò của
TTHC trong đời sống xã hội; những ảnh hưởng của TTHC đến hoạt động
kinh doanh của các doanh nghiệp và đời sống nhân dân và kỹ năng, trình độ
chuyên môn, nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ công chức trong việc giải quyết

thủ tục hành chính thông qua việc thống kê và rà soát các TTHC, các cán bộ
công chức nhận thức rõ thực trạng, nguyên nhân của những tồn tại hạn chế
của các TTHC, những nội dung không cần thiết, không hợp lý và chưa hợp
pháp của các thủ tục hành chính. Điều này giúp ích rất nhiều cho những cán
bộ công chức trong quá trình giải quyết các TTHC và có kiến nghị bổ sung,
sửa đổi và xây dựng những văn bản quy phạm pháp luật qui định các TTHC.
Tuy nhiên, đến nay chưa có một công trình nào nghiên cứu về cải cách thủ tục
hành chính tại cơ quan Bộ Y tế.
3. Mục tiêu và nhiệm vụ của đề tài
3.1 Mục tiêu
Hoàn thiện các thủ tục hành chính theo hướng công khai, đơn giản và
thuận tiện cho dân, doanh nghiệp; thực hiện việc phân cấp quản lý nhà nước
cho các cơ sở y tế địa phương, tạo điều kiện thông thoáng cho các doanh
nghiệp, các tổ chức và cá nhân khi giải quyết các công việc có liên quan đến
y tế.
7
3.2 Nhiệm vụ của đề tài:
Để thực hiện mục tiêu trên, đề tài có những nhiệm vụ cơ bản sau:
- Tìm hiểu sự cần thiết và sự hợp lý, sự hợp pháp của các TTHC do Bộ
Y tế quản lý. Qua các thông tin được cung cấp, các cơ quan chức năng thấy
được những bất cập của các quy định về TTHC mà các cá nhân, tổ chức đang
gặp phải trong quá trình thực thi.
- Nghiên cứu phân tích và đánh giá thực trạng của quản lý Nhà nước về
rà soát và đánh giá thực thi các thủ tục hành chính thuộc các lĩnh vực do Bộ Y
tế quản lý. Từ đó phát hiện những ưu điểm, hạn chế trong việc thực thi các
thủ tục hành chính do Bộ Y tế quản lý.
- Đề xuất những giải pháp để khắc phục những hạn chế trên.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu và phạm vi đánh giá
4.1 Đối tượng nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu những vấn đề rà soát và đánh giá thực thi các thủ tục

hành chính thuộc các lĩnh vực do Bộ Y tế quản lý
Đề tài tập trung nghiên cứu vào các văn bản quản lý Nhà nước do các
cơ quan Nhà nước ban hành quy định về các thủ tục hành chính do Bộ Y tế
quản lý từ năm 2004 đến nay.
4.2 Phạm vi nghiên cứu
- Tình hình hệ thống văn bản qui phạm pháp luật có qui định các TTHC
và việc thống kê rà soát các TTHC.
Nội dung này được thể hiện thông qua việc sẵn có các văn bản qui định
các TTHC hiện hành của Bộ Y tế thông qua việc tìm kiếm, tra cứu các văn
bản. Sự quan tâm và hỗ trợ của các Vụ, Cục của Bộ Y tế, các Tỉnh là những
yếu tố cơ bản để đánh giá tính khả thi và tính bền vững của hoạt động này.
- Tình hình thực thi các TTHC và các văn bản qui định các TTHC trong
lĩnh vực Dược-Mỹ phẩm
8
Nội dung này sẽ được thể hiện qua Sở Y tế các tỉnh có thực hiện các
TTHC, có lưu giữ các VBQPPL qui định các TTHC, đánh giá thông qua việc
thực thi các TTHC của các Sở Y tế các tỉnh và sự quan tâm của các doanh
nghiệp đối với các nhóm TTHC, nguồn cung cấp TTHC và các văn bản qui
định TTHC, việc thực hiện các TTHC có những khó khăn thuận lợi nào.
- Nội dung của các TTHC có được qui định rõ ràng, dễ hiểu và hợp lý
không?
Sự rõ ràng minh bạch và hợp lý của các TTHC được tìm hiểu và đánh
giá thông qua việc thực thi các TTHC (đối với cả cơ quan giải quyết và đối
tượng thực hiện TTHC) với các nội dung cụ thể như: trình tự và cách thức
thực hiện, thành phần và số lượng hồ sơ có được qui định cụ thể không? thời
gian giải quyết, cơ quan giải quyết TTHC có qui định rõ không, các yêu cầu
điều kiện của TTHC… Đặc biệt các nội dung của TTHC có tạo điều kiện
thuận lợi cho các doanh nghiệp trong sản xuất kinh doanh hay còn gây khó
khăn và cản trở cho các doanh nghiệp? Qua đó có thể thấy được các TTHC
này có cần thiết và hợp lý không.

