Giải quyết khiếu nại hành chính với giữ ổn định chính trị xã hội ở hà tĩnh

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN
------------------------------

NGUYỄN VĂN AN

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
VỚI GIỮ ỔN ĐỊNH CHÍNH TRỊ - XÃ HỘI Ở HÀ TĨNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH TRỊ HỌC

Hà Nội - 2014


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN
------------------------------

NGUYỄN VĂN AN

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
VỚI GIỮ ỔN ĐỊNH CHÍNH TRỊ - XÃ HỘI Ở HÀ TĨNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ
Chuyên ngành: Chính trị học
Mã số: 60 31 02 01

Người hướng dẫn khoa học: GS.TS. Lưu Văn Sùng

Hà Nội - 2014

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi,
được thực hiện dưới sự hướng dẫn của GS.TS. Lưu Văn Sùng. Các số liệu,
trích dẫn trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất
kỳ công trình nào khác.
Tác giả luận văn

Nguyễn Văn An


LỜI CẢM ƠN
Để nâng cao kiến thức, phục vụ công tác chuyên môn của bản thân tại
địa phương, ngoài việc tự nghiên cứu, đúc rút kinh nghiệm từ các đồng
nghiệp đi trước, Tôi không có cách nào khác là phải học tập, tiếp thu tri thức
của các giảng viên ở các trường Đại học có uy tín.
Trong điều kiện vừa phải công tác, vừa phải theo học lớp Thạc sĩ,
chuyên ngành Chính trị học do Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân
văn, Đại học Quốc gia Hà Nội mở tại Đại học Hà Tĩnh, Tôi vô cùng biết ơn
các giảng viên không quản ngại khó khăn đã trực tiếp về địa phương, nơi Tôi
đang công tác để truyền đạt cho Tôi những kiến thức về khoa học chính trị một ngành khoa học của các chuyên ngành khoa học khác hết sức quý giá và
hữu ích để Tôi tiếp cận, giải quyết các vấn đề đặt ra trong quá trình thực hiện
nhiệm vụ chính trị được giao.
Để hoàn thành các môn học do trường đặt ra, cũng như luận văn Thạc
sĩ với đề tài “Giải quyết khiếu nại hành chính với giữ vững ổn định chính trị xã hội ở Hà Tĩnh”, Tôi đã được sự giúp đỡ, hướng dẫn và tạo mọi điều kiện
của lãnh đạo nhà trường, lãnh đạo khoa và các thầy, cô giáo. Tôi xin bày tỏ
lòng cảm ơn chân thành về những sự giúp đỡ to lớn đó.
Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới GS.TS Lưu Văn Sùng - nguyên
Viện trưởng Viện khoa học Chính trị, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí
Minh đã trực tiếp hướng dẫn, góp ý và chỉ bảo Tôi hoàn thành luận văn này.

Tôi cũng xin cảm ơn lãnh đạo cơ quan, đồng nghiệp, bạn bè nơi Tôi
đang công tác và gia đình đã tạo mọi điều kiện, động viên, khích lệ Tôi trong
suốt quá trình học tập.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Nguyễn Văn An


MỤC LỤC
Mở đầu ................................................................................................................... 1
Chƣơng 1. KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ VAI TRÒ CỦA GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỚI SỰ ỔN ĐỊNH CHÍNH TRỊ - XÃ HỘI ..... 9
1.1. Khái niệm, đối tƣợng, phạm vi khiếu nại hành chính và giải quyết
khiếu nại hành chính ............................................................................................ 9
1.1.1. Khái niệm về khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính ...... 9
1.1.2. Đối tượng bị khiếu nại, giải quyết khiếu nại hành chính .............................. 10
1.2. Vai trò của giải quyết khiếu nại hành chính đối với ổn định chính trị xã hội ...................................................................................................................... 16
1.2.1. Khái niệm ổn định chính trị - xã hội ............................................................. 16
1.2.2. Vai trò của ổn định chính trị - xã hội ............................................................ 17
1.2.3. Nguyên nhân, xu hướng và hậu quả của xung đột xã hội ............................. 18
1.2.4. Trạng thái xung đột và giải tỏa xung đột ...................................................... 24
1.3. Các điều kiện đảm bảo giải quyết khiếu nại ................................................ 25
1.3.1. Điều kiện chính trị, pháp luật ........................................................................ 25
1.3.2. Điều kiện kinh tế - xã hội.............................................................................. 31
1.3.3. Các điều kiện khác ........................................................................................ 32
Chƣơng 2. KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH HÀ TĨNH - NGUYÊN NHÂN, XU HƢỚNG VÀ
NHỮNG YÊU CẦU, GIẢI PHÁP HIỆN NAY .................................................. 34
2.1. Nguyên nhân, xu hƣớng và những kinh nghiệm của tỉnh Hà Tĩnh .......... 34
2.1.1. Nguyên nhân, xu hướng khiếu nại và việc giải quyết khiếu nại hành chính

ở tỉnh Hà Tĩnh ......................................................................................................... 34
2.1.2. Kinh nghiệm thực tế của tỉnh Hà Tĩnh ......................................................... 50
2.2. Yêu cầu và giải pháp nâng cao hiệu quả, hiệu lực giải quyết khiếu nại
hành chính ở tỉnh Hà Tĩnh hiện nay ................................................................... 59
2.2.1. Những yêu cầu khách quan phải nâng cao hiệu quả, hiệu lực giải quyết
khiếu nại hành chính ở tỉnh Hà Tĩnh ...................................................................... 59


