CƠ sở lý LUẬN để xây DỰNG LUẬT CÔNG vụ ở VIỆT NAM (35 trang)

Phần thứ nhất: CƠ SỞ LÝ LUẬN ĐỂ XÂY DỰNG LUẬT CÔNG VỤ (PHÁP
LUẬT VỀ VIỆC LÀM VÀ NGƯỜI LÀM VIỆC TRONG KHU VỰC
CÔNG)
Để xây dựng hệ thống pháp luật nhằm quản lý bất cứ đối tượng nào cũng phải xem
xét, làm rõ bản chất, đặc trưng, đặc điểm của đối tượng và những yêu cầu đặt ra mà
nhà nước cần phải quản lý. Xây dựng pháp luật về công vụ hay pháp luật về quản
lý việc làm và người làm việc cho khu vực nhà nước cũng phải tuân thủ theo
nguyên tắc đó.
1.1. Khu vực công và việc làm trong khu vực công
1.1.1.Khu vực công
‘Khu vực công’ là một khái niệm quan trọng trong các học thuyết kinh tế và chính
trị. Từ khía cạnh kinh tế, khu vực công là một bộ phận quan trọng của nền kinh tế
thị trường. Nó bao gồm các bộ phận sản xuất, và phân phối được tài trợ bởi các cơ
quan nhà nước. Từ góc độ chính trị, khái niệm ‘công’ thường liên quan đến các
hoạt động hoặc các đặc điểm của nhà nước và của chính phủ. Theo cách tiếp cận
này, không có khó khăn khi phân biệt khu vực công và khu vực tư. Tất cả các tập
đoàn, các công ty dưới sự chi phối của luật công đều được coi là thuộc khu vực
công. Theo nghĩa này, khu vực công bao gồm chính quyền trung ương, chính
quyền địa phương và các doanh nghiệp công (doanh nghiệp nhà nước) hoạt động
theo sự định hướng của nhà nước (luật công) khác với các chủ thể khác hoạt động
theo luật tư.

1


Tại sao khu vực công vẫn còn tồn tại trong nền kinh tế thị trường. Câu hỏi này có
thể được giải thích bằng việc phân tích vai trò kinh tế - xã hội của nhà nước, và
đặc tính của thị trường. Bất kỳ nền kinh tế nào cũng không hoạt động có hiệu năng
nếu bị ‘bỏ mặc’ một mình. Một nền kinh tế thị trường tự do thường biểu lộ khá
nhiều khuyết tật. Vì thế, chỉ có nhà nước, thông qua khu vực công, mới có thể bù
đắp, sửa chữa lại những khuyết tật của thị trường hoặc thực thi những chính sách

có thể làm giảm nhẹ những tác động tiêu cực về mặt xã hội do thị trường gây ra.
Tầm quan trọng thiết yếu của khu vực công hiện đại đã tạo nên những khu vực
công vững chắc ở hầu hết các nước trên thế giới. Một chỉ báo thuận tiện nhất để chỉ
ra qui mô của khu vực công là mức độ tiêu tiền. Những chỉ số khác cũng không
kém phần quan trọng để mô tả khu vực công là: số lượng và tầm quan trọng của
các tổ chức, các cơ quan nhà nước; số lượng người lao động làm việc cho khu vực
nhà nước (công chức, viên chức nhà nước); lượng văn bản luật; qui mô tài sản
thuộc quyền sở hữu của các cơ quan nhà nước; hoặc những tác động, ảnh hưởng và
tầm cỡ của các chương trình thực hiện chính sách công.
Nghiên cứu về khu vực công luôn luôn là một nhiệm vụ không dễ dàng gì đối với
các nhà nghiên cứu hành chính và kinh tế bởi vì đó là một khu vực trao đổi thông
tin, phối hợp hoạt động và sắp đặt cơ cấu tổ chức không đồng nhất, thậm chí còn
vượt ra khỏi ‘địa hạt’ của nhà nước.
Chính vì vậy mà việc nghiên cứu sự khác nhau giữa khái niệm "nhà nước“ và khu
vực công là một vấn đề rất quan trọng. Thông thường rất nhiều người cho rằng
khái niệm „khu vực công“ là một từ đồng nghĩa với „nhà nước“ hoặc chính phủ.
Trong thực tế hai khái niệm này lại phản ảnh một sự khác biệt rõ ràng. Khi nói đến
"nhà nước“ chúng ta nói đến chính phủ và nền hành chính công đầy quyền lực.
2


Khái niệm "nhà nước“ thể hiện một cơ cấu thứ bậc hoàn toàn chặt chẽ, có trật tự và
chức năng rõ ràng, duy trì sự độc quyền của quyền lực và chủ quyền trên một lãnh
thổ nhất định và đối với những người dân sinh sống trên lãnh thổ đó.
Tuy nhiên, do nhiệm vụ của nhà nước hiện đại đã và đang thay đổi nên bức tranh
về nhà nước cũng thay đổi. Hệ thống hành chính công đã trở nên đa dạng hoá bởi
những đặc điểm riêng của nó. Tư duy về một nhà nước độc quyền đã được thay thế
bằng tư duy về một khu vực công - nơi diễn ra sự trao đổi các loại hàng hoá, dịch
vụ và thông tin rộng hơn với sự tham gia của nhiều chủ thể.
Trong khi khái niệm “nhà nước” gắn liền với trật tự, khuôn phép, thì “khu vực

công“ lại thể hiện tính mở và một cơ cấu bao gồm các tổ chức có khả năng hợp tác
với nhau. Những tổ chức này chấp hành pháp luật, huy động tiền và lực lượng lao
động để thực hiện các chương trình vì mục đích công. Vì vậy, “khu vực công”
được hiểu một cách phổ biến, có một sứ mệnh nặng nề là cung cấp hàng hoá công
cộng và dịch vụ công để đáp ứng các nhu cầu hợp pháp của các công dân.
Trong khu vực nhà nước, hành chính công thực thi những nhiệm vụ công trong
khuôn khổ những chuẩn mực đã được thiết lập bởi các nhân tố bên trong hệ thống
chính trị. Hành chính công là yếu tố gắn liền một cách chặt chẽ với nhà nước, thực
thi những chức năng khác nhau của nhà nước và được xem là một lĩnh vực hoạt
động rất đặc trưng theo nghĩa là một bộ phận của tiến trình cai trị.
1.1.2. Sứ mệnh của khu vực công - cung cấp dịch vụ công
Dịch vụ công là thuật ngữ thường được sử dụng khi nói về các dịch vụ cung cấp
bởi nhà nước cho các công dân, hoặc là trực tiếp (thông qua khu vực công) hoặc là
3


gián tiếp thông qua việc hỗ trợ kinh phí cho các khu vực khác tham gia cung cấp.
Về khía cạnh xã hội, dịch vụ công là các dịch vụ cần phải luôn sẵn sàng đáp ứng
cho tất cả mọi người, bất kể thu nhập thấp hay cao.
Dịch vụ công có xu hướng được xem là thiết yếu đối với cuộc sống hiện đại. Ở các
nước hiện đại, dịch vụ công thường bao gồm:
- Phát thanh, truyền hình
- Giáo dục
- Điện năng
- Cứu hỏa
- Khí đốt
- Chăm sóc sức khỏe
- Quân đội
- Công an
- Giao thông công cộng