Khi tìm hiểu về nội dung này, tôi đã đi khảo sát các doanh nghiệp hiện
đang thực hiện một số thủ tục hành chính thuộc lĩnh vực Dược – Mỹ phẩm tại
một số tỉnh, thành phố và đã thu thập các thông tin tại đây. Đặc biệt các điểm
hạn chế của những người cung cấp thông tin vẫn còn e ngại khi phải nêu
những bất cập khi thực hiện các TTHC.
5. Phương pháp nghiên cứu
5.1 Nghiên cứu tài liệu
Thu thập, rà soát trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của ngành
y tế để sàng lọc ra những VBQPPL có qui định các TTHC của từng lĩnh vực.
Khai thác và phân tích kỹ các văn bản qui định các thủ tục, các tài liệu hướng
dẫn rà soát, nội dung các cuộc họp bàn về xây dựng, chỉnh sửa các văn bản
qui định các TTHC, kết quả thăm dò ý kiến nhận xét của các thành viên khi
xây dựng văn bản qui định TTHC để có những thông tin đa chiều về sự cần
thiết hay không cần thiết của một thủ tục hành chính trong các văn bản này.
9
Về nguyên tắc, thông tin thu thập được từ nguồn này bao gồm cả định tính,
định lượng và mang tính khách quan. Tuy nhiên, thực tế có nhiều rủi ro, thiếu
hụt thông tin nếu tình hình lưu trữ văn bản của đơn vị không đảm bảo.
5.2 Phương pháp khảo sát thực tế
Để đánh giá việc thực thi các TTHC, việc trực tiếp khảo sát thực tế là
cần thiết. Các cá nhân và doanh nghiệp hoặc những người thụ lý hồ sơ và giải
quyết TTHC là đối tượng của TTHC để có một nhận định khách quan về quá
trình thực thi các TTHC và đề xuất phương án đơn giản hoá các TTHC mang
tính khả thi cao.
6. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài
- Hệ thống hoá các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước và của
Bộ Y tế quy định về thủ tục hành chính thuộc phạm vi quản lý của Bộ Y tế;
- Tình hình công bố công khai các thủ tục hành chính thuộc phạm vi
quản lý Nhà nước của Bộ Y tế
- Tổng kết thực tiễn công tác thực hiện thủ tục hành chính thuộc phạm

vi quản lý Nhà nước của Bộ Y tế;
- Đề xuất những kiến nghị có tính khoa học, phù hợp với thực tế về
đánh giá và rà soát các TTHC thuộc phạm vi quản lý của Bộ Y tế;
7. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần Mở đầu và Kết Luận, danh mục ký tự viết tắt và danh mục
tài liệu tham khảo, đề tài được trình bày thành 3 chương:
- Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý về cải cách hành chính và
cải cách thủ tục hành chính
- Chương 2: Thực trạng cải cách TTHC hiện nay ở cơ quan Bộ Y tế
- Chương 3: Phương hướng và giải pháp về cải cách hành chính và cải
cách thủ tục hành chính tại Cơ quan Bộ Y tế
10
PHẦN II. NỘI DUNG
Chương 1
LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH VÀ THỦ TỤC
HÀNH CHÍNH
1.1. Lý luận chung về quản lý hành chính nhà nước
1.1.1 Khái niệm về quản lý hành chính Nhà nước
Có rất nhiều khái niệm quản lý khác nhau. Khái niệm Quản lý nói
chung là sự tác động một cách có tổ chức của chủ thể vào một đối tượng nhất
định để điều chỉnh các quá trình xã hội và các hành vi của con người, tập thể
và các tổ chức xã hội nhằm duy trì tính ổn định và phát triển của đối tượng
theo những mục tiêu đã đề ra.
Quản lý hành chính Nhà nước là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh
bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động
của con người, do các cơ quan trong hệ thống hành pháp và hành chính thực
hiện để duy trì, phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật, nhằm
thực hiện những chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong công cuộc xây
dựng CNXH và bảo vệ Tổ quốc XHCN.[26]
Đối với một quốc gia thì vấn đề quản lý nhà nước bao giờ cũng giữ vai

trò đặc biệt quan trọng, nó quyết định sự lạc hậu hay phát triển của đất nước.
Điều đó, xét cho cùng, đều phụ thuộc vào nghệ thuật quản lý, điều hành của
Nhà nước, mà đại diện là các cơ quan có thẩm quyền.
Sự đa dạng và phức tạp của quản lý nhà nước được quy định bởi sự đa
dạng và phức tạp của các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước, của xã hội; bởi
các công việc quản lý trong từng lĩnh vực họat động đó; bởi sự phong phú của
các chủ thể quản lý; cuối cùng là bởi mối quan hệ theo chiều dọc, chiều
ngang trong nội bộ từng cơ quan quản lý, giữa các cơ quan quản lý với nhau
hoặc giữa cơ quan quản lý với công dân và các tổ chức khác. Nhà nước có
bao nhiêu lĩnh vực hoạt động thì có bấy nhiêu dạng quản lý. Mỗi một lĩnh vực
hoạt động lại có những đặc thù riêng, phạm vi, môi trường quản lý riêng, đối
11
tượng chịu sự quản lý khác nhau, nên các phương pháp, biện pháp quản lý,
điều hành đối với từng lĩnh vực là không giống nhau. Từ đấy phải có nhiều
loại cơ quan khác nhau để thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong các
lĩnh. Cơ quan quản lý có thẩm quyền chung: Chính phủ, Ủy ban nhân dân các
cấp; cơ quan quản lý thẩm quyền riêng: Bộ ngành, Sở, phòng, ban…
Quản lý hành chính nhà nước chủ yếu được thực hiện bằng các cơ quan
thuộc hệ thống hành pháp. Song trong thực tế, các cơ quan quyền lực: Quốc
hội, các cơ quan thuộc hệ thống Tòa án, Viện kiểm sát, các tổ chức chính trị -
xã hội, các tổ chức kinh tế cũng thực hiện không ít các hoạt động quản lý
hành chính.
Hoạt động quản lý hành chính bao gồm nhiều yếu tố, nhưng có ba yếu
tố sau đây là cơ bản nhất: Đó là con người, tổ chức bộ máy và ban hành văn
bản mang tính quyền lực nhà nước. Trong đó yếu tố con người là đặc biệt
quan trọng giữ vai trò quyết định đối với toàn bộ quá trình quản lý.
Ba yếu tố trên có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Cơ cấu tổ chức gọn
nhẹ, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ; nhân sự có phẩm chất đạo đức, trình
độ chuyên môn, nghiệp vụ cao, am hiểu pháp luật, thông thạo nghiệp vụ quản
lý; có thể điều hành rõ ràng, đúng đắn sẽ giúp cho công tác quản lý, điều hành

