Quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ




PHẠM ĐỨC DŨNG






QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ
XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH ĐƢỜNG BỘ






LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH

Hà Nội - 2014


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ




PHẠM ĐỨC DŨNG





QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ
XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH ĐƢỜNG BỘ


Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60 34 01



LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. ĐỖ HỮU TÙNG





Hà Nội - 2014


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả liên quan trong luận văn là trung thực, có
nguồn gốc rõ ràng và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công
trình nghiên cứu nào khác.
Tác giả luận văn

MỤC LỤC
Danh mục các chữ viết tắt i
Danh mục các bảng ii
Danh mục các hình iii
LỜI NÓI ĐẦU 1
CHƢƠNG 1: LUẬN CỨ KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ
NƢỚC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH ĐƢỜNG BỘ 9
1.1. Dự án đầu tƣ xây dựng công trình đƣờng bộ 9
1.1.1. Khái niệm 9
1.1.2. Đặc điểm 10
1.1.3. Quy trình thực hiện 11
1.2. Quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng công trình đƣờng bộ
13
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò 13
1.2.2. Nội dung quản lý nhà nước 16
1.2.3. Yêu cầu quản lý nhà nước 18
1.2.4. Các nhân tố ảnh hưởng 21
1.3. Kinh nghiệm của một số nƣớc về quản lý nhà nƣớc các dự án đầu
tƣ xây dựng công trình đƣờng bộ 22
1.3.1. Kinh nghiệm của một số nước 22
1.3.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 25
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ
XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH ĐƢỜNG BỘ 28
2.1. Tổng quan công tác đầu tƣ xây dựng công trình đƣờng bộ giai
đoạn 2009-2013 28
2.1.1. Đặc điểm tình hình 28
2.1.2. Một số thành tựu và hạn chế 31


2.2. Thực trạng quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng công

trình đƣờng bộ 33
2.2.1. Hành lang pháp lý 33
2.2.2. Ban hành và tổ chức thực hiện cơ chế, chính sách 38
2.2.3. Bộ máy quản lý dự án 43
2.2.4. Hoạt động kiểm tra, giám sát 47
2.3. Phân tích, đánh giá những kết quả và tồn tại, hạn chế của quản lý
nhà nƣớc đối với dự án đầu tƣ xây dựng công trình đƣờng bộ 48
2.3.1. Những kết quả đạt được 48
2.3.2. Những tồn tại, hạn chế chủ yếu 52
2.3.3. Nguyên nhân chủ yếu 56
CHƢƠNG 3: ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC
QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH
ĐƢỜNG BỘ 57
3.1. Bối cảnh mới và định hƣớng tăng cƣờng quản lý 57
3.1.1. Chiến lược phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ 57
3.1.2. Định hướng tăng cường quản lý nhà nước 58
3.2. Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nƣớc 60
3.2.1. Đổi mới hoạch định phát triển 60
3.2.2. Hoàn thiện hành lang pháp lý 63
3.2.3. Hoàn thiện cơ chế, chính sách 64
3.2.4. Đổi mới mô hình và phương thức quản lý 71
3.2.5. Nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư 75
3.2.6. Kiện toàn tổ chức bộ máy và cán bộ quản lý 79
3.2.7. Tăng cường hoạt động kiểm tra, giám sát 81
KẾT LUẬN 85
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 86


i
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

STT
Ký hiệu
Nguyên nghĩa
1
ĐTXD
Đầu tư xây dựng
2
GTVT
Giao thông vận tải
3
KT-XH
Kinh tế - xã hội
4
NSNN
Ngân sách nhà nước
5
QLDA
Quản lý dự án
6
QLNN
Quản lý nhà nước

ii
DANH MỤC CÁC BẢNG

STT
Bảng
Nội dung
Trang
1
Bảng 2.1
Tổng hợp vốn thực hiện đầu tư phát triển ngành GTVT
giai đoạn 20011-2013
30
2
Bảng 2.2
Tổng hợp vốn đầu tư xây dựng các công trình giao thông
Bộ GTVT quản lý giai đoạn 2011-2013
30


iii
DANH MỤC CÁC HÌNH

STT
Bảng

Nội dung
Trang
1
Hình 1.1
Quá trình đầu tư xây dựng công trình đường bộ
11
2
Hình 1.2
Hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh dự án đầu tư
xây dựng công trình đường bộ
16
3
Hình 2.1
Tỷ lệ chất lượng đường quốc lộ
29
4
Hình 3.1
Mức độ tham gia của tư nhân trong hợp đồng
hợp tác PPP
73


