Phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam

i

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan, bản luận án "Phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở
Việt Nam" là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các số liệu, tư liệu sử dụng trong
luận án là trung thực, có nguồn gốc, xuất xứ rõ ràng và được ghi trong danh mục
tài liệu tham khảo

Tác giả luận án

Nguyễn Xuân Thu


ii

LỜI CẢM ƠN

Trước hết, tôi xin trân trọng cảm ơn các thầy cô giáo trường Đại học Kinh
tế quốc dân, Viện Ngân hàng - Tài chính, Viện Đào tạo Sau đại học đã giảng dạy
và trang bị cho tôi các kiến thức, kỹ năng nghiên cứu trong suốt khóa học.
Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đối với PGS.TS Nguyễn Thị
Bất, người đã tận tình giúp đỡ và hướng dẫn, đóng góp các ý kiến quí báu cho tôi
trong suốt quá trình thực hiện luận án này.
Tôi cũng xin chân thành cảm ơn Lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia,
lãnh đạo khoa Quản lý tài chính công, các chuyên gia, các đồng nghiệp và bạn bè
đã giúp đỡ, ủng hộ tôi hoàn thành luận án này.
Sau cùng tôi xin chân thành cảm ơn sự giúp đỡ, động viên của gia đình
trong suốt quá trình học tập và hoàn thành luận án

Tác giả luận án

Nguyễn Xuân Thu


iii

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................................i
LỜI CẢM ƠN ................................................................................................................. ii
MỤC LỤC ....................................................................................................................... iii
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT .......................................................................................vi
DANH MỤC BẢNG BIỂU ......................................................................................... vii
DANH MỤC HÌNH VẼ ................................................................................................ix
DANH MỤC PHỤ LỤC ................................................................................................. x
PHẦN MỞ ĐẦU .............................................................................................................. 1
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU ............................................................ 6
1.1. Các nghiên cứu quốc tế về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ..........6
1.1.1. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và phúc lợi xã hội, ổn định
kinh tế vĩ mô, quản trị nhà nước........................................................................ 6
1.1.2. Các nghiên cứu thực nghiệm về tác động của phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước đến quản trị nhà nước .............................................................. 10
1.2. Các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN tại Việt Nam ......................13
1.3. "Khoảng trống" trong nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN ............18
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ............................................................................................. 20
CHƯƠNG 2: LÝ THUYẾT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC .................................................................................................................... 21
2.1. Bản chất, hình thức và nội dung phân cấp quản lý NSNN .....................21
2.1.1. Bản chất phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .................................... 21
2.1.2. Hình thức phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .................................. 22
2.1.3. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ................................... 24

2.2. Các quan điểm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ......................26
2.2.1. Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN của Musgrave - Oates ................... 26
2.2.2. Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN theo quan điểm lựa chọn công ...... 30


iv
2.2.3. Những ưu điểm và nhược điểm khi phân cấp quản lý NSNN .............. 33
2.3. Đo lường phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .....................................35
2.4. Tác động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước ..............38
2.4.1. Quản trị nhà nước và đo lường quản trị nhà nước ................................ 38
2.4.2. Tác động tích cực và tiêu cực của phân cấp quản lý NSNN đến quản
trị nhà nước ...................................................................................................... 42
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ............................................................................................. 47
CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA
PHƯƠNG Ở VIỆT NAM............................................................................................. 48
3.1. Bối cảnh kinh tế và thu chi NSNN giai đoạn 2004-2013..........................48
3.2. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam .........52
3.2.1. Phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước cho các cấp CQĐP ............. 52
3.2.2. Phân cấp quản lý thu ngân sách nhà nước cho các cấp CQĐP ............. 62
3.2.3. Bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương .................... 75
3.2.4. Vay nợ của chính quyền địa phương ..................................................... 79
3.3. Đánh giá chung về phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam ........................80
KẾT LUẬT CHƯƠNG 3 ............................................................................................. 83
CHƯƠNG 4: PHÂN TÍCH THỰC NGHIỆM TÁC ĐỘNG CỦA ..................... 84
PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG ĐẾN QUẢN TRỊ
NHÀ NƯỚC CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM .................... 84
4.1. Giả thuyết nghiên cứu thực nghiệm ..........................................................84
4.2. Dữ liệu nghiên cứu và các biến ..................................................................87
4.2.1. Dữ liệu nghiên cứu ................................................................................ 87
4.2.2. Các biến đo lường phân cấp quản lý ngân sách địa phương ................. 87

4.2.3.Các biến đo lường quản trị nhà nước của CQĐP ................................... 89
4.2.4. Các biến kiểm soát ................................................................................ 90
4.3. Phương pháp nghiên cứu ...........................................................................92
4.3.1.Hồi qui dữ liệu bảng tĩnh:....................................................................... 92


v
4.3.2.Hồi qui dữ liệu bảng động: ..................................................................... 94
4.4. Kết quả nghiên cứu thực nghiệm ..............................................................95
4.4.1. Mô tả thống kê ....................................................................................... 95
4.4.2. Kết quả hồi qui ...................................................................................... 97
4.5. Những kết quả rút ra từ phân tích thực nghiệm ...................................112
4.5.1. Kết luận từ phân tích thực nghiệm ...................................................... 112
4.5.2. Những đóng góp cho lý thuyết phân cấp quản lý NSNN .................... 113
4.5.3. Những gợi ý chính sách về phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam ...... 114
KẾT LUẬN CHƯƠNG 4 ........................................................................................... 116
CHƯƠNG 5: CÁC KHUYẾN NGHỊ VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ .................. 117
NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM....................................................... 117
5.1. Định hướng phân cấp quản lý NSĐP trong giai đoạn tới .....................117
5.1.1 Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước............................... 117
5.1.2. Định hướng phân cấp quản lý ngân sách địa phương ......................... 118
5.2. Các khuyến nghị về phân cấp quản lý ngân sách địa phương .............120
5.2.1. Khuyến nghị về phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách ............................. 120
5.2.2. Khuyến nghị về phân cấp nguồn thu ngân sách .................................. 123
5.2.3. Hoàn thiện hệ thống bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền .... 128
5.2.4. Hoàn thiện quản lý vay nợ của chính quyền địa phương .................... 130
5.2.5. Các giải pháp hỗ trợ khác .................................................................... 132
KẾT LUẬN ................................................................................................................... 135
TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................... 137
PHỤ LỤC ...................................................................................................................... 146

vi

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
CQĐP

Chính quyền địa phương

CQTƯ

Chính quyền trung ương

HĐND

Hội đồng nhân dân

GDP

Tổng sản phẩm quốc nội (Gross Domestic Product)

NSNN

Ngân sách nhà nước

NSĐP

Ngân sách địa phương

NSTƯ

Ngân sách trung ương

FE

Mô hình hồi qui tác động cố định (Fixed Effect)

RE

Mô hình hồi qui tác động ngẫu nhiên (Random Effect)

POLS

Mô hình hồi qui dữ liệu bảng theo phương pháp bình
phương nhỏ nhất (Pooled - Ordinary Least Squares)

GMM

Mô hình hồi qui dữ liệu bảng động (Generalized
Method of Moments)

PCI

Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (Provicial
Competitiveness Index)