có hiệu lực, hiệu quả. Ngược lại, bộ máy cồng kềnh, nhân sự yếu kém, cơ chế
quản lý phức tạp, sẽ làm cho nền hành chính cứng nhắc, kém năng động.
1.1.2. Nền hành chính Nhà nước và các bộ phận cấu thành
Nền hành chính Nhà nước là một hệ thống tổ chức và định chế có chức
năng thực hiện quyền hành pháp, tức là quản lý công việc hàng ngày của Nhà
nước. Nó được tạo thành bởi hệ thống các pháp nhân công quyền và các tổ
chức lệ thuộc vào nó, có thẩm quyền tổ chức và điều chỉnh mọi quá trình xã
hội và hành vi của các tổ chức (chính trị, văn hóa, kinh tế…) của mọi công
dân bằng các văn bản pháp quy thuộc quyền lập quy của quyền hành pháp.
Mục đích của nó là nhằm giữ gìn trật tự công và phục vụ lợi ích công và lợi
ích của mỗi công dân một cách có hiệu quả.
Tóm lại: Nền HCNN là một bộ phận của bộ máy Nhà nước, mang tính
12
chính trị của quyền hành pháp, thực thi quyền lực hành pháp bằng việc nghiên
cứu, đề xướng, thực hiện những nhiệm vụ chính trị do cơ quan quyền lực cao
nhất và cơ quan lập pháp (Quốc hội) quy định
1
Hình 1.1: Sơ đồ các yếu tố cấu thành nền hành chính
Có thể dẫn một ví dụ đơn giản như sau: Vận hành của nền HCNN ví
như một chiếc xe đang chạy trên đường.
Thứ nhất, hệ thống thể chế hành chính ví như con đường nó bao gồm:
chất lượng con đường, các chỉ dẫn, biển báo, đèn tín hiệu, hệ thống cầu
vượt mục đích là hướng dẫn người điều khiển xe tham gia giao thông thông
suốt, đảm bảo trật tự, kỷ cương, đúng luật.
Thứ hai, bộ máy hành chính ví như chiếc xe nó bao gồm hệ thống máy
móc, cơ chế vận hành, tính năng, tác dụng và trạng thái kỹ thuật . Nếu máy
móc tốt, xe chạy tốt.
Thứ ba, đội ngũ cán bộ, công chức ví như tài xế, nó đòi hỏi tay nghề,
sức khoẻ, đạo đức, chấp hành luật giao thông. Nếu tài xế giỏi thì xe chạy an
toàn, không gây tai nạn, sự cố.

Thứ tư, tài chính công ví như xăng dầu nó đòi hỏi cung cấp đúng, đủ
1

Đội ngũ
cán bộ,
công chức
công vụ
Bộ máy QLHC
từ TƯ đến
địa phương
Tài chính công
Thể chế hành
chính (Hiến
pháp, luật,
VBPPL khác)
13
chủng loại xăng dầu đảm bảo cho xe chạy đi đến nơi về đến chốn…Mục tiêu
là tiết kiệm, hiệu quả.
Như vậy, để có một nền hành chính hoạt động có hiệu quả, hiệu lực và
hiện đại thì việc đổi mới và cải cách là điều cần thiết để đáp ứng những yêu
cầu mà thực tế đặt ra.
1.1.3 Cải cách nền hành chính Nhà nước
Hiểu một cách đơn giản Cải cách là thay đổi những bộ phận cũ không
hợp lý cho thành mới, đáp ứng yêu cầu của tình hình khách quan.
Cải cách hành chính: Là quá trình cải biến có kế hoạch cụ thể để đạt
mục tiêu hoàn thiện một hay một số nội dung của nền HCNN (thể chế, cơ cấu
tổ chức, chuẩn hoá đội ngũ cán bộ, công chức…) nhằm xây dựng nền hành
chính công đáp ứng yêu cầu của một nền hành chính hiệu lực, hiệu quả và
hiện đại.
Tóm lại: CCHC là sự thay đổi có kế hoạch nền HCNN phù hợp với tình hình

mới.[24]
Nền hành chính nước ta hiện vẫn còn bộc lộ những khiếm khuyết, trì trệ
do ảnh hưởng của cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp cũ. Bộ máy hành chính
cồng kềnh, một bộ phận đội ngũ công chức hách dịch, cửa quyền. Trong khi
xu hướng chung của các nước là thu hẹp phạm vi của bộ máy QLHC, xây
dựng nền hành chính phục vụ. Việc chúng ta duy trì nền hành chính cũ sẽ dẫn
đến kìm hãm sự phát triển của kinh tế cũng như các mặt khác của đời sống xã
hội. Do đó CCHC phải được đẩy mạnh ở Việt Nam.
Mặt khác, tình hình thế giới ngày nay có nhiều thay đổi, tính quốc tế
hoá, khu vực hoá của các hoạt động kinh tế đã đòi hỏi hoạt động QLNN phải
thay đổi, phải áp dụng nhiều thông lệ quốc tế chung trong hoạt động QLNN…
không chỉ bó khuôn trong phạm vi khu vực và quốc gia riêng biệt. Xuất phát
từ xu thế hòa nhập nền kinh tế thế giới, mà đặt biệt khi Việt Nam trở thành
viên thứ 150 tổ chức thương mại quốc tế thì việc cải cách HCNN là một đòi
hỏi tất yếu.
14
Với mục tiêu xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững
mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hoá, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo
nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền XHCN dưới sự lãnh đạo của Đảng; xây
dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu
của công cuộc xây dựng, phát triển đất nước. Đảng và Nhà nước ta xác định
CCHC phải được tiến hành toàn diện trên các nội dung sau:
1.1.3.1 Cải cách thể chế, pháp luật và thủ tục hành chính:
Cải cách thể chế nhằm vào hai mục tiêu chính là hoàn thiện nền dân
chủ, bảo đảm các quyền con người và quyền công dân trong thực tiễn cuộc
sống và trong quan hệ hàng ngày giữa Nhà nước và nhân dân theo quy định
của Hiến pháp và các đạo luật. Mặt khác, nó nhằm thúc đẩy và phục vụ đắc
lực cho công cuộc cải cách kinh tế và tài chính.[19]
Một trong các nội dung chính của cải cách thể chế hành chính chính là
cải cách TTHC. Đây được coi là khâu đột phá của CCHC nhằm cải thiện mối

