vấn đề lý luận và thực tiễn mô hình hợp tác công tư (ppp) trong xây dựng, phát triển cơ sở hạ tầng tại việt nam

TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ
KHOA LUẬT
BỘ MÔN LUẬT THƯƠNG MẠI

LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT
KHÓA 37 (2011 – 2015)

ĐỀ TÀI:

VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN MÔ HÌNH
HỢP TÁC CÔNG - TƯ (PPP) TRONG XÂY
DỰNG, PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI
VIỆT NAM

Giảng viên hướng dẫn:

Sinh viên thực hiện:

PHẠM MAI PHƯƠNG

NGUYỄN THỊ LỆ HƯƠNG
MSSV: 5115980
LỚP: LUẬT THƯƠNG MẠI 2 - K37

Cần Thơ, tháng 11/2014


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

LỜI CẢM ƠN

Trên thực tế không có sự thành công nào mà không gắn liền với
sự hỗ trợ, giúp đỡ dù ít hay nhiều, dù trực tiếp hay gián tiếp của người
khác. Trong suốt thời gian từ khi bắt đầu học tập ở giảng đường đại học
đến nay, em đã nhận được rất nhiều sự quan tâm, giúp đỡ của quý Thầy
Cô, gia đình và bạn bè.
Trước hết, em xin gởi lời cảm ơn chân thành và sự tri ân sâu sắc
đối với các thầy cô của trường Đại học Cần Thơ, đặc biệt là các thầy cô
khoa Luật người đã truyền đạt vốn kiến thức quý báu cho chúng em
trong suốt thời gian học tập tại trường. Đồng thời bày tỏ lòng biết ơn
đến gia đình và gởi lời cảm ơn đến bạn bè vì họ cho em niềm tin để em
có thể vượt qua khó khăn trong cuộc sống cũng như trong học tập.
Đặc biệt, em gởi lời cảm ơn sâu sắc nhất đến Cô Phạm Mai
Phương, người đã tận tình hướng dẫn để em hoàn thành tốt luận văn
của mình.
Trong quá trình viết đề tài tốt nghiệp của mình do trình độ lý luận
cũng như kinh nghiệm thực tiễn còn hạn chế, khó tránh khỏi sai sót, rất
mong ý kiến đóng góp của quý Thầy, Cô. Để em học thêm được nhiều
kinh nghiệm và hoàn thiện tốt hơn đề tài tốt nghiệp của mình.
Em xin trân thành cảm ơn.
Người viết
Nguyễn Thị Lệ Hương

GVHD: Phạm Mai Phương

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

NHẬN XÉT CỦA GIÁO VIÊN HƯỚNG DẪN
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................

.......................................................................................................
.......................................................................................................
.......................................................................................................

GVHD: Phạm Mai Phương

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

NHẬN XÉT CỦA HỘI ĐỒNG
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................

..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
..........................................................................................
GVHD: Phạm Mai Phương

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam
MỤC LỤC
LỜI NÓI ĐẦU .................................................................................................................1

CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ MÔ HÌNH PPP TẠI VIỆT NAM ..4
1.1: khái niệm, đặc điểm và bản chất mô hình PPP..........................................4
1.1.1: Khái niệm mô hình PPP .............................................................................4
1.1.2. Đặc điểm và bản chất mô hình PPP...........................................................5
1.1.3 Lược sử hình thành, phát triển mô hình PPP ............................................8
1.2. Các hình thức hợp đồng và lĩnh vực thí điểm của mô hình PPP ............11
1.2.1 Hợp đồng dịch vụ .......................................................................................11
1.2.2 Hợp đồng quản lý .......................................................................................13

1.2.3. Hợp đồng cho thuê ....................................................................................15
1.2.4 Hợp đồng nhượng quyền ..........................................................................17
1.2.5 Các hợp đồng dạng BOT............................................................................19
1.2.6 Lĩnh vực thí điểm mô hình PPP ................................................................22
1.3 Cơ chế tài chính của mô hình hợp tác Công – Tư.....................................23
1.3.1 Cơ chế tài chính đối với khu vực Nhà nước .............................................19
1.3.2 Cơ chế tài chính đối với khu vực tư nhân.................................................24
1.4 Lợi ích và hạn chế của mô hình PPP ..........................................................24
1.4.1 Lợi ích của mô hình PPP...........................................................................24
1.4.2 Hạn chế của mô hình PPP ........................................................................25
CHƯƠNG 2 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG - TƯ
(PPP) TRONG XÂY DỰNG, PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI VIỆT NAM
2.1 Chủ thể tham gia..........................................................................................27
2.2 Phần tham gia của Nhà nước ......................................................................34
2.3 Quy trình thực hiện dự án ...........................................................................36
2.3.1 Chuẩn bị dự án...........................................................................................36

GVHD: Phạm Mai Phương

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

2.3.2 Lựa chọn nhà đầu tư và ký sơ bộ hợp đồng..............................................40
2.3.3 Cấp giấy chứng nhận đầu tư và ký kết hợp đồng dự án ..........................45
2.3.4 Thực hiện dự án đầu tư .............................................................................47
2.3.5 Quyết toán và chuyển giao công trình.......................................................51
2.4 Các vấn đề liên quan khác...........................................................................53

2.4.1 Ưu đãi đầu tư trong mô hình PPP ............................................................53
2.4.2 Đảm bảo đầu tư theo mô hình PPP..........................................................54
2.4.3 Quản lý Nhà nước đối vời dự án đầu tư theo mô hình PPP ....................55
CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG, GIẢI PHÁP NHẰM ĐẨY MẠNH PHÁT TRIỂN
MÔ HÌNH CÔNG- TƯ TRONG XÂY DỰNG, PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG
TẠI VIỆT NAM .................................................................................................57
3.1 Thực trạng triển khai mô hình PPP trên thực tế ......................................57
3.2 Thực trạng mô hình hợp tác công – tư.......................................................61
3.2.1 Điểm bất cập trong nghị định 108/2009 về đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT 61

3.2.2. Điểm bất cập trong quyết định 71/2010 về thí điểm đầu tư theo hình thức
công – tư ..............................................................................................................65
3.3 Giải pháp hoàn thiện, phát triển mô hình hợp tác công - tư trong xây dựng
phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam ..............................................................67
3.3.1 Giải pháp liên quan đến pháp lý................................................................67
3.3.2 Giải pháp về tăng cường năng lực cơ quan Nhà nước ............................69
KẾT LUẬN .........................................................................................................70
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO..............................................................