- Nhà ở xã hội
- Truyền thông
- Lập kế hoạch đô thị
- Quản lý rác thải
- Dịch vụ cung cấp nước
Dịch vụ công đôi khi có các đặc điểm giống như hàng hóa công cộng (public
goods), song trong nhiều trường hợp, đó là các dịch vụ mang ý nghĩa xã hội, tức là
các dịch vụ mà thị trường không thể hoặc không muốn (vì không có lợi nhuận)
cung cấp. Tuy nhiên, cách tư duy này đã thay đổi khi xem xét dịch vụ công theo
đúng bản chất của nó.

4


Để hiểu rõ khái niệm “dịch vụ công” cần phải xuất phát từ hai nhóm chức năng cơ
bản của nhà nước. Đó là cai trị và phục vụ.
1.1. 2.1. Cai trị hay quản lý nhà nước và quản lý các vấn đề xã hội
Nhà nước phải đáp ứng nhiều loại dịch vụ cơ bản nhất:
- Nhằm đ
- áp ứng nhu cầu chung của xã hội
- Không thể “từ chối”
- Thuộc sứ mệnh của nhà nước, không thể uỷ quyền cho các tổ chức tư nhân
- Không vì lợi nhuận kinh tế
- Độc quyền của Nhà nước
- Mọi người đều bình đẳng trong việc hưởng thụ
- Sử dụng ngân sách nhà nước
Như vậy, những lĩnh vực như: quốc phòng; an ninh quốc gia; trật tự an ninh xã
hội; đảm bảo phát triển bền vững thuộc chức năng này; cưỡng bức, bắt buộc mọi
tầng lớp nhân dân phải phục tùng, tuân thủ.
1.1.2.2. Phục vụ

Bao gồm một số hoạt động:
-

Nhằm

- đáp ứng các nhu cầu thiết yếu về vật chất và tinh thần: ăn, ở, đi lại, vệ sinh môi
trường, y tế, giáo dục, vui chơi, giải trí ...

5


- Thuộc trách nhiệm của nhà nước nhưng có thể uỷ quyền cho các lực lượng xã
hội khác cùng tham gia (xã hội hoá, tư nhân hoá)
- Được hỗ trợ từ ngân sách nhà nước
Như vậy, cả hai mảng chức năng trên đều thuộc về sứ mệnh của nhà nước, không
vì động cơ lợi nhuận và đáp ứng nhu cầu chung của xã hội. Về mặt lý thuyết, theo
nghĩa rộng, cả hai mảng hoạt động trên đều thuộc phạm trù dịch vụ công. Tuy
nhiên, do tính chất và mức độ liên quan đến quyền lực nhà nước khác nhau, xuất
hiện những khái niệm “công vụ” và “dịch vụ” bên trong khu vực này. Nhìn chung,
về bản chất, có thể phân biệt như sau:
-

Dịch vụ công: Dịch vụ công theo sự phân loại của dịch vụ, đó là một loại dịch

vụ đặc biệt do có liên quan đến yếu tố nhà nước và yếu tố công (chung) cho nhiều
người. Tuỳ từng giai đoạn phát triển mà loại dịch vụ này do nhà nước đảm nhận
toàn bộ hay một phần; hỗ trợ toàn bộ kinh phí hay một phần, đó là các hoạt động
đáp ứng các nhu cầu thiết yếu về vật chất và tinh thần của nhân dân. Đây là các
hoạt động thuộc trách nhiệm của nhà nước, bao gồm các hoạt động do Nhà nước
thực hiện và những hoạt động thuộc sứ mệnh của nhà nước nhưng có thể uỷ quyền

(xã hội hoá, tư nhân hoá) cho các lực lượng xã hội khác. Vì vậy, các hoạt động này
có thể được thực hiện bởi các tổ chức của nhà nước, các tổ chức phi chính phủ;
các tổ chức tư nhân hoặc các cá nhân.
-

Những công việc nhà nước phải làm (Công vụ): Nó bao gồm các hoạt động

thực hiện quyền lực nhà nước, thực hiện sứ mệnh cai trị. Đây là các hoạt động do
các tổ chức nhà nước thực hiện, không thể uỷ quyền.
-

Hành chính công: Hành chính công

một bộ phận đặc biệt của nhà nước và của
công vụ, là hoạt động công vụ của tất cả
Sơ đồ
1

những người trong bộ máy hành pháp từ
6


chính phủ đến các địa phương nhằm đưa pháp luật vào đời sống, đảm bảo sự phát
triển kinh tế-xã hội và các quyền hợp pháp của công dân.
Mối quan hệ giữa ba nhóm công việc đã nêu trên của bộ máy hành chính nhà nước
được mô tả ở sơ đồ 1.
1.1.2.3. Các loại hình công việc mà nhà nước phải làm (hoạt động của nhà nướccông vụ )
Theo quan niệm phổ biến hiện nay của các nhà nghiên cứu trên thế giới, như trên
đã đề cập, Nhà nước có trách nhiệm thực hiện nhiều hoạt động không vì mục tiêu
lợi nhuận, bao gồm:

- Xây dựng chính sách, pháp luật, hoạt động liên chính phủ; an ninh quốc gia,
duy trì các thể chế dân chủ cơ bản ;
- Các hoạt động lập quy, thi hành pháp luật;
- Các hoạt động xây dựng kết cấu hạ tầng (bao gồm hạ tầng kỹ thuật và xã
hội);
- Cung ứng phúc lợi xã hội;
- Cung cấp thông tin và tư vấn .
Tuy có nhiều cách nhìn nhận và đánh giá, song về cơ bản các hoạt động đó đều
liên quan đến hai nhóm hoạt động
(1) Các loại hoạt động dịch vụ đáp ứng cho nhu cầu cơ bản về vật chất và tinh
thần, có tính thiết yếu của con người (cung cấp dịch vụ)
(2) Các loại hoạt động dịch vụ đặc biệt (công vụ), có tính bắt buộc gắn liền với
chức năng quản lý nhà nước, thông qua quyền lực của nhà nước nhằm đảm bảo
trật tự , kỷ cương xã hội, bảo đảm quyền dân chủ và các quyền lợi hợp pháp của
công dân.