GTGT

Giá trị gia tăng

TNDN

Thu nhập doanh nghiệp

TNCN

Thu nhập cá nhân

TTĐB

Tiêu thụ đặc biệt

XDCB

Xây dựng cơ bản

XNK

Thuế xuất nhập khẩu


vii

DANH MỤC BẢNG BIỂU

Bảng 3.1: Tỷ trọng chi NSĐP trong tổng chi NSNN ............................................ 53
Bảng 3.2: Cơ cấu chi NSĐP theo nhiệm vụ chi cho từng lĩnh vực....................... 54
Bảng 3.3: Tỷ trọng chi ngân sách cấp tỉnh, huyện trong tổng chi NSĐP ............. 56
Bảng 3.4: Tỷ trọng thu NSTƯ và NSĐP được hưởng theo phân cấp trong tổng
thu cân đối NSNN giai đoạn 2004 - 2013 ............................................ 63

Bảng 3.5: Tỷ trọng các khoản thu thường xuyên NSĐP được hưởng 100%
trong tổng thu NSĐP được hưởng theo phân cấp ................................. 64
Bảng 3.6: Tỷ lệ % phân chia đối với các sắc thuế phân chia của các địa phương
có điều tiết về ngân sách trung ương .................................................... 66
Bảng 3.7: Thu các cấp NSĐP so với tổng thu NSĐP hưởngtheo phân cấp ........... 68
Bảng 3.8: Mức độ tự chủ về nguồn thu của các cấp CQĐP .................................. 69
Bảng 3.9: Tỷ trọng nguồn thu huy động đầu tư NSĐP theo khoản 3 điều 8 luật
NSNN so với thu NSNN và chi NSĐP ................................................. 79
Bảng 4.1: Mô tả các biến và ký hiệu sử dụng trong mô hình ................................ 91
Bảng 4.2: Thống kê dữ liệu các biến...................................................................... 96
Bảng 4.3: Tương quan giữa các biến ..................................................................... 97
Bảng 4.4a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến đào tạo lao động theo
mô hình tĩnh .......................................................................................... 99
Bảng 4.4b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến đào tạo lao động theo
mô hình động ...................................................................................... 100
Bảng 4.5a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến dịch vụ y tế theo theo
mô hình tĩnh ........................................................................................ 101
Bảng 4.5b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến dịch vụ y tế theo mô
hình động ............................................................................................ 102
Bảng 4.6a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến chi phí không chính
thức theo mô hình tĩnh ........................................................................ 104


viii
Bảng 4.6b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến chi phí không chính
thức theo mô hình động ...................................................................... 105
Bảng 4.7a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến tiếp cận và sở hữu đất
đai theo mô hình tĩnh .......................................................................... 106
Bảng 4.7b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến tiếp cận và sở hữu đất
đai theo mô hình động ........................................................................ 107

Bảng 4.8a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến minh bạch theo mô hình
tĩnh ...................................................................................................... 108
Bảng 4.8b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến minh bạchtheo mô hình
động .................................................................................................... 109
Bảng 4.9a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến chi phí thời gian theo
mô hình tĩnh ........................................................................................ 110
Bảng 4.9b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến chi phí thời gian theo
mô hình động ...................................................................................... 111


ix

DANH MỤC HÌNH VẼ

Hình 3.1: Tốc độ tăng trưởng GDP và CPI qua các năm ..........................................49
Hình 3.2: Qui mô thu ngân sách nhà nước Việt Nam theo GDP ..............................50
Hình 3.3: Qui mô chi NSNN Việt Nam theo GDP ...................................................51
Hình 3.4: Thu ngân sách địa phương phân theo nguồn ............................................87
Hình 3.5: Các khoản bổ sung cho ngân sách địa phương .........................................76
Hình 3.6: Tỷ trọng bổ sung ngân sách trong tổng chi ngân sách địa phương năm
2012 .........................................................................................................78


x

DANH MỤC PHỤ LỤC

Phụ lục 1.1: Tóm tắt các nghiên cứu đã thực hiện về phân cấp quản lý NSNN
và chất lượng quản trị nhà nước ..................................................... 146
Phụ lục 2.1: Phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền .......................... 151

Phụ lục 4.1: Phân cấp quản lý chi NSĐP và đào tạo lao động ............................ 156
Phụ lục 4.2: Phân cấp quản lý thu NSĐP và đào tạo lao động ............................ 157
Phụ lục 4.3: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và đào tạo lao động ........ 158
Phụ lục 4.4: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và đào tạo lao động ........ 159
Phụ lục 4.5: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và đào tạo lao động ........... 160
Phụ lục 4.6: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và đào tạo lao động ............ 161
Phụ lục 4.7: Phân cấp quản lý chi NSĐP và tỷ suất chết của trẻ dưới 1 tuổi ...... 162
Phụ lục 4.8: Phân cấp quản lý thu NSĐP và tỷ suất chết của trẻ dưới 1 tuổi ...... 163
Phụ lục 4.9: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và tỷ suất chết của trẻ
dưới 1 tuổi ...................................................................................... 164
Phụ lục 4.10: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và tỷ suất chết của trẻ
dưới 1 tuổi ...................................................................................... 165
Phụ lục 4.11: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và tỷ suất chết của trẻ 1
tuổi .................................................................................................. 166
Phụ lục 4.12: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và tỷ suất chết của trẻ 1
tuổi .................................................................................................. 167
Phụ lục 4.13: Phân cấp quản lý chi NSĐP và chi phí không chính thức ............. 168
Phụ lục 4.14: Phân cấp quản lý thu NSĐP và chi phí không chính thức ............. 169
Phụ lục 4.15: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và chi phí không chính
thức ................................................................................................. 170
Phụ lục 4.16: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và chi phí không chính
thức ................................................................................................. 171


xi
Phụ lục 4.17: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và chi phí không chính
thức ................................................................................................. 172
Phụ lục 4.18: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và chi phí không chính
thức ................................................................................................. 173
Phụ lục 4.19: Phân cấp quản lý chi NSĐP và tiếp cận và sở hữu đất đai ............ 174

Phụ lục 4.20: Phân cấp quản lý thu NSĐP và tiếp cận và sở hữu đất đai ............ 175
Phụ lục 4.21: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và sở hữu đất đai ........... 176
Phụ lục 4.22: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và sở hữu đất đai .......... 177
Phụ lục 4.23: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và sở hữu đất đai .............. 178
Phụ lục 4.24: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và sở hữu đất đai .............. 179
Phụ lục 4.25: Phân cấp quản lý chi NSĐP và minh bạch .................................... 180
Phụ lục 4.26: Phân cấp quản lý thu NSĐP và minh bạch .................................... 181
Phụ lục 4.27: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và minh bạch ................. 182
Phụ lục 4.28: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và minh bạch................. 183
Phụ lục 4.29: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và minh bạch .................... 184
Phụ lục 4.30: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và minh bạch.................... 185
Phụ lục 4.31: Phân cấp quản lý chi NSĐP và chi phí thời gian ........................... 186
Phụ lục 4.32: Phân cấp quản lý thu NSĐP và chi phí thời gian........................... 187
Phụ lục 4.33: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và chi phí thời gian ....... 188
Phụ lục 4.34: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và chi phí thời gian ....... 189
Phụ lục 4.35: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và chi phí thời gian .......... 190
Phụ lục 4.36: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và chi phí thời gian .......... 191