2.3. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực công tác giải quyết
khiếu nại hành chính ở tỉnh Hà Tĩnh hiện nay .................................................. 64
2.3.1. Những giải pháp hạn chế phát sinh khiếu nại ............................................... 64
2.3.2. Những giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả giải quyết khiếu nại đã
pháp sinh ................................................................................................................. 68
KẾT LUẬN ............................................................................................................ 72
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................................. 74


DANH MỤC VIẾT TẮT
CNH, HĐH:

Công nghiệp hóa, hiện đại hoá

GPMB:

Giải phóng mặt bằng

HĐND:

Hội đồng nhân dân

KT,XH:

Kinh tế, xã hội

UBND:

Ủy ban nhân dân

XHCN:

Xã hội chủ nghĩa


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Khiếu nại là quyền của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp nước
Cộng hòa XHCN Việt Nam, là công cụ pháp lý để công dân bảo vệ quyền và
lợi ích của mình khi bị xâm phạm; là phương thức để nhân dân tham gia giám
sát việc thực thi quyền lực bộ máy nhà nước; biểu hiện sinh động chế độ
chính trị dân chủ Nhà nước XHCN. Do đó, giải quyết khiếu nại không những
là trách nhiệm của các cơ quan nhà nước mà còn thể hiện mối quan hệ giữa
Đảng, Nhà nước và nhân dân. Thông qua giải quyết khiếu nại, Đảng và Nhà
nước kiểm tra tính đúng đắn, sự phù hợp của chính sách, pháp luật đã ban
hành, từ đó có cơ sở bổ sung, sửa đổi các cơ chế, chính sách, tăng cường sự
lãnh đạo của Đảng, hiệu quả quản lý của Nhà nước, giữ vững ổn định chính
trị - xã hội.
Trong thời gian qua Đảng và Nhà nước đã có nhiều chủ trương, chính
sách tăng cường công tác giải quyết khiếu nại. Quá trình thực hiện quản lý
được Đảng giao, nhân dân ủy quyền, cơ quan hành chính nhà nước các cấp đã
tiếp nhận hàng trăm nghìn đơn thư các loại. Tiến hành thẩm tra, xác minh,

giải quyết nhiều vụ việc khiếu nại trên các lĩnh vực (đất đai, bồi thường
GPMB, chế độ chính sách...). Từ kết quả giải quyết đã sửa đổi, thậm chí thu
hồi, huỷ bỏ quyết định hành chính một số cơ quan nhà nước, người có thẩm
quyền không đúng pháp luật, ảnh hưởng lợi ích công cộng, các chủ thể khác;
thu hồi về tập thể, hoàn trả cho công dân các tài sản hợp pháp bị xâm hại; đặc
biệt, thông qua việc giải quyết khiếu nại cơ quan nhà nước đã kịp thời bổ sung
các thể chế nhằm bịt “lỗ hổng”, “khoảng trống” mà pháp luật chưa quy định,
hoặc điều chỉnh, bãi bỏ các quy định vi hiến, không phù hợp thực tiễn; tham
mưu cấp ủy Đảng các cấp những chủ trương, nghị quyết chỉ đạo cơ quan nhà
nước quản lý xã hội ngày càng tốt hơn.
1


Từ việc tổng kết hàng năm thực hiện Luật Khiếu nại, tố cáo do trung
ương và địa phương tổ chức cho thấy kết quả giải quyết khiếu nại hành chính
đã góp phần quan trọng trong việc đảm bảo an ninh trật tự chung [21,tr.1].
Các cấp, ngành ngày càng nhận thức rõ hơn vai trò, ý nghĩa và tầm quan trọng
của công tác giải quyết khiếu nại hành chính, từ đó đã có nhiều cố gắng, nỗ
lực nâng cao hiệu quả công tác này.
Khiếu nại, tố cáo là biểu hiện của xung đột trải qua các giai đoạn:
Ngấm ngầm, công khai, đối đầu căng thẳng, có thể bùng phát thành điểm
nóng xã hội hoặc điểm nóng chính trị xã hội. Giải quyết khiếu nại, tố cáo là
giải tỏa xung đột để không bùng phát thành điểm nóng.
Tại một số thời điểm, ở một số địa phương tình hình khiếu nại, tố cáo
vẫn diễn biến rất phức tạp, do không kịp thời giải quyết đã phát sinh điểm
nóng khiếu kiện tập thể găy gắt, thậm chí có nơi đã xuất hiện biểu tình, phản
đối chống chính quyền, tiềm ẩn nguy cơ mất ổn định khó lường, ảnh hưởng
xấu đến an ninh trật tự, và có thể gây bất ổn về mặt chính trị, tâm lý xã hội; uy
tín, môi trường đầu tư tại địa phương bị giảm sút... (khiếu kiện nông dân ở Vũ
Thư, Thái Bình 1997; khiếu kiện đòi đất, lập nhà nước tự trị ở Tây Nguyên

2001-2004; gần đây là cưỡng chế, thu hồi đất ở Tiên Lãng, Hải Phòng 2013
v.v..). Những hạn chế, yếu kém nói trên có nguyên nhân khách quan, nhưng
trực tiếp và quyết định vẫn là chủ quan do cấp ủy, chính quyền ở nơi đó còn
xem nhẹ công tác giải quyết khiếu nại; không coi đây là nhiệm vụ chính trị
trọng yếu, giải pháp hữu hiệu trong điều hành, quản lý nhà nước.
Hiện nay, Đảng và Nhà nước đang tập trung đẩy nhanh và mạnh quá
trình phát triển kinh tế, thực hiện CNH-HĐH đất nước “phấn đấu đến năm
2020 đưa nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp” [11,tr.4]. Ngoài
việc xây dựng các cơ chế, chính sách thì nhu cầu thu hồi, bồi thường GPMB
2