GVHD: Phạm Mai Phương

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

LỜI NÓI ĐẦU
1.Tính cấp thiết của đề tài.
Trong nhiều thập kỷ qua nền kinh tế nước ta đã có những chuyển biến tích cực,

dần đi lên sánh vai với các cường quốc năm châu, bộ mặt nước ta đã có nhiều đổi
mới, trong đó đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng là yếu tố nền tảng góp phần phát triển
nền kinh ở nước ta. Những năm gần đây nước ta đang nắm bắt những nguồn lực đầu
tư mạnh mẽ trong và ngoài nước nhằm nhanh chóng xây dựng được một hệ hống cơ
sở hạ tầng hiện đại phục vụ cho nền kinh kế nước nhà. Từ trước đến nay rất nhiều mô
hình đã được nhà nước ta áp dụng để phát triển hệ thống này và thực tế cho thấy cho
đến nay mô hình hợp tác Công - Tư (PPP) đã, đang và tiếp tục là một mô hình thích
hợp nhất trong lĩnh vực này. Mô hình PPP đã có từ khá lâu và phát triển ở hầu hết các
nước, ở nước ta mô hình này có từ những năm 90 của thế kỷ XX qua các dạng hợp
đồng như BOT, BTO, BT và đến nay thì mô hình này đem lại rất nhiều nguồn lợi.
Trong khi tình hình nền kinh tế nước ta đang rất cần nguồn vốn hợp tác từ tư nhân thì
mô hình này là một cách giải quyết cũng như là một cách tháo gỡ vốn đầu tư cấp bách
và hiệu quả nhất cho nước ta. Thông qua Nghị định 108/2009 và Nghị định 24/2011
sửa đổi một số điều trong Nghị định 108/2009 về hợp đồng BOT, BTO, BT và Quyết
định số 71/2010 thí điểm mô hình PPP đã có nhiều bước tiến bộ trong việc điều chỉnh
hoàn thiện khung pháp lý về mô hình này. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng vẫn còn nhiều
bất cập. Do đó, trong bối cảnh hiện nay việc nghiên cứu đề tài này là vô cùng cần
thiết, nhằm giúp các nhà đầu tư hiểu rõ hơn các quy định của pháp luật hiện hành điều
chỉnh mô hình hợp tác Công – Tư. Tạo lòng tin, yên tâm hợp tác cho các nhà đầu tư.
Đồng thời, tìm ra các biện pháp hướng đi mới nhằm khắc phục các thiếu sót còn tồn
tại trong quá trình thực hiện mô hình này, đó là lý do mà người viết chọn nghiên cứu
đề tài “Vấn đề lý luận và thực tiễn về hợp tác Công - Tư (PPP) trong xây dựng,
phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam”.
2. Mục đích của đề tài.
Việc nghiên cứu đề tài này nhằm các mục đích sau:

GVHD: Phạm Mai Phương

1

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

Thứ nhất: tìm hiểu các vấn đề lý luận chung về hợp tác PPP và đi sâu hiểu về
từng hình thức đầu tư theo mô hình này, cũng như các quy định hiện hành điều chỉnh
mô hình PPP.
Thứ hai: nắm rõ được các bước, quy trình, từ khâu chuẩn bị hợp đồng dự án
cho tới khi kết thúc hợp đồng, và các quy định liên quan tới quá trình thực hiện hợp
đồng PPP
Thứ ba: cập nhật thực trạng thực hiện các dự án hợp tác đầu tư theo mô hình
Công - Tư.
Thứ tư: tìm ra những hạn chế, bất cập còn tồn tại trong quá trình thực hiện
cũng như thí điểm mô hình PPP, từ đó đưa ra những giải pháp nhằm khắc phục và
hoàn thiện hơn cho khung pháp lý.
3. Nội dung và phạm vi nghiên cứu.
Người viết tập trung nghiên cứu Quyết định 71/2010 về thí điểm theo hình
thức hợp tác công - tư đồng thời làm rõ một số quy định trong Nghị định 108/2009 và
Nghị định 24/2011 sửa đổi một số điều trong Nghị định 108/2009 về đầu tư theo hình
thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao, hợp đồng xây dựng - chuyển
giao - kinh doanh, hợp đồng xây dựng - chuyển giao, phần lớn luận văn phân tích
làm sáng tỏ các điều luật trong 3 quy chế này. Cùng với đó người viết nghiên cứu
phân tích thêm các văn bản liên quan khác như: Luật Đầu tư 2005, Luật Đấu thầu
2013, Luật Xây dựng và các Bộ Luật liên quan khác đến mô hình PPP. Từ đây người
viết tìm hiểu thực trạng và đưa ra những bất cập còn tồn tại trong quá trình thực hiện
mô hình PPP đồng thời tìm giải pháp nhằm hoàn thiện hơn cho khung pháp lý điều
chỉnh mô hình này.
4. Phương pháp nghiên cứu.

Trong đề tài nghiên cứu người viết sử dụng các phương pháp sau:
Thứ nhất: áp dụng phương pháp phân tích luật viết để hiểu được những quy
định của pháp luật hiện hành về mô hình PPP. Đồng thời phân tích những quy định đó
để người đọc có thể hiểu và nắm rõ được nội dung.
Thứ hai: người viết sử dụng phương pháp thu thập xử lý thông tin trong quá
trình tìm hiểu thực trạng mô hình hợp tác công - tư. Thu thập và xử lý thông tin là hai

GVHD: Phạm Mai Phương

2

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

bước rất quan trọng trong quá trình nghiên cứu, người viết cố gắng tìm kiếm nguồn
thông tin một cách chính xác nhất, mới nhất để phục vụ cho quá trình làm luận văn
của mình. Đồng thời, giúp người viết và người đọc nắm rõ được tình hình nghiên cứu
mô hình PPP. Cùng với việc thu thập xử lý thông tin, người viết còn chọn lọc những
thông tin nào cần thiết, thông tin nào không cần thiết, nhằm tránh việc viết tràn lan
trong đề tài nghiên cứu của mình.
Thứ ba: người viết sử dụng phương pháp so sánh, so sánh giữa các quy định
pháp luật, quy định pháp luật cũ với quy định pháp luật hiện hành nhằm cho thấy
những mặt tích cực cũng như hạn chế trong các văn bản pháp luật đó.
5. Bố cục của luận văn.
Ngoài lời nói đầu cùng với phần kết luận thì luận văn này có ba phần gồm:
Chương 1: cơ sở lý luận chung về mô hình hợp tác Công - Tư tại Việt Nam.
Trong chương này người viết chủ yếu đưa ra các khái niệm đặc điểm hay nguồn gốc

và các hình thức về mô hình này.
Chương 2: quy định pháp luật về hợp tác Công - Tư trong xây dựng phát triển
cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. Chương này người viết đề cập phân tích các chủ thể liên
quan đến hợp đồng dự án PPP cùng với đó làm cụ thể các bước thực hiện trong quá
trình thực hiện mô hình PPP.
Chương 3: thực trạng, giải pháp nhằm đẩy mạnh phát triển mô hình hợp tác
công - tư trong xây dựng phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. Đây là chương người
viết đề cập đến thực trạng cũng như bất cập của mô hình PPP. Đồng thời, đưa ra các
giải pháp nhằm hoàn thiện hơn về khung pháp lý PPP cũng như giải pháp đẩy mạnh
phát triển mô hình này một cách có hiệu quả.