1

PHẦN MỞ ĐẦU

1.Tính cấp thiết của đề tài
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) được coi là một trong những
nội dung quan trọng trong quá trình cải cách quản lý tài chính công ở các quốc
gia.Các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNNthường tập trung giải thích tác
động của phân cấp quản lý NSNNđến nền kinh tế và xã hội.Lý thuyết phân cấp
quản lý NSNN gồmhai nhánh: lý thuyếtcủa Mugrave - Oatesđưa ra các nguyên tắc
phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách dựa trên cách tiếp

cận chuẩn tắc về hiệu quả và công bằng; lý thuyết của Brenna-Buchana giải thích
tác động của phân cấp quản lý NSNN dưới góc nhìn lựa chọn công. Mặc dù có
cách tiếp cận khác nhau, nhưng các lý thuyết nàyđều cho rằng phân cấp quản lý
NSNNnhiều hơn cho các cấp chính quyền thấp nhất sẽ thúc đẩy tăng trưởng, giảm
đói nghèo và bất bình đẳng thông qua: phân bổ nguồn lực hiệu quả,ổn định kinh tế
vĩ mô vàcải thiện chất lượng quản trị nhà nước của chính quyền các cấp.
Ở Việt Nam, xu hướng phân cấp quản lý NSNN bắt đầu rõ nét từ những
năm 1990 với việc ban hành Nghị quyết số 186/HĐBT ngày 27-11-1989 của Hội
Đồng Bộ Trưởng về phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương. Luật NSNN năm
1996 là văn bản luật đầu tiên qui định rõ về phân cấp quản lý NSNN, tạo thế chủ
động và độc lập tương đối cho các chính quyền địa phương (CQĐP) trong mối
quan hệ với chính quyền trung ương (CQTƯ) về quản lý và sử dụng NSNN. Đặc
biệt, Luật NSNN năm 2002 đã tăng cường quyền lực của CQĐP trong quyết định
dự toán ngân sách, tăng thêm các khoản thu cho ngân sách địa phương (NSĐP) với
mục tiêu nâng cao năng lực và chủ động cho các cấp CQĐP. Theo đó,các nghiên
cứu về phân cấp quản lý NSNNở Việt Nam chủ yếu đánh giá thực trạng phân cấp
quản lý NSNNnhằm tìm ra các giải pháp cải thiện hệ thống phân cấp quản lý
NSNNtrong từng giai đoạn nhất định. Cũngcó một số nghiên cứu về tác động của
phân cấp quản lý NSNN đến tăng trưởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo, nhưng tác
động của phân cấp quản lý NSNN đếnquản trị nhà nước của các CQĐPở Việt Nam
vẫn chưa được nghiên cứu một cách thấu đáo.Do vậy, phân cấp quản lý NSĐP có
thực sự giúp cải thiện phân bổ nguồn lực, hạn chế tham nhũng, nâng cao minh
bạch và hiệu suất của bộ máy hành chính ở các cấp CQĐP hay không vẫn là vấn
đề còn bỏ ngỏ.


2
Nhằm đánh giá tác động củaphân cấp quản lý NSĐPđến chất lượng quản trị
nhà nước của CQĐP, góp phần cải thiện hệ thống phân cấp quản lý NSNN ở Việt
Nam,tác giả lựa chọn đề tài “Phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt

Nam” làm đề tài luận án tiến sĩ của mình.
3. Mục đích nghiên cứu
Luận án nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam nhằm mục đích
đánh giá tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến chất lượng quản trị nhà nước
của CQĐP và đưa ra các khuyến nghị chính sách cho phân cấp quản lý ngân sách
ở các cấp CQĐP Việt Nam. Theo đó, luận án sẽtrả lời các câu hỏi nghiên cứu sau:
(1) Các nguyên tắc phân định trách nhiệm chi tiêu và nguồn thu giữa các
cấp chính quyền là gì?
(2) Thực trạng phân cấp ngân sách cho các cấp CQĐP ở Việt Nam hiện nay
như thế nào?
(3) Tác động của phân cấp quản lý chi ngân sách và mức độ tự chủ của
NSĐP nói chung, của ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện đến
quản trị nhà nước của CQĐP là như thế nào?
(4) Các giải pháp cải thiện hệ thống phân cấp quản lý NSNN Việt Nam
nhằm thúc đẩy hiệu quả phân bổ nguồn lực công, đảm bảo công bằng và
cải thiện chất lượng quản trị nhà nướccủa CQĐP là gì?
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là các nội dung phân cấp quản lý NSNN
và tác động của phân cấp quản lý NSĐP (được phản ánh qua phân cấp quản lý chi
tiêu và mức độ tự chủ ngân sách) đến quản trị nhà nước của CQĐP (phản ánh qua
chất lượng cung cấp dịch vụ công, thực thi thể chế, và hiệu suất bộ máy hành
chính).
Về phạm vi nghiên cứu: luận án phân tích các ưu điểm và nhược điểm của
hệ thống phân cấp quản lý NSĐP và ước lượng tác động của phân cấp quản lý
NSĐP đến quản trị nhà nước của CQĐP ở Việt Nam với dữ liệu của 62 tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương trong giai đoạn từ năm 2004 đến năm 2012.
5. Phương pháp nghiên cứu
Để giải quyết những nhiệm vụ đặt ra, luận án đã phân tích các chính sách,
chế độ liên quan đến phân cấp quản lý NSNNở các cấp CQĐP nhằm làm rõ những

3
đặc điểm của hệ thống phân cấp quản lý NSĐP Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
Dựa trên các phát hiện trong phân tích thực trạng phân cấp quản lý NSĐP, kết hợp
với kết quả phân tích định lượng về tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến
quản trị nhà nước của CQĐP, đối chiếu với các nguyên tắc phân cấp quản lý
NSNN, luận án đưa ra các khuyến nghị chính sách cho phân cấp quản lý ngân sách
ở các cấp CQĐP ở Việt Nam.
Luận án sử dụng phương pháp nghiên cứu định lượng nhằm đánh giá tác
động của phân cấp quản lý NSĐP đến quản trị nhà nước của CQĐP Việt
Nam.Trên cơ sở khung lý thuyết về phân cấp quản lý NSNN, tác giả đã xây dựng
mô hình nghiên cứu với các biến như: mức độ chi ngân sách, mức độ tự chủ ngân
sách, chất lượng dịch vụ công, chất lượng thể chế và hiệu suất bộ máy hành chính.
Bên cạnh đó, tác giả cũng sử dụng các biến về dân số địa phương, năng động của
lãnh đạo địa phương, trình độ dân trí, qui mô của khu vực tư nhân để kiểm soát
các đặc điểm khác nhau giữa các địa phương. Việc phân tích được thực hiện bằng
cách ước lượng riêng rẽ từng chỉ số đo lường hiệu quả quản trị nhà nước của
CQĐP với từng biến phân cấp quản lý NSĐPtheo hai cách: (i) hồi qui dữ liệu bảng
tĩnh và (ii) hồi qui dữ liệu bảng động.
Mô hình hồi qui dữ liệu bảng tĩnh: các mô hình hồi qui thường được thực
hiệntheo ba cách: hồi qui bình phương bé nhất (Pooled OLS), tác động cố định
(FE-Fixed Effect) và tác động ngẫu nhiên (RE- Random Effect). Để xác định mô
hình hồi qui nào là phù hợp nhất trong 3 cách nói trên, luận án sử dụng kiểm định
Lagrangian Multiplier - LM test (Breusch và Pagan, 1980) để lựa chọn giữa mô
hình POLS hay RE. Tiếp theo nếu kết quả của LM test bác bỏ giả thuyết Ho, chọn
RE và tiếp tục sử dụng kiểm định Hausman (Hausman, 1978) để so sánh mô hình
RE và FE và đưa ra mô hình thích hợp.Trên cơ sở mô hình hồi qui lựa chọn, tiếp
tục thực hiện kiểm định Wald cho phương sai thay đổi nếu mô hình FE được lựa
chọn và kiểm định Wooldridge (Wooldridge 2002) cho hiện tượng tự tương
quan.Mô hình lựa chọn gặp hiện tượng tự tương quan hay phương sai thay đổi sẽ