1
LỜI NÓI ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất nước ta đang trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa
đất nước nhằm thực hiện chủ trương của Đảng là đưa nước ta trở thành một
nước công nghiệp vào năm 2020. Do đó, việc đầu tư xây dựng các dự án công
trình đường bộ có vai trò rất quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội.
Hàng năm, Nhà nước chi cho đầu tư xây dựng công trình hạ tầng giao

thông đường bộ chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn vốn đầu tư ngành Giao
thông vận tải. Việc quản lý và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn nhà nước
có ý nghĩa to lớn trong quá trình đổi mới và phát triển kinh tế của đất nước.
Bên cạnh những thành tựu to lớn về đầu tư xây dựng đã đạt được, thực
trạng hiện nay chất lượng các dự án đầu tư xây dựng công trình hạ tầng giao
thông đường bộ ở nước ta còn thấp, hiệu quả đầu tư chưa cao, còn để xảy ra
sai phạm, có thất thoát, lãng phí. Tình trạng này có thể xuất phát từ nhiều
nguyên nhân khác nhau nhưng chủ yếu là do lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản
phức tạp, đa dạng, có sự bất cập trong cơ chế; Chính sách pháp luật về đầu tư
xây dựng còn chồng chéo, không thống nhất, chưa phù hợp với thực tế; Quy
trình quản lý quá trình thực hiện dự án chưa chặt chẽ, năng lực các chủ thể
tham gia hoạt động xây dựng còn chưa cao. Tại một số dự án đầu tư xây dựng
công trình đường bộ còn có bất cập, tồn tại, hạn chế như:
- Việc đầu tư dàn trải nhiều nơi, chưa xem xét đến yếu tố quy hoạch tổng
thể dẫn đến dự án không hiệu quả; thiếu vốn đầu tư làm dự án dở dang, chậm
tiến độ, dẫn đến tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản tăng cao;
- Tình trạng dự án khởi công nhưng vẫn chưa giải phóng xong mặt bằng
xảy ra tại hầu hết các dự án trên phạm vi cả nước, tại nhiều dự án công tác
đền bù, giải phóng mặt bằng không dứt điểm, thời gian kéo dài đến 5-10
năm

2
- Chất lượng công trình tại dự án còn nhiều tồn tại như đường bị lún, nứt,
võng chiều dày các lớp kết cấu công trình không đủ như thiết kế, kiểm định
thực tế cho thấy nhiều chỉ tiêu cơ lý như vật liệu đầu vào của dự án không
đảm bảo, thi công không đảm bảo dẫn đến độ chặt lớp đất đắp, cấp phối đá
dăm, hàm lượng nhựa của công trình đường bộ không đạt tiêu chuẩn, khối
lượng thép, cường độ bê tông tại một số công trình trên tuyến còn thiếu hoặc
không đạt chất lượng;
- Chi phí đầu tư tại hầu hết các dự án thường vượt tổng mức đầu tư ban

đầu, khi quyết toán dự án, tổng mức đầu tư có thể tăng gấp 2, 3 lần. Tình
trạng này thường do chất lượng công tác lập dự án, khảo sát, thiết kế, dự toán
bước thực hiện dự án còn nhiều tồn tại, phải bổ sung, điều chỉnh trong quá
trình thi công làm ảnh hưởng đến tiến độ và chi phí dự án dẫn đến hiệu quả
kinh tế, xã hội của dự án không đảm bảo;
Như vậy, việc nghiên cứu tìm ra các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác
quản lý nhà nước đối với các dự án nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả đồng
thời giảm bớt tình trạng sai phạm, thất thoát, lãng phí trong đầu tư dự án là
một vấn đề cấp thiết.
Xuất phát từ yêu cầu thực tế đó, với nhiều năm kinh nghiệm làm trong
lĩnh vực đầu tư xây dựng công trình đường bộ, tôi nhận thấy nhiệm vụ của
mình là phải thực hiện xây dựng được các công trình đường bộ đạt chất
lượng, đảm bảo tiến độ và chi phí đầu tư hợp lý, nhằm thỏa mãn yêu cầu phát
triển kinh tế - xã hội của đất nước. Do đó tôi chọn đề tài “Quản lý nhà nước
các dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ”. Kết quả của việc nghiên
cứu này ngoài ý nghĩa về mặt lý luận còn có ý nghĩa trong thực tiễn sẽ góp
phần định hướng và hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng
công trình đường bộ, từ đó nâng cao chất lượng và hiệu quả dự án đồng thời
giảm bớt tình trạng sai phạm, thất thoát và lãng phí.