GVHD: Phạm Mai Phương

3

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

CHƯƠNG 1
KHÁI QUÁT CHUNG VỀ MÔ HÌNH PPP TẠI VIỆT NAM
1.1: Khái niệm, đặc điểm và bản chất mô hình PPP
1.1.1: Khái niệm mô hình PPP
PPP là cụm từ viết tắt của cụm từ tiếng Anh public – private - partnership và
dịch sang tiếng Việt là hợp tác công – tư. Gần đây mô hình PPP hay hợp tác công - tư
thường được nhắc đến khá nhiều như là một cách thức mới và hiệu quả giúp giải
quyết vấn đề quá tải cơ sở hạ tầng, đó cũng là một trong những nút thắt cơ bản khá
quan trọng trong nền kinh tế Việt Nam hiện nay. Tuy còn khá mới mẻ nhưng mô hình

PPP đã và đang ngày càng phổ biến, đa dạng về loại hình trong cả ngắn hạn và trung
hạn nên mô hình PPP phải trở thành một cơ chế bền vững hơn cho việc cung cấp dịch
vụ công, thông qua việc xem xét sự tương xứng về giá trị tạo ra với chi phí đầu tư,
vận hành trong suốt quá trình của dự án, mỗi nước đều có nhiều cách hiểu khác nhau
về khái niệm mô hình hợp tác công – tư.
Theo Bộ tài chính Singapo mô hình PPP được định nghĩa như sau: “PPP đề
cập đến mối quan hệ lâu dài giữa khu vực Nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực cung
cấp các dịch vụ công cộng. Nó là một phương pháp tiếp cận mới mà chính phủ đang
áp dụng để tăng cường sự tham gia của khu vực tư nhân trong các dịch vụ công
cộng”1 .
Theo quan điểm ADB, “Hợp tác công - tư dùng để chỉ các quan hệ hợp tác có
thể có của khu vực Nhà nước và khu vực tư nhân trên cơ sở hợp đồng. Mục đích cao
nhất của hợp tác công - tư là nhằm tới sự sẵn có của nguồn lực chất lượng, tính hiệu
quả trong cung cấp dịch vụ và việc sử dụng hiệu quả, hợp lí các nguồn vốn”2.
Theo hội đồng Canada mô hình PPP được hiểu như sau: “PPP là một liên
doanh hợp tác giữa các khu vực công cộng và tư nhân, được xây dựng trên chuyên
môn của từng đối tác, đáp ứng tốt nhất nhu cầu của xã hội thông qua việc phân bố
thích hợp các nguồn lực, rủi ro và thu nhập”3.

1

MOF năm 2004, trang 4
ADB trang 1, năm 2008
3
Asanga GunaWansa, 2010
2

GVHD: Phạm Mai Phương

4

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

Ở Việt Nam, tại Nghị định 71/2010/QĐ-TTg quy định, mô hình PPP được hiểu
như sau: “Đầu tư theo hình thứ đối tác công - tư là việc Nhà nước và nhà đầu tư cùng
phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở
dự án”4.
Nhà nước được hiểu là chính quyền của các cấp hoặc cơ quan, doanh nghiệp
Nhà nước đang cung ứng dịch vụ công cộng được ủy quyền, còn nhà đầu tư ở đây
được hiểu là một hay một nhóm doanh nghiệp tư nhân, hoặc tổ chức phi Chính phủ,
hay đại diện của một cộng đồng được gọi chung là nhà đầu tư. Hai bên kí kết hợp tác
với nhau cùng thực hiện xây dựng cơ sở hạ tầng thông qua hợp đồng dự án. Hợp đồng
dự án đó được gọi là dự án mô hình PPP.
1.1.2. Đặc điểm và bản chất mô hình PPP
1.1.2.1. Đặc điểm của mô hình PPP
Thứ nhất: mô hình PPP là mô hình có thể đảm bảo nghĩa vụ và quyền lợi hài
hòa giữa các bên, hay nói cách khác là trong quá trình hợp tác hai bên có thể chia sẻ
quyền lợi hay phân bổ rủi ro cho nhau, việc này được Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân
thảo luận bình đẳng, công bằng trên cơ sở hợp đồng dự án. Đây là đặc điểm đặc sắc
nhất thể hiện cho mô hình PPP, người viết sẽ đi sâu và phân tích vấn đề này.
Chia sẻ lợi ích: doanh nghiệp dự án được quyền khai thác công trình, cung cấp
dịch vụ công trong một thời gian nhất định để hoàn lại chi phí đầu tư và thu lợi nhuận
phù hợp như đã thỏa thuận. Riêng đối với hình thức BT trong Nghị định 108/2009 và
Nghị định 24/2011 sửa đổi một số điều trong Nghị định 108/2009 về đầu tư theo hình
thức hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao, hợp đồng xây dựng – chuyển
giao – kinh doanh, hợp đồng xây dựng chuyển giao (sau đây có thể gọi NĐ 108/2009

sửa đổi bổ sung NĐ 24/2011). Sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao công
trình đó cho Nhà nước. Chính phủ tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án khác
để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận hoặc thanh toán cho nhà đầu tư theo thỏa thuận
trong hợp đồng BT. Giá phí hàng hóa dịch vụ do doanh nghiệp dự án cung cấp được
quy định tại hợp đồng dự án theo nguyên tắc bù đủ chi phí có tính đến tương quan giá
cả thị trường bảo đảm doanh nghiệp dự án, người sử dụng và Nhà nước. Doanh
nghiệp được quyền điều chỉnh giá phí theo các điều kiện điều chỉnh giá, phí hàng hóa
4

Khoản 1 điều 2 QĐ 71/2010 NĐ-CP về thí điểm mô hình hợp tác công-tư

GVHD: Phạm Mai Phương

5

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

phí dịch vụ và các khoản thu khác được quy định trong hợp đồng dự án, việc điều
chỉnh này phải được cơ quan Nhà nước chấp nhận. Doanh nghiệp dự án được hưởng
ưu đã về thuế thu nhập doanh nghiệp, ưu đãi thuế xuất nhập khẩu đối với hàng hóa
nhập khẩu để thực hiện dự án theo quy định, được miễn quyền sử dụng đất đối với
diện dích đất được Nhà nước giao hoặc được miễn tiền thuê đất trong toàn bộ thời
gian thực hiện dự án. Doanh nghiệp Nhà nước được phép cầm cố, thế chấp các tài sản
theo quy định của Nhà nước, được quyền mua ngoại tệ tại tổ chức tín dụng được phép
hoạt động.
Chia sẻ rủi ro: đảm bảo cung cấp dịch vụ công cộng, doanh nghiệp dự án được

sử dụng đất đai, đường giao thông và các công trình phụ trợ khác để thực hiện dự án
theo quy định pháp luật. Trường hợp khan hiếm về dịch vụ công ích hoặc có hạn chế
về đối tượng sử dụng công trình công cộng, doanh nghiệp dự án được ưu tiên cung
cấp các dịch vụ hoặc được ưu tiên cấp quyền sử dụng các công trình công cộng thực
hiện dự án. Hỗ trợ thu phí dịch vụ theo Nghị định 108/20095 doanh nghiệp dự án
được tạo mọi điều kiện thuận lợi để thu đúng, thu đủ giá và phí dịch vụ và các khoản
thu khác từ việc khai thác công trình, trong trường hợp cần thiết, doanh nghiệp dự án
có thể yêu cầu cơ quan Nhà nước có thẩm quyền hỗ trợ thu phí hoặc các khoản thu
khác từ việc kinh doanh công trình. Bảo lãnh nghĩa vụ của nhà đầu tư, doanh nghiệp
dự án và các doanh nghiệp khác trong trường hợp cần thiết và tùy theo tính chất dự án
cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trình Chính phủ xem xét quyết định việc chỉ định
cơ quan có thẩm quyền bảo lãnh vốn vay, bảo lãnh cung cấp nguyên liệu tiêu thụ sản
phẩm và các dịch vụ khác cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án hoặc các doanh nghiệp
khác tham gia thực hiện dự án và bảo lãnh nghĩa vụ của các doanh nghiệp Nhà nước
bán nguyên liệu mua sản phẩm dịch vụ của dự án. Trong QĐ 71/20106 vốn tín dụng
do Nhà nước bảo lãnh cho doanh nghiệp được tính là vốn Nhà nước trong phần tham
gia của Nhà nước và được xác định trước đấu thầu dự án. Về quyền tiếp nhận dự án
các bên có thể thỏa thuận việc bên cho vay tiếp nhận một phần hoặc toàn bộ các
quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp dự án trong trường hợp doanh nghiệp dự án hoặc
nhà đầu tư không thực hiện được các nghĩa vụ theo hợp đồng dự án hoặc hợp đồng
vay. Sau khi tiếp nhận dự án, bên cho vay phải thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tương ứng
5