được khắc phục bằng phương pháp sai số chuẩn điều chỉnh (robust s.e).
Mô hình hồi qui dữ liệu bảng động: Các mô hình POLS, FE hay RE có
nhược điểm là không sử lý được hiện tượng nội sinh tiềm ẩn, khi đó kết quả
nghiên cứu sẽ bị sai lệch, đặc biệt là với các dữ liệu bảng có chuỗi thời gian ngắn
(t ngắn, n lớn). Để giải quyết vấn đề này, có thể sử dụng phương pháp ước lượng


4
biến công cụ.Tuy nhiên, vấn đề nảy sinh là khó tìm được biến công cụ phù hợp bởi
vì nếu chọn biến công cụ yếu, ước lượng biến công cụsẽ bị chệch. Từ đó mô hình
phân tích dữ liệu bảng động theo phương pháp GMM (Generalized method of
moments estimation) được đề xuất áp dụng theo như nghiên cứu của Arellano và
Bond (1991). Một trong những ưu điểm của mô hình GMM (1991) là dễ chọn biến
công cụ bởi vì sử dụng các biến ngoại sinh ở các khoảng thời gian khác hoặc lấy
độ trễ của các biến có thể sử dụng như biến công cụ cho các biến nội sinh tại thời
điểm hiện tại. Do đó, GMM (1991) đãđưa ra nhiều biến công cụđể có thể dễ dàng
đạt được điều kiện của một biến công cụ chuẩn. Tuy nhiên Blundell và Bond
(1998) cho rằng khi biến phụ thuộc có tương quan cao giữa giá trị hiện tại và giá
trị ở thời điểm trước đó thì mô hình GMM (1991) là không hiệu quả, các biến
công cụ sử dụng không đủ mạnh. Blundell và Bond đã mở rộng mô hình GMM
(1991) bằng cách xem xét đồng thời hệ thống hai mô hình ban đầu và mô hình sai
phân và gọi chung là mô hình GMM hệ thống.Để kiểm định tính phù hợp của mô
hình GMM, hai kiểm định Sargan và Hansen về giới hạn xác định quá mức và
kiểm định Arellano-Bond về hiện tượng tự tương quan được sử dụng.
Do “độ trễ” về số liệu công khai quyết toán ngân sách của các địa
phương,luận án sử dụng số liệu về thu, chi ngân sách là số quyết toán NSNN và
NSĐP giai đoạn 2004 -2012 và được công bố hàng năm trên website của Bộ Tài
chính; riêng số liệu của năm 2013 là số dự toán ngân sách, cũng được công khai
trên website này (Luận án chỉ sử dụng số liệu dự toán ngân sách của năm 2013
nhằm minh họa thêm cho chuỗi số liệu quyết toán trước đó mà không sử dụng số

liệu dự toán của các năm tiếp theo vì có sự chênh lệch đáng kể giữa số liệu dự toán
và số liệu quyết toán ngân sách hàng năm). Các số liệu về GDP, tốc độ tăng
trưởng GDP, lạm phát, tỷ suất chết của trẻ dưới 1 tuổi, dân số các địa phương,
trình độ dân trí, vốn đầu tư tư nhânlà số liệu thống kê của Tổng cục Thống kê. Các
dữ liệu sử dụng cho các biến về quản trị nhà nước được lấy từ các chỉ số phụ của
PCI Việt Nam (chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh) từ năm 2006 - 2012.
6. Kết quả nghiên cứu của luận án
Luận án đã góp phần làm rõ tác động của phân cấp quản lý NSNNđến quản
trị nhà nước trong trường hợp CQĐP gồm ba cấp: (1) khẳng định các nội dung
phân cấp quản lý NSĐP có tác động khác nhau đến từng khía cạnh quản trị nhà
nước của CQĐP. Phân cấp NSĐP có tác động tích cực chất lượng cung ứng dịch


5
vụ công, minh bạch và hiệu suất của bộ máy hành chính nhưng lại có tác động tiêu
cực đến chi phí không chính thức, tiếp cận và sở hữu đất đai. (2) Kết quả nghiên
cứu về tác động của phân cấp chi NSĐP đến cung cấp dịch vụ đào tạo và y tế
trong bối cảnh CQĐP gồm ba cấp cũng cho thấy sự ủng hộ đối với lý thuyết phân
cấp quản lý NSNN: tăng phân cấp cho chính quyền cấp dưới trong cung cấp hàng
hóa, dịch vụ công sẽ giúp phân bổ nguồn lực hiệu quả. (3) Phát hiện kết quả tác
động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước của CQĐP phụ thuộc vào
sự phân cấp quản lý ngân sách theo từng nhiệm vụ chi, khả năng kiểm soát của
chính quyền cấp trên đối với chính quyền cấp dưới và năng lực của chính quyền
được phân cấp.
Về mặt thực tiễn, luận án đã có một số đề xuất mới: (1) Phân cấp cho chính
quyền cấp huyện cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công mang tính địa phương và
không đòi hỏi lợi thế về qui mô;chuyển lại cho chính quyền cấp tỉnh những nhiệm
vụ chi mà cấp huyện thực hiện không hiệu quả;phân định chi tiết từng nhiệm vụ
chi cho từng cấp CQĐP. (2) Điều chỉnh phương thức chia sẻ nguồn thu thuế giá trị
gia tăng (GTGT), thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) giữa NSTƯ và

NSĐP;chuyển thuế tài nguyên, thuế bảo vệ môi trường thành khoản thu phân chia
giữa các cấp CQĐP;xây dựng một danh mục nguồn thu bắt buộc mà CQĐP phải
tuân thủ và một danh mục các nguồn thu mở mà các địa phương có thể tự lựa chọn
nguồn thu và quyết định thuế suất hay mức thu. (3) Xác định lại phạm vi vay nợ
của CQĐP và giới hạn nợ của cần được xây dựng dựa trên khả năng trả nợ.
7. Bố cục luận án
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận án được trình bày thành 5 chương:
Chương 1: Tổng quan nghiên cứu
Chương 2: Lý thuyết về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Chương 3: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam
Chương 4: Phân tích thực nghiệm tác động của phân cấp quản lý ngân sách
địa phương đến quản trị nhà nước của chính quyền địa phương Việt Nam
Chương 5: Các khuyến nghị về phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở
Việt Nam.


