Khuôn khổ pháp lý cho hoạt động giám sát ngân hàng sau khủng hoảng

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHAN THỊ MAI TRANG

KHUÔN KHỔ PHÁP LÝ CHO HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
NGÂN HÀNG SAU KHỦNG HOẢNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội – 2014

1


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHAN THỊ MAI TRANG

KHUÔN KHỔ PHÁP LÝ CHO HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
NGÂN HÀNG SAU KHỦNG HOẢNG

Chuyên ngành

: Luật Kinh tê

Mã số

: 60 38 01 07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS Nguyễn Văn Tuyến

Hà nội – 2014

2


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới
sự hướng dẫn của TS. Nguyễn Văn Tuyến. Các kết quả nêu trong Luận văn
chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích
dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn
thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo
quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể
bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!

Người cam đoan

Phan Thị Mai Trang

3


MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT .................................... 6

DANH MỤC CÁC BẢNG ................................................................................... 7
LỜI MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 8
Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT NGÂN HÀNG,
NỘI DUNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT NGÂN HÀNG VÀ MỘT SỐ
BÀI HỌC KINH NGHIỆM VỀ GIÁM SÁT NGÂN HÀNG SAU KHỦNG
HOẢNG ............................................................................................................... 15
1.1. Một số vấn đề lý luận về giám sát ngân hàng ........................................ 15
1.1.1. Khái niệm giám sát ngân hàng ........................................................ 15
1.1.2. Đặc điểm của hoạt động giám sát ngân hàng ................................. 20
1.2. Một số nội dung của pháp luật về giám sát ngân hàng sau khủng hoảng22
1.2.1. Quy định về chủ thể thực hiện hoạt động giám sát ngân hàng ....... 22
1.2.2. Quy định về nguyên tắc thực hiện hoạt động giám sát ngân hàng.. 25
1.2.3. Quy định về đối tượng và phương pháp giám sát ngân hàng .......... 27
1.3. Vài nét về hoạt động giám sát ngân hàng sau khủng hoảng và những bài
học kinh nghiệm trong giám sát ngân hàng .................................................. 28
1.3.1. Vài nét về hoạt động giám sát ngân hàng sau khủng hoảng ........... 28
1.3.2. Một số bài học kinh nghiệm về hoạt động giám sát ngân hàng sau
khủng hoảng ............................................................................................... 42
Kết luận chương 1 ......................................................................................... 48
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ GIÁM SÁT
NGÂN HÀNG VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN SAU KHỦNG
HOẢNG ............................................................................................................... 50

4


2.1. Thực trạng pháp luật về hoạt động giám sát ngân hàng ở Việt Nam
trước khủng hoảng (giai đoạn trước năm 2009) ........................................... 50
2.1.1. Các quy định về chủ thể thực hiện giám sát ngân hàng .................. 50
2.1.2. Các quy định pháp luật về hoạt động giám sát ngân hàng ............. 53

2.1.3. Một số hạn chế, bất cập của pháp luật về giám sát ngân hàng trong
giai đoạn này .............................................................................................. 56
2.2. Thực trạng pháp luật về hoạt động giám sát ngân hàng ở Việt Nam sau
khủng hoảng (từ năm 2009 đến nay) ............................................................ 59
2.2.1. Các quy định về chủ thể thực hiện giám sát ngân hàng .................. 60
2.2.2. Các quy định pháp luật về hoạt động giám sát ngân hàng ............. 63
2.2.3. Một số hạn chế, bất cập của pháp luật về giám sát ngân hàng hiện
nay ở Việt Nam ........................................................................................... 67
2.3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về giám sát ngân hàng ở Việt
nam – bài học từ khủng hoảng ...................................................................... 75
2.3.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về giám sát ngân hàng ở
Việt Nam sau khủng hoảng ........................................................................ 75
2.3.2. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về giám sát ngân hàng ở
Việt Nam sau khủng hoảng ........................................................................ 77
Kết luận chương 2 ......................................................................................... 82
KẾT LUẬN ......................................................................................................... 84
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................... 85
PHỤ LỤC ............................................................................................................ 89

5


DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT

BHTG

Bảo hiểm tiền gửi

Đạo luật Dood - Fank

Đạo luật cải cách tài chính phố Wall và bảo vệ
người tiêu dùng

EU

Liên minh Châu Âu

FED

Cục dự trữ liên bang Mỹ

FSA

Cơ quan quản lý dịch vụ tài chính Anh

NHNN

Ngân hàng Nhà nước Việt Nam

Nghị định 91

Nghị định 91/1999/NĐ-CP ngày 04/9/1999 quy
định về tổ chức và hoạt động của thanh tra ngân
hàng

Nghị định 26

Nghị định 26/2014/NĐ-CP ngày 07/4/2014 quy
định về tổ chức và hoạt động của thanh tra,
giám sát ngành ngân hàng

TCTD

Tổ chức tín dụng

UBGSTCQG

Ủy ban giám sát tài chính quốc gia

USD

Đôla Mỹ

6


DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 1.1. Khác biệt giữa giám sát an toàn vĩ mô và an toàn vi mô