Điều 34 NĐ 108/2009 về đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao, hợp đồng xây
dựng - chuyển giao - kinh doanh, hợp đồng xây dựng - chuyển giao
6
Khoản 5 điều 2 QĐ 71/2010 về thí điểm đầu tư theo mô hình hợp tác công tư

GVHD: Phạm Mai Phương

6

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

của doanh nghiệp dự án và nhà đầu tư quy định tại hợp đồng dự án. Chuyển nhượng
nghĩa vụ theo hợp đồng dự án, nhà đầu tư có thể chuyển nhượng một phần hoặc toàn
bộ các quyền và nghĩa vụ của mình theo hợp đồng dự án, việc chuyển nhượng phải
được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền chấp nhận và không làm ảnh hưởng đến mục
tiêu, quy mô kỹ thuật, tiêu chuẩn, tiến độ thực hiện dự án và các điều kiện khác thỏa
thuận trong hợp đồng. Việc chia sẻ rủi ro còn được thể hiện trong quá trình thực hiện
dự án, doanh nghiệp dự án có thể yêu cầu được sửa đổi bổ sung do có sự thay đổi về
quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật, tổng vốn đầu tư đã thỏa thuận hoặc do sự kiện bất khả
kháng và các trường hợp khác theo hợp đồng, việc sửa đổi bổ sung hợp đồng dự án
phải được cơ quan cấp giấy chứng nhận đầu tư chấp thuận. Cuối cùng, trong việc
chấm dứt hợp đồng dự án trước thời hạn là trường hợp do lỗi vi phạm của một trong
các bên mà không có biện pháp khắc phục có hiệu quả do sự kiện bất khả kháng hoặc
các trường hợp khác quy định trong hợp đồng dự án.
Thứ hai: trong mô hình PPP điều quan trọng một trong hai bên chủ thể tham
gia là Nhà nước.
Thứ ba: về cơ chế tài chính, khác với đầu tư công từ ngân sách Nhà nước, các
dự án hợp tác công - tư đặt mục tiêu hiệu quả kinh tế, khả năng sinh lời lên hàng đầu.
Vì thế, nếu các quy định không được làm rõ, không có cơ chế tài chính phù hợp khó
có thể thu hút được nguồn vốn tư nhân cho các dự án này.
Thứ tư: đây là mô hình hợp tác dựa trên cơ sở hợp đồng giữa Nhà nước và nhà
đầu tư tư nhân. Tuy nhiên, các tài sản không bị tư nhân hóa mà Nhà nước vẫn nắm
quyền sở hữu và quản lý.

1.1.2.2. Bản chất của mô hình PPP
Có thể thấy mặc dù tồn tại dưới những dạng khác nhau trong thuật ngữ hoặc
cách diễn giải, xong mô hình PPP là một hình thức hợp tác giữa Nhà nước và khu vực
tư nhân nhằm kết hợp những điểm mạnh nhất của cả hai trong việc thực hiện một dự
án nào đó. Trong giai đoạn đầu mới xuất hiện mô hình PPP chỉ phát triển trong lĩnh
vực cơ sở hạ tầng nhưng hiện nay đã mở rông qua các lĩnh vực khác như y tế giáo
dục, môi trường…
Phân tích sâu sắc hơn về bản chất mô hình PPP đó chính là sự hợp tác giữa
Nhà nước và khu vực tư nhân, nhằm huy động vốn của khu vực tư nhân, đồng thời

GVHD: Phạm Mai Phương

7

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

Nhà nước có thể đóng vai trò như bên cấp vốn hay bên mua dịch vụ do tư nhân cung
cấp một cách lâu dài hoặc là nhà điều phối đưa ra những lợi ích để thu hút vốn đầu tư
của khu vực tư nhân.
1.1.3 Lược sử hình thành, phát triển mô hình PPP
1.1.3.1 Trên thế giới
Mô hình PPP đã hình thành tư lâu đời, được áp dụng trong việc xây dựng các
kênh đào ở Pháp vào thế kỷ XVIII, các cây cầu ở London vào thế kỷ XIX hay cây cầu
Brooklyn nổi tiếng ở New York cũng vào thế kỷ XIX. Tuy nhiên, mô hình này chỉ
thực sự bắt đầu phổ biến trên thế giới từ đầu thập niên 1980 và nó đã đóng một vai trò
nhất định trong việc phát triển cơ sở hạ tầng ở các nước phát triển. Vương quốc Anh

là một trong những quốc gia đầu tiên xây dựng và triển khai thành công dự án PPP.
Ngay từ những năm 60 của thế kỷ XX Vương quốc Anh đã có những bước đi ban đầu
cho việc hình thành cơ chế PPP cho các dự án cung cấp dịch vụ công và từ thập niên
80 đã áp dụng rộng rãi. Theo đó, bắt đầu từ nhu cầu cải cách và hiện đại hóa dịch vụ
công, đồng thời cải thiện hiệu quả mua sắm các dịch vụ công cũng như tăng khả năng
cạnh tranh trong lĩnh vực này. Bên cạnh đó, dự án PPP giúp triệt tiêu chủ nghĩa “ăn
xổi” trong cả hai khu vực công và tư khi triển khai dự án, cải thiện tính minh bạch về
chi phí của dịch vụ công. Mô hình PPP tại Vương quốc Anh được hiểu theo nghĩa rất
đơn giản và hiệu quả như sau: khu vực công chỉ trả tiền nếu những yêu cầu dịch vụ
được cung cấp, trả theo từng năm. Cũng theo Bộ Ngân khố Vương quốc Anh, PPP
chiếm 11% trong tổng đầu tư công ở Anh; Môi trường và giao thông vận tải là 2 lĩnh
vực áp dụng PPP nhiều nhất tại Vương quốc Anh hiện nay. Đến nay tại Anh đã có
667 hợp đồng PPP đã được ký kết với giá trị vốn 56,6 tỷ bảng Anh và 590 dự án đang
thực hiện. Tại Anh có cơ chế tái cấp vốn cho các dự án PPP. Theo đó, cơ quan này có
thể xem xét để đảm bảo tài chính cho một dự án hoặc nền tảng cấu trúc tài chính với
giá trị tối thiểu là 20 triệu bảng Anh. Xuất phát từ thực tế, các ngân hàng thường
không ưu đãi cho các dự án có thời gian triển khai trên 5 năm, trong khi các dự án
PPP thường có thời gian triển khai tối thiểu từ 15 - 20 năm. Do đó, Vương quốc Anh
đã thiết lập liên minh các ngân hàng để cứu vãn tình hình, thu hút nhiều ngân hàng
tham gia các dự án dài hơn. Đây chính là những kinh nghiệm mà Việt Nam cần tham
khảo khi bắt đầu triển khai các dự án PPP.