quan hệ giữa Nhà nước và các chủ thể khác nhau trong xã hội và các công
dân, tạo môi trường thuận lợi cho đầu tư nước ngoài và bảo đảm sự phát triển
kinh tế.
1.1.3.2 Cải cách tổ chức bộ máy:
Bộ máy hành chính Nhà nước phải tập trung chủ yếu vào quản lý kinh
tế vĩ mô (quy hoạch chiến lược phát triển, xây dựng chính sách, pháp luật…)
đảm bảo an toàn, ổn định chính trị, an ninh và chủ quyền quốc gia, bảo vệ môi
trường, củng cố an ninh quốc phòng và thi hành đúng đắn chính sách đối
ngoại.
1.1.3.3 Đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức:
Ngày nay, nguồn nhân lực được thừa nhận là trung tâm của toàn bộ hệ
thống chính trị của bộ máy Nhà nước, của nền hành chính và của toàn bộ quá
trình phát triển. Với nhận thức như vậy, công cuộc đổi mới nói chung của cả
nước và CCHC nói riêng đặt ra yêu cầu rất lớn đối với con người. Nền hành
chính hiện đại và cải cách đòi hỏi đội ngũ công chức có phẩm chất chính trị,
đạo đức cao, có trình độ kiến thức chuyên môn và kỹ năng nghề nghiệp ngày
15
càng tinh xảo.
1.1.3.4 Cải cách tài chính công:
Đây là nội dung cơ bản thứ tư mà CCHC tập trung giải quyết. Trên thực
tế thì nền HCNN là nơi chi tiêu những khoản ngân sách khổng lồ cho các hoạt
động và chương trình của nó. Do vậy, mục tiêu quan trọng là nhằm cải tiến hệ
thống quản lý tài chính để tăng cường nguồn thu, thực hiện chi tiêu của nhà
nước một cách có hiệu quả về chi phí và có thêm vốn để đầu tư vào các dự án
phát triển mới nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Như vậy, công cuộc cải
cách hành chính đòi hỏi tất cả các bộ phận cấu thành nền HCNN đều phải có
những bước chuyển biến tích cực cho phù hợp với tình hình mới.
1.2 Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa và phân loại thủ tục hành chính.
1.2.1. Khái niệm thủ tục hành chính
Để giải quyết một công việc nhất định đều cần có những thủ tục phù

hợp. Theo nghĩa thông thường, thủ tục có nghĩa là phương cách giải quyết
công việc theo một trình tự nhất định, một thể thống nhất.
Cũng có thể hiểu thủ tục là những quy tắc, chế độ, phép tắc hay quy
định chung phải tuân theo khi làm việc công.
Hoạt động QLNN được thể hiện qua các chính sách quản lý Nhà nước
đó là những quy phạm pháp lý để hướng dẫn hoạt động quản lý Nhà nước,
quản lý hoạt động của con người. Để cụ thể hóa những quy phạm pháp lý này,
thủ tục là loại kế hoạch qui định trình tự, cách thức khi sử dụng thẩm quyền
của từng cơ quan để giải quyết công việc. Khoa học pháp lý gọi đó là những
quy phạm thủ tục.
Quy phạm này gồm các bộ phận: Thủ tục lập pháp, thủ tục tố tụng tư
pháp và thủ tục hành chính.
Thủ tục lập pháp là thủ tục làm Hiến pháp và làm luật. Thủ tục tố tụng
tư pháp là thủ tục giải quyết tranh chấp dân sự, định tội, được thực hiện bởi
các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử…Còn thủ tục hành chính là thủ tục thực
hiện thẩm quyền trong hoạt động HCNN.[24]
16
Để hiểu rõ hơn về TTHC, cần xem xét dưới giác độ quy phạm. Trong
khoa học pháp lý, tổng thể các quy phạm trong hệ thống pháp luật nói chung,
ngành luật hành chính nói riêng thường được chia thành hai loại quy phạm vật
chất và quy phạm thủ tục. Sự khác nhau giữa hai loại quy phạm này chính là
sự khác nhau trong đặc điểm của mệnh lệnh được chứa đựng trong mỗi loại
quy phạm. Mệnh lệnh trong quy phạm thủ tục là mệnh lệnh có tính chất "tổ
chức" để thực hiện mệnh lệnh trong quy phạm vật chất. Đây chính là sự phân
biệt giữa quy phạm thủ tục với quy phạm vật chất.
Một trong những vấn đề về TTHC gây nhiều tranh luận trong khoa học
Luật hành chính là vấn đề xác định phạm vi của TTHC. Về cơ bản có bốn
quan niệm như sau:
Quan niệm thứ nhất cho rằng, TTHC là trình tự mà các cơ quan quản lý
Nhà nước giải quyết trong lĩnh vực trách nhiệm hành chính và xử lý vi phạm