7

16


LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Hoạt động ngân hàng có vai trò vô cùng quan trọng đối với nền kinh tế, là
mạch máu để dòng vốn luôn được lưu chuyển và sử dụng có hiệu quả, thúc đẩy
các hoạt động đầu tư, sản xuất, kinh doanh và tiêu dùng trong xã hội. Tuy
nhiên, với nội dung cơ bản là nhận tiền gửi từ công chúng và sử dụng số tiền

này để cho vay, hoạt động ngân hàng luôn tiềm ẩn nhiều rủi ro, như là rủi ro về
khả năng thanh khoản, rủi ro tín dụng, rủi ro hoạt động... Nếu một ngân hàng bị
phá sản, đổ vỡ (đặc biệt là các ngân hàng lớn) thì hậu quả của nó thật khôn
lường. Sự đổ vỡ của một ngân hàng có thể gây phản ứng đổ vỡ dây chuyền đến
các ngân hàng khác, vì các ngân hàng thường có mối quan hệ tín dụng, thanh
toán với nhau. Điều này đã được minh chứng rõ nét trong các cuộc khủng hoảng
tài chính, đặc biệt là cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007 – 2009 vừa qua,
khởi nguồn từ cuộc khủng hoảng tài chính ở Mỹ. Sự phá sản của một số định
chế tài chính lớn Mỹ đã gây ra sự đổ vỡ của không chỉ của hệ thống tài chính
Mỹ mà còn gây ra sự đổ vỡ của hệ thống tài chính các quốc gia khác trên phạm
vi toàn cầu.
Do đó, việc bảo đảm an toàn trong hoạt động của các ngân hàng, tạo lập và
củng cố niềm tin của công chúng vào hệ thống ngân hàng luôn có tầm quan
trọng đặc biệt ở mọi quốc gia. Để bảo đảm an toàn hệ thống ngân hàng, các
quốc gia sử dụng nhiều biện pháp khác nhau như: quy định các điều kiện thành
lập và hoạt động ngân hàng chặt chẽ; quy định các giới hạn, các tỷ lệ đảm bảo
an toàn mà các ngân hàng phải tuân thủ trong quá trình hoạt động, đặc biệt là
thiết lập hệ thống thanh tra, giám sát ngân hàng hiệu quả. Tùy theo đặc thù của
mỗi quốc gia mà các quốc gia có thể lựa chọn khuôn khổ về ổn định tài chính,
trong đó bao gồm việc xác lập mô hình giám sát tài chính… khác nhau. Bên

8


cạnh đó, các quốc gia còn liên kết, hình thành nên các ủy ban giám sát tài chính
quốc tế - chẳng hạn như Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng để trao đổi kinh
nghiệm, xây dựng các chuẩn mực chung để giám sát ngân hàng hiệu quả.
Tại Việt Nam, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) là cơ quan được
giao nhiệm vụ quản lý Nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng, theo đó một
trong những nhiệm vụ quan trọng của NHNN là đảm bảo an toàn hoạt động

ngân hàng và hệ thống tổ chức tín dụng, qua đó bảo vệ lợi ích của khách hàng
và Nhà nước. Để thực hiện mục tiêu này, bên cạnh việc thiết lập các quy tắc
hoạt động ngân hàng, NHNN còn phải xây dựng và thực hiện nhiệm vụ giám sát
ngân hàng.
Hệ thống cơ quan giám sát ngân hàng ở Việt Nam đã từng bước được hình
thành và đang dần hoàn thiện cho phù hợp với thực tiễn đời sống pháp luật quốc
gia và thông lệ quốc tế. Từ việc giám sát ngân hàng được phân chia cho các Vụ,
cục khác nhau thực hiện các khâu trong quá trình thanh tra, giám sát đến việc
thành lập Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng của NHNN - là cơ quan thực
hiện đầy đủ một chu trình gồm 4 khâu: cấp phép; ban hành quy chế; thực hiện
giám sát (giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ); xử phạt và thu hồi giấy phép. Việc
cơ cấu lại chức năng theo hướng chuyên nghiệp như trên đã tạo ra bức tranh
toàn diện và sâu sắc hơn về từng ngân hàng, đảm bảo sự nhất quán và nâng cao
hiệu lực của hoạt động giám sát. Ngoài ra, việc Chiń h phủ thành lâ ̣p Ủy ban
Giám sát tài chính quố c gia (UBGSTCQG) cũng có tác dụng hỗ trợ, đinh
̣ hướng
hoạt động và chuẩn hóa các quy tắc, công cu ̣ giám sát tài chiń h cho các cơ quan
giám sát chuyên ngành, tạo tiền đề để xây dựng Cơ quan giám sát tài chính hợp
nhất bao gồm các lĩnh vực tài chính – chứng khoán – bảo hiểm.
Tuy nhiên, trong bối cảnh kinh tế hiện nay đã có nhiều thay đổi, Việt Nam
ngày càng hội nhập sâu rộng hơn vào nền kinh tế thế giới và khu vực, hệ thống

9


ngân hàng Việt Nam đã có sự phát triển bùng nổ về cả số lượng các định chế tài
chính và chủng loại dịch vụ . Cùng với sự mở rộng về quy mô và đa dạng hóa
các loại hình dịch vụ , mức đô ̣ ca ̣nh tranh và rủi ro trên thi ̣trường tài chính tiề n
tê ̣ cũng gia tăng đòi hỏi phải có mô ̣t thể chế giám sát ngày càng hiê ̣u quả hơn.
Bên cạnh đó, thị trường tài chính toàn cầu đang chịu những cú sốc lớn do

ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng cho vay thế chấp ở Mỹ - quố c gia từng đươ ̣c
xem là mẫu mực trong viê ̣c giám sát thi ̣trường ch
đoàn tài chin
́ h khổ ng lồ rơi vào tiǹ h tra ̣ng

o đế n trước khi những tâ ̣p

phá sản. Một trong những nguyên

nhân cơ bản của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007 là yếu kém, bất cập
của hệ thống giám sát tài chính nói chung và giám sát ngân hàng nói riêng. Đây
là bài học vô cùng quan trọng cho Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, khi mà hệ
thống giám sát ngân hàng được đánh giá là chưa theo kịp với sự phát triển của
các tổ chức tín dụng.
Chính vì những lý do trên, tôi đã chọn đề tài “Khuôn khổ pháp lý cho
hoạt động giám sát ngân hàng sau khủng hoảng” làm đề tài luận văn tốt
nghiệp cao học của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Cho đến nay, đã có một số công trình khoa học, một số bài viết nghiên cứu
về thanh tra, giám sát ngân hàng. Ngoài ra, một số bài nghiên cứu nhỏ được
đăng trên các Tạp chí Ngân hàng, trang thông tin điện tử của NHNN… trong
đó, có thể kể đến một số công trình nghiên cứu điển hình như:
- Luận văn Thạc sĩ luật học với đề tài “Pháp luật về thanh tra, giám sát
ngân hàng và phương hướng hoàn thiện” năm 2009 của tác giả Vũ Khánh Linh,
Đại học Luật Hà Nội;
- Đề tài cấp ngành: “Thanh tra ngân hàng với tiến trình hội nhập của hệ
thống Ngân hàng Nhà nước” của TS. Lê Xuân Nghĩa;
10

- Bài viết: “Hoàn thiện hoạt động giám sát của NHNN đối với NHTM”
năm 2010 của TS. Nguyễn Minh Huệ.
- Bài viết: “Khung pháp luật cho hệ thống giám sát tài chính của Việt Nam
từ nay đến năm 2020” năm 2011 của tác giả Nguyễn Thái Hà.
- Bài viết: “Pháp luật Việt Nam về giám sát thị trường tài chính và thực
tiễn áp dụng” của PGS.TS Lê Thị Thu Thủy.
- Đề tài cấp nhà nước (2010): “Hoàn thiện hệ thống giám sát tài chính ở
Việt Nam” do PGS.TS Tô Ngọc Hưng (chủ nhiệm đề tài).
Trong số các công trình nghiên cứu nêu trên, một số công trình được thực
hiện trong bối cảnh kinh tế trước đây khi mà hệ thống ngân hàng Việt Nam
chưa có sự phát triển bùng nổ như hiện nay, cuộc khủng hoảng tài chính toàn
cầu chưa xảy ra, khi đó việc hoàn thiện hệ thống giám sát an toàn tài chính quốc
gia trong đó có hoạt động giám sát ngân hàng với mục tiêu giảm thiểu rủi ro hệ
thống chưa trở nên cấp thiết như hiện nay. Một số công trình đã nghiên cứu, tìm
hiểu về hoạt động giám sát tài chính nói chung, chưa đi sâu vào hoạt động giám
sát ngân hàng sau khủng hoảng. Một số công trình tìm hiểu về giám sát ngân
hàng gắn liền với cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu nhưng chỉ đề cập đến
một số vấn đề, chưa mang tính toàn diện.
Trong luận văn của mình, chúng tôi phân tích đánh giá pháp luật về giám
sát ngân hàng trong bối cảnh kinh tế, pháp lý mới; đi sâu nghiên cứu các vấn đề
cải cách hệ thống giám sát ngân hàng của một số quốc gia trên thế giới để rút ra
bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. Trong quá trình thực hiện đề tài, tôi có
tham khảo, kế thừa kết quả nghiên cứu của một số tác giả, tuy nhiên, tôi luôn cố
gắng đưa ra những kiến giải độc lập theo sự đánh giá của riêng mình về những
vấn đề có liên quan để khẳng định tính độc lập trong nghiên cứu của mình.
3. Phạm vi nghiên cứu đề tài
11


Khuôn khổ pháp lý về hoạt động giám sát ngân hàng được hiểu là tổng thể

các quy định về hoạt động giám sát ngân hàng được pháp luật quy định bao
gồm mô hình, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của chủ thể giám sát ngân
hàng, nguyên tắc thực hiện giám sát ngân hàng, đối tượng và phương pháp giám
sát ngân hàng.
Trong khuôn khổ hạn chế của một báo cáo khoa học tốt nghiệp thạc sĩ luật,
Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu:
- Một số vấn đề lý luận về giám sát ngân hàng và bước đầu nghiên cứu lý
luận về pháp luật giám sát ngân hàng sau khủng hoảng; Nghiên cứu những đề
xuất, cải cách về hoạt động giám sát ngân hàng trên thế giới sau khủng hoảng,
rút ra các bài học cho Việt Nam.
- Đánh giá thực trạng pháp luật về giám sát ngân hàng hiện nay ở Việt
Nam đặt trong bối cảnh sau khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2007 - 2009,
qua đó đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về giám sát ngân hàng ở
Việt Nam.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu đề tài
Để thực hiện đề tài nghiên cứu này, Luận văn sử dụng các phương pháp
nghiên cứu có tính phổ biến trong khoa học xã hội và nhân văn, cụ thể là
phương pháp phân tích; so sánh đối chiếu; diễn dịch, quy nạp; tổng hợp khái
quát hóa; thống kê, khảo sát… nhằm làm sáng tỏ các vấn đề đặt ra trong quá
trình nghiên cứu đề tài.
5. Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
Mục đích của việc nghiên cứu đề tài là thông qua việc nghiên cứu một
cách có hệ thống các vấn đề lý luận về giám sát ngân hàng và nghiên cứu thực
trạng các quy định pháp luật về giám sát ngân hàng, đặc biệt là các giải pháp, đề

12


xuất về giám sát ngân hàng của các quốc gia sau khủng hoảng, luận văn đưa ra
các kiến nghị để hoàn thiện pháp luật về giám sát ngân hàng ở Việt Nam.

Nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài để đạt được mục đích nêu trên là:
- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về giám sát ngân hàng và pháp luật về
giám sát ngân hàng, đặc biệt là cơ chế giám sát ngân hàng để thích ứng với bối
cảnh khủng hoảng tài chính toàn cầu;
- Tìm hiểu về những giải pháp cải cách hoạt động giám sát ngân hàng sau
cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu vừa qua; rút ra các bài học kinh nghiệm
cho hoạt động giám sát ngân hàng của nước ta.
- Rà soát, đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành về giám sát ngân hàng ở
Việt Nam, chỉ ra những ưu điểm, hạn chế, bất cập của mảng pháp luật này sau
khủng hoảng;
- Đề xuất các giải pháp cụ thể để hoàn thiện pháp luật về giám sát ngân
hàng ở Việt Nam trong bối cảnh toàn cầu hóa và hậu khủng hoảng.
6. Những kết quả nghiên cứu mới của luận văn
Qua việc nghiên cứu đề tài, luận văn có những đóng góp mới như sau:
- Làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận về khái niệm, đặc điểm của giám sát
ngân hàng, một số vấn đề về mô hình pháp luật giám sát ngân hàng đặt trong
bối cảnh hậu khủng hoảng kinh tế toàn cầu.
- Nghiên cứu, đánh giá tổng thể thực trạng pháp luật về giám sát ngân hàng
ở Việt Nam cho đến thời điểm hiện tại; tập trung phân tích, bình luận và đưa ra
quan điểm riêng về những vấn đề còn nhiều tranh cãi trong việc xác định vai trò
của Ngân hàng trung ương trong hoạt động giám sát ngân hàng và xác lập mô
hình giám sát ngân hàng ở Việt Nam để thích ứng với tình hình đất nước sau
khủng hoảng.

13


- Bước đầu đề xuất một số giải pháp hoàn nhằm hoàn thiện pháp luật về
giám sát ngân hàng trong điều kiện hậu khủng hoảng.
7. Cơ cấu của luận văn

Ngoài lời nói đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được
thiết kế thành 2 chương như sau:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về giám sát ngân hàng, nội dung của
pháp luật về giám sát ngân hàng và một số bài học kinh nghiệm về giám sát
ngân hàng sau khủng hoảng.
Chương 2: Thực trạng pháp luật Việt Nam về giám sát ngân hàng và
một số kiến nghị hoàn thiện sau khủng hoảng.

14


Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT NGÂN HÀNG, NỘI DUNG
CỦA PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT NGÂN HÀNG VÀ MỘT SỐ BÀI HỌC
KINH NGHIỆM VỀ GIÁM SÁT NGÂN HÀNG SAU KHỦNG HOẢNG
1.1. Một số vấn đề lý luận về giám sát ngân hàng
1.1.1. Khái niệm giám sát ngân hàng
Theo từ điển Luật học, thuật ngữ “giám sát” được hiểu là sự theo dõi, quan
sát hoạt động mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động
bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu sự
giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được
xác định từ trước, đảm bảo cho pháp luật được tuân theo nghiêm chỉnh [30].
Theo thông lệ quốc tế, giám sát ngân hàng hiểu theo nghĩa rộng là tất cả
các hoạt động nhằm đảm bảo cho sự an toàn và lành mạnh của hệ thống ngân
hàng và các định chế tài chính có cung cấp dịch vụ ngân hàng, bao gồm: định
chế, cấp phép, giám sát từ xa, kiểm tra tại chỗ và cưỡng chế thực thi các hành
động chỉnh sửa kịp thời. Trong một số trường hợp, thuật ngữ này bao hàm cả
các hành động như: thu thập, xử lý thông tin tín dụng, đánh giá và xếp hạng tổ
chức tín dụng, bảo vệ người sử dụng dịch vụ tài chính ngân hàng, chống rửa
tiền, chống tài trợ khủng bố [11], [31].

Ở Việt Nam, quan niệm về giám sát ngân hàng được hiểu theo nghĩa hẹp
hơn, tức là hoạt động giám sát từ xa đối với các tổ chức tín dụng. Hoạt động
giám sát từ xa là việc chủ thể giám sát thực hiện giám sát ngân hàng dựa trên
các loại báo cáo (báo cáo cân đối tài khoản kế toán, các chỉ tiêu thống kê ngoài
cân đối, các loại báo cáo khác theo chế độ thông tin báo cáo hiện hành của
NHNN) do chính các ngân hàng cung cấp theo chế độ báo cáo thống kê để phân
tích, đánh giá tình hình hoạt động đối với từng tổ chức tín dụng và toàn hệ
15


thống ngân hàng. Trên cơ sở đó, đưa ra những nhận xét, cảnh báo cho TCTD
những vấn đề cần thiết và có các biện pháp kịp thời để phòng ngừa rủi ro trong
hoạt động kinh doanh ngân hàng.
Trên thế giới, hoạt động này được ra đời vào giữa thập kỷ 70 ở Hòa Kỳ và
được áp dụng rộng rãi nhằm hỗ trợ, khắc phục hạn chế trong hoạt động hoạt
động thanh tra tại chỗ đối với các TCTD (lý do là các cuộc thanh tra tại chỗ
thường không được diễn ra liên tục, trong khi yêu cầu về việc giám sát nhằm
cảnh báo, ngăn ngừa rủi ro trong hoạt động ngân hàng đòi hỏi phải được thực
hiện thường xuyên, liên tục).
Tại Việt Nam, khái niệm giám sát từ xa lần đầu tiên được ghi nhận tại
Điều 1 Quy chế giám sát từ xa đối với các ngân hàng và tổ chức tín dụng hoạt
động tại Việt Nam (ban hành kèm theo Quyết định số 137/1997/QĐ-NH3 ngày
09/11/1997), trong đó quy định: “Giám sát từ xa là việc gián tiếp kiểm tra thông
qua tổng hợp và phân tích các báo cáo để đánh giá hoạt động của tổ chức tín
dụng”. Tuy nhiên, trong các văn bản trước đây, hoạt động giám sát ngân hàng
không được phân định tách biệt với hoạt động thanh tra ngân hàng mà chính là
một trong những nội dung, phương thức của hoạt động thanh tra ngân hàng.
Phải đến Luật NHNN Việt Nam năm 2010 thì chức năng giám sát ngân hàng
mới được chính thức hóa theo hướng phân biệt rạch ròi giữa hoạt động thanh tra
và hoạt động giám sát ngân hàng. Theo đạo luật này, giám sát ngân hàng là

