Mô hình quản lý dự án đầu tư phát triển sử dụng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hưng Yên

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ





ĐẶNG VĂN LƢỠNG



MÔ HÌNH QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ PHÁT
TRIỂN SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH HƢNG YÊN





LUẬN VĂN THẠC SĨ








HÀ NỘI, 2014
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

ĐẶNG VĂN LƢỠNG


MÔ HÌNH QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ PHÁT
TRIỂN SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH HƢNG YÊN

Chuyên ngành : Quản lý kinh tế
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH
Mã số: 60 34 01



LUẬN VĂN THẠC SĨ



NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. ĐÀO THỊ BÍCH THỦY






Hà Nội – 2014

MỤC LỤC
Danh mục các từ viết tắt i
Danh mục các bảng ii
Danh mục các hình iii
MỞ ĐẦU 1
1. Tính cấp thiết của đề tài: 1
2. Tình hình nghiên cứu 2
3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 4
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4
5. Phƣơng pháp nghiên cứu 5
6. Dự kiến những đóng góp mới 6
7. Bố cục luận văn 7
CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐTPT VÀ CÁC MÔ HÌNH
QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐTPT SỬ DỤNG NGUỒN VỐN NSNN 8

1.1. Đầu tƣ phát triển từ ngân sách nhà nƣớc 8
1.1.1. Những khái niệm chung 8
1.1.2. Đặc điểm dự án đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN 10
1.1.3. Vai trò của đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước 11
1.2. Quản lý dự án đầu tƣ phát triển sử dụng nguồn vốn NSNN 12
1.2.1. Khái niệm quản lý dự án đầu tư 13
1.2.2. Mục tiêu quản lý dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách nhà nước.16
1.2.3. Các tác nhân liên quan đến quản lý dự án đầu tư phát triển sử
dụng ngân sách nhà nước 17
1.2.4. Nội dung quản lý dự án đầu tư phát triển sử dụng vốn ngân sách
nhà nước. 19
1.3. Mô hình tổ chức quản lý dự án đầu tƣ phát triển sử dụng nguồn vốn NSNN
21
1.3.1. Mô hình chủ đầu tư trực tiếp quản lý dự án 21

1.3.2 Mô hình chìa khóa trao tay 24
1.3.3. Mô hình chủ nhiệm điều hành dự án 26
1.3.4. Mô hình tổ chức quản lý dự án theo chức năng 27
1.3.5. Mô hình tổ chức quản lý dự án theo ma trận 28
CHƢƠNG 2
THỰC TRẠNG MÔ HÌNH QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐTPT VÀ HOẠT ĐỘNG
QUẢN LÝ ĐTPT SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA
BÀN TỈNH HƢNG YÊN 31

2.1. Thực trạng mô hình quản lý dự án đầu tƣ phát triển sử dụng nguồn vốn
NSNN trên địa bàn tỉnh Hƣng Yên 31
2.1.1. Cơ sở pháp lý thực hiện mô hình quản lý dự án sử dụng vốn ngân
sách nhà nước. 31
2.1.2 Mô hình chủ đầu tư trực tiếp quản lý dự án 32
2.1.3 Mô hình chủ nhiệm điều hành dự án 35
2.2. Đánh giá mô hình quản lý dự án đầu tƣ sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc
trên địa bàn tỉnh Hƣng Yên 40
2.2.1. Thuận lợi: 40
2.2.2. Hạn chế: 41
2.2.3. Nguyên nhân: 42
2.3. Thực trạng hoạt động quản lý dự án đầu tƣ phát triển sử dụng nguồn vốn
NSNN trên địa bàn tỉnh Hƣng Yên. 44
2.3.1. Công tác lập kế hoạch và bố trí vốn đầu tư 44
2.3.2. Phân cấp quản lý đầu tư và xây dựng 47
2.3.3. Công tác lập và quản lý quy hoạch 48
2.3.4. Công tác lập và thẩm định dự án đầu tư. 49
2.3.5. Quản lý công tác đấu thầu 51
2.3.6. Công tác quản lý chất lượng công trình xây dựng 53
2.3.7. Công tác thanh quyết toán và giá xây dựng 54
2.4. Đánh giá chung thực trạng hoạt động quản lý dự án đầu tƣ phát triển sử

dụng nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Hƣng Yên. 55
2.4.1. Thuận lợi: 55
2.4.2. Hạn chế: 55
2.4.3. Nguyên nhân: 56
CHƢƠNG 3
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN MÔ HÌNH QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐTPT VÀ
CÔNG TÁC QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐTPT SỬ DỤNG VỐN NSNN TRÊN ĐỊA
BÀN TỈNH HƢNG YÊN ĐẾN NĂM 2020 ĐỊNH HƢỚNG 2030 57
3.1. Sự cần thiết phải chuyển đổi mô hình quản lý dự án đầu tƣ. 57
3.2. Thuận lợi và hạn chế khi chuyển đổi mô hình quản lý dự án hiện nay trên
địa bàn tỉnh Hƣng Yên sang cơ chế hoạt động của doanh nghiệp 60
3.2.1. Thuận lợi: 60
3.2.3. Khó khăn: 61
3.3. Giải pháp về cơ chế, chính sách để mô hình quản lý dự án đầu tƣ chuyển
sang mô hình doanh nghiệp theo cơ chế thị trƣờng 61
3.4. Giải pháp đẩy nhanh tiến trình chuyển đổi mô hình quản lý dự án đầu tƣ: 62
3.5. Giải pháp khắc phục những hạn chế trong công tác quản lý dự án đầu tƣ
phát triển đến năm 2020 định hƣớng 2030 65
3.5.1. Hoàn thiện cơ chế kế hoạch hoá vốn đầu tư xây dựng 65
3.5.2. Hoàn thiện công tác thẩm tra, thẩm định và phê duyệt dự án đầu
tư 66
3.5.3. Nâng cao chất lượng công tác đấu thầu 67
3.5.4. Hoàn thiện công tác quyết toán vốn đầu tư 68
3.5.5. Hoàn thiện công tác quản lý chất lượng công trình 68
KẾT LUẬN 70
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 72