pháp luật các tranh chấp về quyền và xử lý vi phạm pháp luật.
Quan niệm thứ hai cho rằng TTHC là thủ tục trình tự thực hiện mọi
hình thức hoạt động của mọi cơ quan quản lý nhà nước, tức là ngoài các hoạt
động giải quyết các việc cá biệt. Cụ thể TTHC còn bao gồm cả trình tự hoạt
động sáng tạo pháp luật.
Quan niệm thứ ba cho rằng TTHC là trình tự thực hiện, cách thức thực
hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền
quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức.
[13]
Quan niệm thứ năm cho rằng: Thủ tục hành chính là một thao tác quan
trọng trong quản lý nhà nước. Thậm chí không thể nói đến hành chính nhà
nước, quản lý nhà nước nếu không đề cập tới hoặc loại thủ tục hành chính ra
khỏi công vụ. Thủ tục hành chính nhìn dưới giác độ chức năng còn thể hiện
tính nhân đạo, tính nhân dân sâu sắc của quản lý nhà nước, của cơ quan công
quyền. Vì thực chất của thủ tục hành chính là sự thiết lập các thao tác quản lý
của nhà nước theo những trình tự, qui trình nhất định của cơ quan hành chính
nhà nước đáp ứng những loại dịch vụ hành chính khác nhau mà người dân cần
17
tới sự cung cấp một cách tốt nhất (dễ dàng, đơn giản và đem lại sự hài lòng
của người dân). Nói cách khác, thủ tục hành chính là cách mà cơ quan công
quyền phục vụ người dân từ trách nhiệm nhân dân giao cho họ. Theo logic từ
nguồn gốc và quan hệ của quyền lực, người dân sinh ra chính quyền, tổ chức
ra bộ máy phục vụ cho mình thì trách nhiệm của bộ máy đó chỉ có thể là làm
cho người dân (ông chủ) hài lòng. Không thể có logic là người dân sinh ra bộ
máy để “hành” lại mình. Nhưng nguồn gốc của quyền lực, sức mạnh của
quyền hành theo logic trên là nhận thức có tính bản chất, định tính. Khi tổ
chức và vận hành cụ thể nó bị giao thoa, biến đổi không còn thuận chiều như
thế nữa, mà nhận thức về quyền lực và quyền hành từ chỗ là bản chất của thể
chế thành ra việc “tự nhận thức trách nhiệm” của người thực thi công quyền.
Đó là vì, quyền có nguồn gốc từ người dân nhưng mỗi người không thể giữ

riêng cho mình quyền đó mà phải tổ chức cho nó thành cấu trúc tổ chức của
quyền lực theo hình thức ủy lại cho tổ chức mà mình làm ra. Đây chính là sự
liên quan, liên đới “chủ - tớ” thông qua tổ chức quyền lực và sự trao quyền,
nắm quyền lực thực sự cho ai. Từ chỗ là quyền của mình, trao đi đổi lại thì
quyền của mình chỉ còn trong bản chất, còn sử dụng thực sự hàng ngày thì đã
được trao cho các cá nhân của bộ máy nhà nước. Họ có trách nhiệm ở vị thế
người phục vụ. (Hồ Chủ tịch không ít lần dạy chúng ta bằng nhắc nhở: cán bộ
từ Chính phủ đến xã, phường đều là công bộc của dân). Khi đó các cá nhân cụ
thể có trách nhiệm phải nhận thức quyền lực trong tay mình sử dụng là của
người dân. Về hình thức, quan hệ chủ sở hữu quyền lực (người dân) và người
sử dụng quyền lực (nhà nước giao cho những con người cụ thể) giống như
trong sở hữu và sử dụng bất động sản trên thương trường: chủ nhà và người
thuê nhà. Nhưng bản chất thì khác hẳn. Trong nhà nước (chính trị), vai trò
người chủ nói lên địa vị người dân trong tổ chức quyền lực, chứ không thể có
việc người dân đòi lại quyền để tự sử dụng nó như kiểu đòi nhà trong giao
dịch kinh tế được. Đó chính là nguồn gốc sâu xa của quá trình nhận thức trách
nhiệm và thiết kế thủ tục hành chính của nhà nước để phục vụ người dân.
Thủ tục hành chính theo bản chất tỉ lệ thuận với giá trị văn hóa trong
đời sống: thủ tục càng tốt (nhanh, gọn, đơn giản, rẻ tiền ), thì văn hóa hành
18
chính, văn minh công sở càng cao và ngược lại. Thủ tục hành chính và việc
vận hành nó mang tính phản chiếu đời sống xã hội. Nhẽ ra, nó phải thể hiện
tính nhân dân sâu sắc (qua sự đơn giản, lịch sự, hòa nhã, đáp ứng mọi hoàn
cảnh ); nhưng hiện nay nó đang phản chiếu nhiều biểu hiện tiêu cực của dịch
vụ, trách nhiệm của nhà nước. Điều đó làm mất đi sự hài lòng của người dân
khi họ cần sự phục vụ của cơ quan hành chính, làm phát sinh sự phàn nàn về
những phiền toái và tiêu cực; thậm chí làm giảm lòng tin ở chính những người
trong bộ máy cầm quyền đối với những người thực thi dưới quyền.[29]
Vậy, bản chất của thủ tục hành chính là gì và hình thức của chúng ra
sao, khiến nó “khó bảo” đến mức như hiện nay? Bản chất của thủ tục hành