“hoạt động của NHNN trong việc thu thập, tổng hợp, phân tích thông tin về đối
tượng giám sát ngân hàng thông qua hệ thống thông tin báo cáo nhằm phòng
ngừa, phát hiện và ngăn chặn kịp thời rủi ro gây mất an toàn hoạt động ngân
hàng, vi phạm quy định an toàn hoạt động ngân hàng và các quy định khác của
pháp luật có liên quan” [20, Điều 12].
Xét theo phương pháp giám sát, giám sát ngân hàng bao gồm giám sát tuân

16


thủ và giám sát trên cơ sở rủi ro. Giám sát tuân thủ là việc cơ quan giám sát
thực hiện hoạt động giám sát việc chấp hành, tuân thủ các chính sách, quy định
của cơ quan giám sát về an toàn hoạt động của các ngân hàng. Giám sát tuân thủ
hầu như chỉ tập trung vào việc tuân thủ các quy chuẩn của cơ quan giám sát về
an toàn hoạt động của ngân hàng được giám sát (như vốn, tài sản) mà không
tính đến các nhân tố bên ngoài của tổ chức được giám sát. Trong khi đó, giám
sát trên cơ sở rủi ro đánh giá các rủi ro có thể xảy ra đối với ngân hàng được
giám sát, tính đến các yếu tố bên ngoài có ảnh hưởng, tác động tới đối tượng
giám sát trong tương lai. Giám sát trên cơ sở rủi ro đòi hỏi Cơ quan giám sát
ngân hàng phải phân tích những hoạt động kinh doanh của ngân hàng; xác định
những rủi ro của ngân hàng trong mỗi hoạt động kinh doanh chính; phải điều tra
tổ chức và cơ cấu kiểm soát của ngân hàng; quyết định các nguồn lực giám sát
nên hướng tới đâu. Trên cơ sở giám sát trên cơ sở rủi ro, cơ quan giám sát ngân
hàng xác định khi nào một ngân hàng nên được thanh tra, việc thanh tra nên
diễn ra thường xuyên như thế nào; những lĩnh vực nào cần sự chú ý giám sát
nhiều nhất.
Xét theo nội dung thực hiện việc giám sát, giám sát ngân hàng bao gồm
giám sát an toàn vĩ mô và giám sát an toàn vi mô. Thuật ngữ “Giám sát an toàn
vĩ mô” đã trở nên phổ biến hơn từ sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu.
Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có một khái niệm chung, thống nhất về giám

sát an toàn vĩ mô. Ủy ban Basel cũng như các quốc gia trên thế giới đều quy
định về giám sát an toàn vĩ mô trong mối tương quan, so sánh với giám sát an
toàn vi mô.
Theo các ghi chú của Borio, giám sát an toàn vĩ mô và giám sát an toàn vi
mô có các đặc điểm cơ bản như:
Thứ nhất, mục tiêu của giám sát an toàn vĩ mô là hạn chế nguy cơ xảy ra
khủng hoảng tài chính, hạn chế bất ổn của toàn hệ thống, trong khi mục tiêu của
giám sát an toàn vi mô là hạn chế bất ổn, đổ vỡ của từng định chế tài chính đơn

17


lẻ mà không tính đến tác động của sự đổ vỡ này đối với hệ thống tài chính.
Thứ hai, đối tượng của giám sát an toàn vĩ mô là toàn bộ hệ thống tài
chính, còn đối tượng của giám sát an toàn vi mô là từng định chế tài chính riêng
lẻ, do đó, phương pháp của giám sát an toàn vĩ mô là đi từ trên xuống còn giám
sát an toàn vi mô đi theo phương pháp từ dưới lên. Bảng so sánh dưới đây sẽ
cho thấy rõ hơn sự khác biệt giữa hai phương thức giám sát này:
Bảng 1.1. Khác biệt giữa giám sát an toàn vĩ mô và an toàn vi mô [2]
An toàn vĩ mô
Mục tiêu trước mắt

An toàn vi mô

Hạn chế bất ổn toàn hệ Hạn chế bất ổn của từng
thống tài chính

Mục tiêu cuối cùng

định chế tài chính đơn lẻ

Tránh tác động tiêu cực Bảo vệ người tiêu dùng
đến tăng trưởng kinh tế

(nhà đầu tư/người gửi
tiền)

Đặc tính rủi ro

Nội sinh

Ngoại sinh

(các rủi ro phụ thuộc (Các rủi ro phụ thuộc
vào hành động của tập vào hành động của từng
thể nhiều định chế)
Mối tương quan và các Quan trọng