GVHD: Phạm Mai Phương

8

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng

phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

Tại Nhật Bản, không một Chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư
cho hệ thống cơ sở hạ tầng, nhưng cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm
được việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro. Theo Giáo
Sư Fukunari Kimura của trường Đại học Tổng hợp Keio (Nhật Bản) nói đây là lý do
khiến cho mô hình PPP ra đời, trong bối cảnh châu Á phát triển nhanh và nhu cầu về
dịch vụ công - công cũng như cơ sở hạ tầng rất lớn, Nhật Bản là một trong những
quốc gia đã phát triển mạnh nhất mô hình này ở châu Á. Theo kinh nghiệm của nước
này, có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án
không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà Nhà nước
không thể tham gia trực tiếp. Cụ thể như các dự án về sản xuất và phân phối điện,
đường cao tốc, giao thông đô thị, dịch vụ cảng, cấp nước và các dịch vụ công cộng.
Hiệu quả mà mô hình này đem lại là giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được một môi
trường cạnh tranh cao.
Ở các nước đang phát triển, mô hình PPP bắt đầu phổ biến từ đầu thập niên
1990, nhất là ở khu vực Mỹ Latinh. Theo số liệu thống kê của Ngân hàng Thế giới,
trong 20 năm (1990-2009) đã có 4.569 dự án được thực hiện theo phương thức PPP ở
các nước đang phát triển với tổng vốn cam kết đầu tư 1.515 tỉ đô la Mỹ. Con số này
bao gồm cả việc tư nhân hóa các doanh nghiệp Nhà nước. Tổng mức đầu tư nêu trên
chỉ tương đương với 1% GDP của các nước đang phát triển trong hai thập kỷ qua. Với
mức đầu tư cho cơ sở hạ tầng vào khoảng 5-6% GDP thì đầu tư theo phương thức
PPP chỉ chiếm khoảng 20%.
Xét về vùng lãnh thổ, mô hình PPP phổ biến nhất ở các nước Mỹ La Tinh
trong 20 năm qua. Ở thời kỳ đỉnh điểm, khu vực này chiếm đến 80% vốn cam kết.
Hiện nay, các nước này vẫn dẫn đầu thế giới. Đối với khu vực Đông Á và Thái Bình
Dương, mô hình này không có nhiều tiến triển.
Xét về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực, năng lượng và viễn thông là hai ngành có
tỷ trọng cao nhất. Tỷ phần của Bộ Giao thông vận tải có xu hướng tăng trong thời
gian gần đây, nhưng vẫn thấp hơn khá nhiều so với hai ngành trên. Loại trừ phần tư

nhân hóa, các dự án đầu tư theo phương thức xây dựng sở hữu vận hành (BOO)7
chiếm hơn một nửa, phần còn lại là các dự án xây dựng - kinh doanh - chuyển giao
7

Hợp đồng BOO là hợp đồng kí kết giữa Nhà nước và tư nhân theo đó đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng cơ sở
hạ tầng và được phép khai thác vận hành công trình đó khác với những hợp đồng khác bên tư nhân được quyền
sở hữu cho hết vòng đời của nó mà không có nghĩa vụ phải chuyển giao cho khu vực Nhà nước

GVHD: Phạm Mai Phương

9

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

(BOT)8. Ở các nước đang phát triển, mô hình nhượng quyền hay thuê vận hành chưa
phổ biến, chủ yếu do hạn chế của các cơ sở pháp lý và khả năng chế tài của các Nhà
nước.
1.1.3.2 Tại Việt Nam
Việt Nam nằm trong những nước đang phát triển, vì thế mô hình PPP cũng bắt
đầu phổ biến ở những năm của thập kỷ 90. Theo thống kê của ngân hàng Thế giới,
trong giai đoạn 1994 - 2009 có 32 dự án được thực hiện theo mô hình công – tư qua
các hợp đồng BOT, BTO, BT, BOO. Cũng giống như các nước khác, mô hình BOT
và BOO chiếm tỷ phần chủ yếu. Hai lĩnh vực chiếm tỷ phần lớn nhất là điện và viễn
thông. Ngoài ra, có thể kể đến nhiều dự án hợp tác công - tư khác đã và đang được
triển khai từ thập niên 1990 đến nay như: BOT cầu Cỏ May, BOT cầu Phú Mỹ, điện
Phú Mỹ, và rất nhiều nhà máy điện nhỏ và vừa khác đang được thực hiện theo phương

thức BOO. Về mô hình BOT, tổng cộng có 26 dự án. Riêng năm 2010, theo thống kê
của cục đầu tư nước ngoài, tổng số dự án cấp mới được đầu tư trực tiếp từ nước ngoài
là 969 dự án, trong đó theo mô hình đầu tư BOT, BT9, BTO10 có 6 dự án chiếm 1%
trên tổng số dự án cấp mới. Nhưng số lượng dự án cấp mới chiếm 55% so với số dự
án đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT là 11 dự án, chiếm % cao nhất trong số tất cả
các hình thức đầu tư, so với năm 2009 không có dự án mới nào đầu tư theo hình thức
BOT, BT, BTO đó là một sự khởi sắc tốt. Về hình thức 100% vốn nước ngoài chỉ
chiếm 8% trên tổng số dự án, số dự án cấp mới chỉ có 799 dự án trong khi tổng số dự
án đăng ký là 9.599 (tính hết ngày 31/12/2010), còn về hình thức liên doanh chỉ chiếm
7% trên tổng số dự án cấp mới đăng ký, hình thức cổ phần và hợp đồng hợp tác vốn
đầu tư chiếm lần lượt là 4% và 1% trên tổng số dự án cấp mới.

8

Hợp BOT khu vực Nhà nước và đối tác tư nhân kí kết hợp đồng cho phép đối tác tư nhân xây dựng công trình
cơ sở hạ tầng và được phép kinh doanh công trình đó trong một thời gian nhất định nhằm thu lại chi phí đã bỏ ra
và lấy lợi nhuận, kết thúc thời hạn hợp đồng đối tác tư nhân phải chuyển giao không bồi hoàn công trình đó cho
khu vực Nhà nước
9
Hợp đồng BTO là hợp đồng kí kết giữa Nhà nước với tư nhân, theo đo bên tư nhân sẽ bỏ vốn xây dựng công
trình hạ tầng, sau khi xây dựng xong công trình đối tác tư nhân phải chuyển giao công trình đó cho khu vực Nhà
nước, ngược lại Nhà nước sẽ nhượng quyền cho bên tư nhân quyền khai thác sử dụng công trình đó trong một
thời hạn nhất định
10
Hợp đồng BT là hợp đồng kí kết giữa Nhà nước và tư nhân theo đó bên tư nhân bỏ vốn xây dựng công trình
hạ tầng, sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho Nhà nước, chính phủ tạo điều kiện
cho nhà đầu tư thực hiện các công trình khác để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận hoặc thanh toán theo thỏa thuận
hợp đồng.

