Nghiên cứu, đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác luân chuyển công chức từ UBND cấp huyện về chính quyền cơ sở.

1

LỜI MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của Đề tài
Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nhấn mạnh xây dựng, chăm
lo đào tạo, bồi dưỡng cán bộ là một công việc trọng yếu của Đảng. Đồng
thời, Người cho rằng cán bộ là cái gốc của mọi công việc, muôn việc thành
công hoặc thất bại, đều do cán bộ tốt hay kém. Vì thế, phải nuôi dạy cán bộ
như người làm vườn vun trồng những cây cối quý báu.
Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành TW Đảng khoá VIII
về chiến lược cán bộ thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất
nước cũng khẳng định “Cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của cách
mạng, gắn liền với vận mệnh của Đảng, của đất nước và chế độ, là khâu then
chốt trong công tác xây dựng Đảng”.
Một trong những mục tiêu của Chương trình tổng thể cải cách hành
chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 được ban hành kèm theo QĐ số
136/2001/QĐ-TTg ngày 17 tháng 9 năm 2001 của Thủ tướng Chính phủ:
“Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu
cầu của công cuộc xây dựng, phát triển đất nước”. Đồng thời, nội dung cải
cách thứ tư của Chương trình được xác định là “Đổi mới, nâng cao chất
lượng đội ngũ cán bộ, công chức”.
Có nhiều giải pháp nâng cao chất lượng đội ngũ công chức, trong đó
luân chuyển là một trong những giải pháp rất quan trọng. Luân chuyển góp
phần tăng cường công chức có phẩm chất đạo đức, năng lực chuyên môn
cho các địa bàn cần thiết, khắc phục tình trạng cục bộ, khép kín trong công
tác cán bộ, rèn luyện, đào tạo, bồi dưỡng công chức trong thực tiễn, tạo điều


2
kiện để công chức có thể phát huy toàn diện về năng lực lãnh đạo, quản lý.

Trên cơ sở các văn kiện lãnh đạo cùa Đảng về công tác cán bộ, trong đó có
luân chuyển, Quốc hội đã ban hành Luật Cán bộ, công chức năm 2008;
Chính phủ ban hành NĐ số 24/2010/NĐ-CP ngày 15/3/2010 Quy định về
tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức, NĐ số 93/2010/NĐ-CP ngày
31/8/2010 sửa đổi một số điều của NĐ số 24/2010/NĐ-CP ngày 15/3/2010
quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức; Thủ tướng Chính
phủ ban hành QĐ số 27/2003/QĐ-TTg ngày 19/02/2003 ban hành Quy chế
bổ nhiệm lại, luân chuyển, từ chức, miễn nhiệm cán bộ, công chức lãnh đạo.
Luân chuyển có thể theo chiều ngang, tức là từ sở này sang sở khác, từ
phòng này sang phòng khác và có thể là theo chiều dọc, nghĩa là từ tỉnh
xuống huyện, từ huyện xuống xã. Trong đó, luân chuyển công chức theo
chiều dọc từ UBND cấp huyện về chính quyền cơ sở luôn đặt ra như một yêu
cầu cấp thiết.
TP.Đà Nẵng trực thuộc TW năm 1997, được công nhận là đô thị loại 1
năm 2003. Trong những năm qua, dưới sự lãnh đạo, chỉ đạo, quan tâm hỗ trợ
của TW, TP.Đà Nẵng đã có những phát triển vượt bậc trên các lĩnh vực kinh
tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, đang dần khẳng định vị thế là một trong
những đô thị trung tâm của khu vực Miền Trung-Tây Nguyên. Theo định
hướng của Bộ Chính trị tại NQ số 33/NQ-TW ngày 16 tháng 10 năm 2003
về xây dựng và phát triển TP.Đà Nẵng trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện
đại hoá đất nước, đến năm 2020 sẽ “Xây dựng TP.Đà Nẵng trở thành một
trong những đô thị lớn của cả nước, là trung tâm kinh tế, xã hội lớn của miền
Trung với vai trò là trung tâm công nghiệp, thương mại du lịch và dịch vụ; là
thành phố cảng biển, đầu mối giao thông quan trọng về trung chuyển vận tải
trong nước và quốc tế; trung tâm bưu chính-viễn thông và tài chính-ngân
hàng; một trong những trung tâm văn hoá-thể thao, giáo dục-đào tạo và khoa