định chế đơn lẻ)
Không áp dụng

rủi ro giữa các định chế
tài chính
Nguyên tắc kiểm soát an Tập trung vào rủi ro hệ Tập trung vào rủi ro của
toàn

thống: nguyên tắc từ từng định chế riêng lẻ:
trên xuống

nguyên tắc từ dưới lên

Nguồn: Tóm lược từ các ghi chú của Borio

18


Với mục tiêu kiểm soát các loại hình rủi ro mà ngân hàng có thể phải đối
mặt trong quá trình hoạt động, giám sát an toàn vi mô chủ yếu bao gồm giám
sát các quy định về an toàn vốn, phân loại nợ, trích lập dự phòng rủi ro, tính
thanh khoản, quản lý rủi ro và kiểm soát nội bộ. Giám sát an toàn vi mô dựa
trên ba tiêu chuẩn an toàn quan trọng, bao gồm: An toàn vốn; Phân loại nợ và
trích lập dự phòng rủi ro; và Mức độ thanh khoản của bảng cân đối tài sản.
Trong khi hoạt động giám sát an toàn vĩ mô nhằm hạn chế rủi ro hệ thống để
bảo đảm sự ổn định của hệ thống tài chính, đối tượng giám sát là các định chế
có ảnh hưởng hệ thống theo cơ chế lan truyền rủi ro và toàn bộ hệ thống tổ chức
tín dụng.
Để giám sát các rủi ro của toàn hệ thống ngân hàng và nền kinh tế, cơ quan
giám sát ngân hàng sử dụng các chỉ tiêu an toàn vĩ mô và các mô hình định
lượng (Cảnh báo sớm (EWS) và Kiểm tra sức chịu đựng - Stress testing (ST)).
Trong khi để đánh giá mức độ an toàn của từng tổ chức tín dụng đơn lẻ, cơ quan
giám sát có thể sử dụng các chỉ tiêu an toàn theo Basel/CAMELS… Cho đến
nay, thế giới vẫn chưa có hệ thống giám sát chung một cách thống nhất đối với
hệ thống ngân hàng toàn cầu và từng tổ chức tín dụng riêng lẻ. Các tổ chức
quốc tế như IMF, WB, Ủy ban Basel … đưa ra các khuyến nghị, tiêu chuẩn,
chuẩn mực quốc tế để các cơ quan giám sát từng quốc gia áp dụng tùy theo điều
kiện đặc thù của từng nước.
Qua tổng kết, đánh giá các quan điểm về giám sát an toàn vi mô và giám
sát an toàn vĩ mô trên thế giới, khái niệm giám sát an toàn vi mô và giám sát an
toàn vĩ mô được quy định tại Nghị định số 26/2014/NĐ-CP ngày 07/4/2014 của
Chính phủ quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra, giám sát ngành ngân
hàng (Nghị định số 26). Giám sát an toàn vi mô là hình thức giám sát an toàn

đối với từng đối tượng giám sát riêng lẻ, được thực hiện trên cơ sở hệ thống xếp
hạng, đánh giá đối tượng giám sát ngân hàng; hệ thống thông tin, báo cáo phục
19


vụ giám sát an toàn vi mô; các chuẩn mực an toàn; hệ thống quy trình, công cụ,
tiêu chuẩn và các kỹ năng phân tích tài chính, hoạt động; đánh giá, giám sát và
cảnh báo các loại rủi ro, vi phạm pháp luật của đối tượng giám sát ngân hàng.
Giám sát an toàn vĩ mô là hình thức giám sát an toàn đối với toàn bộ hệ
thống TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài được thực hiện trên cơ sở hệ
thống chỉ tiêu phản ánh mức độ lành mạnh tài chính và an toàn hoạt động; hệ
thống thông tin báo cáo phục vụ phân tích và giám sát an toàn vĩ mô; hệ thống
phương pháp, công cụ và quy trình phân tích, giám sát, cảnh báo sự an toàn, ổn
định của hệ thống các TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài; báo cáo định kỳ
hoặc đột xuất về an toàn và ổn định hệ thống.
1.1.2. Đặc điểm của hoạt động giám sát ngân hàng
Trên phương diện lý thuyết, hoạt động giám sát ngân hàng có những đặc
điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, cơ sở để thực hiện hoạt động giám sát ngân hàng là các báo cáo,
thông tin, số liệu do chính đối tượng giám sát ngân hàng cung cấp. Nguồn thông
tin đảm bảo chính xác, kịp thời, phản ánh trung thực tình hình hoạt động của tổ
chức tín dụng là điều kiện cần thiết để đảm bảo cho hoạt động phân tích, đánh
giá của chủ thể giám sát được hiệu quả, từ đó, đưa ra các biện pháp, kiến nghị,
cảnh báo kịp thời để ngăn ngừa rủi ro của từng tổ chức tín dụng riêng lẻ và toàn
bộ hệ thống tổ chức tín dụng.
Thứ hai, mục tiêu của hoạt động giám sát ngân hàng theo thông lệ quốc tế
thường bao gồm: Một là, đảm bảo sự ổn định của hệ thống ngân hàng nói riêng
và ổn định tài chính nói chung. Sự đổ vỡ của một ngân hàng có thể có tác động
dây chuyền, dẫn đến rủi ro toàn hệ thống ngân hàng thông qua sự di chuyển
vốn, di chuyển hệ thống khách hàng. Hoạt động giám sát ngân hàng phải chỉ ra

được những dấu hiệu bất ổn mang tính hệ thống, đưa ra các cảnh báo các

20


TCTD; Hai là, đảm bảo cho các tổ chức tín dụng hoạt động một cách lành mạnh
và có hiệu quả. Mục tiêu của hệ thống giám sát ngân hàng không phải nhằm duy
trì 100% các TCTD an toàn mà nhằm đảm bảo các TCTD tuân thủ các chuẩn
mực an toàn do chủ thể giám sát đặt ra, từ đó, có khả năng chống đỡ được với
các rủi ro trong quá trình hoạt động; Ba là, bảo vệ quyền lợi của người tiêu
dùng khi sử dụng các sản phẩm, dịch vụ ngân hàng. Mục tiêu này xuất phát từ
lý do trong hoạt động ngân hàng luôn tồn tại tình trạng bất cân xứng thông tin
giữa ngân hàng và người tiêu dùng. Mọi vấn đề về thông tin xuất hiện có thể đặt
người cung cấp dịch vụ vào vị thế có lợi hơn so với người sử dụng dịch vụ, sản
phẩm đó. Do đó, việc giám sát ngân hàng nhằm đảm bảo cho người tiêu dùng
có thể tiếp cận, sử dụng dịch vụ một cách công bằng nhất. Qua đó, duy trì và
nâng cao lòng tin của công chúng đối với các ngân hàng.
Thứ ba, đối tượng của hoạt động giám sát ngân hàng là các tổ chức hoạt
động trong lĩnh vực ngân hàng, trong đó trước hết và chủ yếu là các ngân hàng
thương mại. Tuy nhiên, do đặc tính hoạt động ngân hàng có nhiều rủi ro, các tổ
chức tín dụng có mối quan hệ chặt chẽ, sự bất ổn của một định chế riêng lẻ có
thể ảnh hưởng đến các định chế khác trong hệ thống, gây mất ổn định toàn hệ
thống, do đó, bên cạnh việc giám sát chặt chẽ hoạt động của từng đối tượng cụ
thể, giám sát ngân hàng còn hướng đến việc giám sát an toàn đối với toàn hệ
thống ngân hàng, nhằm đảm bảo sự ổn định của toàn hệ thống.
Thứ tư, về phương pháp thực hiện giám sát ngân hàng. Đặc điểm đặc
trưng, nổi bật nhất để phân biệt giữa hoạt động giám sát tài chính nói chung và
hoạt động giám sát ngân hàng nói riêng với các hoạt động giám sát khác đó là
chủ thể tiến hành hoạt động giám sát ngân hàng sử dụng phương pháp giám sát
trên cơ sở rủi ro là phương pháp chủ yếu. Với mục đích nhằm hạn chế, phòng

ngừa rủi ro trong hoạt động ngân hàng quan trọng hơn mục đích xử lý rủi ro, xử
lý vi phạm các tổ chức tín dụng, do đó, việc sử dụng các phương pháp giám sát
21


thích hợp nhằm phát hiện, đưa rác các cảnh báo rủi ro cho các tổ chức tín dụng
luôn được coi trọng.
1.2. Một số nội dung của pháp luật về giám sát ngân hàng sau khủng
hoảng
Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự có tính chất bắt buộc chung do nhà
nước ban hành hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí nhà nước và được nhà nước đảm
bảo thực hiện bằng các biện pháp tổ chức, giáo dục, thuyết phục, cưỡng chế
bằng bộ máy nhà nước nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội. Pháp luật là cơ sở
pháp lý cho tổ chức hoạt động của đời sống xã hội và nhà nước, là công cụ để
nhà nước thực hiện quyền lực của mình.
Để thực hiện mục tiêu quản lý giám sát, bình ổn thị trường, cơ quan quản
lý Nhà nước về ngân hàng ở các nước trên thế giới sử dụng công cụ giám sát
đối với các định chế tài chính nói chung và đối với các tổ chức tín dụng nói
riêng. Ở các quốc gia này, hoạt động giám sát ngân hàng được thực hiện một
cách thường xuyên, chuyên nghiệp bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
theo quy định của pháp luật.
Hệ thống pháp luật về giám sát ngân hàng của các nước khác nhau có
những đặc điểm khác nhau. Tuy nhiên, xét một cách tổng quát thì mô hình cấu
trúc của pháp luật về giám sát ngân hàng đều bao gồm các nhóm quy phạm
pháp luật quy định về những vấn đề cơ bản sau đây:
1.2.1. Quy định về chủ thể thực hiện hoạt động giám sát ngân hàng
Trên thế giới, các quy định về chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra, giám
sát ngân hàng không hoàn toàn giống nhau giữa các nước. Tuy nhiên, có một
đặc điểm chung là ở hầu hết các quốc gia, hoạt động thanh tra, giám sát ngân
hàng đều được giao cho một bộ phận, một cơ quan chuyên môn nhất định - với

tư cách là một định chế độc lập với hệ thống cơ quan quản lý, hoặc một định
22


chế trực thuộc các cơ quan quản lý của chính quyền tùy theo mô hình tổ chức
hoạt động giám sát tài chính mà các Quốc gia đang theo đuổi.
Dựa trên vai trò của ngân hàng trung ương trong việc thực hiện hoạt động
giám sát ngân hàng, chủ thể giám sát ngân hàng được xác định theo các mô
hình sau:
Thứ nhất, chủ thể giám sát ngân hàng là một bộ phận, một cơ quan chuyên
môn thuộc cơ cấu tổ chức của ngân hàng trung ương. Mô hình này phổ biến tại
các quốc gia có hệ thống giám sát tài chính tiếp cận theo hướng chức năng hoặc
thể chế. Việc trao vai trò giám sát ngân hàng cho ngân hàng trung ương dựa trên
cơ sở là ngân hàng trung ương với chức năng truyền thống là điều hành chính
sách tiền tệ, thực hiện các chức năng giám sát thận trọng, đảm bảo an toàn hệ
thống và người cho vay cuối cùng sẽ có nhiều lợi thế trong việc trở thành cơ
quan giám sát ngân hàng, đó là kiến thức, hiểu biết của ngân hàng trung ương
về tình trạng thị trường và trình độ chuyên môn cao của cán bộ ngân hàng trung
ương. Ngân hàng trung ương thực hiện những chức năng cho phép tiếp cận trực
tiếp nhất với các ngân hàng nên được xem là chủ thể có hiểu biết sâu sắc nhất
về hoạt động của các ngân hàng. Hơn nữa, với vai trò điều hành, ngân hàng
trung ương có lợi thế trong việc phản ứng kịp thời và trực tiếp nhất đối với các
vấn đề được xác định là bất cập, rủi ro, từ đó, ngân hàng trung ương có thể yêu
cầu các ngân hàng được giám sát có những biện pháp phù hợp để giảm thiểu rủi
ro hệ thống [9], [12], [13].
Hoạt động của chủ thể giám sát ngân hàng trong mô hình này sẽ do ngân
hàng trung ương trực tiếp chỉ đạo và điều hành.
Thứ hai, chủ thể giám sát ngân hàng là cơ quan, tổ chức nằm ngoài cơ cấu
tổ chức của ngân hàng trung ương. Chủ thể giám sát ngân hàng theo mô hình
này có thể là một cơ quan chuyên môn trực thuộc Bộ Tài chính – tại các quốc

23


gia mà Bộ Tài chính là cơ quan quản lý các ngân hàng hoặc chủ thể giám sát
ngân hàng được thiết kế là cơ quan độc lập, không thuộc các Bộ quản lý ngành,
lĩnh vực kinh tế - xã hội. Mô hình chủ thể giám sát ngân hàng là cơ quan độc
lập được áp dụng khá rộng rãi ở nhiều nước trên thế giới, với mục tiêu hướng
đến là tách biệt hoạt động giám sát ngân hàng với các hoạt động quản lý chuyên
môn.
Xu hướng xây dựng cơ quan giám sát ngân hàng độc lập với ngân hàng
trung ương được dựa trên các lập luận cho rằng việc ngân hàng trung ương thực
hiện chức năng giám sát hoạt động ngân hàng có khả năng xảy ra xung đột với
mục tiêu của chính sách tiền tệ, rủi ro đạo đức xảy ra khi ngân hàng trung ương
thực hiện chức năng người cho vay cuối cùng và trên hết là nhằm tránh sự tập
trung quyền lực một cách không hợp lý cho ngân hàng trung ương, đặc biệt là
trong trường hợp các quốc gia theo đuổi chính sách tiền tệ độc lập của ngân
hàng trung ương.
Tuy nhiên, sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007, xu hướng này
đang được nhìn nhận, thảo luận lại một cách toàn diện trên thế giới, bởi lẽ các
bài học về quản lý, giám sát ngân hàng được rút ra sau cuộc khủng hoảng được
đại đa số các nhà nghiên cứu thừa nhận là vai trò của ngân hàng trung ương
trong việc giám sát ngân hàng, đặc biệt là hoạt động giám sát an toàn vĩ mô
nhằm hạn chế rủi ro hệ thống, ngăn ngừa các cuộc khủng hoảng tài chính.
Thứ ba, chủ thể giám sát ngân hàng có thể là hai cơ quan cơ quan riêng
biệt, một cơ quan thuộc ngân hàng trung ương thực hiện giám sát thận trọng, an
toàn và một cơ quan độc lập riêng thực hiện giám sát hành vi giao dịch nhằm
bảo vệ quyền lợi của khách hàng. Chủ thể giám sát ngân hàng trong trường hợp
này được thực hiện tại các quốc gia có mô hình giám sát tài chính lưỡng đỉnh.
Theo đó, cơ quan giám sát thận trọng sẽ chịu trách nhiệm đảm bảo an toàn của

24


hệ thống tài chính nói chung và hệ thống ngân hàng nói riêng thông qua việc
đưa ra các chuẩn mực giám sát. Cơ quan giám sát còn lại chịu trách nhiệm giám
sát hành vi giao dịch của các ngân hàng trên thị trường với mục tiêu đảm bảo
hiệu quả, công bằng của thị trường và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng.
Tóm lại, có thể nhận thấy rằng cho dù được thiết kế theo mô hình nào thì
vị thế pháp lý chung của chủ thể giám sát ngân hàng vẫn được xác định là một
cơ quan quản lý nhà nước. Pháp luật của các quốc gia trên thế giới đều quy định
cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn, chức năng của các chủ thể thực hiện hoạt động
giám sát ngân hàng.
Ở Việt Nam, chủ thể giám sát ngân hàng theo quy định của Luật NHNN
Việt Nam được xây dựng theo mô hình thứ nhất – Cơ quan thanh tra, giám sát
ngân hàng là tổ chức chuyên môn thuộc cơ cấu tổ chức của NHNN Việt Nam.
Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng
được quy định cụ thể tại Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
1.2.2. Quy định về nguyên tắc thực hiện hoạt động giám sát ngân hàng
Để hoạt động giám sát ngân hàng có hiệu quả, đạt được các mục tiêu của
giám sát ngân hàng, pháp luật của các quốc gia đều đặt ra các nguyên tắc để
thực hiện hoạt động này trong đó xác định rõ quyền hạn của chủ thể giám sát,
phương pháp giám sát, vấn đề hợp tác, phối hợp trong hoạt động giám sát…
Hầu hết các quốc gia hiện nay đều hướng đến áp dụng các nguyên tắc cơ
bản về giám sát ngân hàng của Ủy ban Basel.
Năm 1997, Ủy ban Basel đã đưa ra một tập hợp “Các nguyên tắc nòng cốt
cho việc giám sát ngân hàng có hiệu quả” (Core principles for effective banking
supervision) được sửa đổi năm 2006 nhằm cung cấp một khuôn khổ cho hệ
thống giám sát ngân hàng hiệu quả. Bản sửa đổi năm 2006 bao gồm 25 nguyên
tắc cơ bản, bao hàm 7 nhóm nội dung chủ yếu sau:

25