GVHD: Phạm Mai Phương

10

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

Ta thấy rằng hình thức đầu tư theo hợp đồng BOT, BT, BTO đang phát triển
theo chiều hướng tích cực. Vậy dưới sự giám sát và hỗ trợ của Nhà nước, hình thức
đầu tư theo mô hình PPP đã bắt đầu có sự tiến triển so với các hình thức đầu tư khác.
Đặc biệt sau khi Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành quy chế thí điểm đầu
tư theo hình thức PPP được ban hành và chính thức có hiệu lực từ ngày 15/1/2011,
quyết định này đã thu hút sự chú ý của giới đầu tư trong và ngoài nước đang dồn vào
mô hình PPP. Thực tế ngay sau đó Thủ tướng Chính phủ đã giao tập đoàn Bitexco lập
dự án đầu tư đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết, thời gian thi công 36 tháng theo
mô hình PPP. Đây là cũng là dự án trọng điểm nằm trong hệ thống đường cao tốc Bắc
Nam, có tổng chiều dài 100km. Thiết kế đường cao tốc này thuộc loại A, vận tốc thiết
kế 120km/h, mặt cắt ngang đường 33 mét gồm 6 làn xe, phân kỳ đầu tư giai đoạn 1 là
4 làn xe.11
Theo thống kê cho thấy mô hình PPP bắt đầu phát triển ở đầu thập niên 90 và
phổ biến ở Việt Nam sau những năm đó, chủ yếu theo hình thức BOO và BOT nhưng
còn quá khiêm tốn và có rất nhiều bất cập.
1.2. Các hình thức hợp đồng và lĩnh vực thí điểm của mô hình PPP
1.2.1 Hợp đồng dịch vụ
1.2.1.1 Khái niệm và đặc điểm
Với hợp đồng dịch vụ, khu vực Nhà nước thuê một công ty tư nhân, một thực
thể tư nhân tiến hành một hoặc nhiều công việc, dịch vụ công, cụ thể trong một thời
gian ngắn (Thường từ 1-3 năm).

Công ty tư nhân và thực thể tư nhân ở đây được hiểu là những gì không thuộc
sở hữu của Nhà nước, công ty tư nhân có thể là công ty cổ phần, công ty trách nhiệm
hữu hạn... Được thành lập và chịu trách nhiệm bằng toàn bộ tài sản của mình…còn
thực thể tư nhân muốn hướng tới là một cá nhân ví như một nhà đầu tư không thuộc
Nhà nước (đại diện cho bên tư nhân).
Cơ quan Nhà nước vẫn là bên cung cấp chính cho cơ sở hạ tầng, chỉ thuê đối
tác tư nhân điều hành một phần hoạt động. Đối tác tư nhân thực hiện hoạt động đó với
một mức phí được thỏa thuận và phải đáp ứng những tiêu chuẩn của khu vực Nhà
nước đặt ra, thường Nhà nước sẽ thông qua việc đấu thầu để giao kết hợp đồng dịch
11

Văn bản số 1482/TTg-KTN, ngày 9/9/2008 CP

GVHD: Phạm Mai Phương

11

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

vụ này với bên tư nhân. Hợp đồng dịch vụ thường bị khống chế về thời gian và tính
chất hoạt động khá hẹp. Thường được ký kết dịch vụ về cấp thoát nước.
1.2.1.2 Cơ chế tài chính
Trong hợp đồng dịch vụ, Nhà nước trả cho bên tư nhân một khoản phí dịch vụ
định trước có thể dựa trên cơ sở chi phí một lần, cơ sở chi phí đơn vị dịch vụ hay một
cơ sở khác, vì thế lợi nhuận nhà thầu sẽ tăng nếu có thể giảm chi phí điều hành mà
vẫn có thể đáp ứng những tiêu chuẩn mà khu vực Nhà nước đặt ra. Một lựa chọn tài

chính trong hợp đồng dịch vụ là chi phí cộng phí, trong đó các chi phí như lao động
được tính cố định và đối tác tư nhân tham gia hệ thống chia sẻ lợi nhuận, đối tác tư
nhân thường không có tương tác với khách hàng.
Khu vực Nhà nước chịu trách nhiệm tài trợ bất kỳ khoản đầu tư nào vào dự án
để mở rộng và cải thiện hệ thống. Nhà nước chịu trách nhiệm về nguồn thu cho dự án
này và mức thu cũng do Nhà nước quy định.
1.2.1.3 Ưu điểm và hạn chế của hợp đồng dịch vụ
Về ưu điểm: hợp đồng dịch vụ thường phát huy lợi thế nhất khi dịch vụ có thể
được xác định rõ trong hợp đồng, mức độ yêu cầu tương đối chắc chắn, các hoạt động
có thể giám sát dễ dàng. Hợp đồng dịch vụ là hợp đồng với lựa chọn khá có lợi cho
khu vực tư nhân, vì mức độ rủi ro về họ khá thấp, hợp đồng dịch vụ có thể tác động
nhanh và đáng kể đối với hoạt động và tính hiệu quả của hệ thống, và là một phương
thức chuyển giao công nghệ phát triển năng lực quản lý. Hợp đồng dịch vụ thường có
thời gian ngắn, tạo tính cạnh tranh liên tục, các rào cản tham gia hợp đồng cũng ở
mức khá thấp vì chỉ có một hoạt động được đem ra đấu thầu và việc đấu thầu lặp đi
lặp lại khiến nhà thầu phải duy trì chi phí thấp, vậy nên sẽ có nhiều công ty cạnh tranh
với nhau.
Về hạn chế: hợp đồng dịch vụ không phù hợp nếu mục tiêu chính là thu hút
vốn đầu tư, vì trong hợp đồng này, khu vực Nhà nước là nguồn đầu tư chính và khu
vực tư nhân không có nghĩa vụ phải cung cấp vốn đầu tư, chính vì thế mà hoạt động
của khu vực tư nhân phụ thuộc hoàn toàn vào vốn của khu vực Nhà nước, sẽ không
hoạt động hiệu quả được khi không huy động được vốn từ khu vực Nhà nước. Thực tế
hoạt động của khu vực tư nhân tách biệt với hoạt động chung của dự án, vì thế việc có
thể tác động sâu đến hoạt động chung là khá khó khăn, chỉ có thể cải thiện riêng biệt