6

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU

Khi nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN, dưới góc độ kinh tế, các nhà
nghiên cứu thường tập trung vào các vấn đề về hiệu quả và công bằng, trong khi
dưới góc độ về thể chế, các nghiên cứu lại tập trung vào khía cạnh phân chia
quyền lực, nhiệm vụ và trách nhiệm giải trình, cạnh tranh thuế và phối hợp của
chính quyền địa phương. Một góc nhìn khác mà các nhà nghiên cứu cũng thường
thực hiện khi nghiên cứu ở các quốc gia cụ thể là phân tích bốn nội dung trụ cột
của phân cấp quản lý NSNN: phân định trách nhiệm chi tiêu; phân định nguồn thu
giữa các cấp chính quyền; hệ thống bổ sung hay trợ cấp giữa các cấp chính quyền;
và vay nợ của chính quyền địa phương. Các nghiên cứu này phân tích các nội
dungphân cấp quản lý NSNNtheotiêu chí chuẩn tắc về hiệu quả và công bằng.

Chương 1 sẽ khái quát các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN theo các nội
dung: tổng quancác nghiên cứu bàn về tác động của phân cấp nói chung, bao gồm
các tác động tích cực và tiêu cực của phân cấp quản lý NSNN đến phúc lợi xã hội,
ổn định kinh tế vĩ mô, quản trị nhà nước, trong đó nhấn mạnh đến các nghiên cứu
về tác động của phân cấp quản lý NSNNđến quản trị nhà nước. Nội dung phần tiếp
theo sẽ tổng quan các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN ở các nước và ở Việt
Nam.

1.1. Các nghiên cứu quốc tế vềphân cấp quản lý ngân sách nhà nước
1.1.1.Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và phúc lợi xã hội, ổn định
kinh tế vĩ mô, quản trị nhà nước
Nhìn chung, phân cấp quản lý NSNN được ủng hộ ở nhiều quốc gia vìnó có
thểcải thiện hiệu suất của khu vực công, nâng cao phúc lợi xã hội với điều
kiệnchính quyền được phân cấp phải chịu trách nhiệm giải trình và đáp ứng nhanh
nhu cầu và ưu tiên của người dân.
Đầu tiên, các nghiên cứulý thuyết thường tập trung vào khía cạnh gia tăng
phúc lợixã hội khi thực hiện phân cấp quản lý NSNN.Vì sở thích cá nhân cho hàng
hóa công cộng là khác nhau, một hệ thống phân cấp quản lý NSNNsẽ cho phép các
cá nhân lựa chọn địa phương đáp ứng được sở thích của họ làm nơi sinh sống, theo
đó phúc lợi xã hội sẽ được tối đa hóa.Các nghiên cứu này dựa trên giả định CQTƯ
chỉ có thể cung cấp hàng hóa và dịch vụ thống nhất trên toàn lãnh thổ, trong khi


7
phân cấp quản lý NSNNcho phép các CQĐP có thể cung cấp hàng hóa và dịch vụ
công đa dạng đáp ứng sở thích và nhu cầu của người dân địa phương. Do đó phân
cấp quản lý NSNN sẽ làm gia tăng phúc lợi xã hội thông qua hai kênh:(i) Phân bổ
nguồn lực hiệu quả: các CQĐP có mối quan hệ gần gũi với người dân địa phương
nên có thể đưa ra các chính sách khác nhau để đáp ứng tốt hơn sở thích và lợi ích
của người dân. Vì vậy CQĐP sẽ phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn so với CQTƯ

khi được phân cấp quản lý NSNN.Đặc biệt khi CQĐP có quyền kiểm soát vùng
địa lý nhất định, nó sẽ nội bộ hóa lợi ích và chi phí ngoại ứng của việc cung cấp
các dịch vụ công cộng. Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN của Oates (1972) dựa
trên giả định là CQĐP sẽ đáp ứng tốt hơn nhu cầu của những người bầu ra họ, do
những người lãnh đạo CQĐP sẽ có trách nhiệm cao hơn đối với các cử tri của
họ.(ii) Cạnh tranh giữa các CQĐP:nếu chi phí cung cấp hàng hóa công cộng được
tài trợ bởi thuế giao cho địa phương, người dân sẽ lựa chọn địa phương phù hợp
nhất với sở thích của họtheo cách “bỏ phiếu bằng chân” của Tiebout (1956). Lý do
là người dân có thể di chuyển tự do giữa các địa phương và dẫn đến cạnh tranh
giữa cácCQĐP trong việc cung cấp hàng hóa công nên có thể đạt được hiệu quả
Pareto trong phân bổ nguồn lực. Mặt khác, cạnh tranh giữa các CQĐP sẽ hạn chế
tình trạng độc quyền, đánh thuế cao quá mức của các CQĐP (Brennan và
Buchanan, 1980) [84].
Dựa vào quan điểm nêu trên về phân cấp quản lý NSNN, từ những năm
1990 đã có nhiều nghiên cứu thực nghiệm kiểm chứng mối quan hệ giữa phân cấp
quản lý NSNN và tăng trưởng kinh tế hay với qui mô khu vực công. Các nghiên
cứu liên quan đến phân cấp quản lý NSNN và tăng trưởng kinh tếnhư các nghiên
cứu của Kim (1995), Davoodi, Xie và Zou (1995), Martinez-Vazquez & McNab
(1998, 2001a, 2003), Zhang & Zou (1997, 1998), Lin và Liu (2000), McNab
(2001), DeSai (2003), Lee (2003) [6]. Một số nghiên cứu được thực hiện với dữ
liệu nhiều quốc gia, trong khi một số nghiên cứu tập trung vào một quốc gia cụ
thể. Mặc dù kết quả nghiên cứu còn có chỗ không thống nhất nhưng đa số các
nghiên cứu cho rằng phân cấp quản lý NSNN đem lại hiệu quả tích cực đến tăng
trưởng kinh tế.Khả năng gia tăng phúc lợi xã hội của phân cấp quản lý NSNN còn
được xem xét thông qua sự gia tăng qui mô chi tiêu cho chức năng cung cấp dịch
vụ công của nhà nước như giáo dục, y tế. Theo mô hình chính phủ Leviathan, khi
mọi yếu tố khác là không đổi, qui mô khu vực công có mối quan hệ mật thiết và
thuận chiều với mức độ phân cấp quản lý NSNN.Kết luận của các nghiên cứu về

8
vấn đề này là đa dạng, phụ thuộc vào việc lựa chọn lĩnh vực chi NSNN làm biến
đại diện cho phúc lợi xã hội(Oates, 2005).
Thứ hai, phân cấp quản lý NSNN giúp ổn định kinh tế vĩ mô hơn so với
một hệ thống ngân sách tập trung. Trên thực tế, các quốc gia liên bang phân cấp
NSNN mạnh như Thụy Sĩ, Đức, Áo, và Hoa Kỳ đều có sự ổn định kinh tế vĩ mô
cao và tỷ lệ lạm phát thấp. Phân cấp quản lý NSNN được cho là có tác động thúc
đẩy ổn định kinh tế vĩ mô nhờ giảm bớt các chi phí thông tin, chi phí hoạt động
trong cung ứng dịch vụ, và thúc đẩy khu vực tư nhân phát triển nếu kỷ luật tài
khóa được thực thi một cách nghiêm ngặt như ở các nước phát triển. Trong trường
hợp ngược lại, khi mức độ tuân thủ kỷ luật tài khóa kém, phân cấp quản lý NSNN
sẽ tạo ra mất cân bằng tiền tệ, tài khóa và làm suy yếu tăng trưởng kinh tế (Shah,
2006a).
Thứ ba, phân cấp quản lý NSNN có ảnh hưởng tích cực đến hiệu quả quản
trị nhà nước của CQĐP. Inman và Rubinfeld (1997) khẳng định phân cấp quản lý
NSNN giúp khuyến khích sự tham gia và dẫn đến trách nhiệm giải trình cao hơn
của nhà nước.Khi thực hiện phân cấp quản lý NSNN, người dân có thể so sánh
chất lượng quản trị nhà nước giữa các CQĐP với nhau.Theo đó, các CQĐP sẽ phải
nỗ lực đưa ra các chính sách tốt nhất nhằm nâng cao thành tích của mình.Cùng với
tăng cường các thể chế dân chủ, phân cấp quản lý NSNNsẽ làm giảm cơ hội cho
các hoạt động phi pháp và các sai lầm trong phân bổ nguồn lực công, cải thiện
tăng trưởng kinh tế trong dài hạn.Cũng có nhiều nghiên cứu thực hiện nhằm kiểm
chứng mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và quản trị nhà nước.Một số nhà
nghiên cứu tập trung vào mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và tham
nhũng (Fisman và Gatti, 2002a, 2002b; Gurgur và Shah, 2005), một số nhà nghiên
cứu khác lại xem xét phân cấp quản lý NSNN như là một chỉ số của quản lý hành
chính công theo khía cạnh tham gia của người dân, minh bạch của các quy định
của luật pháp (Huther và Shah, 1998; Mello và Barenstein, 2001). Các kết luận rút
ra từ các nghiên cứu này là khá đa dạng, tuy nhiên luận điểm phân cấp quản lý
NSNNgiúp cải thiện chất lượngquản trị nhà nước được khá nhiều nghiên cứu ủng

hộ.
Mặc dù có nhiều nghiên cứu ủng hộ phân cấp quản lý NSNN, nhưng cũng
có nhiều nghiên cứu lại cho rằngphân cấp quản lý NSNN có thể làm tổn hại đến
hiệu quả kinh tế. Theo Prud’homme (1994), giả định của Oates về điều kiện để tạo


9
ra mối quan hệ tích cực giữa phân cấp quản lý NSNN và hiệu quả kinh tế là những
người lãnh đạo của CQĐP luôn cố gắng làm hài lòng dân chúng sống ở địa
phương – những người bầu ra họ, là không phù hợp. Trên thực tế, các nhà lãnh đạo
của CQĐP không phải lúc nào cũng muốn đáp ứng, thỏa mãn nhu cầu của người
dân địa phương.Ngay cả khi họ muốn đáp ứng nhu cầu người dân thì hệ thống
hành chính quan liêu cũng sẽ ngăn cản thực hiện các mong muốn này.Trong nhiều
trường hợp, phân cấp quản lý NSNN giúp cải thiện sự tham gia của người dân vào
hoạt động của CQĐP,nhưng nhiều khi đó chỉ là sự tham gia của một nhóm nhỏ
những người có quyền lợi liên quan. Thậm chí, những nhóm nhỏ này lại có quyền
lợi và mục tiêu không đồng nhất với đông đảo dân cư ở địa phương.Vì vậy, phân
cấp quản lý NSNNcó thể là quá trình mở rộng dân chủ, nhưng không giúp gì cho
việc cải thiện hiệu quả kinh tế.
Về mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và ổn định kinh tế vĩ mô,
Musgrave (1959) tin rằng sẽ là rất khó khăn để thực thi một chính sách tài khóa
đồng nhất trong bối cảnh phân cấp quản lý NSNNmạnh do CQĐP có thể chi vượt
mức và chờ đợi để nhận được nguồn trợ cấp hay nguồn chia sẻ từ CQTƯ.
Prud’homme (1994) cũng nhấn mạnh rằng nhiều khi CQĐP đi ngược lại với mục
tiêu chính sách của CQTƯ. Ví dụ, CQĐP có thể tăng chi tiêu hoặc tăng thuế trong
khi CQTƯ đang nỗ lực giảm chi tiêu hay giảm thuế. Bogoev (1991) đã sử dụng
trường hợp của Nam tư – một chính phủ có sự phân cấp quản lý NSNN rất mạnh
để minh họa CQTƯ đã không thể thực hiện được chính sách tài khóa trong bối
cảnh lạm phát cao và bất ổn kinh tế vĩ mô.Ở một khía cạnh khác, phân cấp quản lý
NSNN sẽ thúc đẩy các CQĐP vay nợ và dẫn đến khủng hoảng nợ quốc gia. Tanzi

(1995b) cũng đã chỉ ra bóng ma khủng hoảng tài khóa ở một số nước đang phát
triển như Brazil và Argentina mà nguyên nhân là do gia tăng vay nợ của các
CQĐP đã dẫn đến gia tăng nợ quốc gia. Một nguyên nhân cơ bản làm cho phân
cấp quản lý NSNNcó tác động xấu đến ổn định kinh tế vĩ mô là sự yếu kém về thể
chế của các quốc gia. Do đó, trong một quốc gia đang đẩy mạnh phân cấp quản lý
NSNN, cải cách thể chế là cần thiết để đảm bảo cho một cơ chế phối hợp hiệu quả
giữa các cấp chính quyền, khuyến khích và thúc đẩy tính minh bạch, trách nhiệm
giải trình (Bird, 2000). Để phân cấp quản lý NSNNcó hiệu quả và thành công,
chuyển giao quyền lực quản lý ngân sách từ CQTƯ cho các địa phương phải được
bổ sung bằng các thể chế giám sát, bao gồm các qui định cứng trong thực thi
NSNN, cải thiệntính trách nhiệm của CQĐP, giảm thiểu nguy cơ mất ổn định kinh


10
tế vĩ mô.
Phân cấp quản lý NSNN có thể vừa là nguyên nhân, vừa là công cụ để giải
quyết bất bình đẳngthu nhập trong một quốc gia. Giảm bất bình đẳng thu nhậphàm
ý về việc phân phốithu nhập công bằng hơn, bao gồm công bằng giữa các địa
phương và công bằng thu nhập giữa các hộ gia đình bên trong địa phương. Công
bằnggiữa các địa phươngđề cập đến các CQĐPcó khả năngcung cấpcùng một mức
độtương đương về dịch vụ.Có hai nguyên nhângây rasự bất bình đẳngtheo chiều
ngang: cơ sở thuếcó sự thay đổi đáng kểgiữa các vùng; vàđặc điểm khu vực cóảnh
hưởng đếnchi phí cung cấpdịch vụ công.Để đảm bảo công bằngngang,hệ thống
chuyển giao ngân sách giữa các cấp chính quyền thường hướng đến mục tiêucung
cấp thêmnguồn lựccho các khu vựcnghèo thông qua các khoản trợ cấp hay chia sẻ
thuế. Điều này chỉ có thể thực hiện được khi CQTƯ nắm các nguồn thu chính
trong một quốc gia. Đồng thời, để đảm bảo công bằng trong nội bộ địa phương,
CQTƯ cũng cần hỗ trợ các CQĐP trong chính sáchtái phân phối.Lýdophải giao
trách nhiệm này cho CQTƯ là dokhả năng di chuyểntiềm năng củacác hộ gia
đìnhnghèo.NếuCQĐPthực hiệnchương trìnhphân phối lạithu nhập, nó sẽ tạo rasức

hút nhập cư đối vớingười thu nhập thấp và làm cho những ngườicó thu nhập caodi
chuyểnsang những nơi khác, khi đó chính sách của CQĐP sẽ thất bại.