đất để xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, kỹ thuật (khu công nghiệp, khu công
nghệ cao, công trình thuỷ, nhiệt điện, sân bay, bến cảng, mạng lưới giao
thông, thông tin liên lạc...) phục vụ phát triển KT,XH, đã tác động đến đời
sống dân sinh nơi thực hiện dự án, cũng làm phát sinh đơn thư khiếu nại.
Hà Tĩnh cũng không nằm ngoài quy luật chung của cả nước, là một tỉnh
thuộc duyên hải Bắc Trung Bộ, có điều kiện tự nhiên và xã hội khá thuận lợi
nhưng vẫn còn nghèo. Thực hiện Nghị quyết Đại hội tỉnh Đảng bộ lần thứ
XVI (2005-2010) và lần thứ XVII (2010-2015), những năm gần đây tỉnh đang
tập trung triển khai quyết liệt nhiều chương trình, dự án KT,XH lớn nhằm thu
hút đầu tư, đẩy nhanh tốc độ phát triển và chuyển dịch cơ cấu KT,XH. Cùng
một thời điểm, đã tiến hành thu hồi, GPMB hỗ trợ tái định cư nhiều dự án
phát triển KT,XH, chỉnh trang đô thị nên việc thu hồi đất với diện tích lớn, ở
nhiều nơi đã ảnh hưởng trực tiếp đến đất sản xuất, giải quyết việc làm, đời
sống sinh hoạt... nơi triển khai dự án [24,tr.2,3,4], chắc chắn sẽ phát sinh đơn
thư. Và nếu Tỉnh ủy, UBND tỉnh không tập trung giải quyết thoả đáng, lâu dài
các lợi ích chính đáng của nhân dân bị ảnh hưởng bởi dự án, đặc biệt là không
làm tốt công tác giải quyết khiếu nại của công dân thì sẽ nảy sinh mâu thuẫn,
khó tạo được sự đồng thuận giữa chính quyền, nhà đầu tư và nhân dân, an

ninh chính trị - xã hội sẽ thiếu ổn định, khó khăn cho việc triển khai các
chương trình, mục tiêu đã đề ra.
Nhận thức rõ việc giải quyết tốt khiếu nại là góp phần giữ ổn định
chính trị - xã hội trên địa bàn, tạo môi trường thuận lợi để phát triển KT,XH
bền vững của tỉnh trong giai đoạn hiện nay và tiếp theo; đây cũng là những
trăn trở trong thực hiện nhiệm vụ công tác được giao và quá trình học tập, vì
thế tác giả chọn đề tài “Giải quyết khiếu nại hành chính với giữ ổn định
chính trị - xã hội ở Hà Tĩnh” làm luận văn thạc sĩ khoa học chính trị.

3


2. Tình hình nghiên cứu
Khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính là vấn đề được nhiều nhà
khoa học, nhà quản lý quan tâm. Vì thế mà những năm gần đây đã có nhiều
công trình khoa học được công bố liên quan đến công tác giải quyết khiếu nại
hành chính. Các công trình tiêu biểu được chia thành các nhóm vấn đề sau:
Nhóm công trình khoa học nghiên cứu áp dụng pháp luật về đất đai
trong giải quyết khiếu nại, giải quyết tranh chấp đất đai có các công trình tiêu
biểu như:
- Các công trình khoa học đăng tải trên các tạp chí: TS Trần Kim Cúc
và Ths Nguyễn Thị Phượng với bài Khiếu kiện về đất đai thực trạng và giải
pháp, Tạp chí quản lý nhà nước, tháng 10/2003; Nguyễn Như Dũng, Phân
định thẩm quyền giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai giữa cơ quan
Hành chính và Tòa án, Tạp chí Thanh tra tháng 7/2004; Nguyễn Như Dũng,
Một số giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất
đai, Tạp chí Thanh tra tháng 11/2005; Nguyễn Tân Đông với bài Giải pháp
nào cho việc nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về đất đai, Tạp Chí
Thanh tra tháng 8/2007; Lữ Ngọc Bình với bài Một số vướng mắc trong giải
quyết khiếu nại, tồn đọng về đất đai, Tạp Chí Thanh tra tháng 12/2007; Vũ

Văn Sê với bài Những vấn đề đặt ra trong việc áp dụng pháp luật để giải
quyết khiếu nại về đất đai, Tạp chí Thanh tra tháng 6/2008;
- Các công trình khoa học là Luận án Tiến sĩ, Luận văn Thạc sĩ theo mã
số chuyên ngành Lý luận lịch sử nhà nước và pháp luật: Luận văn Thạc sĩ luật
học của tác giả Trần Nam Khởi, năm 2008 với đề tài Áp dụng pháp luật trong
giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính nhà nước ở cấp huyện
tỉnh Bạc Liêu hiện nay; Luận văn Thạc sĩ luật học của tác giả Phạm Đức Ban,
năm 2009 với đề tài Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai
của Ủy ban nhân dân tỉnh Hải Dương...
4