7


1.1.2.4. Phân loại việc làm trong khu vực công
Căn cứ vào các phân tích trên, việc làm trong khu vực công rất phong phú, đa
dạng, bao gồm:
- Việc làm trong hệ thống thực hiện quyền lực nhà nước của chính quyền từ
trung ương đến địa phương
- Việc làm trong các tổ chức nhà nước và các tổ chức được nhà nước ủy
quyền thực hiện các chức năng của nhà nước mà không gắn với quyền lực
nhà nước (cung ứng các dịch vụ công ích/các hàng hóa công cộng)
- Việc làm trong các doanh nghiệp nhà nước
Ngày nay, theo xu thế chung các loại hình doanh nghiệp nhà nước đang chuyển
sang cơ chế hoạt động mang tính thị trường nên khi bàn đến việc làm khu vực

công, đa số các nghiên cứu ít quan tâm đến doanh nghiệp nhà nước (hoạt động
kinh tế của nhà nước).
1.1.2.5. Tính chất các hoạt động do khu vực công đảm nhận
- Là các hoạt động không nhằm mục đích lợi nhuận, luôn luôn lấy phục vụ
lợi ích chung thiết yếu của nhân dân làm mục đích;
- Các hoạt động này thực hiện trên cơ sở pháp luật, do nhà nước trực tiếp tổ
chức thực hiện hoặc uỷ quyền cho các tổ chức xã hội, hoặc tư nhân thực
hiện;
- Khi thực hiện của nhiệm vụ công, các cơ quan nhà nước, các tổ chức được
uỷ quyền tiến hành giao dịch với khách hàng (công dân, tổ chức) ở những
mức độ khác nhau;
8


- Việc trao đổi các “sản phẩm” do khu vực công cung cấp không hoàn toàn
tuân thủ các quy luật của quan hệ thị trường. Người sử dụng các loại sản
phẩm trên thường không trực tiếp trả tiền, hay nói đúng hơn là đó trả tiền
dưới hình thức đóng thuế vào ngân sách nhà nước. Cũng có những dịch vụ,
người sử dụng vẫn phải trả toàn bộ hoặc một phần kinh phí. Tuy nhiên nhà
nước vẫn có trách nhiệm bảo đảm cung ứng của dịch vụ này không nhằm
mục tiêu lợi nhuận;
- Mọi người dân (bất kể đóng thuế nhiều hay ít, hoặc không phải đóng thuế)
đều có quyền ngang nhau trong việc tiếp cận các loại sản phẩm với tư cách
là đối tượng phục vụ của cơ quan nhà nước khi họ có nhu cầu (giấy xin
phép, chiếu sáng công cộng).
1.1.3. Chế độ pháp lý quản lý việc làm trong khu vực công- công vụ
1.1.3.1 Chế độ pháp lý đối với việc làm trong hệ thống thực hiện quyền lực nhà
nước của chính quyền từ trung ương đến địa phương
Hệ thống thực hiện quyền lực nhà nước bao gồm các hệ thống thực hiện hiện
quyền lập pháp, hánh pháp và tư pháp. Tuy nhiên, mỗi một hệ thống lại có những

đặc thù riêng về nghề nghiệp.
Lâp pháp: Khi đề cập đến ngành lập pháp người ta nghĩ đến hoạt động thực hiện ý
chí chính trị: lập hiến và lập pháp – vốn là hoạt động đặc thù của các nghị sỹ/đại
biểu quốc hội – những người do bầu cử. Tuy nhiên, để hỗ trợ và duy trì các hoạt
động manh tính thường xuyên, liên tục và ổn định của ngành lập pháp, một bộ máy
giúp việc có thể gọi là “hành chính cho lập pháp” – nhưng cần phân biệt từ hành
chính này với khái niệm chung về hành chính công - thực thi quyền hành pháp
trong lập pháp được hình thành để hỗ trợ các hoạt động của lập pháp. Vì vậy, chế
9


độ pháp lý của những nhà lập pháp và nhóm hỗ trợ cho các nhà lập pháp có những
điểm không giống nhau dẫn đến yêu cầu pháp luật điều chỉnh cũng có nhiều điểm
khác nhau.
Hành pháp : là hoạt động dùng pháp luật để quản lý các tiến trình xã hội và hành vi
của công dân để đạt được các mục tiêu chính trị của quốc gia và phù hợp với quy
luật khách quan (hợp lý). Đây là hoạt động liên tục, thường xuyên và ổn định. Vì
vậy, một trong những đặc thù quan trọng của bộ máy hành pháp là tính chuyên
nghiệp và độc lập tương đối với chính trị. Hai chức năng cơ bản của hành pháp là
thực hiện quyền hành pháp và cung cấp các dịch vụ thiết yếu hoặc hỗ trợ việc thực
hiện các chúc năng hành chính nhà nước nhằm đáp ứng các nhu cầu xã hội. Vì
vậy, bên cạnh tổ chức bộ máy thực hiện quyền lực nhà nước, ngành hành pháp của
nhiều nước còn thành lập ra/hoặc tài trợ cho các tổ chức thực hiện chức năng cung
cấp các dịch vụ như giáo dục, y tế, vệ sinh môi trường, vui chơi giải trí,v.v. Do tính
chất của các hoạt động khác nhau dẫn đến yêu cầu về chế độ pháp lý đối với hai
loại hoạt động này cũng khác nhau: một bên là hoạt động thực hiện quyền lực nhà
nước (lập quy và hành chính), một bên là các hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ
thuần túy, không liên quan đến quyền lực nhà nước.
Tư pháp: Đây là chức năng giải thích và bảo vệ pháp luật (xét xử các hành vi vi
phạm pháp luật của công dân và các tổ chức). Vì vậy, tư pháp là hoạt động mang

tính chất đặc thù, tương đối độc lập với hai ngành lập pháp và hành pháp. Các hoạt
động của ngành Tòa án mang tính chất theo vụ/việc, khác với các hoạt động của
ngành hành pháp (tính thường xuyên). Tuy nhiên, cũng giống như ngành lập pháp,
để hỗ trợ các hoạt động của bộ máy tư pháp, một “hành chính tư pháp” đã được
hình thành bên trong ngành tư pháp để duy trì và hỗ trợ các hoạt động mang tính
thường xuyên trong tư pháp. Vì vậy, tính chất việc làm và các hoạt động thực hiện
10


chức năng của hai nhóm kể trên là khác nhau, đòi hỏi chế độ pháp lý điều chỉnh
cũng khác nhau.
1.1.3.2. Chế độ pháp lý đối với việc làm trong các tổ chức do nhà nước thành lập
và các tổ chức được nhà nước ủy quyền thực hiện các chức năng không
gắn liền với quyền lực nhà nước
Về bản chất, đây là hoạt động cung cấp các dịch vụ công không gắn liền với quyền
lực nhà nước, bao gồm:
-