1.1.2. Các nghiên cứu thực nghiệm về tác động của phân cấp quản lý
ngân sách nhà nước đến quản trị nhà nước
Nghiên cứu tổng quan các nghiên cứu thực nghiệm cho thấy, các nghiên
cứu về mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và quản trị nhà nước thường đưa
ra các mô hình phân tích riêng cho một khía cạnh nào đó về mối quan hệ này, mặc
dù cũng có một vài nghiên cứu sử dụng dữ liệu đa quốc gia cố gắng kiểm chứng
tất cả các mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và quản trị nhà nướcnhư đã
nêu trên. Phần duới đây sẽ điểm lại các nghiên cứu đáng chú ý về mối quan hệ
giữa phân cấp quản lý NSNN và quản trị nhà nước:
Nghiên cứu của Mello và Barenstein (2001), dựa trên dữ liệu của 78 quốc
gia cho thấy phân cấp quản lý NSNN có liên quan đến nhiều chỉ số quản trị nhà
nước như tham nhũng, tuân thủ luật, hiệu quả bộ máy hành chính của nhà nước.
Nghiên cứu này cho thấy mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNNvà quản trị nhà
nước không chỉ phụ thuộc vào phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước mà còn
phụ thuộc vào các khoản chi tiêu được tài trợ như thế nào:các nước có mức độ


11
phân cấp cao về nguồn thu sẽ có mối quan hệ mạnh hơn giữa phân cấp quản lý
NSNN và quản trị nhà nước.
Với cách tiếp cận tương tự về phân cấpquản lý NSNN và coi tham nhũng
như là một chỉ số quản trị nhà nước, Fisman và Gatti (2002a) sử dụng dữ liệu của
57 nước trong giai đoạn 1980-1995 với nhiều biến kiểm soát hơn so với nghiên
cứu của Mello và Barenstein (2001) như GDP theo đầu người, dân số, tỷ lệ chi
tiêu của chính quyền theo GDP, cho thấy phân cấp nhiệm vụ chi NSNNcó tác
động mạnh đến hạn chế tham nhũng. Kết luận này cũng được ủng hộ bởi Arikan
(2004) trong một nghiên cứu tương tự. Dựa trên dữ liệu của nhiều quốc gia, kết

quả hồi qui của nghiên cứu này cho thấy có mối liên hệ giữa phân cấp quản lý
NSNN và tham nhũng nhưng mức độ mạnh yếu của mối quan hệ phụ thuộc vào
việc lựa chọn biến giải thích.
Một số nghiên cứu thực nghiệm cũng xem xét các khía cạnh khác của quản
trị nhà nước trong mối quan hệ với phân cấp quản lý NSNN.Estache và Sinha
(1995) sử dụng dữ liệu bảng với số liệu nhiều nước để xem xét tác động của phân
cấp chi NSNN đến cung cấp cơ sở hạ tầng của chính phủ. Họ thấy rằng, phân cấp
chi NSNNcó mối quan hệ với đầu tư cơ sở hạ tầng ở cấp CQĐP và mối quan hệ
này là mạnh hơn ở các nước đang phát triển và thấp hơn ở các nước phát triển.
Tuy nhiên, nghiên cứu này cho thấy mối quan hệ tương quan giữa phân cấp quản
lý NSNNvà hiệu quả thực thi các dự án là không rõ ràng.
Nghiên cứu của Khaleghian (2003) cho thấy phân cấp quản lý NSNN (bao
gồm cả chi tiêu và thu nhập của CQĐP) có mối quan hệ cao với kết quả phòng
bệnh ở các nước có thu nhập thấp.
Treisman (2002a), với số liệu nhiều nước, đã bổ sung thêm biến về tự chủ
để đo phân cấp quản lý NSNN và cũng có kết luận tương tự: phân cấp quản lý
NSNNcó mối quan hệ với cung cấp hàng hóa công cộng (thuận chiều với cơ sở hạ
tầng và ngược chiều với giáo dục và y tế); ngoài ra, nghiên cứu còn cho thấy nếu
thay đổi biến giải thích như biến tôn giáo - xác định theo tỷ lệ phần trăm của số
dân theo tôn giáo thì sẽ không xảy ra mối quan hệ ngược chiều giữa phân cấp quản
lý NSNN và tham nhũng như kết luận trong nghiên cứu của Fisman and Gatti
(2002a).
Cũng sử dụng số liệu liên quốc gia, Huther và Shah (1998) cho thấy phân
cấp quản lý NSNN có mối quan hệ tích cực với chất lượng quản trị nhà nước -


12
được đo bằng các tiêu chí: sự tham gia của người dân, trách nhiệm giải trình, công
bằng xã hội, cải thiện quản lý kinh tế và giảm tham nhũng. Trong nghiên cứu này,
Huther và Shah đo phân cấp quản lý NSNN bằng chỉ số phản ánh tỷ lệ thu nhập và

chi tiêu.
Dựa trên dữ liệu của các nước có thu nhập thấp và thu nhập cao, Dreher
(2006) ước lượng mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và chất lượng quản
trị nhà nướcvới các biến đại diện cho chất lượng quản trị nhà nướcnhư chi phí để
mở một doanh nghiệp, mức độ độc lập của các chính quyền cấp dưới, và sử dụng
các biếm kiểm soát như GDP, dân số, dân trí. Dreher đã tìm thấy mối quan hệ cao
giữa quản trị nhà nước với phân cấpquản lý NSNNcủa CQĐP ở các nước có thu
nhập thấp nhưng ở các nước có thu nhập cao lại không xảy ra mối quan hệ như
vậy. Mức độ độc lập ở chính quyền cấp dưới tăng lên cùng với nguồn thu và chi
tiêu của CQĐP ở cả các nước có thu nhập cao và các nước có thu nhập thấp.
Kyriacou (2001) sử dụng dữ liệu của 29 nước có thu nhập cao và thu nhập
trung bình trong giai đoạn 1984-1997, đã mở rộng khía cạnh đo lường chất lượng
quản trị nhà nước, khi sử dụng thêm biến tham nhũng, chất lượng hành chính và
sử dụng nhiều biến kiểm soát hơn, cũng cho thấy phân cấp quản lý NSNN (được
đo lường bằng tỷ lệ chi tiêu và thu nhập của CQĐP trong tổng chi tiêu và thu nhập
của chính phủ) có tác động tích cực đến chất lượng quản trị nhà nước nhưng tác
động này là có sự khác biệt giữa trường hợp nước có thu nhập cao và trung bình.
Adam và Dellis và Kammas (2008) sử dụng cách tiếp cận 2 bước để xác
định tác động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước. Trong bước
một, Adam đã sử dụng dữ liệu của 21 nước OECD trong giai đoạn 1970-2000 để
xác định các chỉ số hiệu quả quản trị nhà nước theo hàm sản xuất, trong đó chi tiêu
công được coi là đầu vào và hai chỉ số tổng hợp là chỉ số thực thi kinh tế và chỉ số
ổn định kinh tế được giả định là kết quả đầu ra của khu vực công. Bước thứ hai,
từng chỉ số đo lường quản trị nhà nước được lần lượt hồi qui theo phân cấp nguồn
thu, phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách với các biến kiểm soát như: các biến về
nhân khẩu (tỷ lệ dân số phụ thuộc: dưới 16 tuổi và trên 65 tuổi); biến vốn đầu tư
theo GDP phản ánh năng suất của nền kinh tế với quan điểm nơi nào có năng suất
kinh tế cao thì sẽ có hiệu quả quản trị nhà nước cao; biến phản ánh độ mở của nền
kinh tế; biến về cấu trúc chính phủ. Kết quả nghiên cứu nàycho thấy tác động tích
cực và quan trọng của phân cấp đến hiệu quả quản trị nhà nước.