Nhóm công trình nghiên cứu về thủ tục, kỹ năng, nghiệp vụ giải quyết
khiếu nại hành chính được đăng tải trên tạp chí trung ương: Phó tổng Thanh
tra Chính phủ Nguyễn Đức Hạnh, Nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại,
Tạp chí Thanh tra tháng 4/2010; Chánh Thanh tra tỉnh Hà Tĩnh Thái Sinh với
bài, Thu thập, xử lý tài liệu, chứng cứ - Hướng tới sự chuyên nghiệp trong
giải quyết khiếu nại, Tạp chí Thanh tra tháng 2/2012 và bài, Kỹ năng, kinh
nghiệm soạn thảo quyết định giải quyết khiếu nại hành chính, Tạp chí Thanh
tra tháng 7/2012.
Đối với bản thân tác giả cũng đã có một số bài viết nghiên cứu, trao đổi
về công tác giải quyết khiếu nại đã được công bố, như: Nguyễn Văn An, Ủy
quyền khiếu nại - Từ quy định đến thực tiễn áp dụng, Tạp chí Thanh tra tháng
4/2005; Nguyễn Văn An, Luật Khiếu nại, tố cáo - từ quy định đến thực tiễn
áp dụng, Tạp chí Thanh tra tháng 3/2010; Nguyễn Văn An, Hướng về cơ sở giải pháp nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, Tạp chí
Thanh tra tháng 2/2011; Nguyễn Văn An, Tiếp nhận xử lý đơn thư khiếu nại,
tố cáo - còn đó những vướng mắc, bất cập, Tạp chí Thanh tra tháng 6/2012.
Với những công trình khoa học đề cập liên quan đến công tác giải
quyết khiếu nại trong quản lý nhà nước trên các lĩnh vực khác nhau, hoặc
nghiên cứu theo “lát cắt” về một công đoạn, quy trình nhất định trong quá

trình giải quyết khiếu nại đã góp phần làm sáng tỏ nhiều vấn đề cả lý luận và
thực tiễn về công tác giải quyết khiếu nại. Đây là những tư liệu có giá trị tham
khảo tốt trong quá trình đầu tư nghiên cứu và thực hiện hoàn thiện luận văn
này. Tuy vậy, những vấn đề đã được nghiên cứu trên cũng cho thấy chưa có
đề tài nào đi sâu nghiên cứu để làm sáng tỏ toàn diện công tác giải quyết
khiếu nại hành chính góp phần giữ ổn định chính trị - xã hội ở tỉnh Hà Tĩnh.
Do đó, đề tài luận văn này là công trình khoa học đầu tiên được nghiên cứu có
hệ thống, hoàn chỉnh về giải quyết khiếu nại hành chính với giữ ổn định chính
trị - xã hội ở tỉnh Hà Tĩnh.
5


3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu:
Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về vai trò giải quyết khiếu nại hành
chính với giữ ổn định chính trị - xã hội; đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm
nâng cao chất lượng công tác giải quyết khiếu nại hành chính ở Hà Tĩnh hiện
nay và thời gian tiếp theo.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu: Để thực hiện mục đích trên, luận văn có
nhiệm vụ:
- Làm rõ cơ sở chính trị, căn cứ pháp lý về giải quyết khiếu nại hành chính
và vai trò của công tác này với sự ổn định chính trị - xã hội.
- Đánh giá thực trạng, chỉ ra những kết quả đạt được và những hạn chế,
yếu kém trong giải quyết khiếu nại hành chính; những bài học kinh nghiệm
rút ra từ công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo ở tỉnh Hà Tĩnh; từ đó làm rõ kết
quả giải quyết khiếu nại đã tác động đến sự ổn định tình hình ở địa phương.
- Đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm nâng cao chất lượng giải quyết
khiếu nại hành chính ở tỉnh Hà Tĩnh trong giai đoạn hiện nay và thời gian
tiếp theo.
4. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu

4.1. Đối tượng nghiên cứu:
Các quan hệ khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính phát sinh giữa
Chủ tịch UBND các cấp ở tỉnh Hà Tĩnh với chủ thể có đơn khiếu nại (công
dân, tổ chức).
Công tác giải giải quyết khiếu nại đã tác động to lớn đến sự ổn định
chính trị - xã hội ở Hà Tĩnh.
6


4.2. Phạm vi nghiên cứu:
Giải quyết khiếu nại liên quan đến nhiều lĩnh vực, phạm vi rất rộng
nhưng ở đây chỉ giới hạn nghiên cứu nội hàm giải quyết khiếu nại hành chính
thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND tỉnh, UBND huyện, UBND xã (không
đề cập giải quyết khiếu nại liên quan lĩnh vực tư pháp; khiếu nại quyết định kỷ
luật cán bộ, công chức (quy định trong Luật Khiếu nại); khiếu nại liên quan đến
kỷ luật đảng được giải quyết theo Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam).
Tố cáo là việc công dân báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân
nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi
ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Theo đó, việc giải quyết tố cáo
có thể theo hành chính của Luật Tố cáo hoặc giải quyết hình sự của Luật Hình
sự và Luật Tố tụng hình sự, … tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, đối tượng
bị tố cáo. Phạm vi đề tài này cũng không đề cập nghiên cứu.
Về không gian: Địa bàn tỉnh Hà Tĩnh.
Về thời gian: Khảo sát, phân tỉnh và tổng hợp số liệu thực trạng khiếu
nại và giải quyết khiếu nại hành chính ở tỉnh Hà Tĩnh trong khoảng thời gian
từ năm 2007 đến năm 2011.
5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận: Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận
chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm, đường lối

của Đảng Cộng sản Việt Nam về giải quyết khiếu nại hành chính trong quá
trình quản lý, điều hành đất nước.
5.2. Phương pháp nghiên cứu: Luận văn vận dụng các phương pháp
luận của triết học duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, chú trọng vận dụng
các phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, phương pháp logic lịch sử,
thống kê…
7


