Hoàn thiện quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước cấp tỉnh của tỉnh thái nguyên

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH

LÝ THU HƢƠNG

HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI ĐẦU TƢ
XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
CẤP TỈNH CỦA TỈNH THÁI NGUYÊN
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60.34.04.10

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Xuân Dũng

THÁI NGUYÊN - 2013
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

i
LỜI CAM ĐOAN
Xin cam đoan bản luận văn này là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi,
được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu lý thuyết

tình hình thực tiễn

dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS Nguyễn Xuân Dũng.
Kết quả tính toán trong luận văn là trung thực

,

.
Một lần nữa tôi xin được khẳng định về sự trung thực của lời cam đoan trên.
Thái Nguyên, ngày.....tháng......năm 2013
Tác giả luận văn

Lý Thu Hƣơng

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

ii

LỜI CẢM ƠN
Luận văn này là tổng hợp kết quả của quá trình học tập, nghiên cứu kết hợp với
kinh nghiệm thực tiễn trong quá trình công tác và sự nỗ lực cố gắng của bản thân.
Để hoàn thành luận văn này, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành tới quý
thầy (cô) giáo, Khoa Sau đại học - Trường đại học Kinh tế và Quản trị Kinh doanh Đại học Thái Nguyên đã nhiệt tình giúp đỡ, hỗ trợ cho tôi. Đặc biệt, tôi xin bày tỏ
lòng biết ơn sâu sắc nhất đến Thầy giáo - PGS.TS Nguyễn Xuân Dũng là người trực
tiếp hướng dẫn khoa học. Thầy đã dày công giúp đỡ tôi trong suốt quá trình nghiên
cứu và hoàn thiện đề tài.
Tôi cũng xin bày tỏ sự biết ơn đến lãnh đạo cơ quan và các đồng nghiệp, các
Ban quản lý dự án, đơn vị thi công trong lĩnh vực quản lý chi NSNN trong đầu tư
XDCB trên địa bàn tỉnh đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi trong công tác để có đủ thời gian
và hoàn thành khoá học, thực hiện thành công luận văn này.
Tuy đã có sự nỗ lực, cố gắng nhưng luận văn không thể tránh khỏi những
khiếm khuyết, tôi rất mong nhận được sự góp ý chân thành của quý thầy (cô) và
đồng nghiệp để luận văn này được hoàn thiện hơn.
Xin chân thành cảm ơn!

Thái Nguyên, ngày.....tháng......năm 2013
Tác giả luận văn

Lý Thu Hƣơng

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

iii

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

iv
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN .......................................................................................................i
LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................... ii
MỤC LỤC .................................................................................................................iv
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT .................................................................. viii
DANH MỤC CÁC BẢNG .......................................................................................ix
DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ, HÌNH ..........................................................................xi
DANH MỤC BIỂU ĐỒ ......................................................................................... viii
MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài .......................................................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu .............................................................................................. 2
3. Mục tiêu nghiên cứu................................................................................................ 2
3.1. Mục tiêu tổng quát ............................................................................................... 2
3.2. Mục tiêu cụ thể ..................................................................................................... 3

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ........................................................................... 3
4

........................................................................................... 3
.............................................................................................. 3

5. Đóng góp của đề tài................................................................................................. 3
6. Kết cấu của đề tài .................................................................................................... 3
CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA QUẢN LÝ CHI
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TRONG ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN .............. 5
1.1. Tổng quan về chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản ................. 5
1.1.1. Đầu tư xây dựng cơ bản .................................................................................... 5
1.1.2. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản ...........................................................................10
1.1.3. Chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản ..................................12
1.2. Quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản ........................15
1.2.1. Khái niệm ........................................................................................................15
1.2.2. Nguyên tắc quản lý và cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách
nhà nước ....................................................................................................................15
1.2.3. Bộ máy quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản ở
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

v
địa phương ...................................................................................................... 18
1.2.4. Nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản ......21
1.2.5. Các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư
xây dựng cơ bản ........................................................................................................26
1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây
dựng cơ bản ...............................................................................................................34