i
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

STT
Ký hiệu

Nguyên nghĩa

1
CNH-HĐH
Công nghiệp hóa - Hiện đại hóa
2
CĐT
Chủ đầu tƣ
3
ĐTPT
Đầu tƣ phát triển
4
HĐND
Hội đồng nhân dân
5
KTKT
Kinh tế kỹ thuật
6
NSNN
Ngân sách nhà nƣớc
7
QLDA
Quản lý dự án
8
UBND
Ủy ban nhân dân

ii
DANH MỤC CÁC BẢNG

STT
Bảng
Nội dung
Trang
1
Bảng 1.1
Những sự khác nhau cơ bản giữa quản lý sản
xuất và quản lý dự án dầu tƣ
21
2
Bảng 2.2
Tình hình thực hiện kế hoạch đầu tƣ ĐTPT
năm (2010-2013)

49
3
Bảng 2.3
Kết quả thẩm định các dự án đầu tƣ sử dụng
vốn ngân sách
56
4

Bảng 2.4
Kết quả thực hiện công tác đấu thầu giai đoạn
2010 – 2013
56
5
Bảng 2.5
Tỷ lệ áp dụng các mô hình lựa chọn nhà thầu
57
6
Bảng 3.1
So sánh sự khác biệt giữa mô hình quản lý dự
án đầu tƣ và doanh nghiệp
65



iii
DANH MỤC CÁC HÌNH

STT
Hình
Nội dung
Trang
1
Hình 1
Mô hình trực tiếp quản lý dự án
28
2
Hình 2
Mô hình chìa khóa trao tay

31
3
Hình 3
Mô hình chủ nhiệm điều hành dự án
33
4
Hình 4
Mô hình tổ chức quản lý dự án theo chức
năng
34
5
Hình 5
Mô hình tổ chức quản lý dự án theo ma trận
35
6
Hình 2.1
Mô hình chủ đầu tƣ trực tiếp quản lý dự án
quy mô nhỏ có tổng mức đầu tƣ dƣới 7 tỷ
đồng
38
7
Hình 2.2
Mô hình chủ đầu tƣ trực tiếp quản lý DAĐT
trên địa bàn tỉnh đối với các dự án có tổng
mức đầu tƣ trên 7 tỷ
39
8
Hình 2.3
Mô hình chủ nhiệm dự án đầu tƣ thực hiện
quản lý dự án đầu tƣ trên địa bàn tỉnh Hƣng

Yên

44


1
PHẦN MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài:

Đầu tƣ phát triển sử dụng nguồn vốn NSNN có vai trò rất quan trọng
trong nền kinh tế quốc dân nói chung và nền kinh tế trên địa bàn tỉnh Hƣng
Yên nói riêng. Sau hơn 16 năm tái lập tỉnh Hƣng Yên, Đảng bộ và nhân dân
tỉnh Hƣng Yên đã có nhiều hoạt động thiết thực nhằm nâng cao hiệu quả quản
lý dự án đầu tƣ phát triển trên địa bàn tỉnh, nhiều dự án đã hoàn thành đƣa vào
sử dụng và từng bƣớc phát huy hiệu quả, góp phần tích cực chuyển dịch cơ
cấu kinh tế, cải thiện từng bƣớc đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân.
Hƣng Yên là tỉnh có điểm xuất phát điểm và tích luỹ từ nền kinh tế
chủ yếu là sản xuất nông nghiệp. Ngân sách dành cho đầu tƣ phát triển rất
nhỏ, hiệu quả sử dụng vốn và quản lý dự án đầu tƣ còn hạn chế. Vấn đề nâng
cao hiệu quả quản lý dự án đầu tƣ phát triển sử dụng ngân sách nhà nƣớc bằng
các mô hình quản lý dự án luôn thu hút sự quan tâm của các cấp, các ngành.
Trong điều kiện hiện nay, tỉnh Hƣng Yên đang đẩy nhanh tiến trình
Công nghiệp hoá - Hiện đại hóa, phấn đấu đƣa tốc độ tăng trƣởng GDP trong
tỉnh ngày một cao và bền vững. Đặt ra nhu cầu đầu tƣ phát triển rất lớn, trong
khi các mô hình quản lý dự án đầu tƣ phát triển sử dụng vốn ngân sách nhà
nƣớc còn nhiều hạn chế, bất cập, đặc biệt trong điều kiện môi trƣờng pháp lý
các cơ chế chính sách quản lý kinh tế còn chƣa hoàn chỉnh, thiếu đồng bộ.
Tình trạng đó có thể xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau, nhƣng chủ
yếu do mô hình tổ chức quản lý, quy trình quản lý chƣa chặt chẽ, tính chuyên

nghiệp hoá chƣa cao và chất lƣợng đội ngũ cán bộ trong công tác quản lý các
dự án đầu tƣ phát triển chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu thực tế. Việc nghiên cứu
mô hình quản lý dự án đầu tƣ phát triển từ ngân sách Nhà nƣớc càng là vấn đề

2
cấp thiết. Xuất phát từ yêu cầu thực tiễn đó học viên đã chọn vấn đề: “Mô
hình quản lý dự án đầu tư phát triển sử dụng vốn ngân sách nhà nước trên
địa bàn tỉnh Hưng Yên” làm đề tài luận văn thạc sỹ.
2. Tình hình nghiên cứu
Đã có một số công trình nghiên cứu và lý luận về quản lý dự án đầu tƣ
theo nhiều chủ đề. Các mức độ nghiên cứu tập trung chủ yếu ở việc xem xét,
bàn luận về các kỹ thuật phân tích đánh giá dự án, ở nội dung tài chính và ở
tầm vĩ mô quản lý nhƣ:
Bùi Mạnh Cƣờng (2010), Nâng cao hiệu quả đầu tư phát triển từ
nguồn vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam. Luận án Tiến sĩ ngành Kinh tế
Chính trị- Trƣờng Đại học Kinh tế- Đại học Quốc Gia Hà Nội. Đề tài làm rõ
những vấn đề về cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của đầu tƣ phát triển từ
nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc. Sử dụng hệ thống chỉ tiêu và phƣơng pháp
đánh giá hiệu quả đầu tƣ phát triển từ nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc để đánh
giá hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội ở Việt Nam giai đoạn 2005-2010. Đề
xuất định hƣớng, hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động đầu tƣ phát
triển từ nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc ở Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp
hóa, hiện đại hóa đất nƣớc đến năm 2020.
Nguyễn Mạnh Hà (2012), Hoàn thiện hệ thống quản lý các dự án đầu
tư xây dựng trong Bộ Tổng tham mưu - Bộ Quốc phòng. Luận văn Thạc sỹ
Quản trị kinh doanh, Đại học Quốc Gia Hà Nội- Đại học Khoa học và Kỹ
thuật Long Hoa. Tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận về quản lý các dự án đầu
tƣ xây dựng cơ bản, phân tích những nguyên nhân thực hiện công tác đầu tƣ
xây dựng cơ bản không hiệu quả, đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện
hệ thống quản lý các đầu tƣ xây dựng cơ bản trong Bộ Tổng tham mƣu - Bộ

Quốc phòng.

3
Lê Toàn Thắng (2006), Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân
sách Nhà nước của Thành phố Hà Nội. Luận văn thạc sỹ ngành Kinh tế chính
trị (Đại học kinh tế- Đại học quốc gia Hà Nội). Đề tài đã hệ thống hoá cơ sở
lý luận và thực tiễn về quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà
nƣớc của Thành phố Hà Nội. Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý vốn đầu
tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nƣớc của Thành phố Hà Nội. Đề xuất
phƣơng hƣớng, giải pháp quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách
Nhà nƣớc của Thành phố Hà Nội.
Hoàng Đỗ Quyên (2008), Hoàn thiện công tác quản lý dự án đầu tư tại
Ban quản lý dự án Công trình điện Miền Bắc. Luận văn thạc sỹ kinh tế, Đại
học Kinh tế quốc dân Hà Nội. Đề tài đề cập đến việc hoàn thiện công tác quản
lý dự án đầu tƣ tại Ban quản lý dự án Công trình điện Miền Bắc, đƣa ra
những lý luận cơ bản về quản lý dự án, phân tích thực trạng và đƣa ra những
giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý dự án tại Ban quản lý dự án Công
trình điện Miền Bắc. Đề tài tập trung chủ yếu vào việc công tác quản lý dự án
trong giai đoạn thực hiện dự án tại các dự án thuộc phạm vi quản lý của Ban
quản lý dự án.
Trần Thị Hồng Vân (2005), Hoàn thiện công tác quản lý dự án đầu tư
của Đài tiếng nói Việt Nam. Luận văn thạc sỹ kinh tế, Đại học Kinh tế quốc
dân Hà Nội. Đề tài đề cập đến việc hoàn thiện công tác quản lý dự án đầu tƣ
của Đài tiếng nói Việt Nam, đã đƣa ra các cơ sở lý luận, thực trạng và giải
pháp hoàn thiện về công tác quản lý dự án tại Đài tiếng nói Việt Nam. Phạm
vi và đối tƣợng nghiên cứu của đề tài là về công tác quản lý dự án đầu tƣ tại
một đơn vị sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc trong lĩnh vực thông tin - truyền
thông. Đề tài tập trung chủ yếu vào việc phân tích công tác quản lý dự án
trong giai đoạn thực hiện dự án tại các nhóm dự án do các đơn vị trực thuộc
của Đài tiếng nói Việt Nam làm CĐT.

4
Các công trình trên chủ yếu nghiên cứu về nguồn vốn ngân sách nhà
nƣớc chƣa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện về mô hình quản
lý dự án đầu tƣ. Vì vậy việc nghiên cứu mô hình quản lý dự án đầu tƣ phát
triển từ ngân sách nhà nƣớc nhằm hoàn thiện công tác quản lý từ khâu nghiên
cứu, lập dự án, thực hiện đầu tƣ, đội ngũ cán bộ nhân lực thực hiện, phƣơng
pháp, quy trình thực hiện, vấn đề phân cấp quản lý đầu tƣ càng trở lên cấp
thiết.
3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục tiêu:
Đề tài nghiên cứu, đánh giá thực trạng mô hình quản lý dự án đầu tƣ
phát triển sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc, từ đó đề xuất các phƣơng án và
giải pháp hoàn thiện mô hình quản lý dự án, công tác quản lý dự án ĐTPT sử
dụng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Hƣng Yên.
Nhiệm vụ:
Hệ thống hoá cơ sở lý luận về mô hình quản lý dự án đầu tƣ phát triển
và quản lý dự án đầu tƣ phát triển sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc.
Phân tích, đánh giá thực trạng mô hình quản lý đầu tƣ phát triển, công
tác quản lý dự án đầu tƣ phát triển sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa
bàn tỉnh Hƣng Yên trong thời gian qua, chỉ ra những kết quả, thành tựu đã đạt
đƣợc và những yếu kém còn tồn tại cần khắc phục.
Đề xuất phƣơng án, giải pháp hoàn thiện mô hình quản lý đầu tƣ phát
triển sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc, góp phần nâng cao hiệu quả vốn, nhằm
nâng cao hiệu quả công tác quản lý dự án trong lĩnh vực đầu tƣ phát triển trên
địa bàn tỉnh Hƣng Yên.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

5
- Đối tượng nghiên cứu:

Mô hình quản lý dự án đầu tƣ phát triển sử dụng nguồn vốn ngân sách
nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Hƣng Yên.
- Phạm vi nghiên cứu:
 Các mô hình quản lý dự án đầu tƣ phát triển sử dụng vốn ngân sách
nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Hƣng Yên;
 Đề cập đến nội dung quản lý dự án đầu tƣ phát triển sử dụng vốn
ngân sách nhà nƣớc tính từ khi dự án hình thành đƣợc thẩm định, phê duyệt
và quyết định đầu tƣ cho đến khi dự án đầu tƣ (đối tƣợng đầu tƣ) hoàn thành
đƣa vào khai thác, sử dụng.
- Thời gian nghiên cứu:
Luận văn nghiên cứu trên cơ sở các thông tin, số liệu thứ cấp từ năm
2010 đến nay.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Câu hỏi nghiên cứu
- Thực trạng mô hình quản lý dự án đầu tƣ phát triển sử dụng vốn ngân
sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Hƣng Yên nhƣ thế nào?
- Những nguyên nhân, nhân tố nào tác động và ảnh hƣởng đến các mô
hình quản lý dự án đầu tƣ phát triển sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa
bàn tỉnh Hƣng Yên?
- Giải pháp nào để hoàn thiện mô hình quản lý dự án đầu tƣ phát triển sử
dụng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Hƣng Yên?
5.2. Phương pháp nghiên cứu.
Để đạt đƣợc mục đích nghiên cứu đề ra, trong quá trình thực hiện nhiệm
vụ nghiên cứu đã định hƣớng, trên cơ sở phƣơng pháp duy vật biện chứng và
duy vật lịch sử tác giả còn sử dụng một số phƣơng pháp nghiên cứu sau:
5.2.1. Phương pháp thu thập thông tin

6
- Thu thập thông tin thứ cấp: Từ các thông tin công bố chính thức của các
cơ quan quản lý Nhà nƣớc, các nghiên cứu của cá nhân, tổ chức về quản lý

các dự án đầu tƣ phát triển có sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc.
- Thu thập thông tin sơ cấp: Đƣợc sử dụng nhằm thu thập thêm các thông
tin liên quan đến thực trạng, điểm mạnh, điểm yếu trong mô hình quản lý dự
án đầu tƣ phát triển sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc.
5.2.2. Phƣơng pháp tổng hợp thông tin
Sau khi các thông tin đƣợc thu thập sẽ tiến hành phân loại, lựa chọn, để
đƣa vào sử dụng trong nghiên cứu đề tài.
5.2.3. Phƣơng pháp phân tích thông tin
- Phƣơng pháp tổng hợp thống kê: Những thông tin sau khi thu thập đƣợc
sẽ đƣợc tập hợp và phân các nội dung thông tin đó theo các mô hình quản lý
dự án đầu tƣ phát triển sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn.
- Phƣơng pháp so sánh: Là phƣơng pháp đƣợc sử dụng rộng rãi trong
công tác nghiên cứu. Thông qua phƣơng pháp này mà ta rút ra đƣợc các kết
luận về hiệu quả của các mô hình quản lý dự án đầu tƣ phát triển sử dụng vốn
ngân sách nhà nƣớc.
- Phƣơng pháp sơ đồ hóa: Là phƣơng pháp sơ đồ hóa các mô hình quản
lý dự án đầu tƣ phát triển để ngƣời sử dụng dễ dàng hơn trong tiếp cận và
phân tích các mô hình quản lý dự án đầu tƣ phát triển sử dụng vốn ngân sách
nhà nƣớc.
6. Dự kiến những đóng góp mới
Hệ thống hoá những vấn đề lý luận cơ bản về mô hình quản lý dự án
ĐTPT và quản lý dự án ĐTPT sử dụng nguốn vốn NSNN một cách đầy đủ, rõ
ràng, cụ thể. Hệ thống lý thuyết trên sẽ làm cơ sở phân tích, đánh giá một
cách toàn diện mô hình quản lý dự án ĐTPT và công tác quản lý dự án ĐTPT,
chỉ ra kết quả đạt đƣợc, phân tích rõ những tồn tại, hạn chế của thực trạng mô

7
hình quản lý dự án ĐTPT và công tác quản lý dự án ĐTPT sử dụng vốn ngân
sách nhà nƣớc hoạt động trên địa bàn tỉnh Hƣng Yên. Cuối cùng, đề xuất
đƣợc những phƣơng án, giải pháp hoàn thiện mô hình quản lý dự án đầu đầu

tƣ phát triển sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc nhằm nâng cao hiệu quả
công tác quản lý dự án đầu tƣ phát triển trên địa bàn tỉnh đến năm 2020 định
hƣớng 2030.
7. Bố cục luận văn
Ngoài các phần mở đầu, mục lục, danh mục các chữ viết tắt, danh mục
tài liệu tham khảo, danh mục các công trình đã công bố của tác giả và các phụ
lục, Luận văn đƣợc chia làm 3 chƣơng nhƣ sau:
Chƣơng 1: Cơ sở lý luận về quản lý dự án ĐTPT và các mô hình quản
lý dự án ĐTPT dụng nguồn vốn NSNN.
Chƣơng 2: Thực trạng mô hình quản lý dự án ĐTPT và công tác quản
lý dự án ĐTPT sử dụng vốn ngân sách trên địa bàn tỉnh Hƣng Yên.
Chƣơng 3: Giải pháp hoàn thiện mô hình quản lý dự án ĐTPT và công
tác quản lý dự án ĐTPT sử dụng vốn ngân sách trên địa bàn tỉnh Hƣng Yên
đến năm 2020 định hƣớng 2030.

8
CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐTPT VÀ CÁC MÔ HÌNH
QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐTPT SỬ DỤNG NGUỒN VỐN NSNN

1.1. Đầu tƣ phát triển từ ngân sách nhà nƣớc
1.1.1. Những khái niệm chung
Vốn nhà nước:
Vốn nhà nƣớc là vốn đầu tƣ phát triển từ ngân sách nhà nƣớc, vốn tín
dụng nhà nƣớc bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của nhà nƣớc và vốn
đầu tƣ khác của nhà nƣớc [29, khoản 10, điều 3].
Đầu tư phát triển:
Xét về bản chất chính là đầu tƣ tài sản vật chất và sức lao động trong
đó ngƣời có tiền bỏ tiền ra để tiến hành các hoạt động nhằm tăng thêm hoặc
tạo ra tài sản mới cho mình đồng thời cho cả nền kinh tế, từ đó làm tăng tiềm

lực sản xuất kinh doanh và mọi hoạt động sản xuất khác, là điều kiện chủ yếu
tạo việc làm, nâng cao đời sống của mọi ngƣời dân trong xã hội. Đó chính là
việc bỏ tiền ra để xây dựng, sửa chữa nhà cửa và kết cấu hạ tầng, mua sắm
trang thiết bị và lắp đặt chúng trên nền bệ, bồi dƣỡng đào tạo nguồn nhân lực,
thực hiện các chi phí thƣờng xuyên gắn liền với sự hoạt động của các tài sản
này nhằm duy trì hoặc tăng thêm tiềm lực hoạt động của các cơ sở đang tồn
tại, bổ sung tài sản và tăng thêm tiềm lực của mọi lĩnh vực hoạt động kinh tế -
xã hội của đất nƣớc [23, tr.15].
Đầu tƣ phát triển bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc là việc sử dụng
phần vốn ngân sách Nhà nƣớc, vốn vay nƣớc ngoài của Chính phủ, vốn tài trợ
phát triển chính thức của nƣớc ngoài cho Chỉnh phủ và Chính quyền các cấp
(ODF), vốn tín dụng đầu tƣ của các ngân hàng quốc doanh và vốn đầu tƣ của
doanh nghiệp Nhà nƣớc để đầu tƣ vào các lĩnh vực nhằm xây dựng và phát

9
triển một nền tảng cơ sở vật chất - kỹ thuật, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội
cho nền kinh tế quốc dân.
Đầu tƣ phát triển bằng vốn nhà nƣớc chủ yếu đƣợc tiến hành theo kế
hoạch nhằm thực hiện mục tiêu chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội trong từng
thời kỳ.
Căn cứ vào khả năng thu hồi vốn trực tiếp của dự án đầu tƣ và tính chất
nguồn vốn định ra ba mô hình đầu tƣ phát triển đó là: Cấp phát đầu tƣ, tín
dụng đầu tƣ và doanh nghiệp tự đầu tƣ .
- Mô hình cấp phát đầu tư: Dành cho các dự án đầu tƣ không có khả
năng thu hồi vốn trực tiếp thuộc các lĩnh vực nhƣ kết cấu hạ tầng kinh tế - xã
hội, các dự án giao thông, thuỷ lợi, trồng rừng đầu nguồn, rừng phòng hộ,
rừng quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, các trạm thú y, động thực vật; Nghiên
cứu giống mới và cải tạo giống; Các dự án xây dựng công trình, dự án quản lý
Nhà nƣớc, khoa học kỹ thuật; dự án bảo vệ môi trƣờng sinh thái; dự án an
ninh quốc phòng, các doanh nghiệp Nhà nƣớc hoạt động công ích, góp vốn cổ

phần liên doanh bằng nguồn vốn đầu tƣ phát triển cơ bản của Nhà nƣớc, các
doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nƣớc theo
quy định của pháp luật.
- Mô hình tín dụng đầu tư: Dành cho các dự án đầu tƣ phát triển hạ
tầng kinh tế, các cơ sở sản xuất, kinh doanh tạo việc làm có khả năng thu hồi
vốn; Các dự án đầu tƣ cho một số ngành kinh tế quan trọng của Nhà nƣớc
trong từng thời kỳ (nhƣ điện, xi măng, sắt thép…); Các dự án đầu tƣ của
ngành đảm bảo hiệu quả kinh tế và khả năng thu hồi vốn. Các nhu cầu vốn
này một phần đƣợc ngân sách Nhà nƣớc bố trí theo chính sách từng thời kỳ,
số còn lại là nguồn vốn tín dụng đầu tƣ của các ngân hàng quốc doanh [5,
tr.3-4].
Nhƣ vậy có thể hiểu dự án ĐTPT sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc

10
không chỉ là những dự án sử dụng toàn bộ vốn nhà nƣớc mà có thể là những
dự án sử dụng hỗn hợp nhiều nguồn vốn, trong đó có nguồn gốc nhà nƣớc
chiếm trên 30% trở lên.
1.1.2. Đặc điểm dự án đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN
Dự án ĐTPT sử dụng vốn nhà nƣớc chịu sự ràng buộc chặt chẽ của các
quy định về quản lý ngân sách, quản lý đầu tƣ, quản lý chi phí nhƣ: Luật
Ngân sách nhà nƣớc, các Nghị định của Chính phủ về quản lý dự án đầu tƣ,
quản lý chi phí dự án đầu tƣ. Các quy định này sẽ chi phối đến việc cấp phát
vốn; lập, thẩm định, phê duyệt dự án; tổng mức đầu tƣ, dự toán; lựa chọn nhà
thầu; ký kết và thực hiện hợp đồng; thanh quyết toán vốn đầu tƣ; giám sát và
đánh giá đầu tƣ.
Nhà nƣớc quản lý toàn bộ quá trình đầu tƣ đối với các dự án ĐTPT sử
dụng vốn ngân sách nhà nƣớc, từ việc xác định chủ trƣơng đầu tƣ, lập dự án,
quyết định đầu tƣ, lập thiết kế, tổng dự toán, lựa chọn nhà thầu, thi công xây
dựng đến khi nghiệm thu, bàn giao đƣa dự án vào khai thác sử dụng.
Chủ đầu tƣ không phải là chủ sở hữu vốn, chủ đầu tƣ đƣợc cơ quan

quản lý nhà nƣớc có thẩm quyền giao quản lý, sử dụng vốn. Chủ đầu tƣ dự án
ĐTPT sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc đƣợc quy định chặt chẽ tùy thuộc
từng nguồn vốn cụ thể. Dự án đầu tƣ sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc thì chủ
đầu tƣ do ngƣời quyết định đầu tƣ quyết định trƣớc khi lập dự án đầu tƣ và
phải phù hợp với quy định của Luật Ngân sách nhà nƣớc. Dự án do Thủ tƣớng
Chính phủ quyết định đầu tƣ, chủ đầu tƣ là cơ quan cấp Bộ, Ủy ban nhân dân
tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng và doanh nghiệp nhà nƣớc; Dự án do
Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan cấp Bộ, Chủ tịch UBND các cấp quyết định
đầu tƣ thì chủ đầu tƣ là đơn vị quản lý, sử dụng công trình. Thẩm quyền quyết
định đầu tƣ các dự án ĐTPT sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc chịu sự thẩm
định của ngƣời quyết định đầu tƣ. Dự án ĐTPT sử dụng vốn ngân sách nhà

11
nƣớc, khi có khối lƣợng phát sinh ngoài thiết kế, dự toán làm vƣợt tổng mức
đầu tƣ thì chủ đầu tƣ phải báo cáo ngƣời quyết định đầu tƣ để xem xét, quyết
định [9, điều 3].
Dự án ĐTPT sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc phải tuân theo các quy
định về quản lý chi phí dự án đầu tƣ, quy định về lựa chọn nhà thầu, quy định
về thanh quyết toán vốn đầu tƣ do cơ quan quản lý nhà nƣớc thẩm quyền ban
hành. Dự án ĐTPT sử dụng nguồn vốn nhà nƣớc trên 30% tổng mức đầu tƣ
thì phải đƣợc giám sát, đánh giá đầu tƣ chặt chẽ hơn các dự án sử dụng các
nguồn vốn hợp pháp khác.
1.1.3. Vai trò của đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước
Đầu tƣ phát triển từ nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc là bộ phận cấu
thành trong toàn bộ vốn đầu tƣ trong toàn xã hội, mặc dù thƣờng chiếm tỷ
trọng không cao, song đầu tƣ phát triển từ nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc có
vai trò quan trọng đặc biệt thể hiện trên các mặt sau:
Đầu tƣ phát triển từ ngân sách Nhà nƣớc là công cụ kinh tế quan trọng
để Nhà nƣớc trực tiếp tác động đến nền kinh tế, xã hội, điều tiết vĩ mô, thúc
đẩy tăng trƣởng kinh tế, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nƣớc. Bằng

việc cung cấp những dịch vụ công cộng nhƣ hạ tầng kinh tế xã hội, an ninh
quốc phòng mà các thành phần kinh tế khác không muốn, không thể hoặc
không đƣợc đầu tƣ; Các dự án đầu tƣ từ ngân sách Nhà nƣớc đƣợc triển khai
ở các vị trí quan trọng then chốt nhất nhằm đảm bảo cho nền kinh tế xã hội phát
triển ổn định.
Đầu tƣ phát triển từ ngân sách Nhà nƣớc là công cụ để Nhà nƣớc chủ
động điều chỉnh tổng cung và tổng cầu của nền kinh tế.
Về mặt cầu: Đầu tƣ phát triển trong đó có đầu tƣ từ ngân sách Nhà
nƣớc sẽ tạo ra khả năng kích cầu tiêu dùng trong sản xuất, thúc đẩy lƣu thông,
tạo công ăn việc làm, thu nhập.

12
Về mặt cung: Khi các dự án hoàn thành đƣa vào sử dụng, năng lực
mới của nền kinh tế tăng lên tác động làm tăng tổng cung trong dài dạn, kéo
theo tăng sản lƣợng tiềm năng, giá cả sản phẩm giảm.
Đầu tƣ phát triển từ ngân sách Nhà nƣớc là công cụ để Nhà nƣớc chủ
động điều chỉnh cơ cấu kinh tế ngành, vùng, lãnh thổ. Thông qua đầu tƣ các
chƣơng trình dự án ở vùng sâu vùng xa về giao thông, xây dựng, y tế, giáo
dục giúp cho các vùng này có điều kiện giao thông thuận lợi, nhân dân đƣợc
giáo dục nâng cao dân trí, chăm sóc sức khỏe tạo điều kiện phát triển vùng, có
thể điều chỉnh ngành nghề này phát triển, hạn chế ngành nghề khác không có
lợi.
Đầu tƣ phát triển từ ngân sách Nhà nƣớc tạo điều kiện cho các thành
phần kinh tế và cho toàn nền kinh tế phát triển. Vốn đầu tƣ phát triển từ ngân
sách nhà nƣớc đƣợc coi là vốn mồi để thu hút các nguồn lực trong và ngoài
nƣớc vào đầu tƣ phát triển. Chẳng hạn có đƣờng giao thông thuận lợi thì thị
trƣờng hàng hoá có điều kiện phát triển, cơ sở hạ tầng kinh tế phát triển sẽ tạo
khả năng to lớn để thu hút vốn đầu tƣ trong và ngoài nƣớc trên tất cả các lĩnh
vực kinh tế, văn hoá giáo dục, y tế, du lịch.
Đầu tƣ phát triển từ ngân sách Nhà nƣớc có vai trò mở đƣờng cho sự

phát triển nguồn nhân lực, phát triển khoa học công nghệ, chăm sóc sức khoẻ
của nhân dân. Do các dự án đầu tƣ vào những lĩnh vực trên thƣờng rất tốn
kém, độ rủi ro cao, khả năng thu hồi vốn thấp nên Nhà nƣớc thƣờng phải đầu
tƣ bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc nhƣ: các dự án đầu tƣ cho phòng thí
nghiệm trọng điểm, các trạm, trại nghiên cứu giống mới, các trƣờng đại học,
các bệnh viện, các trung tâm y tế dự phòng. Có đầu tƣ của nhà nƣớc sẽ cung
cấp các dịch vụ công tạo điều kiện nâng cao hiệu quả đầu tƣ của nền kinh tế
xã hội.
1.2. Quản lý dự án đầu tƣ phát triển sử dụng nguồn vốn NSNN

13
1.2.1. Khái niệm quản lý dự án đầu tư
Cùng với xu thế mở rộng quy mô dự án và sự không ngừng nâng cao về
trình độ khoa học công nghệ, các nhà đầu tƣ dự án cũng yêu cầu ngày càng
cao về chất lƣợng dự án vì thế quản lý dự án đầu tƣ trở thành yếu tố quan
trọng quyết định sự tồn tại của dự án. Hiện nay có nhiều cách diễn đạt khác
nhau của các tác giả khác nhau về khái niệm quản lý dự án đầu tƣ nhƣ:
Quản lý dự án đầu tƣ là quá trình lập kế hoạch, điều phối thời gian,
nguồn lực và giám sát quá trình phát triển của dự án nhằm đảm bảo cho dự án
hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi ngân sách đƣợc duyệt và đạt đƣợc
các yêu cầu đã định về kỹ thuật và chất lƣợng sản phẩm dịch vụ bằng phƣơng
pháp và điều kiện tốt nhất cho phép [32, tr.5-6].
Quản lý dự án đầu tƣ là việc vận dụng tổng hợp các kiến thức, kỹ năng,
công cụ và kỹ thuật để ra các quyết định quản lý phù hợp luật pháp, đƣa dự án
đạt tới các mục tiêu đặt ra [26, tr.10].
Quản lý dự án là một quá trình hoạch định tổ chức lãnh đạo và kiểm tra
các công việc và nguồn lực để hoàn thành các mục tiêu đã định [1, tr.15].
Tóm lại: Quản lý dự án đầu tƣ sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc là sự
vận dụng lý luận, phƣơng pháp, quan điểm có tính hệ thống để tiến hành quản
lý có hiệu quả toàn bộ công việc liên quan tới dự án dƣới dự ràng buộc về

nguồn lực. Để thực hiện mục tiêu dự án, các chủ đầu tƣ phải lên kế hoạch tổ
chức, chỉ đạo, phối hợp, điều hành, khống chế và đánh giá toàn bộ quá trình
từ lúc bắt đầu đến lúc kết thúc dự án. Quản lý dự án đầu tƣ đƣợc thực hiện
trong tất cả các giai đoạn khác nhau của chu trình dự án. Quản lý dự án đầu tƣ
là sự tác động của chủ đầu tƣ và các chủ thể có liên quan khác đến quá trình
lập dự án đầu tƣ và thực hiện dự án đầu tƣ bằng ủy nhiệm hoặc ký hợp đồng
với các đơn vị thực hiện thông qua sử dụng các công cụ và kỹ thuật quản lý

14
và mô hình tổ chức mềm dẻo, linh hoạt để dự án thực hiện trong những ràng
buộc về chi phí, thời gian và các nguồn lực.
Các công việc quản lý dự án đầu tư: Định ra mục tiêu dự án, xác định
các nguồn lực cần huy động (nguyên liệu, nhân lực, thông tin ), đánh giá các
rủi ro có thể xảy ra, đề xuất các biện pháp theo dõi và hành động, động viên
nhân lực tham gia và phối hợp các hoạt động của họ, theo dõi dự án, thông
báo cho ban chỉ đạo dự án thông tin về tiến trình thực hiện dự án và tất cả
những gì có thể dẫn tới sự thay đổi mục tiêu hoặc chƣơng trình dự án. Nhƣ
vậy quản lý dự án không chỉ đơn thuần là thực hiện một khối lƣợng công việc
đã đƣợc vạch sẵn, mà nhiều khi chính lại là việc hình thành nên khối lƣợng
công việc đó. Điều này có nghĩa là không thể quan niệm đơn giản quản lý dự
án chỉ là theo dõi dự án.
Qua cách diễn đạt khái niệm quản lý dự án nêu trên có thể rút ra một
số nhận định như sau: Quản lý dự án cũng giống nhƣ quản lý các lĩnh vực
khác ở chỗ vừa là khoa học vừa là nghệ thuật. Quản lý dự án là một khoa học
thể hiện ở chỗ: Để thực hiện mục tiêu đề ra một cách hiệu quả đòi hỏi các nhà
quản lý dự án phải biết và có khả năng vận dụng các lý luận khoa học, các
công cụ khoa học, các phƣơng pháp khoa học vào quá trình quản lý. Quản lý
dự án cũng nhƣ các lĩnh vực quản lý khác đỏi hỏi các nhà quản lý phải có
năng lực ứng xử và giải quyết các vấn đề nẩy sinh từ các mối quan hệ con
ngƣời, vì thế có thể cho rằng quản lý dự án còn là một nghệ thuật ứng xử.

Quản lý dự án có nhiều điểm khác biệt với quản lý sản xuất kinh doanh
của doanh nghiệp. Do dự án có những đặc điểm mang tính đặc thù so với sản
xuất kinh doanh của doanh nghiệp nhƣ: mục tiêu cần đạt đƣợc của dự án đã
xác định trƣớc trong sự ràng buộc về thời gian và chi phí nguồn lực để thực
hiện mục tiêu ấy; thời điểm đầu và thời điểm kết thúc của dự án đã đƣợc xác
định cụ thể; địa điểm thực hiện dự án đã đƣợc lựa chọn dẫn tới sự khác biệt

15
của quản lý dự án so với quản lý sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. Có
thể so sánh sự khác nhau cơ bản giữa quản lý sản xuất kinh doanh và quản lý
dự án ở một số nội dung nhƣ: mục tiêu quản lý; tính chất quản lý; thời gian
quản lý; hiệu quả quản lý.
Bảng 1.1. Những khác nhau cơ bản giữa quản lý sản xuất theo dòng
và hoạt động phát triển dự án
Quản lý sản xuất
Quản lý dự án đầu tƣ
- Nhiệm vụ có tính lắp lại, liên tục
- Nhiệm vụ không có tính lặp lại,
liên tục mà có tính chất mới mẻ
- Tỷ lệ sử dụng nguồn lực thấp
- Tỷ lệ sử dụng nguồn lực cao
- Một khối lƣợng lớn hàng hóa, dịch
vụ đƣợc sản xuất trong một thời kỳ
(Sản xuất hàng loạt)
- Tập trung vào một loại hay một
lƣợng nhất định hoàng hóa hoặc
dịch vụ ( sản xuất đơn chiếc)
- Thời gian tồn tại của các công ty,
doanh nghiệp dài
- Thời gian tồn tại của các dự án

đầu tƣ có hạn
- Các số liệu thông kê sẵn có và hữu
ích đối với việc ra quyết định
- Các số liệu thông kê ít có nên
không sử dụng nhiều trong các
quyết định về dự án
- Không quá tốn kém khi chuộc lại lỗi
lầm
- Phải trả giá đắt cho các quyết định
sai lầm
- Tổ chức theo tổ nhóm là hình thức
phổ biến
- Nhân sự mới cho mỗi dự án
- Trách nhiệm rõ ràng và đƣợc điều
chỉnh qua thời gian
- Phân chia trách nhiệm thay đổi tùy
thuộc vào tính chất của từng dự án
- Môi trƣờng làm việc tƣơng đối ổn
định
- Môi trƣờng làm việc thƣờng
xuyên thay đổi
(Nguồn: Từ Quang Phương, 2005, Giáo trình quản lý dự án)

16
Quản lý dự án là quá trình bao gồm nhiều công việc có mối liên hệ với
nhau. Để đạt đƣợc mục tiêu đề ra của dự án đòi hỏi phải tổ chức thực hiện
nhiều, thậm chí rất nhiều công việc khác nhau có mối liên hệ với nhau, các
công việc này tiêu tốn thời gian nhất định và những nguồn lực nhất định để
thực hiện chúng, các công việc cần thực hiện của dự án không chỉ do một tổ
chức hay một cá nhân thực hiện mà thƣờng do nhiều tổ chức và cá nhân khác

nhau thực hiện. Để dẫn dắt dự án đến thành công nghĩa là biến ý tƣởng đầu tƣ
thành hiện thực đòi hỏi phải phối hợp chặt chẽ và ăn khớp giữa các tổ chức và
cá nhân khác nhau đảm nhận thực hiện những phần việc khác nhau của dự án,
trong quá trình phối hợp này thƣờng nảy sinh các vấn đề đòi hỏi các nhà quản
lý dự án phải giải quyết cũng nhƣ đƣa ra các quyết định phù hợp nhằm điều
hòa các mối quan hệ, giảm thiểu những mâu thuẫn nảy sinh đƣa dự án phát
triển theo đúng hƣớng đã định. Điều này đòi hỏi các nhà quản lý dự án phải
có đủ năng lực quản lý, đủ khả năng phát hiện và giải quyết kịp thời những
vấn đề nảy sinh trong suốt quá trình hình thành và triển khai thực hiện dự án.
Lập kế hoạch, điều phối và kiểm soát là các chức năng quan trọng của
quản lý dự án. Để sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả các nguồn lực (chi phí)
trong quá trình hình thành và triển khai thực hiện dự án luôn đòi hỏi phải thiết
lập các kế hoạch cụ thể (kế hoạch dự án, kế hoạch tiến độ thời gian, kế hoạch
chi phí nguồn lực), điều phối nguồn lực theo kế hoạch đã đƣợc xác định, giám
sát quá trình thực hiện các công việc kịp thời phát hiện những thay đổi so với
kế hoạch đề ra để có những biện pháp quản lý phù hợp (kiểm soát dự án). Có
thể nói rằng lập kế hoạch, điều phối và kiểm soát dự án là những chức năng
quan trọng của quản lý dự án.
1.2.2. Mục tiêu quản lý dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách nhà nước
Mục tiêu quản lý dự án đầu tƣ sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc của chủ
đầu tƣ là dẫn dắt dự án đầu tƣ đến hoàn thành dự án đảm bảo các thông số kỹ