6. Đóng góp của luận văn
Luận văn là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu về giải quyết
khiếu nại hành chính với giữ ổn định chính trị - xã hội ở địa phương. Vì vậy
có thể đóng góp khoa học mới ở góc độ sau:
Giải quyết khiếu nại hành chính có tác dụng trực tiếp giải tỏa mẫu
thuẫn trong quá trình quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực, góp phần
bảo đảm giữ vững ổn định chính trị - xã hội.
Làm rõ khái niệm khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính, sự khác
biệt so với các khiếu nại, tranh chấp khác (khiếu nại trong tố tụng tư pháp, kỷ
luật Đảng, tranh chấp dân sự…); đặc điểm pháp luật giải quyết khiếu nại hành
chính từ trước tới nay, từ đó rút ra tính đồng bộ, hoàn thiện của chính sách,
pháp luật giải quyết khiếu nại hành chính (do trung ương, do tỉnh ban hành).
Nêu ra những giải pháp hạn chế phát sinh khiếu nại và giải quyết có
hiệu quả khi phát sinh khiếu nại.
7. Kết cấu: Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, kết cấu
luận văn gồm 02 chương.

8


Chƣơng 1

KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ VAI TRÒ CỦA GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỚI SỰ ỔN ĐỊNH CHÍNH TRỊ - XÃ HỘI
1.1. Khái niệm, đối tƣợng, phạm vi khiếu nại hành chính và giải
quyết khiếu nại hành chính
1.1.1. Khái niệm khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành
chính
Theo khoa học, thuật ngữ “khiếu nại” được hiểu theo nhiều nghĩa khác
nhau: Theo “Đại từ điển tiếng Việt” thì “khiếu nại” được hiểu là “ thắc mắc,
đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm,
đã chuẩn y”. Có quan niệm lại cho rằng “khiếu nại là một hình thức công dân
hướng đến cơ quan nhà nước, hay tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ
trang khi thấy quyết định hay hành vi xâm phạm tới quyền, lợi ích của
mình”[26,tr.393]. Với quan niệm khiếu nại là một trong những phương thức
bảo vệ quyền chủ thể thì “khiếu nại được sử dụng khi quyền chủ thể của bản
thân công dân khiếu nại hoặc của người do mình bảo hộ bị vi phạm do quyết
định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước của các cơ
quan nhà nước hoặc nhân viên nhà nước”[36,tr.477].
Theo Luật Khiếu nại được Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt
Nam, Khóa XIII, Kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 11 tháng 11 năm 2011:
“Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo thủ tục do Luật Khiếu nại
quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết
định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho
rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích
hợp pháp của mình”.
9


Giải quyết khiếu nại: Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết
luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại.

Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại [19,tr.2].
Rút khiếu nại: Rút khiếu nại là việc người khiếu nại đề nghị cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền chấm dứt khiếu nại của mình [19,tr.1]. Theo đó,
người khiếu nại có thể rút khiếu nại tại bất cứ thời điểm nào trong quá trình
khiếu nại và giải quyết khiếu nại; việc rút khiếu nại phải được thực hiện bằng
đơn có chữ ký hoặc điểm chỉ của người khiếu nại; đơn xin rút khiếu nại phải
gửi đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.
1.1.2. Đối tượng bị khiếu nại, giải quyết khiếu nại hành chính
a. Đặc điểm nhận diện đối tượng bị khiếu nại
Đối tượng có thể bị khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành
chính (thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ do pháp luật quy
định) của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính
nhà nước.
Tuy vậy, không phải quyết định hành chính, hành vi hành chính nào
cũng bị coi là đối tượng bị khiếu nại và buộc cơ quan nhà nước phải thụ lý,
giải quyết, mà nó phải ràng buộc bởi các điều kiện (đặc điểm), cụ thể:
- Một là: Phải là văn bản hành chính do cơ quan hành chính, người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành hoặc hành vi hành
chính của các chủ thể nêu trên thực hiện không đúng quy định pháp luật hoặc
không thực hiện mà pháp luật quy định phải thực hiện. Không phải là văn bản
hay hành vi của Chủ tịch nước, Quốc hội, HĐND các cấp hoặc đại biểu thuộc
các cơ quan quyền lực, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội - nghề
nghiệp, doang nghiệp nhà nước...
10


- Hai là: Văn bản hành chính đó dùng để quyết định về một vấn đề cụ
thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, được áp dụng một lần đối
với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Không bao gồm các văn bản quy phạm,