GVHD: Phạm Mai Phương

12

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương

Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

và giới hạn. Nhà nước vẫn chịu trách nhiệm về tài sản và biểu phí của dự án, cả hai
vấn đề này đều khá nhạy cảm, duy trì cả một hệ thống.
1.2.2 Hợp đồng quản lý
1.2.2.1 Khái niệm và đặc điểm của hợp đồng quản lý
Hợp đồng quản lý là dạng mở rộng của hợp đồng dịch vụ, bao gồm cả việc
hoạt động quản lý điều hành một phần hay toàn bộ dự án.
Nghĩa vụ cung cấp dịch vụ vẫn do Nhà nước chịu tránh nhiệm, hoạt động quản
lý kiểm soát hàng ngày được giao lại cho bên tư nhân. Một hợp đồng quản lý có thể
cải thiện hệ thống quản lý và tài chính của một dự án và chuyển các rủi ro về quản lý
cho khu vực tư nhân.
1.2.2.2 Cơ chế tài chính
Trong hợp đồng này, Nhà nước trả cho đối tác tư nhân một tỷ lệ được thỏa
thuận trước cho chi phí lao động và các chi phí điều hành dự kiến khác, để thúc đẩy
nâng cao hiệu quả hoạt động, nhà thầu được khu vực Nhà nước trả thêm cho việc đạt
được những mục tiêu đã thỏa thuận và quy định cụ thể từ trước. Một cách khác đối tác
tư nhân có thể được nhận một phần lợi nhuận của dự án thêm, vào đó khu vực Nhà
nước vẫn giữ trách nhiệm cung cấp đầu tư chủ yếu đặc biệt là những khoản đầu tư
mang tính mở rộng và cải thiện hệ thống của dự án.
Đối tác tư nhân cung cấp vốn cho hoạt động quản lý điều hành nhưng không
cung cấp vốn cho đầu tư.
Trong hợp đồng quản lý có thể quy định cụ thể các hoạt động riêng biệt mà
khu vực tư nhân chịu trách nhiệm góp vốn thực hiện các hoạt động đó, đối tác tư nhân
liên hệ với khác hàng và khu vực Nhà nước vẫn chịu biểu phí dịch vụ. Các quyết định
liên quan đến mức độ dịch vụ và chế độ ưu tiên sẽ được đưa ra trên cơ sở cân nhắc
mang tính thương mại.

Về việc thu phí, khu vực Nhà nước thu theo biểu phí hiện hành do cơ quan có
thẩm quyền quyết. Nhà nước chịu trách nhiệm quản lý nguồn thu hoặc giao cho tư
nhân thu hộ.
Dự án ban đầu được thiết lập dựa trên nguồn vốn đầu tư của khu vực Nhà nước
và được ký kết giao cho bên tư nhân điều hành, duy trì hệ thống. Một phần phí dịch

GVHD: Phạm Mai Phương

13

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

vụ được chuyển cho Nhà nước để thanh toán cho việc tài trợ mở rộng hay cải thiện hệ
thống.
1.2.2.3 Sơ đồ hợp đồng quản lý

Chính phủ

Xây dựng biểu phí, tiêu chuẩn
dịch vụ và giám sát thực hiện

Đầu tư

báo

phê

Và trợ cấp

cáo

chuẩn

Nhà điều hành tư nhân
Biểu

quản

phí

lý

Nhà cung cấp dịch vụ công
Nguồn: Klaus Felsinger 2007
1.2.2.3 Ưu điểm và hạn chế của hợp đồng quản lý
Về ưu điểm: có thể đạt được những kết quả hoạt động từ việc quản lý điều
hành của tư nhân, nhưng khu vực Nhà nước không phải chuyển giao các tài sản cho
bên tư nhân. Hợp đồng quản lý được kí kết khá đơn giản và ít gây tranh cãi hơn so với
nhiều hợp đồng khác. Bên tư nhân phải bỏ vốn ít nên chịu rủi ro cũng khá thấp.
Về hạn chế: sự phân tách giữa một bên là nghĩa vụ đối với quản lý điều hành
với một bên là lập các kế hoạch mở rộng và đầu tư vốn mang lại nhiều bất cập. Bên tư
nhân không có thẩm quyền hay quyền tự chủ cần thiết để đạt được những thay đổi sâu
sắc mang tính lâu dài. Bên tư nhân có thể được nhận một phần lợi nhuận hoặc một
khoản thanh toán có tính chất khuyến khích, nên từ đây việc thổi phồng các kết quả
đạt được hay việc không tiến hành việc duy tu bảo dưỡng hệ thống đầy đủ nhằm tăng
lợi nhuận là việc mà khu vực Nhà nước khó có thể chủ quan.

GVHD: Phạm Mai Phương

14

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

1.2.3. Hợp đồng cho thuê
1.2.3.1 Khái niệm và đặc điểm
Theo một hợp đồng cho thuê, đối tác tư nhân chịu trách nhiệm về toàn bộ dự
án và chịu trách nhiệm liên quan đến chất lượng và tiêu chuẩn dịch vụ.
Nhà điều hành chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ với chi phí và rủi ro do mình
gánh chịu. Bên khu vực Nhà nước chỉ chịu trách nhiệm các khoản đầu tư mới và đầu
tư thay thế.
Trách nhiệm cung cấp dịch vụ được chuyển từ khu vực Nhà nước sang cho khu
vực tư nhân và rủi ro tài chính đối với việc điều hành và duy trì hệ thống sẽ do tư
nhân tự gánh chịu. Cụ thể, tư nhân sẽ tự chịu đối với các khoản lỗ và khoản nợ từ
người tiêu dùng. Tư nhân không có quyền sang bán chuyển nhượng bất cứ một tài sản
nào nếu không được sự đồng ý của khu vực Nhà nước
1.2.3.2 Cơ chế tài chính
Theo hợp đồng cho thuê, khu vực Nhà nước cung cấp tài chính để xây dựng hệ
thống cơ sở hạ tầng ban đầu, sau đó khu vực Nhà nước ký kết hợp đồng giao cho bên
tư nhân điều hành và duy trì hệ thống. Bên tư nhân chuyển một phần phí dịch vụ sang
cho Nhà nước để bù vào các khoản vay tài trợ cho việc mở rộng hệ thống.
Khu vực tư nhân được giữ lại doanh thu từ khách hàng và thanh toán một số
tiền thuê cụ thể cho khu vực tư nhân

GVHD: Phạm Mai Phương

15

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

1.2.3.3 Sơ đồ hợp đồng cho thuê

Chính phủ
Xây dựng biểu phí; tiêu
chuẩn dịch vụ và giám sát
thực hiện

phê chuẩn

Công ty sở hữu tài sản
báo

lập kế

mục tiêu

cáo

hoạch

hoạt động

Người thuê
Nguồn: Klaus Felsinger 2007
1.2.3.3 Ưu điểm và hạn chế
Về ưu điểm: hợp đồng cho thuê có sức hấp dẫn hơn đối với khu vực Nhà nước
vì hợp đồng này giảm được các rủi ro đi kèm với việc thu hồi vốn chậm khi cung cấp
dịch vụ. Phí giao thầu được tính theo tỷ lệ một đơn vị dịch vụ được bán ra.
Về hạn chế: doanh thu từ các nhà thầu, từ các khoản thanh toán của khách hàng
không được đảm bảo chắc chắn nên các mức phí dịch vụ ngày càng trở lên nhạy cảm.
Vì tất cả rủi ro về chi phí hoạt động hay khả năng thu hồi chi phí từ khách hàng khá
khó khăn nên loại hợp đồng này không được bên tư nhân ưu tiên hợp tác. Thêm vào
đó vốn đầu tư vẫn do Nhà nước chịu trách nhiệm bên tư nhân không được chủ động
trong việc huy động vốn giảm khả năng mở rộng phát triển cho dự án.
1.2.4 Hợp đồng nhượng quyền
1.2.4.1 Khái niệm và đặc điểm
Hợp đồng nhượng quyền là hợp đồng, theo đó cơ quan Nhà nước nhượng lại
quyền vận hành khai thác và cung cấp dịch vụ công cho đối tác tư nhân dựa trên tài
sản sẵn có của Nhà nước.
GVHD: Phạm Mai Phương