Những dịch vụ sự nghiệp công (gọi chung là hoạt động sự nghiệp công),

phục vụ những nhu cầu thiết yếu cho xã hội, quyền và lợi ích của công dân.
Nhà nước trực tiếp (thông qua) các tổ chức, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước
hoặc uỷ quyền cho các tổ chức ngoài Nhà nước thực hiện, cụ thể như chăm
sóc sức khoẻ, giáo dục, đào tạo, văn hoá, thể dục thể thao, khoa học, bảo hiểm
an sinh xó hội, phòng cháy chữa cháy, báo lụt, thiên tai, dịch vụ tư vấn, hỗ trợ
pháp lý cho người nghèo
-

Những hoạt động mang tính dịch vụ công ích, đây là các hoạt động có một

phần mang tính chất kinh tế, hàng hoá như cung cấp điện, cấp nước sạch, giao
thông công cộng đô thị, viễn thông, vệ sinh môi trường, xây dựng kết cấu hạ
tầng, vận tải công cộng, khuyến nông, khuyến ngư,v.v. Đối với các hoạt này,
nhà nươc có thể bao cấp hoàn toàn hoặc một phần kinh phí để đảm bảo cơ hội
tiếp cận của các nhóm thu nhập và các vùng, miền khác nhau trên cả nước.
-

Những hoạt động hỗ trợ mang tính chuyên môn trong các cơ quan hành

chính nhà nước. Loại này liên quan đến hoạt động hỗ trợ thực thi pháp luật
của các cơ quan nhà nước, cụ thể như các hoạt động thẩm định hồ sơ, đo đạc
địa chính, công chứng, chứng thực (ở hầu hết các nước, hoạt động chứng thực
và công chứng được thực hiện bởi các tổ chức tư nhân).
11


Đặc điểm chung nổi bật của các hoạt động trong khu vực này là mang tính chuyên
môn, sự nghiệp thuần túy. Tuy nhiên, chủ thể tham gia vào lĩnh vực này lại tương
đối đa dạng: nhà nước, tư nhân, các tổ chức xã hội, các tổ chức phi chính phủ. Việc
coi những người làm việc trong các chủ thể của nhà nước là viên chức sự nghiệp
và điểu chỉnh bằng các văn bản pháp luật riêng (như ở Việt Nam) là không hợp lý,
vô tình tạo nên sân chơi không bình đẳng giữa các chủ lao động và người làm việc
trong các tổ chức loại này.
1.1.3.3. Chế độ pháp lý đối với việc làm trong các doanh nghiệp nhà nước
Ở Việt Nam, trong thời kỳ bao cấp, thực hiện chế độ chủ quản, các doanh nghiệp
nhà nước hoạt động theo nguyên tắc hành chính nhà nước và được nhà nước bao
cấp hoàn toàn. Vì vậy, xuất hiện cụm từ “cán bộ, công nhân, viên chức nhà nước”.
Trong thời kỳ phát triển kinh tế thị trường, khi pháp luật đang tạo nên “sân chơi
bình đẳng” cho các thành phần kinh tế thì việc quản lý các doanh nghiệp nhà nước
theo nguyên tắc chủ quản đã lạc hậu. Vì thế, doanh nghiệp nhà nước chỉ đơn giản

là doanh nghiệp có vốn (100% hoặc một phần) của nhà nước và phải hoạt động
theo nguyên tắc vận hành của doanh nghiệp. Theo nghĩa này, không có sự khác
biệt giữa cách vận hành doanh nghiệp nhà nước hay doanh nghiệp tư nhân. Việc
can thiệp của nhà nước vào hoạt động của Hội đồng quản trị và Ban giám đốc theo
nguyên tắc hành chính đã tạo nên sân chơi không bình đẳng làm hành chính hóa
các hoạt động quản lý của doanh nghiệp. Vì vậy, chế độ pháp lý đối với các tổ
chức và người làm việc trong các tổ chức này (bất kể công hay tư) phải giống
nhau. Ở các nước, Luật lao động và Luật doanh nghiệp là những pháp luật căn bản

12


điều chỉnh các doanh nghiệp nhà nước và người làm việc trong các doanh nghiệp
nhà nước nhằm tạo ra sự bình đẳng giữa các loại hình doanh nghiệp.
1.1.3.4. Chế độ pháp lý đối với làm việc trong các tổ chức xã hội, tổ chức đoàn
thể.
Ở hầu hết các nước, các tổ chức xã hội, các tổ chức đoàn thể thường được không
được xem là các tổ chức của nhà nước. Hầu hết các tổ chức hoạt động trên cơ sở
tình nguyện, theo điều lệ/quy tắc/thỏa thuận riêng của các thành viên. Việc thành
lập các tổ chức này đã được quy định trong luật pháp đảm bảo quyền lập hội và
sinh hoạt theo các cộng đồng khác nhau. Vì vậy, các tổ chức xã hội, đoàn thể hoạt
động theo nguyên tắc tự chủ tài chính, không sử dụng ngân sách nhà nước. Việc
tạo ra và duy trì bộ máy hành chính của các tổ chức này là do các tổ chức hoàn
toàn tự quyết.
Tuy nhiên, ở Việt Nam, các tổ chức đoàn thể, thậm chí một số tổ chức “hội” đều
được xem là tổ chức của nhà nước và điều hiển nhiên là những người làm việc cho
bộ máy của các tổ chức này được xem là "công chức nhà nước". Vì vậy, tuy không
liên quan đến quyền lực nhà nước, các tổ chức loại này ở Việt Nam đang được
hưởng chế độ pháp lý những người làm việc cho nhà nước - gọi chung là cán bộ công chức. Đây cũng là một trong những thách thức rất lớn đối với việc xây dựng
một cơ chế pháp lý dành riêng cho công chức nhà nước – một nhóm nghề nghiệp

rất đặc thù, có liên quan đến quyền lực nhà nước để đảm bảo tính chuyên nghiệp
của đội ngũ này.
Tóm lại, theo như trên đã phân tích, chế độ pháp lý đối với việc làm trong khu vực
công rất đồ sộ và phức tạp. Việc phân nhóm các hoạt động của khu vực công và
13


phân loại các tổ chức trong khu vực công là vô cùng cần thiết để xác định các công
cụ pháp luật cần thiết của quản lý nhà nước. Các hoạt động có tính chất giống nhau
và theo những nguyên tắc giống nhau phải được điều chỉnh bằng một loại văn bản
pháp luật giống nhau. Việc đặt các hoạt động và các chủ thể có tính chất khác nhau
thành đối tượng điều chỉnh của các văn bản pháp luật giống nhau sẽ tạo ra những
sân chơi không bình đẳng và những phức tạp không cần thiết trong quản lý nhà
nước. Ví dụ, doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân, bệnh viện công và
bệnh viện tư, trường học công và trường học tư (người làm việc trong bệnh viện
công, trường học công, doanh nghiệp công ích của nhà nước được gọi là viên chức
sự nghiệp nhà nước).
1.2. Xây dựng cơ sở pháp lý quản lý người làm việc cho nhà nước
Như trên đã đề cập, trong khu vực công theo đúng nghĩa phổ biến chung của các
nước tồn tại nhiều chế độ việc làm khác nhau. Khi chưa có một định nghĩa chuẩn
mực nào về chế độ việc làm trong khu vực công thì việc xây dựng hệ thống pháp lý
quản lý chế độ việc làm của một nhóm người đặc biệt được gọi là công chức là vấn
đề khó khăn. Trong thực tế, mỗi nước đều có quan điểm riêng chế độ việc làm
trong khu vực công cũng như chế độ về công vụ, công chức. Tuy nhiên, đã hình
thành được một điểm chung về phân chia việc làm khu vực công theo đặc thù của
công vụ việc làm và người làm việc trong hệ thống công vụ. Đó là do bản chất của
công vụ, người lao động trong khu vực này tạo thành một bộ phận người lao động
khác biệt và thiết yếu trong khu vực công. Nói cách khác, bên cạnh đội ngũ công
chức, trong khu vực công còn có một lực lượng đông đảo các nhóm người làm việc
trong các tổ chức công mà không phải là công chức.

14


Bản chất cốt lõi của địa vị công chức nằm ở cơ sở pháp lý đối với việc làm của
chính họ. Luật và các quy định mang tính pháp lý tạo nên bản chất của sự khác
biệt giũa công chức và các đối tượng lao động khác trong nền kinh tế – vốn là đối
tượng điều chỉnh của luật lao động chung. Thậm chí, điều này cũng tạo nên sự
khác biệt của công chức so với người lao động trong các lĩnh vực khác trong khu
vực công, ví dụ, trong lĩnh vực y tế hay giáo dục, hoặc các doanh nghiệp của nhà
nước.
Trong lịch sử, việc làm trong công vụ không phải là một sự thỏa thuận chính thức
giữa hai bên ngang bằng mà là quyết định của Nhà nước. Tuy nhiên, theo xu
hướng chung ngày nay, việc làm trong công vụ đang bị chia sẻ và chịu ảnh hưởng
bởi một số điểm vốn là nét đặc trưng của sự thỏa thuận tự nguyện giữa chủ sử
dụng lao động và người lao động trong khu vực tư. Những tiêu chí thể hiện sự
khác nhau giữa nhóm người được gọi là công chức và người làm việc trong các
khu vực khác có thể được tổng hợp như sau:
1. Các công chức được bổ nhiệm bởi quyết định của cơ quan nhà nước có
thẩm quyền theo luật pháp (luật công vụ/công chức). Việc ra các quyết định
bổ nhiệm công chức của chủ thể đại diện cho Nhà nước cần phải tuân thủ
chặt chẽ các quy định về tiến trình tuyển dụng.
2. Một người khi đã được bổ nhiêm rồi thì “rất khó” bị thải hồi. Điều này
xảy ra vì công chức không phải là lực lượng lao động bình thường của nhà
nước, họ cũng có vai trò lập hiến và lập pháp. Mục đích của việc xây dựng
luật công vụ là cân bằng yêu cầu những công chức này phải đáp ứng nhiệt
tình công việc hàng ngày của nhà nước song song với yêu cầu phải tôn
trọng và duy trì các thể chế đã có của nhà nước. Nói theo cách khác, sự an
toàn của công việc được “bù đắp” là nhằm “ngăn ngừa” những áp lực chính
trị tạm thời dẫn đến những thay đổi nhân sự không có lợi.

15


3. Vì có vai trò chiến lược và lập hiến, lập pháp so với những nhóm nghề
nghiệp khác công chức bị nhiều hạn chế trong hành vi lao động của họ.
“Tổ chức lao động quốc tế” (ILO International Labour Orgaration), khi bàn về
công vụ, đã nhận ra sự khác biệt giữa các công chức chính thức (dù họ được bổ
nhiệm theo nhiệm kỳ hay lâu dài , có chức vị hay làm việc theo quy định của pháp
luật) và những người lao động không chính thức ở các tổ chức công – làm việc
theo hợp đồng với Nhà nước. Việc áp dụng những tiêu chí này, nhìn chung, sẽ
phân biệt được một nhóm người lao động trong chính phủ (ở trung ương và chính
quyền cấp dưới) - họ được xem một cách phổ biến là công chức. Điều đó có nghĩa
là tùy thuộc vào phạm vi của chính quyền mà quyết định phạm vi công chức. Cũng
có những nước mà tất cả những người làm việc trong khu vực công đều được xem
là công chức. Tuy nhiên, đây không phải là trường hợp phổ biến. Như vậy, có thể
nhận thấy sự đa dạng trong việc xác định phạm vi công chức ở các hệ thống khác
nhau. Mặc dầu vậy, vẫn có một điểm chung rất phổ biến trong khu vực công của
các nước - người lao động trong các doanh nghiệp của nhà nước được điều chỉnh
bằng pháp luật riêng (Bộ luật lao động).
Ngày nay, trên thế giới đang xuất hiện xu hướng mới trong quản lý người lao động
trong khu vực công làm cho sự khác biệt giữa luật pháp về công vụ và luật lao
động “mềm” đi. Ở một số nước, người ta đã coi tất cả những người làm việc trong
lĩnh vực dịch vụ công/công vụ đều là người lao động theo cơ chế hợp đồng giống
như các khu vực khác.
1.2.1. Cách hiểu về thuật ngữ “Civil service” hay “Public service”- công vụ
Nếu xem xét bản chất của thuật ngữ “civil service” có thể chỉ ra:
16


-

Được sử dụng để chỉ những loại công việc được nhà nước trả công không

mang tính quân sự;
-

Làm việc trong cơ quan nhà nước không phải do bầu cử;

-

Trong ngành hành pháp (executive branch);

-

¸p dụng hạn chế cho hai ngành lập pháp (legislative branch) và ngành tư

pháp, xét xử và luận tội (judicial branch)1/;
-

Ở một số nước (ví dụ nước Mỹ), một nhóm người làm việc (employee)

trong các cơ quan thuộc hai ngành lập pháp và tư pháp cũng được điều chỉnh
bằng Luật CÔNG VỤ.
-

Thuật ngữ Civil service ở một số nước (Anh) chỉ được sử dụng để chỉ các

vị trí công việc ở chính phủ trung ương, trong khi đó ở một số nước khác
(Mỹ, Pháp,...) thuật ngữ này sử dụng cho các vị trí ở tất cả các cấp từ trung
ương đến cơ sở (liên bang, bang, cộng đồng, v.v.);

-

Ở đa số các nước, thuật ngữ công vụ - civil service, người thực thi công vụ

(civil service employee - civil servants) được lựa chọn thông qua thi tuyển
cạnh tranh (competitive examination). Trước nửa cuối của thế kỷ XIX, ở châu
Âu, vị trí trong chính phủ thường được bổ nhiệm chính trị coi như một phần
thưởng chính trị cho những người ủng hộ (mô hình lột xác- điển hình ở Mỹ);
ở Anh, mô hình thi cạnh tranh chỉ mới được chấp nhận chính thức từ 1870
mặc dù thi tuyển cạnh tranh cho các vị trí công việc mang tính dân sự (civil
service) đã sử dụng ở Trung Quốc từ triều đại Qin , triều đại Hán (trước công
nguyên). Hình thức bổ nhiệm quan lại thông qua thi tuyển cạnh tranh đã được
sử dụng2/.

1

Ngay bản thân thuật ngữ “Judicial - Tư pháp” ở nước ta sử dụng với tên gọi là bộ tư pháp và hệ thống tòa án, viện
kiểm sát cũng thuộc tư pháp sẽ làm cho việc hiểu thuật ngữ judicial không chính xác.
2
/>
17


Thuật ngữ công vụ cũng được các nước trong Hiệp Hội Đông Nam Á quan tâm
thông qua việc thành lập diễn đàn về vấn đề công vụ - civil service (ASEAN
Conference on Civil Service Matters –ACCSM).
Thuật ngữ “công vụ - civil service” cũng được nhiều tổ chức quốc tế sử dụng giống
như các quốc gia sử dụng. Liên minh Châu Âu coi thuật ngữ này như là một thể
chế. Đó là nền công vụ phục vụ các thể chế của Liên minh; Ủy ban Châu Âu (the
European Commission) thường được coi là ngành hành pháp của Liên Minh. Điều

này cũng chỉ ra rằng, thuật ngữ này nhằm chỉ những loại công việc dân sự chung
trong nhiều loại tổ chức.
Thuật ngữ công vụ (civil service) luôn được gắn liền với thuật ngữ công chức nhưng cả hai thuật ngữ này lại không được định nghĩa thống nhất giữa các nước.
Nhiều nước khi xây dựng luật, lấy công chức làm cơ sở để định nghĩa công vụ.
Tuy nhiên, thuật ngữ công chức -civil servant, không chỉ các quốc gia sử dụng mà
các tổ chức quốc tế cũng sử dụng thuật ngữ này để chỉ nhóm người thực thi các
công việc trong tổ chức đó. Chính vì vậy, mỗi một quốc gia có những cách tiếp cận
khác nhau về hai cụm từ đó. Mặt khác, khi gắn liền công chức với công vụ cũng
có những nước phân biệt.
Công vụ có thể bao gồm tất cả các vị trí trong các tổ chức nhà nước (lập pháp,
hành pháp và tư pháp) từ bộ đến các cơ quan độc lập hoặc các cơ quan có tư cách
pháp lý do nhà nước thành lập (đa số các nước, luật công vụ không đề cập đến các
loại tổ chức chính trị , xã hội - thường những tổ chức này hoạt động theo những
đạo luật riêng) và cũng có nước công vụ bao gồm cả các vị trí dân sự trong các tổ
chức quốc phòng.

18


Trong khi một số nước, coi công vụ và công chức gắn liền với nhau, thì một số
nước khác lại gắn công chức chỉ với một số vị trí nhất định trong công vụ. Chính vì
vậy, luật công vụ có thể hạn chế phạm vị áp dụng của nó nếu như tiếp cận nó theo
một thể chế về thủ tục gắn liền với người lao động là công chức. Trong khi đó, luật
công vụ, theo nghĩa rộng, đề cập đến phạm vi của các vị trí trong công vụ và công
chức - người thực thi công vụ trong các tổ chức của nhà nước.
Thuật ngữ “CÔNG VỤ - civil service” được sử dụng chính thức của người Anh để
nói về quản lý thuộc địa ở Ấn Độ và sau đó có mặt ở Anh vào năm 1854. Cách sử
dụng này chỉ nhằm để phân biệt với những loại công việc mang tính chất quân sự.
Hệ thống CÔNG VỤ đã được xác định như là một thể chế nhằm huy động nguồn
nhân lực phục vụ nhà nước trên một vùng lãnh thổ.

Tương tự như vậy, thuật ngữ CÔNG CHỨC cũng được xác định trên nguyên tắc
đó. Thuật ngữ này để chỉ nhóm người thực thi công vụ hay thực thi công việc được
quy định. Do đó, những người này có tính chức nghiệp (chuyên môn), được bổ
nhiệm chứ không phải được bầu; làm các công việc là dân sự hơn là công việc
quân sự; bao gồm nhân viên ở tất cả các cấp của bộ máy nhà nước; hoạt động trong
một hệ thống thống nhất và ranh giới được xác định.
Thuật ngữ “civil service” là một thuật ngữ đa nghĩa bản chất và nội dung của thuật
ngữ này khi dịch ra tiếng các nước cần căn cứ vào bản chất mà thuật ngữ này phản
ảnh. Cách dịch của Việt Nam là “CÔNG VỤ” có thể chưa phản ảnh được hết bản
chất của thuật ngũ “civil service”. Cụm từ này không có nghĩa “công” là “nhà
nước”. Nhiều hoạt động của các tổ chức quốc tế cũng được gọi là “Civil Sevice”,
nhưng khi sử dụng với những hoạt động mang tính dân sự trong nhà nước, hiểu đó
là “công vụ”.
19


ë Việt Nam, công vụ được hiểu khác với các nước, do đó pháp luật về công vụ, nếu
theo cách hiểu từ này của Việt nam, sẽ rất khó giải thích. Không thể đi bộ đội lại
không phải “công vụ” hoặc làm chủ tịch nước lại không thuộc vị trí công vụ (như
các nước loại trừ). Do đó, nếu ban hành “Luật công vụ” theo cách hiểu từ công vụ
của Việt Nam sẽ gặp nhiều khó khăn, phức tạp.
Trong xã hội dân chủ, nhà nước là một tổ chức (chủ yếu) đoàn kết mọi tầng lớp xã
hội, mọi giá trị xã hội và lợi ích. Nhà nước sẽ thực hiện mọi nhiệm vụ của mình
thông qua “CÔNG VỤ - civil service”. Đó là một thể chế (institution) 3/ pháp lý và
xã hội phức tạp được vận hành thông qua những con người và năng lực chuyên
môn của họ trong hệ thống các cơ quan nhà nước từ trung ương đến tận cơ sở. Do
đó, quy mô áp dụng thuật ngữ này rất khác nhau phụ thuộc vào cách thức tổ chức
bộ máy nhà nước của quốc gia đó. Đồng thời, phụ thuộc rất lớn vào phạm vi hoạt
động của các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước cũng như phạm vi nhà nước xác định
vai trò của mình trong hoạt động kinh tế - xã hội, hay nói cách khác, mức độ can

thiệp của nhà nước vào đời sống chính trị - kinh tế - xã hội.
Với cách tư duy về thuật ngữ “CÔNG VỤ”, có thể hiểu nó như là một tập hợp rất
nhiều sứ mệnh, chức năng và nhiệm vụ và điều đáng quan tâm chính là sứ mệnh
nhân văn chú trọng vào con người của nhà nước, tức sứ mệnh phục vụ (civil).
Trong một xã hội tương đối đồng nhất, ít đảng phái chính trị, hoạt động “CÔNG
VỤ” nhìn chung đơn giản và mâu thuẫn xảy ra trong hoạt động công vụ thường dễ
dàng giải quyết. Tuy nhiên, xã hội ngày càng phát triển và nhu cầu đòi hỏi của xã
3

Thuật ngữ “institution” - thể chế cần được hiểu theo nghĩa: là một chủ thể, một tổ chức với một hệ thống các quy định cách thức
vận hành của nó. Trong một vài tài liệu, chúng ta hiểu thể chế chỉ là những quy định của pháp luật là chưa đầy đủ. Thể chế luôn
chứa đựng bên trong nó hai yêu tố như trên đã nêu: tổ chức và quy định d của tổ chức đó.

20


hội đối với nhà nước rất khác nhau từ nhiều nhóm người khác nhau. Đó là những
nhóm người từ nhiều nhóm xã hội khác nhau về lợi ích về quan điểm. Trong xã hội
có nhiều đảng phái chính trị (political parties), nhiều nhóm lợi ích (interest groups)
hay nhiều phong trào xã hội thì mâu thuẫn giữa các nhóm này là tất yếu. Trong bối
cảnh đó là hoạt động “CÔNG VỤ” của nhà nước lại phải độc lập với lợi ích của
các nhóm lợi ích đó (tính trung lập về chính trị trong bối cảnh có nhiều đảng phái
chính trị là một trong những đòi hỏi đó); phải phản ảnh lợi ích chung của xã hội,
nhà nước. Điều này đòi hỏi nhà nước phải xem xét, đánh giá một cách trung thực,
khách quan, khoa học lợi ích của các nhóm lợi ích trong mối tương quan với lợi
ích của xã hội và quốc gia như là một tổng thể hoàn chỉnh.
Việc thực thi các nhiệm vụ của nhà nước thông qua hoạt động “CÔNG VỤ” đòi
hỏi những người thực thi CÔNG VỤ - mà nhiều tài liệu gọi họ là CÔNG CHỨC,
phải có những kiến thức chuyên môn cụ thể, sâu; phải có những năng lực cụ thể
(kỹ năng) để đánh giá, xem xét những mâu thuẫn xã hội, lợi ích của các nhóm lợi

ích. Đồng thời, hoạt động “CÔNG VỤ ” đòi hỏi phải tuân thủ theo những quy chế
mang tính pháp lý của nhà nước rất chặt chẽ, không thể tuân theo “điều lệ” do tổ
chức mình ban hành.
Thuật ngữ công vụ như vậy luôn gắn liền với một vị trí cụ thể trong tổ chức thuộc
bộ máy nhà nước. Và do tính chất đặc biệt của những vị trí này mang tính quyền
lực nhà nước nên việc tuyển chọn người để đặt vào vị trí đó đòi hỏi các quy định
mang tính pháp lý rất cao. Chính vì vậy, Luật công vụ của nhiều nước thường nhấn
mạnh đến khía cạnh này hơn là khi cạnh về vị trí công việc cũng như cách thực
hiện công việc đó.

21


Mỗi một người lao động sẽ tìm kiếm cho mình một vị trí (position) trong bộ máy
nhà nước, hoặc ở trung ương hoặc ở chính quyền địa phương. Điều này đòi hỏi
phải tuân thủ theo những quy tắc nhất định.Về nguyên tắc, các vị trí này rất đa
dạng và khác nhau. Sự khác nhau ở cấp độ công việc cũng như sự khác nhau về
mức độ tiêu chuẩn tối thiểu. Hàng năm, những người muốn được tuyển vào vị trí
đòi hỏi phải thông qua kỳ thi tuyển cạnh tranh và trước khi được đưa vào danh
sách dự tuyển phải đáp ứng đòi hỏi tiêu chuẩn tối thiểu.
Ở nhiều nước, các vị trí công việc trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước được
chia thành một số nhóm:
-

Nhóm các vị trí không phân loại. Đó là những vị trí không đòi hỏi phải thi
tuyển cạnh tranh hoặc thi tuyển không cạnh tranh chỉ đạt chuẩn là được nhận
vào công vụ .

-

Nhóm các vị trí không cạnh tranh. Đó là vị trí được đảm nhận thông qua
hình thức bổ nhiệm khi đáp ứng những tiêu chuẩn tối thiểu do cơ quan nhân
sự xác định. Các tổ chức đều có thể công bố danh mục các vị trí không cạnh
tranh mà chỉ xét tuyển để bổ nhiệm.

-

Nhóm các vị trí không thuộc diện phân loại

-

Nhóm các vị trí phân loại: hoàn toàn mang tính chất cạnh tranh để có thể
được tuyển.

Tóm lại: CÔNG VỤ xuất hiện nhằm để phân biệt với những nhân viên quân sự
thực hiện các cuộc viễn chính, xâm lược thuộc địa. Và ngay từ ban đầu thuật ngữ
này chỉ một nhóm rất nhỏ công việc của chính phủ. Cùng với sự phát triển, công
việc này gia tăng và làm cho CÔNG VỤ có số lượng vị trí lớn hơn.

22


Việc đảm nhận những vị trí công việc trong bộ máy nhà nước đòi hỏi phải chọn
được người tốt và thích hợp nhất thông qua cạnh tranh. Mặt khác, do việc làm
mang tính suốt đời, đòi hỏi phải có học vấn, được đào tạo; tính chất thứ bậc của vị
trí công việc; tính thường xuyên.
1.2.2. Chế độ pháp lý của người thực thi công vụ - công chức.
Một trong những vấn đề được nhiều nước quan tâm là cần xây dựng một chế độ
pháp lý riêng cho người thực thi công vụ - công chức hay sử dụng pháp luật lao
động chung được pháp luật lao động của nhà nước quy định để điều tiết, quản lý

người thực thi công vụ.
Phạm vi biểu hiện của luật công vụ có thể khác nhau giữa các nước. Trong một số
trường hợp, luật công vụ điều chỉnh tất cả những gì có liên quan đến việc làm trong
khu vực nhà nước. Ở một số nước, luật công vụ, thực chất là sự vận dụng và bổ
sung các điều khoản quy định chung trong bộ luật lao động. Ở một số nước, quản
lý công vụ được quy định trong luật công vụ cho tất cả các loại công vụ và công
chức. Trong khi đó, ở một số nước khác, việc quản lý công vụ được điều chỉnh
bằng những đạo luật riêng cho từng nhóm công vụ và công chức (hải quan, kho
bạc, v.v.).
Trong khi, theo luật lao động chung người lao động chỉ cần thực hiện đầy đủ hợp
đồng lao động đã được ký kết giữa người sử dụng lao động và lao động, thì pháp
luật công vụ xác định các bổn phận và trách nhiệm thực thi công việc của công
chức. Đồng thời có thể trao trách nhiệm “vượt khung” để phục vụ nhà nước hay
chính quyền trong khi làm nhiệm vụ.

23


Những người lao động theo luật lao động chung có thể bị thải hồi bởi chủ sử dụng
lao động theo các điều khoản trong hợp đồng lao động. Pháp luật công vụ đưa ra
những điều khoản quy định về nhiệm kỳ nắm giữ chức vụ và sự an toàn của công
việc. Công chức được bảo vệ để có việc làm lâu dài và thủ tục sa thải công chức
phức tạp hơn và thường do luật quy định. Nhiều hình thức xử lý kỷ luật cũng được
pháp luật quy định và sa thải là hình thức cuối cùng nhưng rất ít khi sử dụng.
Tiền lương của người lao động được xác định dựa trên quy định của nhà nước về
mức lương tối thiểu và mức lương cụ thể trả cho người lao động dựa trên cơ sở
thỏa thuận giữa người sử dụng lao động và người lao động. Hình thức khen thưởng
cũng được thỏa thuận và phần lớn được quyết định bởi người sử dụng lao động.
Khen thưởng phụ thuộc vào lợi nhuận. Trong khi đó, khen thưởng và việc thỏa
thuận tiền lương được quy định trong luật công vụ. Công chức được khen thưởng

thông qua những quy định của luật hơn là dựa vào những điều kiện thu nhập, hay
thị trường. Khen thưởng giống như xử lý kỷ luật do pháp luật quy định.
Nói tóm lại, các nước với nhóm thực thi công việc của nhóm người đặc biệt (công
chức) thường được điều chỉnh bằng pháp luật riêng. Nhưng một số nước chế độ
việc làm khu vực công là chế độ hợp đồng nên điều chỉnh quan hệ việc làm dựa
trên Bộ luật lao động chung (ví dụ New Zealand)
1.2.3. Địa vị công chức trong chế độ pháp lý công chức
Ở đâu có nền công vụ thì ở đó pháp luật luôn luôn đề cập đến những người làm
việc lâu dài trong chính quyền ở trung ương, trong một vài hệ thống khác, cả
những người làm việc lâu dài ở chính quyền dân sự địa phương. Ở nhiều nước,

24


giáo viên, các nhà chuyên môn trong ngành y tế và cảnh sát thường không được
xem là công chức.
Tuy truyền thống và các hệ thống pháp luật ở các nước không giống nhau thì vẫn
có một sự nhất trí chung giữa các nền dân chủ về sự thống trị của pháp luật đối với
công vụ, năng lực kỹ thuật và quản lý, sự tin cậy, tính có thể dự đoán trước, trách
nhiệm giải trình, tính minh bạch và sự tham gia của công dân là tất cả những
nguyên tắc cần phải dẫn đường cho chế độ pháp lý công vụ, công chức. Thêm vào
đó, đối với việc chuyển các nguyên tắc và các chuẩn mực thực thi chung thông qua
pháp luật công vụ, nhà nước hoặc các tổ chức nhà nước cũng phải thực hiện các
trách nhiệm truyền thống của “chủ” sử dụng lao động. Điều này đòi hỏi các quy
chế cụ thể bao hàm các chính sách về công tác quản lý công chức và quản lý chức
nghiệp – bao gồm hệ thống lựa chọn, tuyển dụng, đề bạt và khen thưởng.
Mặc dầu có sự khác nhau tương đối phong phú giữa các nước về đối tượng có địa
vị công chức trong chế độ pháp lý công chức thì có một sự thống nhất xuyên suốt
các quốc gia về vấn đề này. Tất cả những ai được bổ nhiệm bởi một cơ quan quyền
lực hành chính vào một vị trí công việc thường xuyên phải tuân thủ tập hợp các

nguyên tắc chung ấn định bởi Hiến pháp, luật và các quy đinh khác (pháp quy) và
được điều chỉnh theo chế độ pháp lý công chức. Từ đó có thể có một định nghĩa
đơn giản chung làm cơ sở pháp lý cho chế độ pháp lý công chức là: Công chức là
những người làm việc cho nhà nước và phải tuân thủ quy định pháp lý do nhà
nước đề ra hay do nhà nước đơn phương ấn định; được hưởng sự đảm bảo vệ
công ăn, việc làm, trừ các trường hợp ngoại lệ và tất cả đều do pháp luật nhà
nước quy định riêng.

25