chính là thuộc tính của hoạt động quản lý; là phương thức phục vụ của công
quyền. Hình thức của nó chính là quan hệ có tính trật tự công vụ, của mối
quan hệ do con người nhận thức và thiết lập (con người ở đây là những người
thực thi công vụ, từ người có nhiệm vụ đặt ra thủ tục, người vận hành nó và
người kiểm tra nó). Mối quan hệ diễn ra thủ tục giữa công quyền với người
dân, giữa công quyền với nhau, giữa những người dân với nhau trong giao
dịch dân sự.
Một số đặc điểm đáng chú ý trong quản lý nhà nước: Một là, cho dù các
quan hệ diễn ra như thế nào, với bất kì ai thì nhà nước (do những cơ quan,
những người trực tiếp với thủ tục hành chính) vẫn là tác giả hoặc trung gian
của các thủ tục và tác động trực tiếp hoặc gián tiếp đến nó.
Hai là, khi thực hiện một thủ tục có thể phát sinh các thủ tục khác, bởi
vì mỗi quan hệ có thủ tục riêng không giống nhau. Vì thế, cần phân biệt
nhiều thủ tục khác với việc gây ra nhiều thủ tục không cần thiết. Nhiều thủ
tục là do nhiều quan hệ mà ra và mang tính khách quan; gây ra phiền hà là
bởi sự phức tạp hóa chủ quan từ phía cơ quan công quyền nào đó, chứ không
phải cả nền hành chính (cùng một giao dịch nhưng mỗi địa phương, ngân
hàng, bệnh viện, cơ quan tiến hành các bước khác khác nhau, thậm chí với
mức phí khác nhau).
Thể chế xã hội khác nhau cũng xuất hiện những thủ tục khác nhau (thể
chế ở đây muốn đề cập ở dạng cơ chế, kĩ năng mà không ở chế độ chính trị
19
hay ý thức hệ). Có thể cùng một việc giống nhau về mục đích nhưng ở Việt
Nam và các nước chắc chắn khác nhau rất xa về nhận thức thủ tục. Ví dụ, việc
đăng báo để tuyển người làm. Ở các nước phát triển, đăng báo hay không
không phải là bắt buộc mà chủ yếu muốn cho nhiều người biết, nhiều người
đến tham gia tuyển chọn sẽ có nhiều cơ hội để chọn người tài, người thích
hợp với công việc cần tuyển chọn. Nhưng ở Việt Nam, đăng báo là một việc
làm thuộc thủ tục hành chính (thậm chí còn qui định những loại báo nào mới
có giá trị thông tin, mới đúng thủ tục). Một đợt tuyển dụng lớn, quan trọng,

các công việc thực hiện chu đáo. Nhưng nếu “quên” không đăng báo hoặc
đăng không đúng loại báo theo qui định, chưa đủ thời gian lưu thông tin trên
báo thì có thể dẫn đến kết quả kỳ thi bị hủy. Khác nhau chính là ở nhận
thức, dẫn đến quy định về quyền khác nhau giữa những người đứng đầu ở các
thể chế khác nhau, trong đó có quyền được chọn người giúp việc hay người
làm chuyên môn của người đứng đầu. [29]
1.2.2 Đặc điểm của Thủ tục hành chính
TTHC là một bộ phận cấu thành của ngành luật hành chính nhà nước, là
một thành tố của nền hành chính nhà nước. TTHC được coi là một công cụ
đắc lực trong quản lý hành chính nhà nước, giúp các cơ quan hành chính nhà
nước thực hiện tốt vai trò và nhiệm vụ quản lý nhà nước của mình. [24]
TTHC được thiết lập trên mọi lĩnh vực của quản lý nhà nước với mục
đích thiết lập trật tự trong hoạt động quản lý. Nhìn chung, thủ tục hành chính
có đặc điểm sau:
Trước hết, TTHC là công cụ để thực hiện các chính sách của Nhà nước.
Thứ hai, TTHC là tổng thể các hành động diễn ra theo trình tự thời gian,
TTHC được thực hiện bởi những cơ quan và công chức nhà nước.
Thứ ba, TTHC là thủ tục giải quyết công việc nội bộ Nhà nước và công
việc liên quan đến quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công dân. Do vậy,
đối tượng công việc cần thực hiện thường rất phức tạp.[32]
Thứ tư, quản lý HCNN chủ yếu là hoạt động cho phép ra mệnh lệnh có
tính chất đơn phương và đòi hỏi thi hành kịp thời nhằm giải quyết nhanh
20
chóng, có hiệu quả mọi công việc diễn ra hằng ngày trong đời sống xã hội.
Chính điều đó dẫn đến việc quy định TTHC phải kết hợp những khuôn mẫu
ổn định tương đối và chặt chẽ với các biện pháp thích ứng cho từng loại công
việc và đối tượng để đảm bảo kịp thời giải quyết công việc theo từng trường
hợp cụ thể.
Thứ năm, nền hành chính hiện nay đang chuyển từ hành chính cai quản
(hành chính đơn thuần) sang hành chính phục vụ, làm dịch vụ cho xã hội, từ