13
Có thể nói, số lượng các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN và hiệu
quả quản trị nhà nước ở từng quốc gia không nhiều như các nghiên cứu sử dụng số
liệu đa quốc gia, cụ thể:
Boetti, Piacenza và Turati (2009) đã đánh giá tác động của phân cấp quản
lý NSNNđến hiệu quả chi tiêu của CQĐP với số liệu ở 262 xã của thành phố Turin
(Italia). Cũng tương tự như các nghiên cứu trước, kết luận của nghiên cứu này cho
thấy: (i) khi các xã được tự chủ trong quản lý ngân sách nhiều hơn thì sẽ làm giảm
đi các khoản chi tiêu không hiệu quả. (ii) Các qui định chặt chẽ về thu và chi là
yếu tố chính làm tăng hiệu quả chi tiêu. (iii) Trách nhiệm giải trình trong việc thực
thi ngân sách có tác động lớn đến hiệu quả chi tiêu của CQĐP.
Nghiên cứu của Elhiraika (2007) về Nam Phi, sử dụng dữ liệu 9 tỉnh trong
giai đoạn 1996-2005, cho thấy tác động của phân cấp nguồn thu có tác động khác
nhau đến giáo dục và y tế với các biến đại diện là chi của CQĐP cho giáo dục và y
tế, trong khi phân cấp nguồn thu không có tác động mạnh đến giáo dục, do chắc
chắn CQTƯ sẽ dành một phần tiền trợ cấp cho giáo dục của các tỉnh. Ngược lại,
các nguồn thu mà CQĐP được giao tự chủ lại có tác động mạnh đến y tế, nhưng có
sự khác nhau giữa tỉnh nghèo và tỉnh giàu.
Trong nghiên cứu vềtác động của phân cấp chính thức (phân cấp theo luật)
và phân cấp phi chính thức (phân cấp thực tế) đến chất lượng quản trị nhà nước ở
Việt Nam của Trần Thanh Thủy (2011), trong đó biến đại diện cho phân cấp quản
lý ngân sách nhà nước là tỷ trọng của nguồn thu của CQĐP trong tổng thu NSNN.
Kết quả nghiên cứu này cho thấy qui mônguồn thu dành cho CQĐP có tác động
tích cực đến hiệu quả cung cấp dịch vụ công, thực thi thể chế của CQĐP. Tuy
nhiên nghiên cứu cũng cho thấy không có sự bổ sung giữa phân cấp chính thức và
phân cấp thực tế đến chất lượng quản trị nhà nước của CQĐP.

1.2. Các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN tại Việt Nam

Các nghiên cứu phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam có hai xu hướng: (1)
nghiên cứu phân cấp quản lý NSNNtheo bốn nội dung: phân cấp nguồn thu, phân
cấp nhiệm vụ chi, hệ thống bổ sung hay trợ cấp từ chính quyền cấp trên cho chính
quyền cấp dưới và vay nợ của CQĐP; (2) nghiên cứu phân cấp quản lý NSNN
trong mối quan hệ với tăng trưởng kinh tế. Nội dung phần dưới đây sẽ điểm lại các
nghiên cứu nổi bật về phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam trong thời gian qua.


14
Wescott (2003), trong bài nghiên cứu công bố trên tạp chí điện tử Đánh giá
quản lý công quốc tế, đã đánh giá tình hình phân cấp của Việt Nam nói chung và
có đề cập đến khía cạnh phân cấp các nhiệm vụ chi tiêu cho cấp tỉnh thông qua ba
địa bàn nghiên cứu là Yên Bái, Tuyên Quang, TP Hồ Chí Minh. Với phương pháp
định tính, nghiên cứu đã lý giải về sự gia tham gia của người dân, giảm nghèo và
bất bình đẳng vùng, tăng trách nhiệm giải trình của các địa phương bằng các vấn
đề liên quan đến phân cấp.
Báo cáo của Fforde (2003)cho văn phòng phát triển quốc tế của chính phủ
Úc, đã đánh giá mức độ phân cấp trong lập kế hoạch, quản lý và phân định trách
nhiệm chi tiêu ở hai tỉnh Quảng Ngãi và Long An. Trong đó, Quảng ngãi chú
trọng áp dụng hình thức tản quyền, chính quyền vừa là người quản lý vừa là người
cung cấp dịch vụ. Đối với trường hợp Long An, chính quyền có xu hướng ủy
quyền nhiều hơn ra bên ngoài khu vực nhà nước (cho khu vực tư nhân). Thông qua
so sánh hai mô hình phân cấp ở hai tỉnh, nghiên cứu đã gợi ý rằng cần xem xét
năng lực của CQĐP có đảm bảo để mở rộng trách nhiệm cho khu vực tư và đảm
bảo khu vực tư cung cấp hiệu quả và công bằng các dịch vụ cho người nghèo hay
không.
Matinez – Vazquez (2004) với bài nghiên cứu trong chương trình nghiên
cứu quốc tế của Đại học Georgia đã phân tích các nội dung liên quan đến phân cấp
quản lý NSNN ở Việt Nam như: Hệ thống của chính phủ, phân cấp trách nhiệm
chi tiêu, phân cấp nguồn thu thuế, hệ thống trợ cấp của chính quyền cấp trên cho

cấp dưới, qui trình ngân sách với các vấn đề liên quan như sự tham gia, minh bạch
và trách nhiệm giải trình, vay nợ của CQĐP. Theo đó, nghiên cứu này đã phân tích
các vấn đề trong phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam, đặc biệt là vấn đề liên quan
đến phân cấp nguồn thu, và đưa ra các gợi ý để cải cách hệ thống phân cấp quản lý
NSNN của Việt Nam. Các gợi ý cải cách cụ thể như sau: i) xem xét lại hệ thống 4
cấp hành chính với qui mô tối ưu cho chính quyền cấp xã; ii) làm rõ trách nhiệm
chi tiêu của các cấp chính quyền, tăng cường khả năng phối kết hợp giữa các cấp
chính quyền theo cà chiều dọc và chiều ngang; iii) giao cho CQĐP các nguồn thu
rõ ràng và qui định trong Luật NSNN; tăng tự chủ ngân sách cho chính quyền cơ
sở, sử dụng hợp lý hơn các loại phí; iv) quản lý tốt hơn các khoản trợ cấp có điều
kiện; v) cải thiện tính tự chủ, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong quá trình
thực hiện ngân sách.