3
Với chuyên ngành đào tạo Quản lý kinh tế, thì việc lựa chọn tên đề tài
“Quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ” là hoàn
toàn phù hợp.
Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn
thiện quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ
2. Tình hình nghiên cứu
Các tài liệu nghiên cứu về công tác quản lý trong hoạt động xây dựng đã
có khá nhiều cả trong nước và quốc tế. Một số tác phẩm tiêu biểu như sau:
2.1. Công trình nghiên cứu trong nước

- Tác giả Lê Thị Hồng Hạnh với Luận văn Thạc sỹ “Một số giải pháp quản
lý dự án sử dụng vốn ODA đầu tư cho xây dựng công trình giao thông đường
bộ Việt Nam”, Trường Đại học Ngoại Thương, 2004. Tác giả đã đánh giá
được khái quát thực trạng QLDA sử dụng vốn ODA đầu tư cho xây dựng
công trình giao thông đường bộ và đề xuất các giải pháp QLDA sử dụng vốn
ODA nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA đầu tư cho xây dựng
công trình giao thông đường bộ ở Việt Nam.
- Tác giả Nguyễn Đức Minh với Luận văn Thạc sỹ “Xây dựng mô hình
QLDA theo hình thức tổng thầu EPC tại công ty trách nhiệm hữu hạn tư vấn
thiết kế CIMAS Việt Nam”, Đại học Ngoại Thương. Tác giả đã đánh giá được
thực trạng mô hình QLDA và đề xuất mô hình QLDA theo hình thức tổng
thầu EPC tại Công ty TNHH Thiết kế CIMAS Việt Nam.
- Tác giả Phan Tất Thứ, Luận án Tiến sỹ kinh tế “Hoàn thiện phương pháp
đánh giá hiệu quả các dự án đầu tư công cộng ở Việt Nam”, năm 2005. Tác giả
làm rõ đặc điểm của đầu tư công và dự án đầu tư công, chương trình và dự án
đầu tư công, các phương pháp đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công dưới nhiều
giác độ (pháp lý, kỹ thuật, tài chính, kinh tế, xã hội, môi trường); nêu và phân
tích thực trạng các chương trình, dự án đầu tư công và việc sử dụng các nguồn

4
vốn đầu tư công; làm rõ khía cạnh kỹ thuật của việc đánh giá dự án trên thực tế
(định giá kinh tế các yếu tối đầu vào, tỷ suất chiết khấu, độ nhạy cảm của các
chỉ tiêu hiệu quả ); thực trạng về quy trình thẩm định và đánh giá dự án ở Việt
Nam; đề xuất việc hoàn thiện cách tiếp cận trong đánh giá hiệu quả dự án, cải
tiến kỹ thuật và quy trình đánh giá hiệu quả dự án. Đây là công trình nghiên
cứu công phu về đánh giá hiệu quả dự án. Tuy nhiên, do quản lý nhà nước các
dự án đầu tư công trình đường bộ không phải là đối tượng nghiên cứu của đề
tài này nên chỉ được đề cập ở mức độ sơ lược.
2.2. Công trình nghiên cứu nước ngoài
- “Quản lý dự án” của tác giả Gary R. Heerkens năm 2004 là cuốn sách đã

làm rõ các vấn đề cơ bản của dự án, nội dung các khâu trong các giai đoạn
của một dự án đầu tư xây dựng cơ bản, chú trọng quản lý các rủi ro trong quá
trình thực hiện dự án. Tác giả có cách tiếp cận nghiên cứu cụ thể và mang tính
thực tiễn cao. Công trình này và nhiều công trình tương tự có thể tham khảo
khi nghiên cứu dự án nói chung và các nội dung cụ thể của một dự án nói
riêng. Công tác quản lý dự án được xem xét tại dự án cụ thể, không đề cập
đến quản lý nhà nước (vĩ mô) đối với các dự án đầu tư xây dựng.
- “Hướng dẫn về những kiến thức cốt lõi trong Quản lý dự án” của Viện
quản lý dự án PMI năm 2013 là một tập hợp các tiến trình và phạm vi kiến
thức áp dụng chung cho mọi dự án. Tiến trình được mô tả theo các thuật ngữ:
Dữ liệu đầu vào (văn bản, kế hoạch, bản thiết kế, các thông tin liên quan ),
Công cụ và kỹ thuật quản lý (xử lý các thông tin đầu vào), Đưa ra kết quả,
quyết định (văn bản, sản phẩm, điều chỉnh quá trình, ).
Tài liệu đưa ra 5 nhóm tiến trình cơ bản và 10 phạm vi kiến thức điển hình
cho mọi dự án:
- Năm nhóm tiến trình là: (1). Khởi động/chuẩn bị dự án; (2). Lập kế hoạch;
(3). Triển khai, thực hiện; (4). Giám sát và quản lý; (5). Kết thúc dự án.

5
- Mười phạm vi kiến thức là: (1). Quản lý tổng hợp dự án; (2). Quản lý
phạm vi dự án; (3). Quản lý thời gian dự án; (4). Quản lý chi phí dự án; (5).
Quản lý chất lượng dự án; (6). Quản lý nhân lực dự án; (7). Quản lý thông tin
dự án; (8). Quản lý rủi ro dự án; (9). Quản lý hồ sơ dự án; (10). Quản lý các
bên liên quan.
- “Nghiên cứu lịch sử phát triển đối với quản lý xây dựng hệ thống đấu
thầu ở Nhật Bản” của tác giả Hiroshi Isohata năm 2009 đã làm rõ những vấn
đề cơ bản về hệ thống đấu thầu xây dựng của Nhật Bản thông qua các giai
đoạn phát triển, chỉ ra đặc trưng của sự phát triển trong mua sắm và quản lý
hệ thống xây dựng như ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác lựa chọn
nhà thầu, trong ký kết và thực hiện hợp đồng và trong quản lý dự án đầu tư

xây dựng cơ sở hạ tầng tại Nhật Bản.
Các công trình cả trong nước và nước ngoài nói trên chưa có nghiên cứu
hoàn chỉnh và có hệ thống về quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng
công trình đường bộ ở Việt Nam.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu: Công tác quản lý nhà nước các dự án đầu tư
xây dựng công trình đường bộ trong thời gian từ khi Luật Xây dựng có hiệu
lực (7/2004) và tập trung vào 5 năm gần đây (2009 - 2013), đi sâu nghiên cứu
ảnh hưởng của hệ thống văn bản pháp lý, hệ thống quản lý, hệ thống kiểm tra,
giám sát đối với các dự án.
3.2. Phạm vi nghiên cứu:
3.2.1. Phạm vi không gian: Hệ thống các dự án đầu tư xây dựng công trình
đường bộ ở Việt Nam.
3.2.2. Phạm vi thời gian: Phạm vi nghiên cứu của đề tài là từ năm
2009 – 2013.

6
3.2.3. Phạm vi nội dung: Công tác quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây
dựng công trình đường bộ được đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước, từ khi Luật
Xây dựng có hiệu lực tháng 7/2004 đến 2013.
4. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
4.1. Mục đích nghiên cứu
Luận văn khái quát, hệ thống hóa những vấn đề lý luận và thực tiễn quá
trình quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ, phân
tích và đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đồng thời tìm ra những thiếu sót,
hạn chế cần khắc phục trong quá trình phân tích và đánh giá thực trạng. Học
viên đưa ra định hướng và đề xuất bảy (7) nhóm giải pháp chủ yếu nhằm hoàn
thiện công tác quản lý nhà nước.
4.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích của luận văn đặt ra, nhiệm vụ nghiên cứu của luận

văn được xác định như sau:
- Thu thập thông tin để thấy được thực trạng của công tác quản lý nhà
nước các dự án.
- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà nước các dự án giai đoạn
2009-2013.
- Đưa ra định hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà
nước các dự án trong thời gian tới.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
- Phương pháp luận duy vật biện chứng
Phương pháp luận duy vật biện chứng sẽ giúp chúng ta có cái nhìn toàn
diện, tổng thể từng khía cạnh của mọi sự vật hiện tượng trong quá trình vận
động và phát triển, trên cơ sở đó có sự đánh giá khách quan, chính xác, đồng
thời xử lý hiệu quả các vấn đề tồn tại trong cuộc sống thực tiễn.

7
- Phương pháp định tính, định lượng
Qua việc thu thập thông tin, dùng phương pháp thống kê để mô tả, so sánh
để phân tích, đánh giá quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng công trình
đường bộ.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
- Để đạt được mục đích nghiên cứu đã đề ra, trong quá trình thực hiện các
nhiệm vụ nghiên cứu đã được định hướng, trên cơ sở phương pháp luận duy
vật biện chứng và duy vật lịch sử, học viên sử dụng các phương pháp sau:
+ Phương pháp phân tích tài liệu: là việc xem xét các thông tin có sẵn
trong các tài liệu để rút ra những thông tin cần thiết nhằm đáp ứng mục tiêu
nghiên cứu của đề tài.
+ Phương pháp tổng hợp: là việc thu thập các số liệu, đánh giá trong các
tài liệu để có được tổng quan thông tin phù hợp với mục tiêu và nhiệm vụ
của đề tài nghiên cứu.

- Phương pháp xử lý thông tin: thống kê, xác suất, sử dụng trợ giúp từ máy
tính.
- Vận dụng các kiến thức tổng hợp của các môn khoa học kinh tế và quản
lý đặc biệt là các kiến thức về quản lý kinh tế, quản trị học và kinh tế đầu tư,
pháp luật liên quan đến lĩnh vực dự án đầu tư để đề xuất các giải pháp hoàn
thiện quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ có cơ
sở khoa học và thực tiễn.
6. Những đóng góp mới của Luận văn
Luận văn đưa ra định hướng và bảy nhóm giải pháp nhằm đổi mới và hoàn
thiện căn bản quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng công trình giao
thông đường bộ ở Việt Nam.

8
7. Kết cấu của Luận văn
Ngoài mục lục, lời mở đầu, kết luận, danh mục các tài liệu tham khảo, nội
dung của Luận văn được trình bày trong 3 chương:
Chương 1: Luận cứ khoa học và thực tiễn về quản lý nhà nước các dự án
đầu tư xây dựng công trình đường bộ
Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng công
trình đường bộ
Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước
các dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ.

9
CHƢƠNG 1:
LUẬN CỨ KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC
CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH ĐƢỜNG BỘ

1.1. Dự án đầu tƣ xây dựng công trình đƣờng bộ
1.1.1. Khái niệm
Hoạt động đầu tư xây dựng là quá trình bỏ vốn, thông qua các hoạt động
xây dựng gồm: lập quy hoạch, lập dự án đầu tư, khảo sát, thiết kế công trình,
lựa chọn nhà thầu, thi công xây lắp, giám sát thi công, quản lý dự án và các
hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình, tạo ra cơ sở vật chất kỹ
thuật cho xã hội, thúc đẩy sự tăng trưởng của nền kinh tế quốc dân.
Các dự án đầu tư nhằm mục tiêu xây dựng công trình gọi chung là dự án
đầu tư xây dựng. Khi ĐTXD công trình, chủ đầu tư công trình phải lập báo
cáo đầu tư, dự án đầu tư để xem xét, đánh giá hiệu quả KT-XH của dự án. Dự
án đầu tư được phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau như theo cấp độ, theo
quy mô, theo lĩnh vực, theo loại hình, theo thời gian, theo khu vực, theo chủ
đầu tư, theo đối tượng đầu tư, theo nguồn vốn Nội dung của dự án ĐTXD
công trình được lập phù hợp với yêu cầu của từng loại dự án.
Công trình đường bộ là sản phẩm được tạo thành bởi sức lao động của con
người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên kết định vị
với đất, có thể bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dưới mặt
nước và phần trên mặt nước, được xây dựng theo thiết kế. Công trình đường
bộ bao gồm đường bộ, cầu, cống, hầm và một số công trình khác.
Theo Luật xây dựng, tại khoản 17, Điều 3 thì “Dự án ĐTXD công trình là

tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để xây dựng mới, mở rộng
hoặc cải tạo những công trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì,
nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong một thời gian
nhất định”. [13, tr 87]

10
Dự án đầu tư nhằm xây dựng công trình đường bộ được gọi là dự án đầu
tư xây dựng công trình đường bộ (sau đây gọi tắt là dự án). Theo quy định tại
Nghị định 12/2009/NĐ-CP của Chính phủ được ngày 12/02/2009 về quản lý
dự án, dự án được chia làm 4 nhóm: [3, tr 86]
- Dự án quan trọng quốc gia: không kể mức vốn (ví dụ như Dự án đường
Hồ Chí Minh )
- Dự án nhóm A có vốn đầu tư trên 1500 tỷ đồng;
- Dự án nhóm B có vốn đầu tư từ 75 đến 1500 tỷ đồng;
- Dự án nhóm C có vốn đầu tư dưới 75 tỷ đồng;
1.1.2. Đặc điểm
Dự án ĐTXD công trình đường bộ có đặc điểm chung của dự án đầu tư xây
dựng công trình, đồng thời có những đặc điểm riêng của ngành giao thông.
- Nhóm đặc điểm chung: Dự án có trình tự đầu tư chặt chẽ; Có mục đích,
mục tiêu rõ ràng; kết quả đầu tư là công trình xây dựng; các nguồn lực được
xác định rõ ràng ngay khi lập dự án; các chủ thể tham gia gồm chủ đầu tư, ban
QLDA, nhà thầu ;
- Nhóm đặc điểm riêng thứ nhất, gắn với hoạt động xây dựng:
+ Công trình đường bộ được xây dựng tại địa điểm cố định, gắn liền với
đất nên việc xây dựng phụ thuộc vào điều kiện tự nhiên (địa hình, địa chất,
thủy văn, khí hậu, giao thông, ). Do đó, chất lượng, chi phí và hiệu quả kinh
tế - xã hội của dự án phụ thuộc nhiều vào tính chất vùng và địa phương địa
điểm xây dựng công trình.
+ Công trình đường bộ thường có quy mô lớn, kết cấu phức tạp, thời gian
xây dựng thường dài. Do đó, dự án có vốn đầu tư lớn, khối lượng vật tư, thiết

bị, máy móc nhiều và tập trung cao.
+ Công trình đường bộ có thời gian khai thác lâu dài (hàng chục, hàng
trăm năm). Do đó, hiệu quả của việc khai thác, sử dụng công trình đường bộ
phụ thuộc rất nhiều vào chất lượng công trình.
+ Công trình đường bộ có tính chất đơn chiếc. Do đó, dự án phải có thiết
kế riêng, khối lượng, chất lượng và chi phí xây dựng khác nhau.
+ Công trình đường bộ mang đặc điểm hàng hóa công, là sự tổng hợp của
kỹ thuật, kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng Do đó, dự án có tính xã hội

11
hóa cao, cần sự phối hợp của nhiều cơ quan quản lý nhà nước ở từng giai
đoạn thực hiện để đảm bảo mục tiêu dự án.
- Nhóm đặc điểm riêng thứ hai, gắn với quá trình sản xuất:
+ Địa điểm thi công luôn thay đổi, theo từng vị trí công trình. Do đó, dự
án phải được quản lý một cách phù hợp.
+ Thời gian thi công thường dài theo đặc điểm kỹ thuật, quy mô công
trình. Do đó, dự án phải được nghiên cứu cụ thể, xác định, tính toán các chỉ
tiêu xác thực ngay từ bước lập dự án.
- Nhóm đặc điểm riêng thứ ba, gắn với việc quản lý và sử dụng vốn:
+ Công trình đường bộ hầu hết sử dụng vốn nhà nước. Do đó, dự án phải
tuân thủ các quy định về quản lý và sử dụng vốn nhà nước;
+ Công trình đường bộ được đầu tư cho phát triển kinh tế - xã hội Do đó,
khả năng hoàn trả trực tiếp và thu hồi vốn đầu tư là thấp. Hiệu quả dự án phải
đánh giá trên hiệu quả kinh tế, xã hội do dự án mang lại.
+ Công trình đường bộ sau khi hoàn thành được bàn giao cho đơn vị quản
lý, khai thác. Do đó, chủ đầu tư dự án và chủ sử dụng công trình không phải
là một, đặc điểm này dễ làm thất thoát, lãng phí vốn nhà nước.
1.1.3. Quy trình thực hiện
Trình tự đầu tư và xây dựng công trình đường bộ bao gồm 3 giai đoạn: (1)
Chuẩn bị đầu tư; (2) Thực hiện đầu tư; (3) Kết thúc xây dựng, đưa công trình

vào khai thác sử dụng [13, tr 87].

Hình 1.1: Quá trình đầu tƣ xây dựng công trình đƣờng bộ

12
(1) Giai đoạn chuẩn bị đầu tư
Giai đoạn này tạo tiền đề và quyết định sự thành công hay thất bại của các
giai đoạn sau. Trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư vấn đề chất lượng, sự chính
xác của các kết quả nghiên cứu, việc tính toán và lập dự toán là quan trọng
nhất. Tổng chi phí cho giai đoạn chuẩn bị đầu tư chiếm 0,5 đến 15% vốn đầu
tư. Thực hiện tốt công tác chuẩn bị đầu tư sẽ tạo tiền đề cho các giai đoạn tiếp
theo đạt hiệu quả kinh tế (đúng tiến độ, tránh phá đi làm lại, tránh các chi phí
không cần thiết), tạo điều kiện cho quá trình hoạt động của dự án được thuận
lợi, nhanh chóng đạt được hiệu quả về KT-XH hoặc thu hồi vốn đầu tư và có
lãi (đối với dự án đầu tư hợp tác công tư). Nội dung công việc chuẩn bị đầu tư
bao gồm:
- Nghiên cứu về sự cần thiết phải đầu tư và quy mô đầu tư;
- Xem xét khả năng về nguồn vốn đầu tư và lựa chọn hình thức đầu tư;
- Lựa chọn địa điểm xây dựng;
- Lập dự án đầu tư;
- Thẩm định dự án đầu tư.
Giai đoạn này kết thúc khi nhận được văn bản Quyết định đầu tư nếu đây
là đầu tư của Nhà nước hoặc văn bản Giấy phép đầu tư nếu đây là đầu tư của
các thành phần kinh tế khác.
(2) Giai đoạn thực hiện đầu tư giữ vai trò quyết định trong việc thực hiện
quá trình đầu tư có các công việc chính như tổ chức đấu thầu để lựa chọn nhà
thầu, ký kết hợp đồng và theo dõi, kiểm tra việc thực hiện hợp đồng đã ký kết
đối với các nhà thầu theo quy định của pháp luật. Thời gian thực hiện đầu tư
phụ thuộc rất nhiều vào công tác chuẩn bị đầu tư, vào việc quản lý thực hiện
đầu tư và quản lý thực hiện các hoạt động khác có liên quan trực tiếp đến kết

quả của quá trình thực hiện đầu tư. Giai đoạn thực hiện đầu tư gồm các nội
dung sau:

13
- Chuẩn bị mặt bằng xây dựng, giải phóng mặt bằng (nếu có), thực hiện kế
hoạch tái định cư và phục hồi (đối với các dự án có yêu cầu tái định cư và
phục hồi);
- Thực hiện việc khảo sát, thiết kế xây dựng;
- Thẩm định, phê duyệt thiết kế và tổng dự toán, dự toán công trình;
- Xin giấy phép khai thác tài nguyên (nếu có);
- Đấu thầu lựa chọn đơn vị thi công xây lắp và cung ứng thiết bị (nếu có
thiết bị)
- Ký các hợp đồng thực hiện dự án với Nhà thầu;
- Thi công xây lắp công trình;
- Nghiệm thu công trình.
(3) Giai đoạn kết thúc xây dựng đưa dự án vào khai thác sử dụng là kết
quả của quá trình thực hiện ở 2 giai đoạn trước, thực hiện tốt giai đoạn Chuẩn
bị đầu tư và Thực hiện đầu tư sẽ tạo điều kiện cho việc thực hiện các công
việc của bước này được nhanh chóng, thuận lợi. Kết quả của giai đoạn này
chính là thực tế khai thác, sử dụng kết quả đầu tư dự án.
- Nghiệm thu, bàn giao công trình.
- Vận hành công trình và hướng dẫn sử dụng công trình.
- Bảo hành công trình.
- Quyết toán vốn đầu tư.
- Phê duyệt quyết toán.
1.2. Quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng công trình đƣờng bộ
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò
1.2.1.1. Khái niệm
Quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ là tập
hợp những công cụ và biện pháp của nhà nước tác động liên tục, có tổ chức,

có định hướng đến cả 3 giai đoạn của quá trình đầu tư nhằm đạt được mục
tiêu đầu tư đã xác định.

14
- Quản lý các giai đoạn đầu tư: công trình đường bộ do được tạo ra trong
quá trình đầu tư xây dựng do đó, phải quản lý nhà nước phải ở cả 3 giai đoạn
đầu tư dự án.
- Quản lý các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng: Các chủ thể quản lý vĩ
mô của nhà nước, trực tiếp quản lý ngành là Bộ GTVT; quản lý đối với chủ
đầu tư, đại diện chủ đầu tư, tư vấn, nhà thầu thi công
1.2.1.2. Đặc điểm
- Đặc điểm chung: Chủ thể quản lý là nhà nước, được thực hiện thông qua
việc hoạch định phát triển dự án; hình thành khung khổ pháp luật; ban hành
và thực hiện cơ chế, chính sách; sử dụng nguồn vốn nhà nước; chịu sự kiểm
tra, giám sát trong quá trình thực hiện dự án.
- Đặc điểm riêng:
+ Công tác lập, thẩm định và phê duyệt dự án phải trên cơ sở chiến lược
phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
trong từng thời kỳ, các quy hoạch mạng lưới đường bộ đã được phê duyệt.
Như vậy, ngoài việc xem xét lợi ích riêng của từng dự án thì phải đặt trong
mối quan hệ tổng thể. Đặc điểm này có tác động mạnh mẽ tới quy trình, nội
dung và phương thức quản lý nhà nước ở 3 giai đoạn của dự án;
+ Công tác quản lý tại một số các dự án có cơ chế, chính sách riêng, đặc
thù tại các khâu lập, thẩm định và phê duyệt dự án, thiết kế, dự toán; lựa chọn
nhà thầu; nghiệm thu, thanh toán (ví dụ như dự án cầu Cần Thơ, cầu Bãi
Cháy; hầm đường bộ qua đèo Hải Vân; đường cao tốc TP. HCM – Trung
Lương, Cầu Giẽ - Ninh Bình, Hà Nội – Hải Phòng )
+ Công tác đánh giá hiệu quả đầu tư: Hầu hết các dự án đều sử dụng vốn
nhà nước nhằm mục đích phát triển kinh tế - xã hội, không có tính hoàn trả
trực tiếp do chủ yếu đầu tư vào kết cấu hạ tầng, khả năng thu hồi vốn của dự

15
án là thấp hoặc không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp. Hiệu quả của những
dự án chủ yếu là hiệu quả về mặt kinh tế, xã hội.
1.2.1.3. Vai trò QLNN
- Tạo lập môi trường: nhằm đảm bảo điều kiện để dự án thực hiện đạt
được mục tiêu, thông qua ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, cơ chế,
chính sách và các quy định để quản lý dự án ở 3 giai đoạn: chuẩn bị đầu tư,
thực hiện đầu tư và kết thúc đầu tư, bàn giao đưa công trình vào sử dụng.
- Xác định và đảm bảo nguồn lực cho dự án: Giai đoạn chuẩn bị đầu tư
Nhà nước phải xác định các nguồn lực cho dự án như: tổng mức đầu tư,
nguồn vốn đầu tư, quy mô đầu tư, phạm vi tuyến đường và nhu cầu sử dụng
đất (xác định phương án giải phóng mặt bằng và kinh phí thực hiện), thời gian
thực hiện ; Giai đoạn thực hiện dự án, Nhà nước bảo đảm vốn đầu tư, mặt
bằng dự án và các nguồn lực khác , sự phối hợp giữa các chủ thể liên quan
đến dự án để đảm bảo sử dụng các nguồn lực hiệu quả.
- Thúc đẩy và dẫn hướng dự án: Thông qua việc tổ chức, chỉ đạo triển
khai dự án đảm bảo việc thực hiện đúng trình tự quy định về quản lý đầu tư,
nhằm đạt được mục tiêu dự án đồng thời dẫn hướng các hoạt động dự án
(quản lý hợp đồng, quản lý chi phí ) theo cơ chế thị trường, theo sự thỏa
thuận giữa các chủ thể tham gia dự án trên cơ sở các quy định của Nhà nước.
- Kiểm tra, giám sát dự án: Nhằm mục tiêu sử dụng đúng đắn và tiết kiệm
các nguồn lực dự án, Nhà nước ban hành cơ chế về kiểm tra, giám sát đảm
bảo cho việc thực hiện đúng quy định của Nhà nước, chỉ ra những bất cập, tồn
tại, hạn chế trong quá trình thực hiện dự án đồng thời kiến nghị sửa đổi, bổ
sung cơ chế, chính sách liên quan đến quản lý đầu tư nhằm bảo đảm các
nguồn lực tài chính công được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả

16
1.2.2. Nội dung quản lý nhà nước

1.2.2.1. Hoạch định phát triển
Hoạch định phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ được thể hiện
qua việc đưa chủ trương đầu tư dự án vào chiến lược - quy hoạch - kế hoạch 5
năm - kế hoạch hàng năm của ngành GTVT và các Chương trình, dự án phát
triển KT-XH khác.
1.2.2.2. Hình thành và hoàn thiện khung khổ pháp luật quản lý dự án đầu
tư xây dựng công trình đường bộ
Khung khổ pháp luật gồm hệ thống các văn bản pháp lý như Luật, Pháp
lệnh, Nghị quyết, Nghị định, Thông tư, Quyết định
- Văn bản về ĐTXD: Luật xây dựng, Luật đấu thầu và các văn bản hướng
dẫn thi hành;
- Văn bản về ngân sách, chế độ tài chính, kế toán: Luật NSNN, Luật kế
toán và các văn bản hướng dẫn thi hành;
- Về kiểm tra, giám sát: Luật thanh tra, Luật Kiểm toán nhà nước và các
văn bản hướng dẫn thi hành;
- và các văn bản quy phạm pháp luật khác liên quan đến quản lý dự án

Hình 1.2: Hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh dự án đầu tƣ
xây dựng công trình đƣờng bộ
Văn bản pháp luật
về đấu thầu
Văn bản pháp luật
về đầu tư xây dựng
DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG
CÔNG TRÌNH ÐUỜNG BỘ


Văn bản pháp luật
về chế độ tài chính
Văn bản pháp luật

khác có liên quan
Văn bản pháp luật
về kiểm soát

17
- Khung khổ pháp luật điều chỉnh đến các chủ thể tham gia vào quá trình
quản lý và thực hiện dự án tại cả 3 giai đoạn dự án như quá trình lập, thẩm
định, phê duyệt dự án; lập thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán; quá trình
lựa chọn nhà thầu; quá trình thương thảo và ký kết hợp đồng thi công xây lắp;
quá trình thực hiện hợp đồng thi công xây lắp; quá trình nghiệm thu, thanh
toán; quá trình bàn giao và đưa vào sử dụng; quá trình quyết toán dự án…
- Công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
sẽ tạo ra một khung khổ pháp lý đồng bộ, cần phải được ưu tiên hàng đầu, có
vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác QLNN.
Do đó, Nhà nước phải xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về đầu
tư dự án đồng bộ, không chồng chéo, không có sự mâu thuẫn với nhau để các
chủ thể tham gia hoạt động xây dựng tại dự án chủ động thực hiện quyền,
trách nhiệm và nghĩa vụ của mình trong quá trình quản lý và thực hiện dự án.
1.2.2.3. Ban hành và tổ chức thực hiện cơ chế, chính sách quản lý dự án
đầu tư xây dựng công trình đường bộ
Cơ chế, chính sách quản lý dự án là hệ thống các biện pháp, công cụ, cách
thức mà nhà nước tác động vào hoạt động ĐTXD tại các dự án để điều chỉnh
hoạt động của các dự án nhằm đạt được các mục tiêu. Cơ chế, chính sách
QLNN dự án hiện hành bao gồm các quy định, quy chế phân cấp và ủy quyền
đối với các dự án; về lập, thẩm định, phê duyệt dự án, các quy định về đấu
thầu, về quản lý chi phí đầu tư, về quản lý và sử dụng các nguồn vốn cho dự
án, về thanh, kiểm tra dự án.
1.2.2.4. Tổ chức bộ máy và cán bộ trong quản lý dự án đầu tư xây dựng
công trình đường bộ
Tổ chức bộ máy gồm các chủ thể với các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn

và mối quan hệ giữa các chủ thể, bao gồm: Quốc hội, Chính phủ, Bộ Xây dựng,
Bộ Kế hoạch đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ GTVT và một số các cơ quan khác