quản lý tập trung sang cơ chế thị trường làm cho hoạt động quản lý hành
chính đa dạng về nội dung và phong phú, uyển chuyển về hình thức, biện
pháp đồng thời đối tượng quản lý của nó là xã hội dân sự cũng muôn hình,
muôn vẻ. Nó không chỉ thuộc phạm vi nội bộ nước ta mà còn liên quan đến
các yếu tố nước ngoài. Do đặc điểm này mà TTHC hiện nay rất đa dạng và
phức tạp.
Thứ sáu, hoạt động HCNN chủ yếu thực hiện tại văn phòng của công sở
Nhà nước và phương tiện truyền đạt quyết định cũng như các thông tin quản
lý phần lớn là văn bản (công văn, giấy tờ). Vì thế nó gắn chặt với công tác
văn thư, với việc tổ chức ban hành, sử dụng và quản lý văn bản trong các cơ
quan Nhà nước.
1.2.3 Ý nghĩa của Thủ tục hành chính
Thứ nhất, TTHC đảm bảo cho các quy phạm quy định trong các quyết
định hành chính được thi hành thuận lợi. Thủ tục càng có tính cơ bản thì ý
nghĩa càng lớn bởi vì các thủ tục cơ bản thường tác động đến giai đoạn cuối
cùng của quyết định hành chính, đến hiệu quả của việc thực hiện chúng.[28]
Thứ hai, TTHC đảm bảo cho việc thi hành các quyết định được thống
nhất và có thể kiểm tra được tính hợp pháp, hợp lý cũng như các hệ quả do
việc thực hiện các quy định hành chính tạo ra.
Thứ ba, TTHC khi được xây dựng và vận dụng một cách hợp lý sẽ tạo
khả năng sáng tạo trong việc thực hiện các quyết định quản lý đã được thông
qua, đem lại hiệu quả thiết thực cho quản lý Nhà nước. TTHC liên quan đến
quyền lợi của công dân do vậy khi được xây dựng và vận dụng tốt vào đời
21
sống sẽ có ý nghĩa rất thiết thực, giảm sự phiền hà, củng cố được quan hệ
giữa Nhà nước và dân.
Thứ tư, TTHC cũng là một bộ phận của pháp luật về hành chính nên
việc xây dựng và thực hiện tốt các TTHC sẽ có ý nghĩa rất lớn đối với quá
trình xây dựng và triển khai pháp luật. Đặc biệt trong giai đoạn hiện nay khi
nước ta đang tiếp tục công cuộc cải cách nền HCNN và xây dựng Nhà nước

pháp quyền thì TTHC lại càng có vai trò quan trọng.
Nhìn một cách tổng quát, TTHC có ý nghĩa như một chiếc cầu nối quan
trọng giữa cơ quan Nhà nước với dân, với các tổ chức khác. Chiếc cầu nối
này có khả năng làm bền chặt các mối quan hệ, làm cho Nhà nước ta thực sự
là Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Nhưng nếu xây dựng thiếu tính khoa
học, áp dụng tùy tiện vào đời sống thì chính TTHC sẽ làm xa cách dân với
Nhà nước và hậu quả của nó là làm niềm tin của người dân với chính quyền
tiếp tục bị giảm sút.
TTHC trên một phương diện nhất định là sự biểu hiện trình độ văn hóa
của tổ chức. Đây là văn hóa giao tiếp trong bộ máy Nhà nước. Nó cho thấy
mức độ văn minh của một nền hành chính phát triển. Chính vì lẽ đó, cải cách
TTHC sẽ không chỉ đơn thuần liên quan đến pháp luật, pháp chế xã hội chủ
nghĩa của chúng ta mà còn liên quan đến sự phát triển chung của đất nước về
các mặt chính trị, văn hóa, giáo dục và sự mở rộng giao lưu giữa nước ta với
các nước khác trong khu vực và trên thế giới.
1.2.4 Phân loại các Thủ tục hành chính
Kinh nghiệm thực tế của nước ta cũng như nhiều nước khác cho thấy
muốn xây dựng và áp dụng TTHC một cách có hiệu quả thì cần phải phân loại
chúng một cách có khoa học.
1.2.4.1 Phân loại theo đối tượng quản lý HCNN
Theo cách phân loại này các TTHC được xác định cho từng lĩnh vực
quản lý Nhà nước và được phân chia theo cơ cấu chức năng của bộ máy quản
lý hiện hành như: thủ tục trong xây dựng cơ bản, thủ tục trước bạ, thủ tục
trong hoạt động đăng ký kế hoạch…
22
Lợi ích của việc phân chia này là giúp người quản lý xác định được tính
đặc thù của lĩnh vực mà mình phụ trách. Từ đó mà đề ra yêu cầu xây dựng
cho lĩnh vực này những TTHC cần thiết, thích hợp, nhằm quản lý tốt các
nhiệm vụ đặt ra theo mục tiêu của nhà nước quy định[34].
1.2.4.2 Phân loại theo các loại hình công việc cụ thể mà các cơ quan

Nhà nước được giao thực hiện trong quá trình hoạt động của mình
Cách phân loại này đơn giản, có khả năng áp dụng rộng rãi. Ví dụ:
Thủ tục Nhập khẩu thuốc viện trợ, viện trợ nhân đạo đối với cơ sở tiếp
nhận viện trực thuộc tỉnh và thuốc nhận viện trợ là các thuốc Generic
Thủ tục xét phong đơn vị và cá nhân anh hùng, chiến sĩ thi đua.
Thủ tục tuyển dụng cán bộ…
Trong mỗi loại hình trên có thể phân chia thành các loại thủ tục liên
quan đến những hoạt động cụ thể hơn. Ví dụ:
Thủ tục ban hành văn bản có thể có:
Thủ tục ban hành quyết định hành chính
Thủ tục thông qua một báo cáo…
Thủ tục tuyển dụng cán bộ có thể có:
Tuyển cán bộ kỹ thuật
Tuyển cán bộ quản lý …
Thực tế cho thấy cách phân loại này có ý nghĩa thực tiễn quan trọng
bởi lẽ nó có thể giúp người thừa hành công vụ và những người thi hành các
thủ tục hành chính trong thực tế định hướng theo công việc dễ dàng và
chính xác hơn.
1.2.4.3 Phân loại theo chức năng hoạt động của các cơ quan
Cách này thường được áp dụng trong các cơ quan có chức năng quản lý
chuyên môn.
Cách phân loại này cũng có ý nghĩa thực tiễn quan trọng như cách phân loại
TTHC theo các loại hình công việc cụ thể. Nó giúp các nhà quản lý khi giải quyết
23
công việc chung có liên quan đến các tổ chức khác hoặc công dân, tìm được các
hình thức giải quyết thích hợp theo đúng chức năng quản lý Nhà nước của cơ
quan mình.
1.2.4.4 Phân loại dựa trên quan hệ công tác
Đây là cách phân loại được xây dựng trên cơ sở xem xét các quan hệ
trong hoạt động của các cơ quan thuộc bộ máy quản lý Nhà nước, theo cách

phân loại này có thể phân chia TTHC làm 3 nhóm:
- TTHC nội bộ: Thủ tục thực hiện các công việc nội bộ trong cơ quan,
công sở nhà nước, trong hệ thống cơ quan Nhà nước và trong bộ máy Nhà
nước nói chung. Nó bao gồm các thủ tục quan hệ lãnh đạo, kiểm tra của cơ
quan Nhà nước cấp trên đối với cấp dưới, quan hệ hợp tác, phối hợp giữa các
cơ quan nhà nước cùng cấp, ngang cấp, ngang quyền.
- Thủ tục thực hiện thẩm quyền: Thủ tục tiến hành giải quyết các công
việc có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, phòng ngừa,
ngăn chặn, xử phạt các hành vi vi phạm hành chính, trưng mua, trưng thu các
động sản và bất động sản của công dân và của tổ chức. TTHC kể trên có đặc
điểm cơ bản là cơ quan hành chính và viên chức Nhà nước có thẩm quyền
thực hiện quyền lực Nhà nước bằng hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật để
giải quyết các công việc, tình huống cụ thể.
- Thủ tục văn thư: Toàn bộ các hoạt động lưu trữ, xử lý, cung cấp các
loại giấy tờ và đưa ra các quyết định dưới hình thức văn bản liên quan chặt
chẽ với hoạt động văn thư, tạo thành thủ tục văn thư trong hoạt động HCNN.
Do mọi cơ quan đều hoạt động trong những mối quan hệ nhất định và
ảnh hưởng lẫn nhau nên việc phân loại TTHC theo các quan hệ đó là rất cần
thiết và có ý nghĩa thực tế quan trọng, có thể áp dụng rộng rãi.
Tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay đang tồn tại quá nhiều các loại thủ tục
ở nhiều lĩnh vực khác nhau, thậm chí có nhiều loại không cần thiết. Điều đó
dẫn đến cản trở hoạt động của nền hành chính cũng như hoạt động của các
ngành, lĩnh vực liên quan, kìm hãm sự phát triển kinh tế của đất nước. Một
yêu cầu cấp thiết được đặt ra đó là phải rà soát, loại bỏ bớt các loại thủ tục
24
không cần thiết cũng như đổi mới quy trình giải quyết các TTHC, nói cách
khác đó chính là cải cách TTHC.
1.2.5 Những hệ lụy của đời sống trong công vụ nhìn qua các TTHC
Tại sao cải cách thủ tục hành chính hay đơn giản hóa thủ tục hành
chính lại gian nan như vậy? Trước hết, phải nói rằng thủ tục hành chính là cái

đáng ghét trong đời sống của chúng ta (cũng như nhà nước là cái tưởng là
bình thường nhưng cũng đáng ghét, bởi người dân sống dưới chủ nghĩa cộng
sản như Mác đã chỉ ra chắc chắn sẽ thoải mái hơn nhiều). Nhưng trong khi
còn giai cấp việc duy trì trật tự xã hội cần thiết phải còn nhà nước, còn hoạt
động công vụ. Hiện nay, người dân không ghét bỏ gì thủ tục vì thực sự nó
đang cần thiết như sự hướng dẫn, bảo đảm quyền và lợi ích của họ. Nhưng họ
ghét ở sự phiền nhiễu từ các thủ tục, sự không minh bạch của người phục vụ,
sự phiền nhiễu “tế nhị” từ cách tiếp dân, giải thích lấp lửng, lập lờ, khó hiểu,
thậm chí là vô trách nhiệm của một số người trong hệ thống công vụ. Ai cũng
thấy như thế, từ đồng chí lãnh đạo cao nhất của Chính phủ là Thủ tướng đến
người dân bình thường. Nguyên nhân của tình trạng này là:
Thứ nhất, do nhận thức về thủ tục mang tính máy móc, quan trọng hoá
dẫn đến sự phiền toái xuất hiện trong thủ tục. Ví dụ, trước đây, đi máy bay
nội địa nhất thiết phải xuất trình chứng minh thư để được làm thủ tục. Nhưng
sau này ngoài chứng minh thư, có thể lấy bằng lái xe thay thế là được. Cái
máy móc đã được thay bằng cái đơn giản trong thủ tục. Hay, các thủ tục xuất
nhập cảnh hiện nay đã đơn giản hơn, không còn những câu hỏi rất không vui
cho người đi du lịch: đến đâu, ở đâu, mấy ngày
Thứ hai, do trình độ quản lý. Năng lực của nhà quản lý quyết định quan
trọng đến hiệu quả của quản lý, trong đó có việc đặt ra hay thay đổi các công
việc quản lý liên quan đến thủ tục hành chính. Có lẽ có rất ít, thậm chí không
có quốc gia nào nghiên cứu lâu như ở nước ta về một cái giấy xác định quyền
sở hữu bất động sản nhà và đất. Vì vậy, khái niệm “giấy đỏ, giấy hồng” là
những thứ mà người dân đã phần nào thấy sự phiền toái ở phía trước về thủ
tục. Tương tự như vậy, rất nhiều cơ quan thông báo việc thay đổi các giấy tờ:
25