3
học, công nghệ của miền Trung; là địa bàn giữ vị trí chiến lược quan trọng

về quốc phòng, an ninh của khu vực miền Trung và cả nước. Đà Nẵng phải
phấn đấu để trở thành một trong những địa phương đi đầu trong sự nghiệp
công nghiệp hoá, hiện đại hoá và cơ bản trở thành thành phố công nghiệp
trước năm 2020”. Do vậy, để thực hiện được phương hướng, mục tiêu, đáp
ứng với yêu cầu phát triển đó, cần có một đội ngũ công chức có chất lượng
cao, được đào tạo bài bản, có phẩm chất, năng lực, được rèn luyện trong thực
tiễn, có kinh nghiệm trong công việc.
Những năm qua, TP.Đà Nẵng luôn quan tâm đến công tác nâng cao
chất lượng đội ngũ công chức trên địa bàn, nhất là đối với chính quyền cơ sở.
Tuy nhiên, quá trình tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách về vấn đề
này, thực tiễn về công tác quản lý, điều hành của chính quyền cơ sở tại
TP.Đà Nẵng vẫn còn nhiều vấn đề cần quan tâm nghiên cứu, làm rõ, hoàn
thiện. Đồng thời, hiện nay vẫn chưa có một Đề tài nghiên cứu công tác luân
chuyển công chức từ UBND cấp huyện về chính quyền cơ sở từ thực tiễn tại
TP.Đà Nẵng.
Xuất phát từ tình hình thực tế và những yêu cầu trên, em đã chọn Đề
tài luận văn tốt nghiệp “Luân chuyển công chức từ UBND cấp huyện về
chính quyền cơ sở từ thực tiễn tại TP.Đà Nẵng”. Qua đó, tìm hiểu thực trạng,
nguyên nhân và kiến nghị một số giải pháp, nhằm góp phần từng bước nâng
cao chất lượng, hiệu quả công tác luân chuyển công chức nói chung và luân
chuyển công chức từ UBND cấp huyện về chính quyền cơ sở nói riêng.
Đồng thời, trong Đề tài, không nghiên cứu công tác luân chuyển cán bộ,
công chức của Đảng, Mặt trận và hội đoàn thể.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của Đề tài
2.1. Mục đích nghiên cứu


4
Nghiên cứu, đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác
luân chuyển công chức từ UBND cấp huyện về chính quyền cơ sở.

2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Làm rõ những vấn đề lý luận liên quan đến công tác luân chuyển.
- Tổng hợp, nghiên cứu thực tế công tác luân chuyển công chức từ
UBND quận, huyện về chính quyền cơ sở từ thực tiễn tại TP.Đà Nẵng. Qua
đó, đánh giá những mặt được, chưa được và nguyên nhân.
- Đề xuất một số giải pháp phù hợp với tình hình thực tế, nhằm góp
phần nâng cao hiệu quả công tác này trong thực tiễn.
3. Tình hình nghiên cứu liên quan đến Đề tài
Ở nước ta trong những năm gần đây, có nhiều nhà khoa học, học giả,
tác giả đã có những bài viết đề cập, nghiên cứu về vấn đề luân chuyển, như:
- GS. Lê Đức Bình: Để thực hiện tốt chủ trương luân chuyển cán bộ
lãnh đạo và quản lý. Tạp chí Cộng sản, số 7/2002.
- Bùi Quang Huy: Chủ động là đặc điểm nổi bật trong luân chuyển cán
bộ. Tạp chí Xây dựng Đảng, số 5/2002.
- Phạm Quang Nghị: Mối quan hệ giữa quy hoạch, đánh giá với luân
chuyển cán bộ. Tạp chí Cộng sản, số 18/2004.
- Nguyễn Đình Phu: Thực hiện luân chuyển cán bộ chủ chốt cấp huyện
ở Nghệ An. Tạp chí Xây dựng Đảng, số 3/2002.
- PGS.TS. Thang Văn Phúc-Nguyễn Minh Phương: Xây dựng đội ngũ
cán bộ, công chức của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do
dân, vì dân. Tạp chí Cộng sản, số 27/2002.


5
- Tạp chí Cộng sản: Xây dựng đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý cấp
tỉnh, huyện. Tạp chí Cộng sản, số 1/2002.
- Tạp chí Xây dựng Đảng: Luân chuyển-Khâu đột phá trong công tác
cán bộ, Tạp chí Xây dựng Đảng, số 2/2002.
- PGS.TS. Trần Đình Hoan: Luân chuyển cán bộ-Khâu đột phá nhằm
xây dựng đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý ngang tầm thời kỳ phát triển mới.

Tạp chí Cộng sản, số 7/2002.
Và một số công trình và tác giả khác nữa.
Tuy đã có nhiều công trình nghiên cứu về luân chuyển, nhưng chưa có
công trình đề cập công tác luân chuyển công chức từ UBND cấp huyện về
chính quyền cơ sở từ thực tiễn tại TP.Đà Nẵng.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Công tác luân chuyển công chức từ UBND cấp huyện về chính
quyền cơ sở từ thực tiễn tại TP.Đà Nẵng.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
* Địa bàn TP.Đà Nẵng.
* Giới hạn phạm vi nghiên cứu: Tìm hiểu thực tế, thông qua đó mô tả,
đánh giá, phân tích tình hình luân chuyển công chức từ UBND cấp huyện về
chính quyền cơ sở từ thực tiễn tại TP.Đà Nẵng. Trong Đề tài, không nghiên
cứu công tác luân chuyển cán bộ, công chức của các cơ quan Đảng, Mặt trận
và hội đoàn thể.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận


6
Đề tài được nghiên cứu dựa trên quan điểm của chủ nghĩa Mác-Lênin,
tư tưởng Hồ Chí Minh và các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật Nhà
nước về cán bộ, công chức, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức nói
chung cũng như về luân chuyển công chức nói riêng.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình làm Đề tài, tác giả đã sử dụng các phương pháp
nghiên cứu:
5.2.1. Nhóm phương pháp nghiên cứu lý luận
Đề tài vận dụng phương pháp luận khoa học của chủ nghĩa duy vật

biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử. Kết hợp chặt chẽ với các phương
pháp phân tích, tổng hợp các văn bản của Đảng và Nhà nước, các tài liệu
khoa học có liên quan đến vấn đề nghiên cứu.
5.2.2. Nhóm phương pháp nghiên cứu thực tiễn
5.2.3. Phương pháp điều tra
Thu thập các số liệu về tình hình luân chuyển công chức từ thực tiễn
tại TP.Đà Nẵng.
5.2.4. Phương pháp chuyên gia
Tham khảo một số ý kiến nhận xét, đánh giá, góp ý của các đồng chí
Lãnh đạo Sở Nội vụ, UBND các quận, huyện, xã, phường và một số đồng
chí công chức được luân chuyển về chính quyền cơ sở từ thực tiễn tại TP.Đà
Nẵng trong những năm qua.
5.2.5. Phương pháp thống kê
Thông qua nghiên cứu, xử lý, đánh giá các số liệu để phục vụ cho
công tác nghiên cứu của Đề tài.