điều chỉnh nhiều đối tượng, phạm vi ảnh hưởng rộng và được áp dụng lặp đi
lặp lại nhiều lần. Ví dụ như quyết định của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc
Trung ương ban hành đơn giá bồi thường, hỗ trợ đất và tài sản trên đất tại địa
phương đó nhằm cụ thể hóa, thực hiện Nghị quyết của HĐND cùng cấp thông
qua kỳ họp cuối năm quyết nghị đơn giá bồi thường đất và tài sản trên đất của
địa phương năm liền kề sau đó.
- Ba là: Quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ
quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; quyết định
hành chính, hành vi hành chính chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp
trên với cơ quan hành chính cấp dưới (ví dụ như văn bản của Chủ tịch UBND
tỉnh điều động Phó Giám đốc Sở làm Chủ tịch UBND huyện; văn bản của
UBND tỉnh chỉ đạo ngành Công an phối hợp các địa phương siết chặt tuần tra,
kiểm soát việc chấp hành an toàn giao thông, giảm thiểu tại nạn giao thông tại
những thời điểm nhạy cảm…); quyết định hành chính, hành vi hành chính
thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại
giao theo danh mục do Chính phủ quy định cũng không được coi là đối tượng
bị khiếu nại; mặt khác, hành vi hành chính đó phải được thực hiện trong quá
trình thực thi nhiệm vụ, công vụ được giao, triển khai theo một trình tự, thủ
tục và thời gian quy định…
Đặc biệt quyết định hành chính, hành vi hành chính chỉ bị coi là đối
tượng bị khiếu nại khi quyết định đó, hành vi đó có liên quan đến quyền và lợi
ích hợp pháp của chủ thể khiếu nại. Hay nói cách khác quyết định đó, hành vi
đó đã xâm hại, hoặc có tính chất đe dọa (chắc chắn sẽ xâm hại) trực tiếp đến
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức, doanh nghiệp (chủ thể khiếu
11


nại) trong tương lai nếu không được ngăn chặn. Như vậy, ở đây đã xuất hiện
sự mâu thuẫn, đụng độ lợi ích giữa người khiếu nại là công dân, tổ chức với
chủ thể bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức được

đảng cầm quyền (giai cấp thống trị) ủy quyền chính trị, thông qua pháp luật
thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội.
b. Phạm vi, thẩm quyền, trình tự giải quyết khiếu nại hành chính
- Phạm vi giải quyết khiếu nại hành chính
Trong xã hội loài người khi có nhà nước xuất hiện có nhiều mối quan
hệ phát sinh giữa các chủ thể khác nhau tham gia vào đời sống xã hội trên tất
cả các lĩnh vực (hành chính, kinh tế, dân sự, hôn nhân gia đình…) và trong
mỗi nhóm quan hệ đó đó có thể phát sinh các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo
(khiếu nại hành chính, tranh chấp dân sự, hôn nhân gia đình, tranh chấp hợp
đồng kinh tế, tranh chấp lao động, khiếu nại trong hoạt động tư pháp, khiếu
nại phán quyết trọng tài kinh tế, tố cáo tham ô tài sản công nhà nước...).
Để giải quyết các mâu thuẫn, tranh chấp đó nhằm điều chỉnh xã hội
phát triển trật tự theo chiều hướng tích cực, nhà nước đã ban hành ra các
nhóm quy phạm pháp luật (lows) để các cơ quan nhà nước làm căn cứ (ruler)
giải quyết. Đồng thời quy định các cơ quan nhà nước (quyền lực, hành pháp,
tư pháp) giải quyết từng nhóm mâu thuẫn, xung đột trong xã hội tùy theo đặc
trưng của nhóm quan hệ phát sinh mâu thuẫn, tranh chấp đó theo một trình tự,
thủ tục, phương pháp giải quyết khác nhau.
Khiếu nại hành chính là một kiểu mâu thuẫn đặc thù trong xã hội có
nhà nước. Đó là việc công dân, người đại diện cho cơ quan, tổ chức không
nhất trí các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành
chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nước tác
động đến họ khi thực thi quyền lực nhà nước (quản lý nhà nước trên các lĩnh
12


vực), và họ thấy rằng các quyết định đó, hành vi đó đã xâm hại, hoặc đe dọa
xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Theo đó, phạm vi nghiên
cứu ở đây chỉ đề cập việc các cơ quan nhà nước giải quyết mối quan hệ này
mà không xem xét việc giải quyết các các mối quan hệ khác (khiếu nại các

bản án, quyết định xét xử của cơ quan Tòa án…; tranh chấp dân sự: hợp đồng
vay mượn, cầm cố, đặt cọc tài sản giữa cá nhân với cá nhân...; hay tranh chấp
lao động giữa người sử dụng lao động và người lao động: tranh chấp về tiền
lương, bảo hiểm, bảo hộ người lao động, thời gian lao động…). Nói tóm lại
chỉ đề cập đến việc Chủ tịch UBND các cấp giải quyết đối với các khiếu nại
của công dân, tổ chức đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của
cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính.
Tuy vậy, mâu thuẫn trong khiếu nại hành chính ở nước ta khác với các
loại hình mâu thuẫn hoặc xung đột khác. Về chủ thể mâu thuẫn, là giữa cá
nhân, tổ chức với cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan
hành chính khi ban hành quyết định hoặc hành vi hành chính sai quy định
pháp luật dẫn đến xâm hại đến quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức. Hay nói
cách khác là do việc các cơ quan, người có thẩm quyền thực hiện trái quy
định pháp luật, chứ nó không đối lập hoàn toàn, dẫn đến đối đầu và mâu thuẫn
hoặc xung đột căng thẳng về lợi ích giữa giai cấp cầm quyền, nhà nước với
người lao động như ở chế độ nhà nước chủ nô, phong kiến …
Vậy, thẩm giải quyết khiếu nại hành chính được Nhà nước (pháp luật)
quy định bao gồm các cơ quan cụ thể như thế nào?
- Về thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính
Chủ tịch UBND xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã); Thủ trưởng
cơ quan thuộc UBND huyện, quận, thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh (gọi
chung là cấp huyện);
13