1.3.1. Các nhân tố chủ quan ......................................................................................34
1.3.2. Các nhân tố khách quan ..................................................................................36
Nguyên trong
quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản ................................38
đầu tư xây dựng cơ bản .............................................................................................38
1.4.2. Bài học kinh nghiệm cho tỉnh Thái Nguyên trong quản lý chi ngân sách nhà
nước trong đầu tư xây dựng cơ bản...........................................................................40
CHƢƠNG 2. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ..................................................42
2.1. Câu hỏi nghiên cứu ............................................................................................42
2.2. Các phương pháp nghiên cứu.............................................................................42
2.2.1. Phương pháp so sánh.......................................................................................42
2.2.2. Phương pháp phân tích tỉ lệ.............................................................................43
2.2.3. Phương pháp khảo sát điều tra ........................................................................43
2.2.4. Phương pháp thống kê.....................................................................................46
CHƢƠNG 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ..............................................................47
3.1. Khái quát về địa bàn nghiên cứu ........................................................................47
3.1.1. Khái quát tỉnh Thái Nguyên ............................................................................47
3.1.2. Thực trạng chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước cấp tỉnh của
tỉnh Thái Nguyên.......................................................................................................59
3.2. Thực trạng quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước cấp tỉnh
của tỉnh Thái Nguyên ................................................................................................68
3.2.1. Về Luật và các quy định có liên quan trong chi ngân sách nhà nước trong đầu
tư xây dựng cơ bản ....................................................................................................68
3.2.2. Chính sách ngân sách và lập kế hoạch chi ngân sách nhà nước trong đầu tư
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

vi
xây dựng cơ bản ........................................................................................................70

3.2.3. Về lập dự toán chi, chấp hành chi, quyết toán chi ngân sách nhà nước trong
đầu tư xây dựng cơ bản .............................................................................................71
3.2.4. Về việc thanh tra, kiểm tra, đánh giá chương trình, dự án ..............................75
3.2.5. Phân tích mức độ ảnh hưởng của các nhân tố đến quản lý chi ngân sách nhà
nước trong đầu tư XDCB từ nguồn vốn NS tỉnh của Thái Nguyên ..........................76
3.3. Đánh giá chung quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước cấp
tỉnh của tỉnh Thái Nguyên .........................................................................................80
3.3.1. Những kết quả đạt được ..................................................................................80
3.3.2. Hạn chế............................................................................................................83
3.3.3. Nguyên nhân ...................................................................................................92
CHƢƠNG 4. GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NHẰM HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI
ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CẤP TỈNH
CỦA TỈNH THÁI NGUYÊN GIAI ĐOẠN 2013-2015 ........................................96
4.1. Định hướng chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản cho mục tiêu
phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên .........................................96
- xã hội tỉnh Thái Nguyên giai
đoạn 2013 - 2015 .......................................................................................................96
4.1.2. Quan điểm hoàn thiện quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà
nước cấp tỉnh của tỉnh Thái Nguyên .......................................................................102
4.2. Giải pháp hoàn thiện quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
cấp tỉnh của tỉnh Thái Nguyên ................................................................................102
4.2.1. Hoàn thiện các văn bản pháp lý của tỉnh Thái Nguyên liên quan đến quản lý
chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản ...........................................103
4.2.2. Hoàn thiện công tác lập kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn
ngân sách nhà nước .................................................................................................103
4.2.3. Nâng cao chất lượng công tác quản lý và thực hiện dự án đầu tư ................105
4.2.4. Nâng cao năng lực và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ quản lý chi
ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản của tỉnh Thái Nguyên .............108
4.3. Kiến nghị ..........................................................................................................109
4.3.1. Kiến nghị với Nhà nước ................................................................................109

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu
/>

vii
4.3.2. Kiến nghị với UBND tỉnh và các sở, ban ngành chức năng của tỉnh ...........111
KẾT LUẬN ............................................................................................................114
TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................................116

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

viii
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
BOT

: Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao

BT

: Xây dựng - chuyển giao

BTO

: Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh

CNH - HĐH

: Công nghiệp hoá - Hiện đại hoá

DN

: Doanh nghiệp

DNNN

: Doanh nghiệp nhà nước

ĐTXDCT

: Đầu tư xây dựng công trình

ĐT –XDCB

: Đầu tư xây dựng cơ bản

FDI

: Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài

GDP

: Tổng sản phẩm quốc nội

KCHT

: Kết cấu hạ tầng

KH

: Kế hoạch

KT-XH

: Kinh tế xã hội

NS

: Ngân sách

NSNN

: Ngân sách nhà nước

ODA

: Nguồn vốn hổ trợ chính thức

TW

: Trung ương

UBND

: Uỷ ban nhân dân

UBMTTQVN

: Uỷ ban mặt trận tổ quốc Việt Nam

VĐT

: Vốn đầu tư

XDCB

: Xây dựng cơ bản

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

ix
DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1. So sánh tình hình thực hiện chi NSNN trong đầu tư XDCB so với kế hoạch .... 42
Bảng 2.2. Cơ cấu chi NSNN trong đầu tư XDCB theo ngành ..................................43
Bảng 2.3. Bảng khảo sát các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi NSNN trong
đầu tư XDCB .................................................................................. 44
Bảng 2.4: Khảo sát các nội dung chu trình quản lý chi NSNN trong đầu tư XDCB .....45
Bảng 3.1. Dân số trung bình của tỉnh Thái Nguyên giai đoạn 2009 - 2012 .............52
Bảng 3.2. Chuyển