7
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Đề tài
gồm có 3 chương, cụ thể như sau:


8

Chương 1
Một số vấn đề lý luận cơ bản về luân chuyển công chức từ
UBND cấp huyện về chính quyền cơ sở

1.1. UBND cấp huyện

1.1.1. Vị trí pháp lý của UBND cấp huyện
Theo quy định tại Điều 2 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003:
UBND cấp huyện do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của
HĐND cùng cấp, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách
nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên.
1.1.2. Vai trò của UBND cấp huyện
UBND cấp huyện chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn
bản của cơ quan nhà nước cấp trên, bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp
phát triển kinh tế, xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các
chính sách khác trên địa bàn quản lý.
UBND cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa
phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy
hành chính nhà nước từ TW đến cơ sở.
1.1.3. Cơ cấu tổ chức UBND cấp huyện
UBND cấp huyện do HĐND cùng cấp bầu ra, gồm có CT, các PCT và
Uỷ viên. CT UBND là đại biểu HĐND. Các thành viên khác của UBND
không nhất thiết phải là đại biểu HĐND.
Số lượng thành viên của UBND cấp huyện theo Luật Tổ chức HĐND
và UBND năm 2003 có từ bảy đến chín thành viên. Số lượng thành viên và
số PCT UBND của UBND cấp huyện do Chính phủ quy định.


9
Đồng thời, NĐ số 14/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 của Chính phủ về
Quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện, quận, thị xã,
thành phố thuộc tỉnh quy định: UBND cấp huyện có 10 cơ quan chuyên môn
được tổ chức thống nhất ở tất cả các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc
tỉnh. Đây chính là các cơ quan tham mưu, giúp UBND cấp huyện thực hiện
chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền
hạn theo sự ủy quyền của UBND cấp huyện và theo quy định của pháp luật,

góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác ở
địa phương. Các cơ quan này chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và
công tác của UBND cấp huyện, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra, hướng
dẫn về chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp
tỉnh, cụ thể:
- Phòng Nội vụ.
- Phòng Tư pháp.
- Phòng Tài chính-Kế hoạch.
- Phòng Tài nguyên và Môi trường.
- Phòng Lao động-Thương binh và Xã hội.
- Phòng Văn hoá và Thông tin.
- Phòng Giáo dục và Đào tạo.
- Phòng Y tế.
- Thanh tra huyện.
- Văn phòng HĐND và UBND.
Ngoài 10 cơ quan chuyên môn được tổ chức thống nhất ở tất cả các
quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh như trên, tại Điều 7 NĐ số


10
14/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 của Chính phủ cũng quy định: về tổ chức
của một số cơ quan chuyên môn để phù hợp với từng loại hình đơn vị hành
chính cấp huyện, cụ thể:
- Ở các quận: Phòng Kinh tế; Phòng Quản lý đô thị.
- Ở các thị xã, thành phố thuộc tỉnh: Phòng Kinh tế; Phòng Quản lý đô
thị.
- Ở các huyện: Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Phòng
Công Thương.
- Đối với các huyện có tốc độ phát triển kinh tế, xã hội, tốc độ đô thị
hoá cao, đang có định hướng phát triển thành thị xã hoặc thành phố thuộc

tỉnh, có thể áp dụng mô hình tổ chức 02 phòng chuyên môn trên như quy
định đối với các thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Việc xác định mô hình tổ chức
này do UBND cấp tỉnh trình HĐND cấp tỉnh quyết định.
- Đối với các huyện đảo: Căn cứ vào các điều kiện cụ thể của từng
huyện đảo, UBND cấp tỉnh trình HĐND cấp tỉnh quyết định số lượng và tên
gọi các phòng chuyên môn thuộc UBND huyện đảo. Số lượng cơ quan
chuyên môn của UBND đảo không quá 10 phòng.
1.1.4. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước của UBND cấp
huyện
UBND cấp huyện thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quản lý hành chính
nhà nước trên các lĩnh vực được quy định cụ thể tại Điều 97 đến Điều 107
Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003.
Đối với UBND thị xã, thành phố thuộc tỉnh còn thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn:
- Xây dựng quy hoạch phát triển đô thị của thị xã, thành phố thuộc
tỉnh trình HĐND cùng cấp thông qua để trình cấp trên phê duyệt.


11
- Thực hiện các nghị quyết của HĐND về quy hoạch tổng thể xây
dựng và phát triển đô thị của thị xã, thành phố thuộc tỉnh trên cơ sở quy
hoạch chung, kế hoạch xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật đô thị, biện pháp
bảo đảm trật tự công cộng, giao thông, phòng, chống cháy, nổ, bảo vệ môi
trường và cảnh quan đô thị; biện pháp quản lý dân cư đô thị và tổ chức đời
sống dân cư trên địa bàn.
- Thực hiện quản lý và kiểm tra việc sử dụng quỹ nhà thuộc sở hữu nhà
nước trên địa bàn theo sự phân cấp của Chính phủ; tổ chức thực hiện các quyết
định xử lý vi phạm trong xây dựng, lấn chiếm đất đai theo quy định của pháp
luật.
- Quản lý, kiểm tra đối với việc sử dụng các công trình công cộng được

giao trên địa bàn; việc xây dựng trường phổ thông quốc lập các cấp; việc xây
dựng và sử dụng các công trình công cộng, điện chiếu sáng, cấp thoát nước,
giao thông nội thị, nội thành, an toàn giao thông, vệ sinh đô thị ở địa phương.
- Quản lý các cơ sở văn hoá-thông tin, thể dục, thể thao của thị xã,
thành phố thuộc tỉnh; bảo vệ và phát huy giá trị của các di tích lịch sử-văn
hoá và danh lam thắng cảnh do thị xã, thành phố thuộc tỉnh quản lý.
Đối với UBND quận còn thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn:
- Tổ chức thực hiện các biện pháp bảo đảm thực hiện thống nhất kế
hoạch phát triển kinh tế, xã hội và quy hoạch đô thị của thành phố.
- Quản lý và kiểm tra việc sử dụng quỹ nhà thuộc sở hữu nhà nước
trên địa bàn theo sự phân cấp của Chính phủ.
- Cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở đô
thị; tổ chức thực hiện các quyết định về xử lý vi phạm trong xây dựng, lấn
chiếm đất đai theo quy định của pháp luật.


12
- Quản lý, kiểm tra việc sử dụng các công trình công cộng do thành
phố giao trên địa bàn quận.
Đối với UBND huyện thuộc địa bàn hải đảo còn thực hiện các nhiệm
vụ, quyền hạn:
- Thực hiện các biện pháp để xây dựng, quản lý, bảo vệ đảo, vùng biển
theo quy định của pháp luật.
- Thực hiện các biện pháp để quản lý dân cư trên địa bàn.
- Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật.
1.2. Công chức UBND cấp huyện
Theo Luật Cán bộ, công chức năm 2008:
“ Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào
ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà
nước, tổ chức chính trị-xã hội ở TW, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn

vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên
nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân
dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy
lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt
Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị-xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự
nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối
với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập
thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo
quy định của pháp luật”, bao gồm:
- Công chức trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức
chính trị-xã hội.
- Công chức trong cơ quan nhà nước.


13

- Công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp
công lập.
- Công chức trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không
phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; công chức
trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ
sĩ quan chuyên nghiệp.
Cụ thể hoá Luật Cán bộ, công chức năm 2008, tại NĐ số 06/2010/NĐCP ngày 25/01/2010 của Chính phủ Quy định những người là công chức,
trong đó có công chức hành chính ở cấp huyện, gồm:
- Chánh Văn phòng, Phó Chánh Văn phòng và người làm việc trong
Văn phòng HĐND và UBND.
- CT, PCT UBND quận, huyện, Chánh Văn phòng, Phó Chánh Văn
phòng và người làm việc trong Văn phòng UBND quận, huyện nơi thí điểm
không tổ chức HĐND.
- Người giữ chức vụ cấp trưởng, cấp phó và người làm việc trong cơ

quan chuyên môn thuộc UBND.
1.3. Vai trò của công chức
Đội ngũ công chức có vai trò quan trọng trong hoạt động công vụ,
trong xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước. Hiệu lực, hiệu quả hoạt
động của bộ máy nhà nước xét đến cùng được quyết định bởi phẩm chất đạo
đức, trình độ chuyên môn nghiệp vụ, năng lực của đội ngũ này. Đây là vấn
đề cực kỳ quan trọng luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm lãnh đạo, chỉ
đạo.
Vai trò của đội ngũ công chức thể hiện qua các mối quan hệ cơ bản:
- Quan hệ với việc xây dựng và thực hiện các chủ trương, đường lối,
chính sách, pháp luật


14
Đội ngũ công chức có phẩm chất, năng lực tốt mới xây dựng được các
chủ trương, đường lối, chính sách, hệ thống pháp luật khả thi, phù hợp với
quy luật khách quan, với thực tiễn. Đồng thời, cũng là người quản lý, điều
hành, tổ chức, hướng dẫn để đưa các chủ trương, chính sách và pháp luật vào
cuộc sống.
- Quan hệ với nhân dân
Công chức có vai trò là cầu nối giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân. Là
những người giải thích, vận động, tuyên truyền, hướng dẫn cho nhân dân
hiểu, chấp hành chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của
Nhà nước. Đồng thời, cũng là những người theo dõi tình hình triển khai thực
hiện, tổng kết những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế, bất cập. Qua
đó, phản ảnh kịp thời với Đảng, Nhà nước để xem xét sửa đổi, bổ sung, thay
thế phù hợp với thực tiễn.
- Quan hệ với bộ máy
Công chức có vai trò quan trọng trong công tác nâng cao hiệu lực,
hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, là nhân tố động nhất của tổ chức.

Là người thiết kế, xây dựng, tổ chức và điều hành hoạt động, nhưng phải
chịu sự điều chỉnh của pháp luật, của nội quy, quy chế làm việc trong bộ
máy.
1.4. Chính quyền cơ sở
1.4.1. Khái niệm
Hiến pháp năm 1992, được sửa đổi, bổ sung năm 2001 và Luật Tổ
chức HĐND và UBND năm 2003: hệ thống cơ quan hành chính Việt Nam
được phân thành 4 cấp:
- Chính phủ cấp chính quyền TW.


15

- Chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc TW (gọi chung là cấp tỉnh).
- Chính quyền huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh và thị xã (gọi chung
là cấp huyện).
- Chính quyền xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã).
Trong đó, chính quyền xã, phường, thị trấn được xem là chính quyền
cơ sở, là cấp chính quyền có đặc điểm:
- Được Nhà nước quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
quản lý nhà nước ở cơ sở
Điều 3 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003:
HĐND và UBND thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo Hiến
pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; phát huy quyền
làm chủ của nhân dân, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, ngăn ngừa và
chống các biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng, lãng phí,
vô trách nhiệm và các biểu hiện tiêu cực khác của cán bộ, công chức và
trong bộ máy chính quyền địa phương.
- Do bầu cử mà lập ra
Điều 1, Điều 2 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003:

HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý
chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương
bầu ra.
UBND do HĐND bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan
hành chính nhà nước ở địa phương.
- Có HĐND và UBND
Điều 4 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003: HĐND và UBND
được tổ chức ở các đơn vị hành chính:


16

+ Tỉnh, thành phố trực thuộc TW (gọi chung là cấp tỉnh).
+ Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện).
+ Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã).
- Là một cấp ngân sách
Theo quy định tại Điều 4, Điều 34, 35, 36, 37, 38 Luật Ngân sách Nhà
nước.
- Chính quyền cơ sở chịu sự kiểm soát của chính quyền cấp trên
Điều 1, Điều 2 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003:
HĐND chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà
nước cấp trên.
UBND chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nước
cấp trên.
Đồng thời, chính quyền cơ sở cũng có những đặc điểm khác với chính
quyền các cấp khác:
- Trực tiếp tiếp xúc với nhân dân. Những vấn đề thuộc phạm vi, thẩm
quyền, chức năng của chính quyền cơ sở thường trực tiếp liên quan đến sinh
hoạt hàng ngày của người dân, như xoá đói giảm nghèo, bảo đảm an ninh trật
tự, thu các loại phí, các quỹ vận động, kế hoạch hoá gia đình, thu thuế, cứu

trợ xã hội, quản lý trật tự xây dựng… công chức chính quyền cơ sở gắn bó
với nhân dân không chỉ với tư cách đại diện cho quyền lực Nhà nước, mà
còn có những mối quan hệ gia tộc, làng xóm lâu đời, với những ràng buộc về
truyền thống, phong tục, tập quán.
- Thực hiện trực tiếp đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách,
pháp luật của Nhà nước. Ngoài ra, còn được chính quyền cấp trên uỷ quyền
thực hiện một số nhiệm vụ khác theo yêu cầu thực tế đặt ra.


17

- Tổ chức bộ máy chính quyền cơ sở không có các cơ quan chuyên
môn thuộc UBND với các chức năng, nhiệm vụ được quy định cụ thể như
các sở thuộc UBND cấp tỉnh, các phòng thuộc UBND cấp huyện.
- Chính quyền cơ sở là cấp chính quyền mà chức năng, nhiệm vụ,
thẩm quyền gắn liền với việc thực hiện phương châm “dân biết, dân bàn, dân
làm, dân kiểm tra”, bảo đảm phương châm này được thực hiện một cách hiệu
quả nhất. Chính quyền cơ sở gồm có 3 loại hình là xã, phường, thị trấn. Tuy
địa vị pháp lý của chính quyền xã, phường, thị trấn như nhau, nhưng hoạt
động trong thực tế thì lại có những sự khác nhau do đặc điểm về đô thị hoá,
hoạt động kinh tế, xã hội, sự phát triển của thương mại-dịch vụ, công nghiệp,
sự phân bố dân cư, sinh hoạt cộng đồng…, cụ thể:
+ Chính quyền xã, thị trấn thuộc huyện có vai trò quan trọng trong
việc phát triển kinh tế, xã hội, văn hoá trên địa bàn quản lý, chủ yếu là phát
triển sản xuất nông nghiệp, tiểu thủ công nghiệp và một phần dịch vụ phục
vụ sản xuất nông nghiệp, như: thủy lợi, phòng trừ dịch bệnh, phòng, chống,
khắc phục hậu quả thiên tai, bão lụt, bảo vệ đê điều, bảo vệ rừng, chuyển đổi
cơ cấu cây trồng, vật nuôi, cơ giới hoá, chuyên canh…
+ Chính quyền phường thuộc quận có một số đặc điểm khác với chính
quyền xã, thị trấn không quản lý toàn diện các vấn đề liên quan đến nông

nghiệp, mà nhiệm vụ chuyên sâu về quản lý đô thị, đất đai, môi trường, quản
lý quy hoạch, xây dựng, kết cấu hạ tầng, văn minh đô thị…
Trên thế giới hiện nay, có 3 mô hình chính quyền cơ sở trong hệ thống
các cấp chính quyền địa phương:
- Chính quyền địa phương dân cử theo phương thức phân quyền
(chính quyền đại diện).
- Chính quyền địa phương kết hợp phương thức phân quyền và tản
quyền.


18
- Chính quyền địa phương do TW đặt ra, bổ nhiệm nhân sự, không có
Hội đồng dân cử.
Chính quyền cơ sở của các nước trên thế giới là cấp thấp nhất trong hệ
thống chính quyền địa phương, có tên gọi khác nhau tuỳ theo các nước, như:
xã, công xã, phường, thị trấn… song điều giống nhau cơ bản là cấp cơ sở gần
nhân dân, trực tiếp với nhân dân nhất, không có sự phân chia cấp dưới tương
đương về mặt pháp lý.
1.4.2. Vai trò của chính quyền cơ sở
Trong lịch sử hành chính Việt Nam, chính quyền cơ sở luôn có vị trí,
vai trò rất quan trọng, là nền móng của Bộ máy nhà nước và trong quản lý
mọi mặt đời sống của địa phương:
- Là cấp gần nhân dân, là cầu nối với Đảng, chính quyền. Hiệu quả
hoạt động của chính quyền cơ sở ảnh hưởng rất lớn đến niềm tin, sự tin
tưởng của nhân dân vào sự lãnh đạo của Đảng, quản lý, điều hành của Nhà
nước.
- Trực tiếp thực hiện các văn bản lãnh đạo, chỉ đạo, hướng dẫn, là nơi
trực tiếp đánh giá tính khả thi, hiệu quả thực tế các chính sách của TW, cấp
tỉnh, cấp huyện.
- Tiếp thu, phản ánh xác thực nhất những tâm tư, nguyện vọng, ý kiến,

lợi ích của nhân dân đến cấp chính quyền cao hơn.
- Tham gia xây dựng và phát triển tiến trình dân chủ tại địa phương,
mà dân chủ địa phương là cơ sở của dân chủ xã hội, động lực thúc đẩy đoàn
kết, phát triển và tiến bộ xã hội.
- Là cấp thực hiện, hiện thực hoá chủ trương của Đảng, Nhà nước về
an sinh xã hội, nhân đạo, bình đẳng xã hội. Nơi người dân có thể nhận được


19
sự hỗ trợ, giúp đỡ của Nhà nước như xoá đói giảm nghèo; cứu trợ xã hội,
thiên tai bão lụt;…
1.4.3. Hoạt động quản lý nhà nước của chính quyền cơ sở
Hoạt động quản lý nhà nước là hoạt động thực hiện quyền lực nhà
nước của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, thực hiện các chức năng đối
nội, đối ngoại trên cơ sở pháp luật, các quy luật khách quan, nhằm ổn định
và phát triển đất nước.
Hoạt động quản lý của chính quyền cơ sở là hoạt động quản lý của
HĐND, UBND xã, phường, thị trấn trong việc thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn được pháp luật quy đinh. Cụ thể, Luật Tổ chức HĐND
và UBND năm 2003:
Hoạt động của HĐND xã, phường, thị trấn gồm hoạt động tập thể của
HĐND thông qua các kỳ họp thường kỳ hoặc bất thường, hoạt động của
Thường trực HĐND, UBND, các Ban của HĐND và của các đại biểu HĐND
nhằm thực hiện các chức năng cơ bản:
- Là cơ quan quyền lực nhà nước ở cơ sở, đại diện cho ý chí, nguyện
vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu
trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.
- Quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy
tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế, xã
hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất

và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương
đối với cả nước.
- Giám sát đối với hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, Toà án
nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các NQ


20
của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức
kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa
phương.
Trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình,
HĐND xã, phường, thị trấn có quyền quyết định những vấn đề trên các lĩnh
vực kinh tế, xã hội, văn hoá, giáo dục, quốc phòng, an ninh, xây dựng chính
quyền địa phương…được quy định cụ thể tại Điều 29, 30, 31, 32, 33, 34 Luật
Tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Ngoài ra, đối với HĐND phường còn
thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn:
- Quyết định biện pháp thực hiện thống nhất kế hoạch phát triển kinh
tế, xã hội và quy hoạch đô thị; thực hiện nhiệm vụ giải phóng mặt bằng; bảo
đảm trật tự giao thông đô thị, trật tự xây dựng trên địa bàn phường.
- Quyết định biện pháp xây dựng nếp sống văn minh đô thị; biện pháp
phòng, chống cháy, nổ, giữ gìn vệ sinh; bảo vệ môi trường, trật tự công cộng và
cảnh quan đô thị trong phạm vi quản lý.
- Quyết định biện pháp quản lý dân cư và tổ chức đời sống nhân dân
trên địa bàn phường.
Hoạt động của UBND xã, phường, thị trấn theo nguyên tắc kết hợp
chế độ tập thể lãnh đạo và chế độ thủ trưởng. UBND mỗi tháng họp ít nhất
một lần. Các quyết định của UBND phải được quá nửa tổng số thành viên
UBND biểu quyết tán thành. UBND thảo luận tập thể và quyết định theo đa số
các vấn đề:
- Chương trình làm việc của UBND.

- Kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội, dự toán ngân sách, quyết toán ngân
sách hàng năm và quỹ dự trữ của địa phương trình HĐND quyết định.


21
- Kế hoạch đầu tư, xây dựng các công trình trọng điểm ở địa phương
trình HĐND quyết định.
- Kế hoạch huy động nhân lực, tài chính để giải quyết các vấn đề cấp
bách của địa phương trình HĐND quyết định.
- Các biện pháp thực hiện nghị quyết của HĐND về kinh tế, xã hội;
thông qua báo cáo của UBND trước khi trình HĐND.
- Đề án thành lập mới, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn
thuộc UBND và việc thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành
chính ở địa phương.
Hiệu quả hoạt động của UBND được bảo đảm bằng hiệu quả hoạt
động của tập thể UBND, CT UBND, các thành viên khác của UBND và của
các cơ quan chuyên môn thuộc UBND.
Trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình,
UBND xã, phường, thị trấn có quyền quyết định những vấn đề trên các lĩnh
vực kinh tế, xã hội, văn hoá, giáo dục, quốc phòng, an ninh, xây dựng chính
quyền địa phương… theo quy định tại Điều 111 đến Điều 117 Luật Tổ chức
HĐND và UBND năm 2003. Ngoài ra, đối với UBND phường ngoài còn
thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn:
- Tổ chức thực hiện các nghị quyết của HĐND phường về việc bảo
đảm thực hiện thống nhất kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội và quy hoạch đô
thị, xây dựng nếp sống văn minh đô thị, phòng, chống các tệ nạn xã hội, giữ
gìn trật tự vệ sinh, sạch đẹp khu phố, lòng đường, lề đường, trật tự công cộng
và cảnh quan đô thị; quản lý dân cư đô thị trên địa bàn.
- Thanh tra việc sử dụng đất đai của tổ chức, cá nhân trên địa bàn
phường theo quy định của pháp luật.

22
- Quản lý và bảo vệ cơ sở hạ tầng kỹ thuật trên địa bàn phường theo
phân cấp; ngăn chặn, xử lý các hành vi vi phạm đối với các cơ sở hạ tầng kỹ
thuật theo quy định của pháp luật.
- Kiểm tra giấy phép xây dựng của tổ chức, cá nhân trên địa bàn phường;
lập biên bản, đình chỉ những công trình xây dựng, sửa chữa, cải tạo không có
giấy phép, trái với quy định của giấy phép và báo cáo cơ quan nhà nước có
thẩm quyền xem xét, quyết định.
1.5. Luân chuyển
1.5.1. Khái niệm
Luân chuyển, là một cụm từ chỉ mới xuất hiện chính thức tại Hội nghị
lần thứ ba Ban Chấp hành TW Đảng khoá VIII, nhưng những hình thức khác
nhau của luân chuyển đã xuất hiện từ thời các triều đại phong kiến ở nước ta.
Đào tạo, tuyển dụng, sử dụng có hiệu quả đội ngũ quan lại luôn được
các triều đại phong kiến ở nước ta quan tâm, tiêu biểu là vương triều Lê
Thánh Tông (1460-1497) đã đạt được những thành tựu rực rỡ trong xây dựng
và phát triển đất nước. Suốt 37 năm trị vì, Lê Thánh Tông đã đưa nước Đại
Việt trở thành một quốc gia hùng cường, trong đó sử dụng nhiều hiền tài
trong đội ngũ quan lại của mình là một nguyên nhân quyết định làm nên
những thành tựu ấy. Nghiên cứu rút ra những bài học từ thực tiễn lịch sử cha
ông ta để lại là việc làm thiết thực, có ích trong công tác cán bộ, công chức
của Đảng và Nhà nước ta, trong đó có luân chuyển công chức, cụ thể:
Chế độ “luân quan”
- Dưới thời Lê Thánh Tông đã được xác lập thành một chính sách rõ
ràng. Năm Quang Thuận thứ 8 (1467), Lê Thánh Tông quy định “người nhận
chức ở tại nơi biên giới xa phải đủ 9 năm mới được đổi về các huyện dưới

23
kinh”. Đến đầu năm sau (1468), Thể lệ luân quan giữa các địa phương được
sửa lại và quy định cụ thể như sau: “Những quan viên nhậm chức nơi nước
độc chốn biên cương xa xôi, người nào biết cách nuôi vỗ dân, đốc thúc
không phiền nhiễu dân mà vẫn thu đủ thuế, đủ hạn 6 năm thì cho chuyển về
nơi đất lành. Nếu ai kiếm cớ đau ốm để né tránh, nộp thuế thiếu nhiều thì lại
phải bổ đi miền biên cương xa, đủ 6 năm nữa mới được quyết định lại” (Đại
việt sử ký toàn thư, Sđd, t.II, tr.433, 472, 473). Tuy nhiên, có những vị trí với
con người cụ thể, Lê Thánh Tông không cho thay đổi như quan làm giáo
dục-đào tạo vì càng giữ chức lâu, càng có điều kiện đào tạo nhân tài. Việc
luân quan địa phương một mặt đảm bảo chính sách đãi ngộ thỏa đáng, mặt
khác tránh sự cát cứ lộng hành.
- Dưới thời Lê Trung Hưng, việc luân chuyển quan lại đã trở thành
một cơ chế hoàn chỉnh. Lê triều chiếu lệnh thiên chính cho biết vào năm Quý
Mùi đầu niên hiệu Cảnh Trị (1663) đã quy định “nếu viên chức nào biết hết
lòng với dân, dạy dỗ nhân dân trong hạt công bằng sáng suốt, thanh liêm
ngay thẳng…thì sẽ cho viên ấy được lưu lại nguyên chức hai khoá rồi thăng
trật cho đi nơi khác” (Lê triều chiếu lệnh thiên chính, Sài Gòn, 1961, tr.23).
Người “liêm cần”, “bình thường không có lỗi được lưu lại ứng vụ, người nào
lười biếng, bỉ ổi đưa ra trấn ngoại phiên ít việc, người nào tham nhũng, giảo
quyệt thì đuổi về thụ dịch, người nào ở nha môn lâu năm mà không có lỗi
nên chuyển vào nha môn riêng biết làm việc” (Một số văn bản pháp luật thế
kỷ XV-XVIII, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 1994, tr.73), và “định lệ các
chức trong ngoài 3 năm 3 lần khảo khoá đều được ở bậc thượng thì được
thăng chức 2 bậc, hai lần khảo khoá bậc thượng, một lần ở bậc trung thì
thăng chức một bậc. Thậm chí, nếu “ba lần khảo khoá đều được bậc trung đủ
niên hạn đổi đi chỗ khác. Năm đầu bậc thượng, năm thứ hai bậc hạ, năm sau
bậc trung thì tương đương với chuẩn cũ. Năm đầu bậc thượng, năm thứ hai

24
bậc trung, năm sau bậc hạ thì đổi đi nơi khác ít việc” (Một số văn bản pháp
luật thế kỷ XV-XVIII, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 1994, tr.73).
- Dưới thời Tây Sơn và triều Nguyễn (cuối thế kỷ XVIII-cuối thế kỷ
XIX)
Thời gian này, việc luân chuyển, điều động quan lại từ TW về cai trị ở
các địa phương cũng được quy định rõ, như “hạng ưu, bình ở trong kinh đợi
có gặp khuyết tâu xin thăng bổ làm quan trong kinh để kẻ ra người vào được
quân bình” và quy định này được “làm lệ thường vĩnh viễn” (Khâm định Đại
Nam hội điển sự lệ, Nxb. Thuận Hoá, Huế, 1993, t.III, tr.114). Hoạt động
luân chuyển, điều động quan lại diễn ra liên tục. Đại Nam thực lục, Khâm
định Đại Nam hội điển sự lệ ghi lại việc lưu chuyển quan lại là công việc
diễn ra thường xuyên, theo lệ “quan trong thăng bổ ra ngoài, quan ngoài
thăng bổ vào trong (Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, Nxb. Thuận Hoá,
Huế, 1993, t.III, tr.131). Đồng thời, thời gian luân chuyển cũng được quy
định cụ thể “Phàm Tri sự đại mục đã từng đổi đi phủ huyện khác, Thông
phán, Kinh lịch đã từng đổi đi tỉnh hạt khác nếu đợi 6 năm đủ niên lệ”
(Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, Nxb. Thuận Hoá, Huế, 1993, t.III,
tr.116).
Một số quy định trên cho thấy, hoạt động luân chuyển, điều động quan
lại đã được quy định một cách rõ ràng, chặt chẽ, trở thành chính sách của
Nhà nước thời phong kiến.
Chính sách “hồi tỵ”
Theo từ điển Hán-Việt của Đào Duy Anh: “Hồi tỵ” là tránh đi. Ví như
một người bổ đi làm quan đứng đầu ở một địa phương nếu có một người bà
con đã là thuộc liêu ở đó thì người ấy phải tránh đi chỗ khác, thế gọi là hồi
tỵ”.


25

Chính sách “hồi tỵ”-tránh bố trí, sử dụng người đứng đầu một địa
phương hoặc một tổ chức nhà nước là người có mối quan hệ ruột thịt với
những người đang ở nơi đó, cơ quan đó-là một chính sách quản lý quan lại
quan trọng của một số triều đại phong kiến nước ta. Mục tiêu của chính sách
“hồi tỵ” là giảm thiểu những tác động tiêu cực như bệnh cục bộ địa phương,
bệnh gia đình chủ nghĩa, tệ kéo bè, kéo cánh... trong lựa chọn, sử dụng quan
lại.
Trong lịch sử nước ta, Lê Thánh Tông (1442-1498) là vị vua đầu tiên
ban hành, hiện thực hoá chính sách “hồi tỵ” trong một nỗ lực đổi mới thể chế
chính trị và quan chế của nước ta. Ông không chỉ là nhân tài về mặt trí tuệ
mà còn là một vị vua rất có bản lĩnh và quyết đoán nên mới có khả năng thực
hiện “hồi tỵ” với các quan. Quốc sử ghi lại quá trình xây dựng chính sách
này của Lê Thánh Tông như sau:
“Ngày 22 (tháng 5, năm 1486), cấm quan lại nhận chức ở ngoài lấy
đàn bà con gái trong bộ hạt của mình” (Đại Việt sử ký toàn thư, tập II, NXB
Khoa học xã hội, H.2004, tr.530).
- “Tháng 9 (1488), xuống chiếu rằng: Từ nay, các quan phủ, huyện,
châu xét đặt xã trưởng, hễ là anh em ruột, anh em con chú con bác và bác
cháu, cậu cháu với nhau thì cho một người làm xã trưởng, không được cho
cả hai cùng làm để trừ mối tệ bè phái hùa nhau” (Đại Việt sử ký toàn thư, tập
II, NXB Khoa học xã hội, H.2004, tr.534).
“Tháng 8, ngày mồng 2 (1495), có lệnh cho châu huyện chọn đặt xã
trưởng. Nếu là con cô cậu, đôi con dì với nhau và thông gia cùng gả bán cho
nhau đều không được cùng làm xã trưởng trong một xã” (Đại Việt sử ký toàn
thư, tập II, NXB Khoa học xã hội, H.2004, tr.546).