Chủ tịch UBND cấp huyện; Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương
đương; Giám đốc sở và cấp tương đương;
Chủ tịch UBND cấp tỉnh;
Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ;
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ;

- Về thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân các cấp:
Toà án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung
là Toà án cấp huyện);
Toà án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là
Toà án cấp tỉnh);
Tòa án nhân dân tối cao.
Như vậy, pháp luật quy định rõ hai hệ thống cơ quan nhà nước có trách
nhiệm tiếp nhận, giải quyết khiếu nại hành chính, bao gồm: Những chức danh
cụ thể trong hệ thống cơ quan hành chính Nhà nước; Tòa án Nhân dân các
cấp. Song, như đã nêu về phạm vi nghiên cứu thẩm quyền cơ quan giải quyết
khiếu nại hành chính trên đây chỉ đề cập các khiếu nại và giải quyết khiếu nại
hành chính phát sinh giữa Chủ tịch UBND các cấp ở tỉnh Hà Tĩnh với chủ thể
có đơn khiếu nại (công dân, tổ chức). Tức là chỉ nghiên cứu thẩm quyền, trách
nhiệm giải quyết khiếu nại hành chính của Chủ tịch UBND xã, phường, thị
trấn, Chủ tịch UBND huyện, thành phố, thị xã thuộc tỉnh và Chủ tịch UBND
tỉnh. Mặc dù phạm vi nghiên cứu về thẩm quyền hẹp hơn so với quy định của
pháp luật, nhưng từ việc xem xét mối quan hệ này để thấy rõ trách nhiệm của
người đứng đầu các cấp hành chính ở địa phương nói chung, ở tỉnh Hà Tĩnh
nói riêng trong việc giải quyết khiếu nại (xung đột) hành chính, công việc
“không lấy làm mặn mà” nhưng lại có vai trò tích cực như thế nào trong ổn
định chính trị ở địa phương, góp phần tạo môi trường, điều kiện tốt hơn để thu
14


hút đầu tư, thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội bền vững -vấn đề có tầm quan
trọng cốt lỏi.
Chính từ những lý do trên mà Luật Khiếu nại quy định Chủ tịch UBND
các cấp phải bằng thẩm quyền riêng trong giải quyết khiếu nại, mà không phải
là thẩm quyền chung (thay mặt UBND các cấp ban hành quyết định giải
quyết, để rồi không xác định rõ trách nhiệm thuộc ai) và cũng không được ủy

quyền cho cấp phó hoặc bất cứ người nào, từ đó để gắn trách nhiệm cho Chủ
tịch UBND các cấp trong công tác này.
- Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính
Về nguyên tắc, việc giải quyết khiếu nại phải bảo đảm chính xác, khách
quan, công khai, dân chủ, kịp thời và đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục, thời
hạn theo quy định của pháp luật; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi
ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân. Theo đó, trình tự, thủ tục
giải quyết khiếu nại hành chính của Chủ tịch UBND các cấp được tiến hành
theo các bước:
Bước 1: Thụ lý giải quyết khiếu nại.
Bước 2. Kiểm tra lại quyết định hành chính, hành vi hành chính.
Bước 3. Ban hành quyết định việc giao nhiệm vụ xác minh nội dung
khiếu nại, quyết định xác minh nội dung khiếu nại.
Bước 4. Xây dựng kế hoạch xác minh nội dung khiếu nại.
Bước 5. Tiến hành xác minh nội dung khiếu nai.
Bước 6. Trưng cầu giám định (nếu có).
Bước 7. Làm việc với các bên trong quá trình xác minh khiếu nại.
Bước 8. Tạm đình chỉ việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại
(nếu có).
15


Bước 9. Báo cáo kết quả xác minh nội dung khiếu nại và ban hành
quyết định giải quyết khiếu nại.
Bước 10. Tham khảo ý kiến tư vấn trong việc giải quyết khiếu nại (nếu
thấy cần thiết).
Bước 11. Tổ chức đối thoại.
Bước 12. Ban hành, gửi, công khai quyết định giải quyết khiếu nại và
lập, quản lý hồ sơ giải quyết khiếu nại.
Bước 13. Tổ chức thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại.

Bước 14. Lập, quản lý hồ sơ giải quyết khiếu nại.
Đình chỉ việc giải quyết khiếu nại: Thủ tục này không phải là trình tự
bắt buộc trong bất cứ quá trình giải quyết tất cả các khiếu nại hành chính. Nó
chỉ đặt ra khi người khiếu nại rút đơn.
1.2. Vai trò của giải quyết khiếu nại hành chính đối với ổn định
chính trị - xã hội.
1.2.1. Khái niệm ổn định chính trị - xã hội
Hiện nay chưa có khái niệm khoa học chính thống về ổn định chính trị xã hội, vì rằng mỗi thể chế chính trị khác nhau thì quan điểm về ổn định chính
trị - xã hội ở mỗi nhà nước là không giống nhau. Có quốc gia cho rằng phát
triển kinh tế là hàng đầu dù có thay đổi đảng phái cầm quyền, kể cả đảo chính
“thay máu” giới cầm quyền. Theo đó, các tiêu chí để đánh giá về ổn định
chính trị - xã hội cũng tùy theo việc lý giải, cách thức tiếp cận của đảng phái
cầm quyền tại mỗi đất nước đó.
Ở nước ta nội hàm “ổn định chính trị - xã hội” rất rộng, trong đó bao
gồm cả ổn định về quan điểm, đường lối lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt
Nam phải kiên định chủ nghĩa Mác Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh làm nền