16

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

Hợp đồng nhượng quyền cho phép nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm

cung cấp toàn bộ dịch vụ trong một khu vực cụ thể bao gồm điều hành, bảo dưỡng,
thu phí quản lý, xây dựng và tu bổ hệ thống. Khu vực Nhà nước chịu trách nhiệm thiết
lập các tiêu chuẩn chất lượng, dịch vụ và tiêu chuẩn hoạt động đồng thời bảo đảm lựa
chọn các đối tác tư nhân đáp ứng được các tiêu chuẩn đó. Đặc điểm quan trọng của
hình thức này đó là vai trò của khu vực Nhà nước chuyển từ người cung cấp dịch vụ
sang người điều tiết quản lý giá và chất lượng dịch vụ. Các tài sản cơ sở hạ tầng vẫn
thuộc sở hữu của Nhà nước.
1.2.4.2. Cơ chế tài chính
Đối với đầu tư vốn, Nhà nước vẫn là bên chịu trách nhiệm, tuy nhiên ở hợp
đồng nhượng quyền bên tư nhân có quyền có thể đóng góp vào chi phí đầu tư nếu
thấy cần thiết, đây có thể là một khoản “trợ cấp” đầu tư để đảm bảo việc nhượng
quyền tồn tại một cách thương mại. Chính phủ có thể được bù đắp một phần tương
ứng được trong khoản chi phí thu được.
Nhà điều hành tư nhân được nhượng quyền thu phí trực tiếp từ khách hàng,
mức thu phí được thiết lập trong hợp đồng chuyển nhượng ban đầu.
Trong một vài trường hợp, Nhà nước có thể lựa chọn việc cung cấp những hỗ
trợ tài chính để giúp người được nhượng quyền có đủ vốn đầu tư.

GVHD: Phạm Mai Phương

17

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

1.2.4.3 Sơ đồ hợp đồng nhượng quyền

Chính phủ
Xây dựng biểu phí; tiêu
chuẩn dịch và giám sát thực
hiện.

báo

hợp

cáo

đồng

Công ty được nhượng quyền
dịch vụ

Bên cho
Vay, cổ
Đông

doanh thu

Khách hàng
Nguồn: Klaus Felsinger 2007
1.2.4.3 Ưu điểm và hạn chế của hợp đồng nhượng quyền
Về ưu điểm: nhượng quyền là một hình thức hiệu quả để thu hút nguồn tài
chính cần thiết của khu vực tư nhân, để tài trợ cho việc xây dựng mới hay tu bổ cơ sở
vật chất hiện tại. Ưu điểm chủ yếu của hợp đồng nhượng quyền là tạo động lực cho
bên tư nhân nâng cao hiệu quả và hiệu lực, vì những thành quả của các hoạt động đó
sẽ chuyển thành lợi nhuận và thu nhập cho người được nhượng quyền. Việc chuyển

tất cả trách nhiệm tài chính và điều hành giúp người được nhượng quyền có thể chủ
động hơn nhiều với hoạt động của mình, họ có thể đưa ra những ưu tiên và cải tiến mà
họ cho là chính xác và cần thiết nhất.
Về hạn chế: trở ngại lớn nhất là độ phức tạp trong hợp đồng về vấn đề xác định
các hoạt động của bên tư nhân, thường hợp đồng nhượng quyền có thời hạn khá dài
khiến quá trình đấu thầu và xây dựng hợp đồng trở lên phức tạp, vì khó có thể đoán
được những diễn biến của quá trình thực hiện hợp đồng trong thời hạn quá dài. Như
vậy, do mức độ phức tạp và dài hạn của hợp đồng có thể gây ra tranh cãi chính trị và

GVHD: Phạm Mai Phương

18

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương


Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng
phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

khó khăn trong tổ chức. Nếu trường hợp không được quy định cụ thể trong hợp đồng,
nhà điều hành tư nhân sẽ chỉ đầu tư vào những tài sản mới khi họ thấy rằng khoản đầu
tư đó có thể thu hồi được trong thời gian còn lại của hợp đồng.
1.2.5 Các hợp đồng dạng BOT
1.2.5.1 Khái niệm và đặc điểm
BOT và các hợp đồng tương tự là một hình thức nhượng quyền được chuyên
môn hóa, bên tư nhân cung cấp vốn và xây dựng một cơ sở hạ tầng mới căn cứ trên
các tiêu chuẩn Nhà nước quy định. Các biến thể của hợp đồng BOT bao gồm: BTO,
BOT, BT, BOO, BDFO…
Hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT): theo đó khu vực Nhà
nước và đối tác tư nhân thỏa thuận cho phép đối tác tư nhân xây dựng công trình cơ

sở hạ tầng và được phép kinh doanh công trình đó trong một thời gian nhất định nhằm
thu lại chi phí đã bỏ ra và lấy lợi nhuận, kết thúc thời hạn hợp đồng, đối tác tư nhân
phải chuyển giao không bồi hoàn công trình đó cho khu vực Nhà nước. Ở hợp đồng
này rủi ro tài trợ hay rủi ro hoạt động đều chuyển qua khu vực tư nhân. Để thực hiện
dự án BOT đòi hỏi có nhiều hợp đồng được kí kết, xong hợp đồng BOT vẫn là cơ sở
pháp lý quan trọng nhất, là tiền đề cho việc hình thành doanh nghiệp BOT và việc kí
kết các hợp đồng liên quan để thực hiện dự án. Đối tác tư nhân có thể tự mình bỏ toàn
bộ vốn để xây dựng cơ sở hạ tầng, đồng thời cũng có thể vay vốn từ ngân hàng. Đây
là một mô hình quan trọng hữu hiệu để huy động vốn đầu tư từ khu vực tư nhân trong
điều kiện ngân sách hạn hẹp.
Hợp đồng xây dựng – chuyển giao – kinh doanh (BTO): theo hợp đồng này,
bên tư nhân sẽ bỏ vốn xây dựng công trình hạ tầng, sau khi xây dựng xong công trình,
đối tác tư nhân phải chuyển giao công trình đó cho khu vực Nhà nước, ngược lại Nhà
nước sẽ nhượng quyền cho bên tư nhân quyền khai thác sử dụng công trình đó trong
một thời hạn nhất định. BOT kết hợp đấu thầu thiết kế, xây dựng và khai thác trong
một hợp đồng do đó các bên liên quan trong hợp đồng sẽ ít thời gian giao dịch hơn mà
trách nhiệm của nhà thầu phải nâng cao hơn. Sau khi chuyển giao sở hữu tài sản cho
khu vực Nhà nước, đối tác tư nhân được quyền khai thác kinh doanh thông qua một
thỏa thuận nhượng quyền dài hạn. Hợp đồng BOT có mức độ tham gia của tư nhân
thấp hơn so với những mô hình hợp đồng tương tự khác.

GVHD: Phạm Mai Phương

19

SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương