Luận văn thạc sĩ Sự khác biệt về chính sách thu hồi đất trong các dự án từ ba nguồn vốn đầu tư Ngân hàng thế giới, nhà nước và tư nhân trên địa bàn thành phố Cần Thơ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH

CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT




LÊ THANH SƠN

SỰ KHÁC BIỆT VỀ CHÍNH SÁCH THU HỒI ĐẤT
TRONG CÁC DỰ ÁN TỪ BA NGUỒN VỐN ĐẦU TƯ:
NGÂN HÀNG THẾ GIỚI, NHÀ NƯỚC VÀ TƯ NHÂN
TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ CẦN THƠ




Ngành: Chính Sách Công
Mã ngành: 60340402



LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG



NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS.TS. PHẠM DUY NGHĨA



TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2014

i



LỜI CAM ĐOAN





Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số
liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi
hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học
Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright.



Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 14 tháng 7 năm 2014
Tác giả luận văn



Lê Thanh Sơn

ii



LỜI CẢM ƠN



Tôi chân thành gửi lời cảm ơn sâu sắc đến quý thầy cô tại Chương trình Giảng dạy
Kinh tế Fulbright – Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh đã đem hết lòng
nhiệt tình, trách nhiệm hướng dẫn chúng tôi phương pháp học, tích luỹ và tìm kiếm kiến
thức trong quá trình học tập và nghiên cứu tại trường. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn đến
Phó Giáo sư – Tiến sĩ Phạm Duy Nghĩa là người đã trực tiếp hướng dẫn, tận tình chỉ
dẫn, góp ý và giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện và hoàn thành luận văn tốt nghiệp
của mình.
Tôi cũng xin cảm ơn chân thành đến Tiến sĩ Phan Trung Hiền – Phó trưởng Khoa
Luật trường Đại học Cần Thơ, Ông Lê Văn Triển – Giám đốc Ban Quản lý dự án nâng cấp
đô thị Thành phố Cần Thơ, Ông Nguyễn Đức Trí – Chánh văn phòng Trung tâm phát triển
quỹ đất Thành phố Cần Thơ đã hướng dẫn, góp ý, tạo điều kiện cho tôi trong quá trình
nghiên cứu. Tôi cũng xin gửi lời cám ơn đến các cô chú và anh chị hiện đang công tác tại
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, các anh chị lớp MPP5, MPP6, bạn bè đã hỗ
trợ và tạo điều kiện tốt cho tôi trong suốt quá trình học tập và thực hiện đề tài này.
Sau cùng, tôi xin kính chúc quý thầy cô, các cô chú và anh chị được dồi dào sức
khỏe, thành công trong sự nghiệp và luôn hạnh phúc.
Xin chân thành cảm ơn!

Lê Thanh Sơn






iii



TÓM TẮT LUẬN VĂN



Các dòng vốn đầu tư của nhà nước, vốn nhà nước vay từ Ngân hàng thế giới và
vốn của các nhà đầu tư tư nhân vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng ở Thành Phố Cần Thơ đã góp
phần làm cho thành phố thay da đổi thịt hằng ngày. Tuy nhiên, giá bồi thường khi nhà
nước thu hồi đất cho người dân để thực hiện dự án có lúc khác nhau, tạo nên sự không
công bằng và dẫn đến khiếu kiện, khiếu nại. Nghiên cứu đã cho thấy có sự không thống
nhất trong việc áp giá bồi thường khi nhà nước phân loại dự án đầu tư và nguồn vốn đầu
tư. Vì vậy để đảm bảo cân bằng lợi ích các bên trong trường hợp nhà nước thu hồi đất,
Nhà nước chỉ thu hồi đất trong các trường hợp hết sức cần thiết và chứng minh được mục
đích thu hồi là vì lợi ích công cộng. Nhà nước cần có cơ chế để đảm bảo được tất cả các
bên có liên quan trong việc thực hiện quy hoạch của nhà nước nói lên tiếng nói và quyền
quyết định một cách công bằng đối với quá trình thực hiện dự án, đồng thời cần loại bỏ
việc phân biệt phân loại đất để xác định giá đất.

iv


MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

TÓM TẮT LUẬN VĂN iii

MỤC LỤC iv

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT vi

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ vii

DANH MỤC CÁC HỘP vii

DANH MỤC PHỤ LỤC viii

CHƯƠNG 1: DẪN NHẬP 1

1.1 Bối cảnh nghiên cứu 1

1.2 Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu 2

1.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

1.4. Tổng quan các bài nghiên cứu trước 3

CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP LUẬN VÀ NGUỒN THÔNG TIN 5

2.1 Phương pháp sử dụng để phân tích 5

2.2 Phương pháp thu thập thông tin 6

2.3 Các nguồn thông tin không thể thu thập, dẫn đến những thiên lệch của nghiên cứu 6

CHƯƠNG 3: PHÂN TÍCH VÀ NHỮNG PHÁT HIỆN 7

3.1 Mục đích thu hồi và các nguồn vốn đầu tư 7

3.1.1 Thu hồi đất quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng 7

3.1.2 Thu hồi đất vì mục tiêu phát triển kinh tế 7

3.2 Qui trình thu hồi đất 8

3.3 Chính sách về bồi thường cho người bị thu hồi đất 9

3.4 Các khác biệt khi có 03 nguồn vốn đầu tư trên thực tế triển khai 13

3.4.1 Sự khác biệt trên thực tế về phương thức thực hiện dự án 13
3.4.2. Sự khác biệt trên thực tế về người sử dụng đất không chính thức hoặc bất
hợp pháp 18

3.4.3 Sự khác biệt trên thực tế về phương thức xác định giá bồi thường 19

3.4.4 Sự khác biệt trên thực tế về tham vấn và công bố thông tin 23

3.4.5 Sự khác biệt trên thực tế về khiếu nại và cơ chế giải quyết khiếu nại 25

3.5 Vấn đề vốn tư nhân nhưng nhà nước thu hồi đất 28

v


3.6 Phân tích nguyên nhân của sự khác biệt 29

3.7 Phân tích hệ quả của sự khác biệt 30

CHƯƠNG 4: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ 32

4.1. Kết luận 32

4.2 Khuyến nghị 33

TÀI LIỆU THAM KHẢO 34

PHỤ LỤC 38


vi



DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT

Từ viết tắt Tên Tiếng Anh Tên Tiếng Việt
BTC

Bộ Tài chính
BTNMT Bộ Tài nguyên và Môi trường
LĐĐ Luật đất đai
MARKDC Công ty Nghiên cứu thị trường và phát
triển cộng đồng
NCĐT Nâng cấp đô thị
NĐ Nghị định
OECD Organization for Economic
Co-operation and Development
Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển
PMUCT Ban quản lý dự án nâng cấp đô thị
thành phố Cần Thơ
QĐ Quyết định
QĐTHĐ

Quyết định thu hồi đất
QLDA Quản lý dự án

TNMT Tài nguyên môi trường
TPCT

Thành phố Cần Thơ
TT Thông tư
TTPTQĐTPCT Trung tâm phát triển quỹ đất thành
phố Cần Thơ
TUCT Thành uỷ Cần Thơ
UBND Ủy ban nhân dân
UBND QNK Ủy ban nhân dân quận Ninh Kiều
UBND TPCT Ủy ban nhân dân thành phố Cần Thơ
UBND-QBT Ủy ban nhân dân quận Bình Thuỷ
UBND-QCR

Ủy ban nhân dân quận Cái Răng
VD

Ví dụ
WB Word Bank Ngân hàng thế giới



vii


DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ

Hình 3.1: Quy trình thu hồi đất theo NĐ 69/2009/NĐ-CP 8

Hình 3.2: Tóm tắt các khác biệt giữa 03 chính sách theo văn bản qui định 12

Hình 3.3: Nơi ở vào tháng 5/2014 của gia đình Ông Dương Văn Dũng 16

Hình 3.4: Khu tái định cư Thới Nhật của dự án do WB tài trợ 17

Hình 3.5: Mối quan hệ giữa cung và cầu về đất đai trên thị trường 20

Hình 3.6: Lớp tập huấn cho các đối tượng liên quan đến vận hành dự án 24

Hình 3.7: Tài liệu tuyên truyền về chính sách xã hội và giải phóng mặt bằng 24

Hình 3.8: Mức độ hài lòng của người dân về việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 30





DANH MỤC CÁC HỘP

Hộp 3.1: Các nguyên tắc cơ bản trong khung chính sách OP4.12 10

Hộp 3.2: Khung chính sách cơ bản OP4.12 về tái định cư không tự nguyện 17

Hộp 3.3: Quy trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại của dự án tái định cư nâng cấp đô thị
do Ngân hàng thế giới tài trợ 27

viii


DANH MỤC PHỤ LỤC

Phụ lục 1: Các trường hợp nhà nước thu hồi và không thu hồi đất 38

Phụ lục 2: Qui định về bồi thường, tái định cư cho người có đất bị thu hồi 39

Phụ lục 3: Phạm vi sử dụng bảng giá đất do UBND thành phố ban hành 40

Phụ lục 4: Những nội dung chính của Quyết định 12/2010/QĐ-UBND 41

Phụ lục 5: Các phương pháp xác định giá đất 42

Phụ lục 6: Thành phần Hội đồng bồi thường giải phóng mặt bằng đối với dự án ngân sách
nhà nước bồi hoàn. 43

Phụ lục 7: Thành viên Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với dự án do WB tài
trợ. 47

Phụ lục 8: Biên bản làm việc khi WB đến kiểm tra PMUCT 51

Phụ lục 9: Hộ gia đình ông Đoàn Văn Quá chỉ cần biên lai thuế và phường xác nhận ở từ
lâu là được bồi thường về đất 59

Phụ lục 10: Tổng hợp các lợi ích mà người dân bị ảnh hưởng bởi dự án do WB tài trợ. 73

Phụ lục 11: Quyết định bồi thường, thiệt hại đối với dự án không thuộc diện nhà nước thu
hồi. 74

Phụ lục 12: Nội dung từ bướm tuyên truyền đến cộng đồng dân cư khi dự án triển khai. 82

Phụ lục 13: Đơn khiếu nại của bà Huỳnh Thị Thảo Trinh 84

Phụ lục 14: Phản hồi của UBND quận Bình Thủy về đơn khiếu nại của bà Huỳnh Thị Thảo
Trinh 87

Phụ lục 15: Quyết định cưỡng chế thu hồi đất của UBND quận Bình Thủy 90

Phụ lục 16: Báo cáo giải quyết khuyết nại của hộ gia đình của WB 93

Phụ lục 17: Công văn của thủ tướng Chính phủ về việc chấp thuận khung chính sách bồi
thường, tái định cư của WB 115

Phụ lục 18: Báo cáo giám sát của WB 116

1


CHƯƠNG 1: DẪN NHẬP

1.1 Bối cảnh nghiên cứu
Cần Thơ là thành phố trực thuộc Trung ương, nằm ở vị trí trung tâm của vùng
Đồng bằng sông Cửu Long. Thành phố Cần Thơ (TPCT) đang hướng tới mục tiêu trở
thành thành phố đồng bằng cấp quốc gia, văn minh, hiện đại, xanh, sạch đẹp, là trung tâm
công nghiệp, trung tâm thương mại – dịch vụ, trung tâm giáo dục đào tạo và khoa học công
nghệ, trung tâm y tế và văn hóa của vùng. Để đạt được mục tiêu đó, TPCT rất quan tâm hỗ
trợ và sẵn sàng tạo điều kiện thuận lợi cho nhà đầu tư, doanh nghiệp hoạt động sao cho có
hiệu quả nhất (Trần Thanh Mẫn, 2014).

Để đạt được mục tiêu trên thì cần có một quỹ đất rất lớn để xây dựng hệ thống hạ
tầng, khu công nghiệp, thương mại, dịch vụ, dân cư, chỉnh trang đô thị… Kết quả của quá
trình này là bộ mặt đô thị đã thay đổi hoàn toàn, những công trình, những con đường rộng
thêng thang được xây mới, đời sống của nhân dân được cải thiện. Tuy nhiên, cũng có
những người phải chịu hi sinh vì sự phát triển chung đó. Theo báo cáo của trung tâm phát
triển quỹ đất thành phố, hằng năm có hàng trăm dự án đầu tư với tổng diện tích thu hồi
đến hàng ngàn hecta và hàng chục ngàn hộ gia đình bị ảnh hưởng cần phải di dời, tái định
cư và thay đổi nghề nghiệp (TTPTQĐTPCT, 2013). Người được hưởng lợi đồng tình,
người bị thiệt hại khiếu nại. Chỉ tính từ tháng 8/2011 đến tháng 8/2012 các cơ quan hành
chính trên địa bàn thành phố đã tiếp 1.788 lượt công dân đến khiếu nại mà đa phần trong
đó liên quan đến lĩnh vực đất đai (UBND TPCT, 2012).
Trước khi Luật đất đai (LĐĐ) năm 1993 ra đời, từ năm 1980 đất đai được tuyên bố
thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước toàn quyền quản lý đất đai theo tư duy kinh tế kế hoạch
hóa tập trung. Đồng thời, quan điểm lợi ích tập thể, cộng đồng lên trên hết, nhà nước tương
đối thuận lợi trong việc “thu hồi đất” và “giao đất” cho các hộ gia đình và cá nhân. Đôi khi
nhiều người dân không dám khai phá, tích tụ nhiều đất đai vì sợ qui cho là “tư sản”,
“địa chủ”.
Hiến pháp (HP) năm 1992 tiếp tục xác định đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Thực thi
hiến pháp 1992, LĐĐ 1993 quy định hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có năm quyền là:
chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp. Điều đó chứng tỏ quyền sử dụng
2


đất đã trở thanh một quyền tài sản, các quyền trên đã thừa nhận đất đai có giá và có thể
mua bán (chuyển nhượng) quyền sử dụng đất.
Để hướng dẫn chi tiết LĐĐ năm 1993, các NĐ 90/CP năm 1994, NĐ 22/CP năm
1998 ra đời để cụ thể hóa các quy phạm liên quan đến thu hồi đất, đền bù, hỗ trợ, tái định
cư. Từ chỗ xem đất đai là không có giá chuyển sang thái cực ngược lại là có giá trong khi
hệ thống luật pháp và kinh nghiệm của các cơ quan hành chính chưa được thiết kế phù
hợp. Quá trình thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư bắt đầu trở thành một “điểm

nóng” trong xã hội và là tiêu điểm của khiếu nại, khiếu kiện. LĐĐ năm 1993 chỉ quy định
thu hồi đất vì mục đích: quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Điều này
dẫn đến vấn đề khi cần đất làm các dự án phát triển kinh tế, chính quyền địa phương gặp
lúng túng, không biết phải áp dụng cơ chế nào. Chính vì lẽ đó, một số trường hợp thu hồi
đất mang tên là lợi ích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng nhưng kỳ thực là vì mục đích
phát triển kinh tế (Phan Trung Hiền, 2013).
LĐĐ năm 2003 đã chỉ ra rõ những điều kiện cụ thể mà nhà nước có thể thu hồi đất
mục đích phát triển kinh tế. Tuy nhiên quy định của luật và các hướng dẫn thi hành LĐĐ
2003 vẫn còn nhiều vấn đề chưa phù hợp, chưa công bằng dẫn đến quá trình thực thi luật
không gặp sự đồng thuận của một số người dân.
Cũng như nhiều địa phương khác, các dự án đầu tư tại TPCT thường được thực
hiện bởi ba nguồn vốn đầu tư: nhà nước, vốn nhà nước vay của Ngân hàng thế giới (WB)
và vốn của các nhà đầu tư tư nhân. Do qui định của luật pháp và chính sách của nhà tài trợ
nên giá bồi thường có lúc khác nhau trên cùng một địa bàn khi nhà nước thu hồi đất, tạo
nên sự không công bằng cho người dân và dẫn đến khiếu kiện, khiếu nại. Vì vậy, tìm hiểu
và phân tích nguyên nhân của sự khác biệt giữa ba chính sách thu hồi đất để tìm tiếng nói
chung trong việc thực hiện quy hoạch của nhà nước là hết sức cần thiết.

1.2 Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu
- Liệu có sự khác biệt trong chính sách và thực tế khi nhà nước thu hồi đất, bồi
thường và tái định cư từ các dự án có nguồn vốn đầu tư từ các nguồn khác nhau (WB, các
dự án từ nguồn vốn Nhà nước và các dự án từ nguồn vốn tư nhân) trên địa bàn TPCT hay
không, và nếu có nguyên nhân và hệ quả của sự khác biệt đó là gì?
- Bài học kinh nghiệm trong thu hồi, bồi thường và tái định cư rút ra cho TPCT.
3


1.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu là các văn bản pháp luật liên quan đến việc thu hồi đất tại các
dự án từ ba nguồn vốn đầu tư của: Ngân hàng thế giới, nhà nước và tư nhân, các dự án đã

triển khai và các hộ dân bị thu hồi đất bởi các dự án trên địa bàn TPCT.
Phạm vi nghiên cứu: các văn bản pháp luật hiện hành áp dụng cho việc bồi thường,
giải phóng mặt bằng trên địa bàn TPCT, các hộ dân bị ảnh hưởng và các dự án triển khai
khác nhau theo 03 nguồn vốn, các nghiên cứu liên quan đến việc đánh giá dự án. Thông tin
được cập nhật cho đến cuối năm 2013.
1.4. Tổng quan các bài nghiên cứu trước
Nhằm phân tích những vấn đề khó khăn, vướng mắc trong giải phóng mặt bằng, và
đánh giá lợi ích của người dân trong công tác bồi thường, tái định cư trên địa bàn thành
phố Cần Thơ, năm 2013, Phan Trung Hiền đã thực hiện đề tài nghiên cứu khoa học cấp
thành phố: “Nghiên cứu giải quyết những khó khăn trong giải phóng mặt bằng khi thực
hiện các dự án đầu tư xây dựng trên địa bàn TPCT”. Bằng việc sử dụng phương pháp
logic, lịch sử, thống kê, phân tích luật viết và điều tra xã hội học, Phan Trung Hiền đã hệ
thống được cơ sở pháp lý và lịch sử của quá trình thu hồi đất của Việt Nam và TPCT.
Nghiên cứu cũng cho thấy trên địa bàn đô thị, nông thôn và các dự án tái định cư sau khi bị
thu hồi đất tại TPCT có đến hơn 87,2% hộ dân cho rằng giá đất bồi thường thấp hơn so
với giá thị trường, 10,2% là tương đương, và 2,4% là cao hơn giá thị trường. Nghiên cứu
cũng đã phát hiện những nguyên tắc quan trọng cần đảm bảo nhằm thực hiện dự án đầu tư
xây dựng có giải phóng mặt bằng là: (1) Chú trọng công tác quy hoạch, (2) Thống nhất
chia sẻ lợi ích, (3) Bảo đảm công khai, minh bạch, (4) Bảo đảm công bằng, dân chủ, kết
hợp lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài, (5) Phát huy đồng bộ vai trò các tổ chức hệ thống
chính trị địa phương, (6) Có sự quan tâm đối với đội ngũ làm công tác giải phóng mặt bằng
(Phan Trung Hiền, 2013). Dựa trên nghiên cứu của Phan Trung Hiền, có thể sử dụng
phương pháp nghiên cứu luật viết, phương pháp so sánh, kết quả nghiên cứu và số liệu
thống kê để làm cơ sở lý luận cho đề tài này.
Để hỗ trợ BTNMT cải thiện chính sách và thực tiễn về thu hồi và chuyển dịch đất
đai để đạt được sự tăng trưởng bền vững trong quá trình đô thị hóa và công nghiệp hóa
diễn ra nhanh chóng ở Việt Nam, WB tại Việt Nam (2011) đã có nhiều công trình nghiên
cứu: (1) Đề xuất về hoàn thiện chính sách Nhà nước thu hồi đất và cơ chế chuyển dịch đất
4

đai tự nguyện ở Việt Nam; (2) Nghiên cứu về cơ chế xác định giá đất phục vụ bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư tại Việt Nam; (3) Nghiên cứu hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại
về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại Việt Nam do Đặng Hùng Võ
thực hiện với sự hợp tác của một số chuyên gia làm việc tại BTNMT. Báo cáo đã phân
tích hệ thống pháp luật đất đai của Việt Nam về chuyển dịch đất đai, phân tích thực tế triển
khai việc chuyển dịch đất đai ở Việt Nam và đề xuất những điều chỉnh, đổi mới về cơ chế
chuyển dịch đất đai ở Việt Nam trong đó có việc “… hỗ trợ cần tính toán đủ các thiệt hại
sẽ xảy ra đối với người bị thu hồi đất, cả những thiệt hại không tính được bằng tiền và
những thiệt hại dài hạn nhằm mục tiêu khôi phục lại đời sống, việc làm như trước khi bị
thu hồi đất…”. Kết quả nghiên cứu cho thấy được bức tranh tổng quát về cơ chế của nhà
nước trong việc thu hồi đất và chuyển dịch đất đai ở Việt Nam và hướng đi đảm bảo công
bằng lợi ích các bên trong việc thu hồi đất (Đặng Hùng Võ và đ.t.g, 2011).
Nghiên cứu về mô hình điều tiết giá trị tăng thêm từ đất trong quá trình đô thị hóa
tại Đà Nẵng, tác giả Hoàng Thị Hồng Nhung đã cho biết: Đà Nẵng đã đạt được nhiều thành
công khi vừa điều tiết hài hòa giá trị tăng thêm từ đất trong quá trình đô thị hóa vì được đa
số người dân đồng thuận. Nguyên nhân chính của sự thành công là Thành phố Đà Nẵng
thực hiện thu hồi đất theo quy hoạch và tái phân phối lại giá trị tăng thêm cho những người
bị thu hồi đất, khi đó người thu hồi đất không cảm thấy mình bị đứng bên lề của sự phát
triển nên tỉ lệ người bị thu hồi đất đồng tình cao tạo điều kiện cho Đà Nẵng có thể triển
khai nhiều dự án thành công (Hoàng Thị Hồng Nhung, 2013).

5


CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP LUẬN VÀ NGUỒN THÔNG TIN

2.1 Phương pháp sử dụng để phân tích
Để đánh giá chất lượng một văn bản quy phạm pháp luật người ta dùng nhiều tiêu
chí để đánh giá. Với sự đa dạng về ý thức hệ, lịch sử và trình độ phát triển các quốc gia

khác nhau sẽ có những thang đo khác nhau cho việc đánh giá.
Năm 1995, Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển (OECD) đã đưa ra tám yêu cầu
cho văn bản pháp luật tốt bao gồm: (1) Phục vụ các mục tiêu chính xác, rõ ràng đã ấn định
trước; (2) Có cơ sở pháp luật, thực tiễn chắc chắn; (3) Mang lại lợi ích nhiều hơn là chi phí,
có tính tới tác động phân bổ trên toàn xã hội, các yếu tố kinh tế, xã hội và môi trường; (4)
Giảm thiểu chi phí và tác động lệch lạc tới thị trường; (5) Khuyến khích cạnh tranh, thông
qua khuyến khích thị trường và các phương pháp tiếp cận dựa trên cơ sở mục tiêu đã định;
(6) Rõ ràng, đơn giản, thiết thực đối với người sử dụng, (7) Phù hợp, tương thích với các
chính sách, pháp luật khác; (8)Tương tích ở mức độ tối đa đối với các nguyên tắc về
khuyến khích cạnh tranh, thương mại trong pháp luật quốc gia và các điều ước quốc tế.
Năm 2008, Quốc hội Việt Nam đã ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật, trong đó xác định khi thẩm tra dự luật cần tập trung vào năm điểm: (1) Sự cần thiết
ban hành văn bản; (2) Sự phù hợp của luật với đường lối, chủ trương, chính sách của
Đảng; (3) Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống
pháp luật và tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam là thành viên; (4) Tính khả thi của luật, bao gồm sự phù hợp giữa quy định
của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo
đảm để thực hiện; (5) Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản.
Tuy nhiên đối tượng nghiên cứu lại không phải là một văn bản cụ thể mà một hệ
thống văn bản, văn bản sau bổ sung cho văn bản ra trước. Do đó việc áp dụng bộ tiêu chí
của OECD và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam là không phù hợp.
Vì vậy trong nghiên cứu này chúng tôi dùng phương pháp phân tích luật viết để phân tích
tổng quan về hệ thống luật pháp, chính sách có liên quan đến việc bồi thường cho người bị
thu hồi đất đối với các dự án có ba nguồn vốn khác nhau đầu tư là: vốn ngân sách, vốn vay
của WB và vốn tư nhân, sau đó dùng phương pháp so sánh để so sánh hệ thống chính sách
bồi thường liên quan đến ba nguồn vốn trên.
6


Trong phân tích luật viết có thể áp dụng nhiều biện pháp, trong đó phương pháp

phân tích câu chữ hoặc chú giải, phân tích lịch sử và phân tích phát triển là thường được sử
dụng phổ biến nhất (Nguyễn Ngọc Điện, 2006). Phương pháp phân tích câu chữ không có
nghĩa là phân tích từng câu, từng chữ dựa theo ý nghĩa của từ ngữ được nghi nhận trong từ
điển hoặc trong tập quán. Nghiên cứu và phân tích luật viết dựa vào phương pháp phân tích
câu chữ là hoạt động trí tuệ của nhà chuyên môn đi xuyên qua văn bản quy phạm pháp luật
để nắm bắt ý chí đích thực của người làm luật (Nguyễn Ngọc Điện, 2006, tr74)
Để trả lời được câu hỏi nguyên nhân của sự khác biệt, nghiên cứu sẽ tìm hiểu sự
khác nhau của ba chính sách trên các qui định của pháp luật, động cơ của việc thi hành các
qui định trên và thực tế diễn ra ở TPCT.
Để tìm bằng chứng cho kết quả của sự khác biệt, nghiên cứu sẽ dựa trên các nghiên
cứu trước về các dự án hoặc điều tra khảo sát để đánh giá mức độ hài lòng của các hộ dân
bị ảnh hưởng bởi dự án.
2.2 Phương pháp thu thập thông tin
- Sử dụng các tài liệu, văn bản pháp lý của nhà nước và TPCT trên công báo, các ấn
phẩm xuất bản của Ngân hàng Thế giới, các tài liệu lưu trữ của Trung tâm phát triển quỹ
đất TP Cần Thơ, các chủ đầu tư.
- Tìm kiếm các thông tin trên mạng Internet.
- Khảo sát một số hộ dân trong các tình huống cụ thể.
2.3 Các nguồn thông tin không thể thu thập, dẫn đến những thiên lệch của nghiên cứu
Trong quá trình thu nhập dữ liệu chúng tôi nhận thấy để giải quyết các vấn đề phát
sinh trong quá trình thu hồi đất, các cơ quan thực thi công vụ thường xuyên báo cáo kết
quả thực hiện lên chính quyền các cấp. Thông thường, các kết luận, chỉ đạo của lãnh đạo
được thông báo bằng kết luận của văn phòng. Đôi khi có những kết luận, chỉ đạo “miệng”
của lãnh đạo các cấp trong quá trình thực hiện quá trình bồi thường, giải phóng mặt bằng
được triển khai thực hiện ngay mà không tìm được những kết luận bằng văn bản hoặc biên
bản cuộc họp.
Với các loại hình dự án không do nhà nước thu hồi đất: Doanh nghiệp tự thoả thuận
với người dân về chi phí bồi thường thì không biết được giá thật sự mà doanh nghiệp đã trả
cho từng hộ gia đình.

7


CHƯƠNG 3: PHÂN TÍCH VÀ NHỮNG PHÁT HIỆN

Ở Việt Nam, điều 17, HP năm 1992 và điều 53 HP năm 2013 đã nêu: “ đất đai
thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước thống nhất quản lý ”. Đồng thời Điều 38, LĐĐ năm
2003, qui định nhà nước có quyền thu hồi đất trong các trường hợp sau đây: “… Nhà nước
sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát
triển kinh tế…”. Các quy định này về căn bản được duy trì trong LĐĐ sửa đổi năm 2013,
có hiệu lực từ 01/07/2014.
Như vậy nhà nước chỉ quy định các trường hợp để thu hồi đất, không qui định đối
tượng nào bỏ vốn vào để thu hồi thì có chính sách khác nhau. Tuy nhiên, để triển khai các
trường hợp thu hồi đất trên thực tế thì nhà nước sẽ giao cho nhiều tổ chức, cá nhân khác
nhau thực hiện. Mỗi tổ chức, cá nhân ngoài thực thi nhiệm vụ của họ, họ cũng sẽ vì tối đa
hoá lợi ích của tổ chức, cá nhân mà sẽ dẫn đến quá trình thực thi pháp luật có những điểm
khác nhau.
3.1 Mục đích thu hồi và các nguồn vốn đầu tư
3.1.1 Thu hồi đất quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng
Theo Điều 39, LĐĐ năm 2003: Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường,
giải phóng mặt bằng sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố hoặc khi dự án
đầu tư có nhu cầu sử dụng đất phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cơ quan
nhà nước có thẩm quyền xét duyệt (Quốc hội, 2003). Việc bồi thường, giải phóng mặt bằng
được giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện và nguồn vốn do ngân sách cấp hoặc
vốn ODA (ví dụ: WB, ADB, Nhật Bản…). Giá bồi thường do UBND cấp huyện phê duyệt
theo bảng giá do UBND thành phố ban hành (UBNDTPCT, 2010).
3.1.2 Thu hồi đất vì mục tiêu phát triển kinh tế
Là thành phố loại 1 trực thuộc trung ương, Cần Thơ đã xây dựng rất nhiều khu
công nghiệp, kéo theo đó là nhu cầu nhà ở, y tế, giáo dục, dịch vụ…. ngoài nguồn vốn từ
ngân sách, nhà nước các doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tư nhân, nhà đầu tư nước

ngoài bỏ vốn vào quá trình đầu tư và để có quỹ đất cho xây dựng cơ sở hạ tầng, góp phần
phát triển kinh tế xã hội ở thành phố Cần Thơ.
8


Không có một ranh giới rõ ràng giữa nguồn vốn đầu tư mà căn cứ vào loại hình dự
án đầu tư. Nếu các dự án đầu tư theo điều 36, NĐ 181/2004 và điều 34,35,36,37,38,39,40
NĐ84/2007 thì Nhà nước sẽ tiến hành thu hồi, ngược lại thì chủ đầu tư tự thỏa thuận với
chủ đất.
Nhà đầu tư tư nhân có thể tham gia cả hai loại dự án trên, nghĩa là nếu thuộc vào
nhóm dự án do nhà nước thu hồi (khoản 2, điều 36, NĐ 181/2004), họ sẽ được áp dụng qui
trình nhà nước thu hồi, kể cả biện pháp cưỡng chế. Ngược lại, họ sẽ phải tự thoả thuận với
người dân. Trong nghiên cứu này, chúng tôi đề cập đến các nhà đầu tư tư nhân phải tự thoả
thuận với người dân để có mặt bằng thực hiện dự án đầu tư.
3.2 Qui trình thu hồi đất
Nhà nước chỉ thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích
quốc gia, lợi ích công cộng. Riêng đối với trường hợp thu hồi đất vì mục tiêu phát triển
kinh tế, xã hội, nhà nước chỉ thu hồi trong những trường hợp cụ thể theo điều 36 của NĐ
181/2004 và điều 34,35,36,37,38,39,40 NĐ84/2007.

Hình 3.1: Quy trình thu hồi đất theo NĐ 69/2009/NĐ-CP


Nguồn: Chính phủ, 2009
9


Theo quy trình trên, ta thấy nhà nước đã được luật pháp cho phép có quyền thu hồi
đất và tổ chức, cá nhân phải có nghĩa vụ thi hành quyết định của chính quyền các cấp. Nếu
không chấp hành thì nhà nước sẽ dùng quyền lực của nhà nước để cưỡng chế thu hồi.

Đối với các dự án cần quỹ đất để phát triển kinh tế xã hội không thuộc khoản 2 điều
36 NĐ 181/2004/NĐ-CP, nhà nước không thu hồi mà nhà đầu tư phải tự thoả thuận với
những người chủ đất về giá cả của quyền sử dụng đất và những tài sản gắn liền với đất.
3.3 Chính sách về bồi thường cho người bị thu hồi đất
Để thực thi LĐĐ 2003, Chính phủ đã ban hành NĐ số188/2004/NĐ-CP ngày
16/11/2004 về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất; NĐ 197/2004/NĐ-
CP ngày 03/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư trong trường hợp Nhà nước thu
hồi đất; NĐ 84/2007/NĐ-CP, ngày 25/5/2007 Quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai; NĐ
69/2009/NĐ-CP, ngày 13/8/2009 qui định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu
hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; TT 114/2004/TT-BTC, ngày 26/11/2004 của
BTC về việc hướng dẫn thực hiện NĐ số188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 về phương
pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất; TT 06/2007/TT-BTNMT, ngày 02/7/2007
của BTNMT hướng dẫn thực hiện một số điều của NĐ số 84/2007/NĐ-CP ngày
25/05/2007 quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất,
thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai
Vì có quá nhiều NĐ, TT và các NĐ, TT sửa đổi, bổ sung hướng dẫn thi hành LĐĐ,
TPCT đã ban hành các văn bản mang tính tổng hợp các văn bản trên và vận dụng trong
điều kiện của TPCT. QĐ số 12/2010/QĐ-UBND của UBND TPCT ngày 04/02/2010 quy
định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa TPCT. Là văn
bản dưới luật, nghị định và thông tư hướng dẫn nên QĐ 12/2010/QĐ-UBND chỉ mang tính
chất cụ thể hoá hoạt động, và chưa quy định được một số cốt lõi trong vấn đề bồi thường.
Khi dùng từ “bồi thường”, nghĩa là phải bồi thường thỏa đáng, tương xứng với phần thiệt
hại. Khi dùng từ “hỗ trợ”, nghĩa là giúp đỡ và ban phát cho ai đó một lợi ích vật chất hoặc
tinh thần. Các văn bản hướng dẫn từ luật, nghị định, thông tư, quyết định đều xuất phát
từ quyền của nhà nước là nhà nước có quyền bồi thường theo giá nhà nước đưa ra, đồng
10

thời chính quyền cũng sẽ ban phát cho người dân bằng các chính sách hỗ trợ. Tuy nhiên,
các văn bản pháp luật chưa ghi nhận việc người dân bị thu hồi đất, di chuyển chỗ ở, tái
định cư là do nhà nước, vì vậy việc bồi thường là điều tất nhiên, bồi thường phải thỏa
đáng để ít nhất quyền lợi của người dân được bảm đảm không bị kém hơn trước khi thu hồi
đất. Ngược lại, cụm từ “hỗ trợ” chỉ được dùng khi nào được cho thêm và có thêm
quyền lợi.
Trong trường hợp các dự án mà WB tài trợ phải thu hồi đất đai, làm ảnh hưởng đến
cuộc sống của người dân, tất cả những người bị ảnh hưởng sẽ được WB yêu cầu chính
quyền địa phương thống nhất bồi thường theo khung chính sách OP4.12 để về bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư (WB, 2001).