16


tảng tư tưởng xuyên suốt chỉ đạo; ổn định và nâng cao sức chiến đấu của tổ
chức (bộ máy, đảng viên) Đảng Cộng sản Việt Nam; mở rộng và nâng tầm vị
thế đối ngoại của nhà nước; ổn định và nâng cao hiệu quả đối nội; ổn định và
phát triển kinh tế; cũng cố và tăng cường quốc phòng; ổn định an ninh - chính
trị quốc gia, giữ vững trật tự - an toàn xã hội… Nhưng tựu trung lại ổn định
chính trị - xã hội là phải: Đất nước ngày càng phát triển, văn minh, đời sống
của người dân ngày càng ấm no, hạnh phúc; niềm tin, tình cảm của quần
chúng nhân dân với Đảng ngày càng gắn bó máu thịt; nhân dân một lòng đồng
thuận đi theo Đảng; quản lý, chỉ đạo điều hành của chính quyền các cấp luôn
được nhân dân đồng tình, ủng hộ; mọi giai tầng trong xã hội được cố kết vững

chắc, không mâu thuẫn, chia rẽ; lợi ích của nhân dân lao động và Đảng lãnh
đạo thống nhất là một, không mâu thuẫn, xung đột. Nói tóm lại ổn định chính
trị - xã hội mục tiêu là đưa đời sống nhân dân ngày càng ấm no, hạnh phúc;
lấy quần chúng nhân dân là đối tượng phục vụ, quyền công dân luôn được nhà
nước bảo vệ; mục đích hướng đến là lợi ích vật chất, tinh thần của nhân dân
không ngừng được chăm lo, phát triển.
1.2.2. Vai trò của ổn định chính trị - xã hội
Ổn định chính trị - xã hội có vai trò to lớn với các quan hệ khác. Sau
khi nhận chức nhiệm kỳ 3, Tổng thống Nga Vladimir Putin đã trả lời phỏng
vấn phóng viên kênh truyền hình Russia Today và ông cho rằng “không có ổn
định chính trị đừng mơ giải quyết các vấn đề xã hội”.
Tại lớp bồi dưỡng nâng cao kiến thức các Ủy viên Trung ương Đảng
Khóa XI, Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng đã nêu ổn định chính trị - xã hội là
tiền đề, đổi mới là động lực và phát triển là mục tiêu... phải tiếp tục giữ cho
được ổn định chính trị - xã hội, tạo môi trường hòa bình để tập trung xây dựng,
phát triển đất nước. Đây chính là tiền đề để chúng ta đổi mới và phát triển.

17


Như vậy, ổn định chính trị - xã hội có vai trò to lớn trong việc tạo môi
trường thuận lợi để chúng ta thực hiện các chương trình, kế hoạch phát triển
kinh tế và các mục tiêu lớn khác của quốc gia; xây dựng đất nước ngày càng
phát triển, xã hội thịnh vượng và phồn vinh; cải thiện và nâng cao đời sống
nhân dân. Chính trị không ổn định thì không thể phát triển kinh tế, thực hiện
các vấn đề an sinh xã hội và ngược lại. Song ổn định chính trị - xã hội lại phụ
thuộc rất nhiều yếu tố, trong đó có việc giải quyết tốt các mâu thuẫn, khiếu
nại hành chính của công dân.
1.2.3. Nguyên nhân, xu hướng và hậu quả của mâu thuẫn xã hội
Hoạt động của con người là có mục đích, khi hoạt động mỗi người có

thể nhằm đạt được nhiều mục đích khác nhau (chẳng hạn, đạt mục đích A để
đạt mục đích B, đạt mục đích B để đạt mục đích C). Song mục đích cuối cùng
của con người muốn đạt được bao giờ cũng gắn với lợi ích, tức là cái để đáp
ứng những nhu cầu vật chất và tinh thần của mình. Thông qua hoạt động tìm
kiếm cái đáp ứng những nhu cầu trên và con người có quan hệ với môi trường
tự nhiên và quan hệ với nhau.
Sự tác động qua lại giữa các chủ thể như đã nêu ở trên, có thể là mâu
thuẫn nhau (cản trở lẫn nhau, bài trừ lẫn nhau, đấu tranh lẫn nhau) hoặc thống
nhất nhau (hỗ trợ lẫn nhau, giúp đỡ lẫn nhau, hợp tác với nhau). Nhưng hoạt
động lại do mục đích chỉ đạo. Vì thế, sự mâu thuẫn và sự thống nhất giữa
người với người về hoạt động phải có nguyên nhân ở quan hệ giữa hai mục
đích mà hai chủ thể theo đuổi. Mục đích mà hai chủ thể theo đuổi có thể thuộc
một trong ba trường hợp: mâu thuẫn, thống nhất và khác nhau.
Khi hai chủ thể theo đuổi một mục đích thống nhất thì họ sẽ cùng đạt
được hoặc cùng không đạt được mục đích của mình (nếu chủ thể này đạt được
thì chủ thể kia cũng đạt được, nếu chủ thể này không đạt được thì chủ thể kia
18