Nguồn: WB, 2005
Bên cạnh đó, cũng là dự án do nhà nước đầu tư, nhà nước cũng phải thu hồi đất
nhưng vì thiếu vốn, nhà nước vay của WB thì việc sử dụng vốn vay phải theo các nguyên
tắc bồi thường của WB: “Chương trình đền bù, tái định cư và khôi phục cuộc sống phải
góp phần cải thiện, hoặc ít nhất là duy trì được mức sống cho người bị ảnh hưởng như
trước khi có dự án và phải bảo đảm có sự tham gia của họ trong các lợi ích của dự án”
(WB, 2009). Nguyên tắc mà WB đưa ra dù rất đơn giản nhưng hàm ý rất sâu sắc rằng
quyền tài sản, quyền sống của mỗi cá nhân, hộ gia đình được tôn trọng và họ có quyền
* Nguyên tắc bồi thường đối với các dự án WB đầu tư tại TP Cần Thơ
Nguyên tắc của dự án được áp dụng theo Khung chính sách đã được thông qua năm 2003 và một số
nội dung chính thể hiện như sau:
1. Tất cả những người bị ảnh hưởng bởi dự án sẽ có quyền lợi được đền bù và/hoặc hỗ trợ
khôi phục cuộc sống không phụ thuộc vào tình trạng pháp lí về quyền sử dụng đất.
2. Chương trình đền bù, tái định cư và khôi phục cuộc sống phải góp phần cải thiện, hoặc ít
nhất là duy trì được mức sống cho người bị ảnh hưởng như trước khi có dự án dự án và
phải bảo đảm có sự tham gia của họ trong các lợi ích của dự án.

3. Giảm thiểu tái định cư và thu hồi đất càng nhiều càng tốt bằng cách xem xét, lựa chọn tất
cả các phương án khả thi.
4. Việc đền bù và khôi phục cho người bị ảnh hưởng bởi dự án phải tuân theo nguyên tắc
chuyển đổi hoặc giá thay thế không tính khấu hao.
5. Những người bị ảnh hưởng bởi dự án được trợ giúp đầy đủ để di chuyển cùng với kinh phí
hỗ trợ di chuyển vào các khoản tiền đền bù theo giá thay thế nhà, đất, và các tài sản khác
của họ.
Hộp 3.1: Các nguyên tắc cơ bản trong khung chính sách OP4.12

11


được duy trì các lợi ích của họ nếu như có sự tác động bất lợi đến cuộc sống hiện tại
của họ.
Trong điều kiện đất nước ta còn nhiều khó khăn, nhà nước chưa chăm lo được cho
tất cả người dân về chỗ ở, việc làm thì nguyên tắc đền bù không phụ thuộc vào tình trạng
pháp lý quyền sử dụng đất của WB rất có nghĩa nhân văn, dựa vào điều kiện tự nhiên,
người dân chiếm hữu hợp pháp các tài nguyên thiên nhiên đã ban tặng cho con người để lo
miếng cơm, manh áo là đã được bồi thường, không cần các giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất, như vậy giảm nghĩa vụ chứng minh cho người dân, tăng khả năng được bồi
thường với diện tích đất thường được cơi nới, mở rộng, tôn tạo thêm.
Đối với dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét
duyệt thì nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn
bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân mà không phải thực
hiện thủ tục thu hồi đất (Khoản 2, Điều 40, LĐĐ 2003). Hay nói cách khác là nhà đầu tư tư
nhân tự lo liệu phần mặt bằng cho dự án. Trong quá trình đó, chủ đầu tư có quyền thỏa
thuận với người dân về giá đất và hình thức đền bù bằng tiền hoặc bằng góp vốn quyền sử
dụng đất. Tuy nhiên, nếu vận dụng khoản đ, mục 1 Điều 36, NĐ 181/2004/NĐ-CP: “Nhà
nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích
công cộng”. Các dự án hoàn toàn mang tính chất kinh doanh thuần tuý vẫn có thể được nhà

nước hỗ trợ thu hồi theo mục đích sử dụng đất để chỉnh trang, phát triển khu đô thị và khu
dân cư nông thôn.
Như vậy, về tổng quan có thể thấy có sự khác nhau về mặt chính sách giữa ba
nguồn vốn đầu tư: Đối với việc thu hồi đất sử dụng vốn ngân sách, nhà nước có rất nhiều
văn bản để hướng dẫn thực hiện một cách chi tiết. Đối với dự án sử dụng nguồn vốn vay
của WB, chính quyền chấp nhận áp dụng khung chính sách của OP4.12 nếu như các chính
sách của Việt Nam không tương đồng hoặc không đáp ứng được tiêu chuẩn của WB. Còn
các dự án tư nhân tự đầu tư thì trên lý thuyết nhà nước không can thiệp, nhà nước chỉ tạo
khung pháp lý là cho doanh nghiệp được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất và
nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất tự do rồi sau đó được phép chuyển mục đích sử
dụng theo quy hoạch của nhà nước. Tuy nhiên, nhà nước cũng có thể hỗ trợ thu hồi đất
bằng vài động tác đơn giản là lồng ghép vào mục đích nào đó và gắn với khung quy định
luật cho phép thu hồi. Để thống nhất trong quá trình phân tích, so sánh, trong nghiên cứu
12


này, chúng tôi tạm gọi các nguồn vốn tư nhân chỉ ứng với các dự án mà nhà đầu tư tư nhân
phải tự thoả thuận với người dân.
Hình 3.2: Tóm tắt các khác biệt giữa 03 chính sách theo văn bản qui định
Nội dung sự
khác biệt
Vốn nhà nước Vốn ngân hàng thế giới Vốn tư nhân
Mục tiêu của
các chính sách
- Chủ yếu đền bù cho đất và tài
sản bị thiệt hại
- Không đề cập đến nhu cầu của
những nhóm người dễ bị tổn
thương nhất, đặc biệt các nhóm
dân tộc thiểu số.

- Khu tái định cư phải có điều
kiện phát triển bằng hoặc tốt
hơn nơi ở cũ
- Cải thiện hoặc ít nhất duy
trì mức sống cho các hộ bị
ảnh hưởng
- Xem xét đến nhu cầu của
những nhóm người dễ bị tổn
thương nhất, đặc biệt các
nhóm dân tộc thiểu số.

- Thuận mua vừa
bán, nhà đầu tư mua
đất của dân, khi bán
xong đất thì người
dân tự đi chỗ khác,
nhà đầu tư không
phải lo về tái định
cư, việc làm cho
người bị thu hồi
Phương thức
thực hiện dự án
Thực hiện theo đúng qui trình
pháp luật đã ban hành
Lập kế hoạch hành động cho
từng dự án cụ thể, trong đó
tính toán rất chi tiết phần tác
động đến các hộ bị thu hồi
đất, khả năng phục hồi sinh
kế và xác định các phương án

hỗ trợ
Tự thoả thuận với
từng hộ gia đình.
Phương thức
xác định giá bồi
thường
- Đền bù cho đất bị mất theo giá
sát với giá thị trường do UBND
qui định để đảm bảo tương thích
với quyền lợi và giá chuyển đổi
quyền sử dụng đất ở địa
phương.
- Người bị ảnh hưởng không
hợp lệ có thể được xem xét hỗ
trợ tùy từng trường hợp.
- Đất đổi đất hoặc bằng tiền
mặt theo giá thay thế.
- Người bị ảnh hưởng không
hợp lệ (đến sinh sống trong
vùng dự án sau ngày giới
hạn) sẽ không được đền bù
và/hoặc hỗ trợ khôi phục
cuộc sống.
Hai bên có quyền tự
thỏa thuận về giá.
Nhà nước phê duyệt
phương án bồi
thường, hỗ trợ, tái
định cư làm cơ sở
tính giá thành.

Tình trạng
pháp lý của đất
Hỗ trợ phục hồi ở các mức
khác nhau phụ thuộc v
ào tình
trạng “hợp pháp” của người sử
dụng đất.
- Không quá xem trọng Giấy
chứng nhận quyền sử dụng
đất, miễn là chiếm hữu đất
hợp pháp là được đền bù.
H
ỗ trợ phục hồi cho tất cả
người bị ảnh hưởng để đạt
được mục tiêu của chính
sách.

Vật kiến trúc
bất hợp pháp
Bồi thường để trang trải chi
phí xây dựng vật kiến trúc mới.
Tùy thuộc vào “tình trạng bất
hợp pháp”, bồi thường trong
phạm vi 80% - 100% tổng chi
phí.
Bồi thường ở mức giá
thay thế cho tất cả vật kiến
trúc, bất kể tình trạng pháp
lý của nó.

13


Tham vấn và
công bố thông
tin

Có rất nhiều qui định về chia sẻ
thông tin và công bố thông tin.
Nhưng hiệu quả hoạt động thấp.
Tham gia vào vi
ệc lập
kế hoạch và thực hiện, đặc
biệt xác nhận các tiêu
chuẩn đủ điều kiện bồi
thường và hỗ trợ, và tiếp
cận cơ chế giải quyết khiếu
nại

Khiếu nại và
cơ chế giải
quyết khiếu nại

Cùng là đơn vị ra quy
ết định
về bồi thường, tái định cư và
giải quyết khiếu nại ban đầu
Qui trình giải quyết khiếu
nại thuận lợi cho người khiếu
nại. Có thể khiếu nại nhiều

nơi, không nhất thiết phải đến
UBND quận.

Nguồn: Phân tích của tác giả dựa trên các qui định của nhà nước và WB

3.4 Các khác biệt khi có 03 nguồn vốn đầu tư trên thực tế triển khai
3.4.1 Sự khác biệt trên thực tế về phương thức thực hiện dự án
3.4.1.1. Về qui trình thực hiện

UBNDTPCT giao nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo quy định tại
Điều 25 Nghị định 69/2009/NĐ-CP, Điều 23 Thông tư 14/2009/TT-BTNMT cho Hội đồng
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư quận, huyện và Tổ chức phát triển quỹ đất (điều 53, QĐ
12/2010/QĐ-UBND). Hội đồng Bồi thường của dự án giúp UBND cùng cấp lập và tổ chức
thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ và bố trí tái định cư; Hội đồng bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư quận, huyện do lãnh đạo UBND quận, huyện làm Chủ tịch Hội đồng, đại
diện Tổ chức phát triển quỹ đất làm phó chủ tịch hội đồng các thành viên gồm: (1) Đại
diện cơ quan Tài chính; (2) Đại diện cơ quan Tài nguyên và Môi trường; (3) Đại diện cơ
quan Kế hoạch và Đầu tư; (4) Chủ đầu tư; (5) Đại diện UBND phường, xã, thị trấn có đất
bị thu hồi; (6) Đại diện của những hộ gia đình bị thu hồi đất từ một đến hai người do
UBND và Mặt trận tổ quốc xã, phường, thị trấn nơi có đất thuộc phạm vi dự án giới thiệu
được tham gia khi thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Đại diện những
người có đất thuộc phạm vi dự án có trách nhiệm phản ánh nguyện vọng của những người
có đất thuộc phạm vi dự án và vận động những chủ sử dụng đất nằm trong phạm vi dự án
thực hiện di chuyển, bàn giao mặt bằng đúng tiến độ; (7) Một số thành viên khác do Chủ
tịch Hội đồng quyết định cho phù hợp với thực tế ở địa phương. Hội đồng bồi thường dự
14


án làm việc theo nguyên tắc tập thể và quyết định theo đa số; trường hợp biểu quyết ngang
nhau thì thực hiện theo phía có ý kiến của Chủ tịch Hội đồng

1
(UBNDTPCT, 2010).
Như vậy đại diện các hộ dân rất khiêm tốn so với số lượng thành viên hội đồng.
Mặc khác, Các thành viên của hội đồng ngoài hộ gia đình bị ảnh hưởng đều là viên chức
làm việc ở các phòng ban thuộc UBND huyện quản lý, nếu là đảng viên thì thuộc huyện uỷ
quản lý, chỉ khác nhau là họ công tác ở những vị trí khác nhau, hay nói cách khác là có
“vai diễn” khác nhau. Đối với các đại diện cho các hộ dân lại không phải do các hộ dân bị
thu hồi bầu chọn mà mà do UBND và Mặt trận tổ quốc xã, phường, thị trấn nơi có đất
thuộc phạm vi dự án giới thiệu. Do đó, tiếng nói của người đại diện các hộ dân trong vùng
ảnh hưởng của dự án có nguy cơ không đại diện được cho đa số hộ dân bị ảnh hưởng bởi
dự án, nếu người đại diện lại là đối tượng được hưởng lợi khi dự án được triển khai thì
tiếng nói càng có nguy cơ không mang lại lợi ích cho tập thể.
Các dự án đầu tư có nguồn vốn từ WB thực chất là các dự án do nhà nước đầu tư
nên thực hiện theo qui trình mà pháp luật đã ban hành. UBND TPCT thành lập Ban quản
lý dự án nâng cấp đô thị thành phố Cần Thơ (PMUCT) để đại diện cho TPCT quản lý các
dự án do WB tài trợ với trách nhiệm là tham mưu cho UBND TPCT thực hiện các dự án do
WB tài trợ đúng luật pháp Việt Nam và các điều ước mà Việt Nam đã ký kết với WB.
Tức là vẫn có Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư quận, huyện do lãnh đạo
UBND quận, huyện làm Chủ tịch Hội đồng, chỉ khác là vị trí phó chủ tịch hội đồng là đại
diện của Ban quản lý dự án nâng cấp đô thị thành phố Cần Thơ
2
(UBND-QNK, 2013). Vì
có một vài điểm khác biệt về chính sách nên mỗi dự án phải lập một kế hoạch hành động
riêng, có giới hạn về thời gian gồm các nội dung như chiến lược tái định cư, mục tiêu, ảnh
hưởng, quyền lợi, khảo sát kinh tế - xã hội, khung chính sách, khung pháp lý, biện pháp
giảm thiểu các ảnh hưởng, khu tái định cư, bồi thường, phục hồi thu nhập, sắp xếp thực
hiện tái định cư, kế hoạch tái định cư, tham vấn và tham gia, khiếu nại, giám sát và đánh
giá, kế hoạch phát triển cho người dân bản xứ (WB, 2014). Khi đó, phần nào pháp luật
Việt Nam giống WB thì áp dụng chung, điều khoản nào không phù hợp với khung chính
sách của WB thì áp dụng theo khung của WB. Tức là Hội đồng phải xem xét theo tiêu

chuẩn OP4.12 của Ngân hàng thế giới. Lúc này, ban quản lý dự án dù là nhân sự do thành


1
Phụ lục 6
2
Phụ lục 7
15


phố quản lý nhưng cũng chính là đại diện của WB, và thành phần này trong hội đồng đóng
vai trò quan trọng trong việc bảo vệ quyền lợi của các hộ gia đình bị ảnh hưởng của dự án.
Để kiểm soát được quá trình thực hiện của dự án có diễn ra theo các nguyên tắc của
WB hay không, WB thường xuyên cử Đoàn công tác đến giám sát Dự án Nâng cấp đô thị
Việt Nam tại Cần Thơ
3
. Nội dung khảo sát bao gồm: xem xét tiến độ thực thực hiện, quản
lý tài chính, chính sách an toàn môi trường và xã hội, tái định cư (WB, 2009)
Trường hợp nhà đầu tư thỏa thuận với người sử dụng đất không thuộc trường hợp
Nhà nước thu hồi đất, TPCT căn cứ Điều 41 Nghị định 84/2007/NĐ-CP, thực hiện như
sau: (1) Cung cấp các văn bản về chính sách, pháp luật, các hồ sơ về thửa đất có liên quan
đến việc thỏa thuận; (2) Chủ trì việc tiến hành thỏa thuận giữa nhà đầu tư và người sử dụng
đất nếu có đề nghị của một hoặc các bên có liên quan; (3) Chỉ đạo việc thực hiện các thủ
tục về chuyển nhượng, thuê đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; (4) UBND các cấp và
các cơ quan nhà nước không được ra quyết định thu hồi đất hoặc thực hiện các biện pháp
không phù hợp với quy định của pháp luật để can thiệp vào việc thỏa thuận giữa nhà đầu tư
và người sử dụng đất trong trường hợp đất không thuộc diện thu hồi
4
(Điều 58, QĐ
12/2010/QĐ-UBND).

3.4.1.2. Điều kiện tiên quyết về tái định cư
LĐĐ năm 2003 quy định về quyền hạn và trách nhiệm của Nhà nước đại diện chủ
sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý về đất đai, chế độ quản lý và sử dụng đất
đai, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Khi nhà nước thu hồi đất thì căn cứ vào cơ
sở pháp lý để xác định giá trị đền bù một cách sòng phẳng với nguồn thu từ đất. Các quy
định mang tính nhân văn cao nhưng thiếu quy định hướng dẫn thực hiện cũng như cơ chế
để bảo đảm các quy định trên được thực hiện một cách nghiêm túc, triệt để. Ví dụ: Điều 42
LĐĐ năm 2003 xác định “khu tái định cư phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn
nơi ở cũ”. Hướng dẫn thi hành LĐĐ, NĐ 197/2004/NĐ-CP lại hướng dẫn theo hướng
“Khu tái định cư phải được xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ đảm bảo đủ điều kiện cho
người sử dụng đất tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ” (Điều 35). Như vậy khái niệm “điều kiện
phát triển” của Luật đã được hướng dẫn thành điều kiện “cơ sở hạ tầng đồng bộ” và khó
hiểu, rất dễ vận dụng theo nhiều cách khác nhau. Mặc khác, việc không qui định khu tái


3
Phụ lục 8
4
Phụ lục 11
16


định cư phải có trước khi thu hồi đất của người dân nên khi nhà nước thu hồi đất người dân
phải ở tạm bợ, nếu dự án thi công chậm tiến độ thì người dân càng khổ sở hơn
Hình 3.3: Nơi ở vào tháng 5/2014 của gia đình Ông Dương Văn Dũng

Nguồn: Tác giả chụp vào tháng 5/2014 tại huyện Vĩnh Thạnh
VD: Gia đình Ông Dương Văn Dũng ngụ tại Ấp Qui Lân 5, xã Thạnh Quới, huyện
Vĩnh Thạnh, Thành Phố Cần Thơ. Trước khi nhà nước thu hồi đất để xây dựng Cụm tuyến

dân cư vượt lũ Thạnh Mỹ, gia đình ông có 3.000 m2 đất, có nhà tường cấp 4 để ở. Năm
2009, khi nhà nước thu hồi đất hứa sẽ bố trí cho ông một nền tái định cư và ông có thể cất
nhà để ở. Tuy nhiên, do tình hình ngân sách khó khăn, sau 03 năm dự án vẫn chưa bố trí
nền tái định cư và gia đình ông Dũng vẫn phải ở tạm căn lều cặp bờ kênh
trong xóm.
WB là một tổ chức tài chính quốc tế nơi cung cấp những khoản vay nhằm thúc đẩy
kinh tế cho các nước đang phát triển thông qua các chương trình vay vốn. Ngân hàng Thế
giới tuyên bố mục tiêu chính của mình là giảm thiểu đói nghèo (WB, 2014). Dựa vào kinh
nghiệm kết quả các dự án đã thực hiện WB xây dựng các khung chính sách cơ bản OP4.12
về tái định cư không tự nguyện áp dụng cho tất cả các dự án mà WB tài trợ.
Với quan điểm là “giảm thiểu đói nghèo” như vậy WB không chấp nhận việc một
dự án do chính mình tài trợ làm lợi cho bất cứ nhóm người nào trong khi có nhóm người
khác lại rơi vào diện đói nghèo. Yêu cầu ở mức tối thiểu của WB chỉ là khôi phục lại được