2009 - 2012 .....55

Bảng 3.3. Vốn đầu tư XDCB bằng vốn NSNN so với tổng vốn đầu tư toàn XH trên
địa bàn tỉnh Thái Nguyên ........................................................................59
Bảng 3.4. Tình hình chi NSNN trong đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ... 60
Bảng 3.5. Tình hình thực hiện chi NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh Thái
Nguyên giai đoạn 2009-2012 ..................................................................61
Bảng 3.6. Tình hình chi NSNN trong đầu tư XDCB theo ngành kinh tế trên địa bàn

tỉnh Thái Nguyên giai đoạn 2009-2012 ...................................................62
Bảng 3.7. Thống kê mô tả các điều tra về Luật và các quy định có liên quan trong
chi NSNN của tỉnh Thái Nguyên cho đầu tư xây dựng cơ bản ...............69
Bảng 3.8. Thống kê mô tả các điều tra về chính sách ngân sách và lập kế hoạch chi
cho đầu tư XDCB trong chi NSNN của tỉnh Thái Nguyên .....................70
Bảng 3.9. Thống kê mô tả các điều tra về dự toán chi cho đầu tư XDCB trong chi
NSNN của tỉnh Thái Nguyên...................................................................72
Bảng 3.10. Thống kê mô tả các điều tra về chấp hành cho đầu tư XDCB trong chi
NSNN của tỉnh Thái Nguyên...................................................................73
Bảng 3.11. Thống kê mô tả các điều tra về quyết toán chi cho đầu tư XDCB trong
chi NSNN của tỉnh Thái Nguyên .............................................................74
Bảng 3.12. Thống kê mô tả các điều tra về việc thanh tra, kiểm tra, đánh giá chương
trình, dự án cho đầu tư XDCB trong chi NSNN của tỉnh Thái Nguyên..75
Bảng 3.13. Tổng hợp các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý chi NSNN trong đầu tư
XDCB từ nguồn vốn NS tỉnh của Thái Nguyên ......................................76
Bảng 3.14. Mô tả các yếu tố đầu ra ...........................................................................77
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu
/>

x

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

xi
DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ, HÌNH
SƠ ĐỒ
Sơ đồ 1.1: Các giai đoạn đầu tư của một dự án .......................................................... 9

HÌNH
Hình 3.1. Bản đồ hành chính tỉnh Thái Nguyên .......................................................48

DANH MỤC BIỂU ĐỒ
Biểu đồ 3.1. Chuyển dịch cơ cấu kinh tế tỉnh Thái Nguyên .....................................56
Biểu đồ 3.2. So sánh điểm trung bình của chu trình quản lý chi NSNN trong đầu tư
XDCB từ nguồn NS tỉnh của Thái Nguyên .............................................80

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

xii

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong hệ thống tài chính quốc gia, ngân sách Nhà nước là khâu chủ đạo, là
điều kiện vật chất quan trọng để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước.
Đồng thời NSNN là công cụ quan trọng của Nhà nước để điều tiết vĩ mô đối với toàn
bộ đời sống kinh tế - xã hội và đảm bảo an ninh quốc gia.
NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung nhằm huy động
cao nhất mọi nguồn lực của nền kinh tế để phục vụ chiến lược phát triển kinh tế - xã
hội đất nước.
Chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản là một khoản chi

chiếm tỉ trọng lớn trong tổng chi ngân sách. Trong những năm qua, cùng với quá
trình đổi mới kinh tế, quản lý chi NSNN nói chung và chi trong lĩnh vực đầu tư xây
dựng cơ bản nói riêng đã có những đổi mới và mang lại những kết quả bước đầu rất
quan trọng. Tuy nhiên thực tiễn đời sống xã hội đang đặt ra những yêu cầu mới, đòi hỏi
công tác quản lý chi NSNN trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản phải được tiếp tục
đổi mới và hoàn thiện hơn nữa.
Là một tỉnh miền núi, “thủ đô” của cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp
xâm lược, Thái Nguyên là địa phương có nhiều di tích lịch sử và địa danh du lịch,
cùng với các địa phương khác trên cả nước, kinh tế - xã hội Thái Nguyên ổn định và
từng bước phát triển, mang lại nhiều thành tựu quan trọng. Nhưng nguồn thu ngân
sách so với một số địa phương khác còn hạn chế trong khi nhu cầu chi đòi hỏi cao,
công tác quản lý NSNN nói chung, quản lý chi NSNN trong lĩnh vực đầu tư xây
dựng cơ bản nói riêng còn nhiều bất cập, nhất là trong công tác quy hoạch, kế hoạch,
quản lý và thực hiện dự án đầu tư, công tác thanh tra, giám sát, kiểm tra trong quản
lý vốn đầu tư XDCB…Vì vậy cần thiết phải có nghiên cứu một cách hệ thống khoa
học nhằm góp phần vào việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí thất thoát trong
đầu tư, nâng cao hiệu quả chi ngân sách nhà nước và thúc đẩy kinh tế - xã hội của
địa phương phát triển.
Trong bối cảnh đó, vấn đề : "Hoàn thiện quản lý chi đầu tư xây dựng cơ
bản từ Ngân sách Nhà nước cấp tỉnh của tỉnh Thái Nguyên" được tác giả chọn
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

2
làm đề tài luận văn tốt nghiệp Thạc sỹ Quản lý kinh tế là có giá trị về mặt lý luận và
thực tiễn cấp bách.
2. Tình hình nghiên cứu
Đến nay, vấn đề quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng
cơ bản đã có một số nghiên cứu khác nhau, tiếp cận từ các góc độ khác nhau,

chẳng hạn như:
1. Luận văn thạc sĩ kinh tế của Lê Hoàng Bá Huyền (2008), đề tài Hoàn
thiện quản lý chi NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn huyện Bá Thước,
tỉnh Thanh Hóa, (Đại học Kinh tế quốc
quản lý chi NSNN trong đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn nghiên cứu, đề xuất
các giải pháp và kiến nghị nhằm góp phần tăng cường quản lý chi NSNN trong đầu
tư xây dựng cơ bản trên địa bàn Huyện Bá Thước, tỉnh Thanh Hóa.
2. Luận văn thạc sĩ kinh tế của Đỗ Bảo Ngọc (2007), đề tài Hoàn thiện công
tác quản lý chi NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản qua hệ thống kho bạc Nhà nước,
(Đại học Kinh tế quốc dân, Hà nội), trên cơ sở hệ thống hóa những vấn về quản lý
chi ngân sách NN, phân tích thực trạng quản lý chi NSNN cho đầu tư xây dựng cơ
bản qua hệ thống kho bạc nhà nước đồng thời đề xuất giải pháp đổi mới quản lý chi
NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản qua hệ thống kho bạc nhà nước.
3. Luận văn thạc sĩ kinh tế của Vũ Thế Sơn (2011), Giải pháp quản lý đổi
mới chi ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên, (Đại học Kinh tế và
quản trị kinh doanh Thái Nguyên) bàn về thực trạng quản lý chi NSNN trên địa bàn
tỉnh Thái Nguyên, làm rõ tính đặc thù và những mặt tích cực, mặt yếu kém, nguyên
nhân và những bài học kinh nghiệm trong công tác quản lý chi NSNN ở tỉnh Thái
Nguyên, đồng thời đề xuất giải pháp đổi mới quản lý chi NSNN ở tỉnh Thái
Nguyên, góp phần đổi mới cơ chế chính sách quản lý NSNN nói chung và quản lý
chi NSNN nói riêng...
Tuy nhiên, chưa có nghiên cứu nào đề cập đến vấn đề quản lý chi đầu tư
XDCB từ NSNN cấp tỉnh của tỉnh Thái Nguyên.
3. Mục tiêu nghiên cứu
3.1. Mục tiêu tổng quát
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

3

ánh giá

trạng quản lý chi đầu tư XDCB từ NSNN cấp tỉnh

của tỉnh Thái Nguyên giai đoạn 2009 - 2012, đề xuất các giải pháp và kiến nghị
nhằm góp phần hoàn thiện quản lý chi đầu tư XDCB từ NSNN cấp tỉnh của tỉnh
Thái Nguyên giai đoạn 2013-2015.
3.2. Mục tiêu cụ thể
- Hệ thống hoá một số vấn đề lý luận cơ bản và thực tiễn về quản lý chi
NSNN trong đầu tư xây dựng cơ bản.
- Phân tích thực trạng và đánh giá những kết quả đạt được, hạn chế và
nguyên nhân trong quản lý chi đầu tư XDCB từ NSNN cấp tỉnh của tỉnh Thái
Nguyên giai đoạn 2009-2012.
- Đề xuất giải pháp và kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện quản lý chi đầu
tư XDCB từ NSNN cấp tỉnh của tỉnh Thái Nguyên giai đoạn 2013-2015.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
u
Quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước cấp tỉnh trên địa
bàn tỉnh Thái Nguyên.
Nghiên cứu thực trạng quản lý chi đầu tư XDCB từ NSNN cấp tỉnh của tỉnh
Thái Nguyên giai đoạn 2009 - 2012.
5. Đóng góp của đề tài
- Hệ thống hóa một số vấn đề lý luận và thực tiễn về chi NSNN trong đầu tư
xây dựng cơ bản.
- Phân tích thực trạng và đánh giá thành tựu, hạn chế, nguyên nhân trong
quản lý chi đầu tư XDCB từ NSNN cấp tỉnh của tỉnh Thái Nguyên.
- Đề xuất giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện quản lý chi đầu tư XDCB
từ NSNN cấp tỉnh của tỉnh Thái Nguyên.
6. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở

và kết luận,

được chia thành 4 chương:

- Chƣơng 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý chi NSNN trong đầu tư
xây dựng cơ bản.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

4
- Chƣơng 2: Phương pháp nghiên cứu.
- Chƣơng 3: Kết quả nghiên cứu.
- Chƣơng 4: Giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện quản lý chi đầu tư xây dựng
cơ bản từ ngân sách Nhà nước cấp tỉnh của tỉnh Thái Nguyên đến năm 2015.

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

5
CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH
NHÀ NƢỚC TRONG ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN
1.1. Tổng quan về chi ngân sách nhà nƣớc trong đầu tƣ xây dựng cơ bản
1.1.1. Đầu tư xây dựng cơ bản
1.1.1.1. Khái niệm
Đầu tư xây dựng cơ bản là một bộ phận của hoạt động đầu tư, đó là việc bỏ
vốn để tiến hành các hoạt động xây dựng cơ bản nhằm tái sản xuất giản đơn và tái

sản xuất mở rộng các tài sản cố định nhằm phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền
kinh tế quốc dân
1.1.1.2. Đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản
Đầu tư xây dựng cơ bản có những đặc điểm riêng, đòi hỏi nhà quản lý
phải nắm vững để đưa ra các quyết định quản lý phù hợp nhất. Bao gồm các
đặc điểm sau:
Thứ nhất: đầu tư XDCB là khâu mở đầu của mọi quá trình sản xuất và tái sản
xuất nhằm tạo ra năng lực sản xuất cho nền kinh tế. Đầu tư XDCB chính là một phần
tiết kiệm những tiêu dùng của xã hội thay vì những tiêu dùng lớn hơn trong tương lai.
Để tạo ra tài sản cố định cho nền kinh tế, là những điều kiện kỹ thuật cần
thiết đảm bảo cho sự tăng trưởng và phát triển kinh tế: xây dựng hệ thống hạ tầng,
các nhà máy và mua sắm các thiết bị, dây chuyền công nghệ tiên tiến hiện đại…đầu
tư XDCB cần một lượng vốn lớn.
Muốn đáp ứng được điều đó, các quốc gia phải phát huy mọi tiềm năng
nguồn lực trong nước như: tiết kiệm từ nội bộ nền kinh tế, huy động mọi nguồn lực
trong các tầng lớp dân cư, đồng thời phải tìm mọi giải pháp để thu hút các nguồn
lực nước ngoài như: vốn ODA, FDI, NGO…
Xuất phát từ đặc điểm này đòi hỏi chúng ta trong việc huy động và sử
dụng vốn đầu tư XDCB phải giải quyết tốt mối quan hệ giữa tích luỹ và tiêu

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

6
dùng, nếu không giải quyết tốt mối quan hệ này sẽ xuất hiện mâu thuẫn gay gắt
giữa đầu tư và tiêu dùng.
Thứ hai: quá trình đầu tư XDCB phải trải qua một thời gian lao động rất
dài mới có thể đưa vào sử dụng được, thời gian hoàn vốn lâu vì sản phẩm XDCB
mang tính chất đặc biệt và tổng hợp. Sản xuất không theo dây chuyền hàng loạt

mà mỗi công trình dự án có kiểu cách, tính chất khác nhau lại phụ thuộc nhiều
vào yếu tố tự nhiên, địa điểm hoạt động lại thay đổi liên tục và phân tán. Thời
gian khai thác và sử dụng lâu dài, thường là 10 năm, 20 năm, 50 năm hoặc lâu
hơn tuỳ thuộc vào tính chất dự án.
Quá trình đầu tư XDCB gồm 3 giai đoạn: xây dựng dự án, thực hiện dự án và
khai thác dự án.
Xây dựng dự án và thực hiện dự án là hai giai đoạn có thời gian dài nhưng lại
không tạo ra sản phẩm, đây là nguyên nhân chính gây ra mâu thuẫn giữa đầu tư và
tiêu dùng. Các nhà kinh tế cho rằng đầu tư là quá trình làm bất động hoá một số vốn
nhằm thu lợi nhuận trong nhiều thời kỳ nối tiếp sau này. Muốn nâng cao hiệu quả
vốn đầu tư XDCB cần chú ý tập trung các điều kiện đầu tư có trọng điểm, nhằm đưa
nhanh các dự án đầu tư vào khai thác sử dụng.
Khi xét hiệu quả vốn đầu tư XDCB cần quan tâm xem xét cả 3 giai đoạn của
quá trình đầu tư, tránh tình trạng thiên lệch, chỉ tập trung vào giai đoạn thực hiện dự
án, tức là việc đầu tư vào xây dựng các dự án mà không chú ý thời gian khai thác dự
án. Việc coi trọng hiệu quả kinh tế do đầu tư XDCB mang lại là hết sức cần thiết
nên phải có phương án lựa chọn tối ưu, đảm bảo trình tự XDCB. Chính vì chu kỳ
sản xuất kéo dài nên việc hoàn vốn được các nhà đầu tư đặc biệt quan tâm, phải lựa
chọn trình tự bỏ vốn cho thích hợp để giảm đến mức tối đa thiệt hại do ứ động vốn
ở sản phẩm dở dang.
Thứ ba: đầu tư là lĩnh vực có mức độ rủi ro lớn và mạo hiểm, đầu tư chính
là việc đánh đổi những tiêu dùng chắc chắn của hiện tại để mong nhận được
những tiêu dùng lớn hơn nhưng chưa thật chắc chắn trong tương lai, “Chưa thật

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

7
chắc chắn” chính là yếu tố rủi ro mạo hiểm. Vì vậy có nhà kinh tế đã nói rằng

đấu tư là đánh bạc với tương lai.
Rủi ro trong lĩnh vực đầu tư XDCB chủ yếu do thời gian của quá trình đầu tư
kéo dài. Trong thời gian này các yếu tố kinh tế, chính trị và cả tự nhiên ảnh hưởng
sẽ gây nên những tổn thất mà các nhà đầu tư không lường định hết khi lập dự án.
Các yếu tố bão lụt, động đất, chiến tranh có thể tàn phá các công trình được đầu tư.
Sự thay đổi chính sách như quốc hữu hoá các cơ sở sản xuất, thay đổi chính sách
thuế, mức lãi suất, sự thay đổi thị trường, thay đổi nhu cầu sản phẩm cũng có thể
gây nên thiệt hại cho nhà đầu tư.
Đặc điểm này chỉ ra rằng, muốn khuyến khích đầu tư cần phải quan tâm đến
lợi ích của các nhà đầu tư. Lợi ích mà các nhà đầu tư quan tâm nhất là hoàn đủ vốn
đầu tư cho họ và lợi nhuận tối đa thu được nhờ hạn chế và tránh được rủi ro. Vì vậy
các chính sách khuyến khích đầu tư cần quan tâm đến là ưu đãi, miễn giảm thuế,
khấu hao cao, lãi suất vốn vay thấp, cơ chế thanh toán vốn nhanh, kịp thời…
Thứ tư: sản phẩm của đầu tư XDCB là những công trình xây dựng như nhà
máy, công trình công cộng, nhà ở, cầu cống, sân bay, cảng biển… có tính cố định
gắn liền với đất đai. Vì thế nên trước khi đầu tư các công trình phải được quy hoạch
cụ thể, khi thi công xây lắp thường gặp phải khó khăn trong đền bù giải phóng mặt
bằng, khi đã hoàn thành công trình thì sản phẩm đầu tư khó di chuyển đi nơi khác.
Sản phẩm của đầu tư XDCB là những TSCĐ, có chức năng tạo ra sản phẩm
và dịch vụ khác cho xã hội, thường có vốn đầu tư lớn, do nhiều người, thậm chí do
nhiều cơ quan đơn vị khác cùng tạo ra.
Sản phẩm của đầu tư XDCB mang tính đặc biệt và tổng hợp, sản xuất không
theo một dây chuyền mà có tính cá biệt. Mỗi công trình đều có điểm riêng nhất
định. Ngay trong một công trình kết cấu các phần cũng không hoàn toàn giống
nhau. Với những công trình công nghệ cao, có vòng đời thay đổi công nghệ ngắn
như: công trình bưu chính viễn thông, công nghệ thông tin, điện tử… thì việc thay
đổi công nghệ, kiểu dáng luôn xảy ra.

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

8
Giá thành sản phẩm XDCB rất phức tạp và thường xuyên thay đổi theo từng
giai đoạn. Sản phẩm đầu tư XDCB không chỉ mang ý nghĩa kinh tế kỹ thuật mà còn
mang tính nghệ thuật. Sản phẩm đầu tư XDCB phản ánh trình độ kinh tế, trình độ
khoa học kỹ thuật và trình độ của từng giai đoạn lịch sử nhất định của một đất nước.
Quá trình XDCB bị tác động bởi nhiều yếu tố tự nhiên như tình hình địa chất thuỷ
văn, ảnh hưởng của khí hậu thời tiết, mưa bão, động đất. Trong đầu tư XDCB chu
kỳ sản xuất thường dài và chi phí sản xuất thường lớn. Vì vậy, chọn công trình để
bỏ vốn thích hợp nhằm giảm mức tối đa thiệt hại do công trình xây dựng dở dang là
một thách thức lớn đối với các nhà thầu.
Nơi làm việc và lực lượng lao động không ổn định là điều bất lợi cho quá trình
XDCB, dẫn đến thời gian ngừng làm việc nhiều, năng suất lao động thấp, dễ gây tâm
lý tạm bợ, tuỳ tiện trong làm việc và sinh hoạt của cán bộ công nhân công trường.
Để thực hiện một dự án đầu tư XDCB phải trải qua nhiều giai đoạn, có rất
nhiều đơn vị tham gia thực hiện. Trên một công trường có thể có hàng chục đơn vị
làm các công việc khác nhau, nhưng các đơn vị này cùng hoạt động trên một không
gian và thời gian, vì vậy trong tổ chức thi công cần phải phối hợp chặt chẽ với nhau
bằng các hợp đồng giao nhận thầu xây dựng. Tuy vậy hiện nay cách thức giao nhận
thầu chưa được cải tiến, giá bán được định trước khi chế tạo sản phẩm. Tức là trước
khi nhà thầu biết giá thành thực tế của mình, việc ước lượng đúng đắn giá cả và
phương tiện thi công rất khó khăn vì phải dựa trên những giả thiết mà rất có thể khi
thi công thực tế bị phủ định.
Điều phụ thuộc này buộc nhà thầu phải nắm chắc dự toán và kiểm tra thường
xuyên trong quá trình thi công.
1.1.1.3. Các giai đoạn Đầu tư xây dựng cơ bản
Dự án đầu tư được hình thành và phát triển với nhiều giai đoạn riêng biệt,
nhưng gắn kết chặt chẽ với nhau, thậm chí đan xen nhau theo một tiến trình lôgic.
Mặc dù vậy, có thể nghiên cứu chúng một cách tương đối độc lập và trên các góc độ

khác nhau để hiểu chúng một cách hệ thống hơn, toàn diện hơn. Trên cơ sở quy

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

9
hoạch đã được phê duyệt, trình tự thực hiện dự án đầu tư bao gồm 8 bước công việc,
phân thành hai giai đoạn theo sơ đồ1.1: Các giai đoạn đầu tư của một dự án.
Qua sơ đồ ta thấy: bước trước là cơ sở để thực hiện bước sau, giai đoạn trước
là cơ sở thực hiện giai đoạn sau. Tuy nhiên, do tính chất và quy mô của dự án mà
một vài bước có thể gộp nhau như ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư, đối với dự án vừa và
nhỏ thì có thể không cần phải có bước nghiên cứu cơ hội đầu tư và bước nghiên cứu
dự án tiền khả thi mà xây dựng luôn dự án khả thi, thậm chí chỉ cần lập báo cáo
kinh tế - kỹ thuật đối với những dự án quá nhỏ và những dự án có thiết kế mẫu.
Sơ đồ 1.1: Các giai đoạn đầu tư của một dự án
Giai đoạn I
Chuẩn bị đầu tƣ

Nghiên cứu cơ
hội đầu tư

Lập dự án, lập
BCKT-KT

Thẩm định và
phê duyệt dự án

Giai đoạn II
Thực hiện đầu tƣ

Thiết kế, lập
tổng dự toán,
dự toán

Ký kết HĐ:
xây dựng,
thiết bị

Thi công xây
dựng, đào tạo,
CN,CBKT,QL

Chạy thử
nghiệm thu,
quyết toán

Bàn giao, đưa vào khai thác sử dụng
Khi bước trước đã thực hiện xong, trước khi triển khai thực hiện bước tiếp
theo phải kiểm tra và đánh giá về kinh tế, tài chính, kỹ thuật của bước đó, nếu đạt
yêu cầu về các tiêu chuẩn, quy phạm (nếu có) cho bước đó và được cấp có thẩm

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

10
quyền chấp nhận mới được thực hiện bước tiếp theo. Đáng lưu ý nhất là thực hiện
trình tự theo giai đoạn chuẩn bị đầu tư và thực hiện đầu tư dự án.
- Nội dung công việc thực hiện ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư gồm:

+ Nghiên cứu sự cần thiết phải đầu tư và quy mô đầu tư.
+ Tiến hành thăm dò, xem xét thị trường để xác định nhu cầu tiêu thụ; tìm
nguồn cung ứng thiết bị, vật tư cho sản xuất, xem xét khả năng về nguồn vốn đầu tư
và lựa chọn hình thức đầu tư.
+ Tiến hành điều tra, khảo sát và chọn địa điểm xây dựng.
+ Lập dự án đầu tư.
+ Gửi hồ sơ dự án và văn bản của cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư,
tổ chức cho vay vốn đầu tư và cơ quan có chức năng thẩm quyền lập dự án đầu tư.
- Nội dung công việc ở giai đoạn thực hiện dự án bao gồm:
+ Xin giao đất hoặc thuê đất theo quy định của Nhà nước, mặt biển và thềm
lục địa.
+ Chuẩn bị mặt bằng xây dựng.
+ Tuyển chọn tư vấn khảo sát, thiết kế giám định kỹ thuật và chất lượng công trình.
+ Phê duyệt, thẩm định thiết kế và tổng dự toán, dự toán hạng mục công trình.
+ Tổ chức đấu thầu thi công xây lắp, thiết bị.
+ Xin giấy phép xây dựng và giấy phép khai thác tài nguyên (nếu có).
+ Ký kết hợp đồng kinh tế với nhà thầu đã trúng thầu.
+ Thi công xây lắp công trình.
+ Kiểm tra giám sát thực hiện các hợp đồng.
1.1.2. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản
1.1.2.1. Khái niệm
Theo Nghị định 385-HĐBT ngày 7 tháng 11 năm 1994 của Hội đồng bộ
trưởng về việc bổ sung, thay thế điều lệ quản lý XDCB đã ban hành kèm theo Nghị
định 232-CP ngày 6/6/1981 thì "Vốn đầu tư xây dựng cơ bản là toàn bộ chi phí đã
bỏ ra để đạt được mục đích đầu tư bao gồm: chi phí cho việc khảo sát quy hoạch
xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tư, chi phí thiết kế và xây dựng chi phí mua sắm, lắp
đặt máy móc, thiết bị và các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán”. Các văn bản
pháp luật sau Nghị định này không đưa ra định nghĩa về vốn đầu tư XDCB nữa.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu
/>

11
Tuy nhiên, thuật ngữ “vốn đầu tư XDCB” vẫn được sử dụng rộng rãi trong nhiều
văn bản pháp luật hiện nay.
1.1.2.2.Các nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản
Vốn đầu tư Xây dựng cơ bản được hình thành từ các nguồn sau :
- Nguồn trong nước: Đây là nguồn vốn có vai trò quyết định tới sự phát triển
kinh tế của đất nước, nguồn này chiếm tỷ trọng lớn, nó bao gồm từ các nguồn sau :
+ Vốn ngân sách nhà nước: Gồm ngân sách TW và ngân sách địa phương,
được hình thành từ sự tích luỹ của nền kinh tế, vốn khấu hao cơ bản và một số
nguồn khác dành cho đầu tư xây dựng cơ bản;
+ Vốn tín dụng đầu tư gồm: Vốn của Nhà nước chuyển sang, vốn huy động
từ các đơn vị kinh tế và các tầng lớp dân cư, dưới các hình thức, vốn vay dài hạn
của các tổ chức tài chính tín dụng quốc tế và người Việt Nam ở nước ngoài;
+ Vốn trái phiếu Chính phủ;
+ Vốn của các đơn vị sản xuất kinh doanh, dịch vụ thuộc các thành phần
kinh tế khác;
- Vốn nước ngoài: Nguồn này có vai trò hết sức quan trọng trong quá trình đầu
tư Xây dựng cơ bản và sự phát triển kinh tế của mỗi quốc gia. Nguồn này bao gồm:
+ Vốn ODA: Vốn viện trợ của các tổ chức quốc tế như WB, ADB, các tổ
chức chính phủ như JICA ( OFID);
+ Các tổ chức phi chính phủ…
+ Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài thông qua hình thức 100% vốn nước
ngoài, liên doanh…
1.1.2.3. Vốn NSNN trong đầu tư xây dựng cơ bản
NSNN với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước tham
gia huy động và phân phối VĐT thông qua hoạt động thu, chi ngân sách.
- Căn cứ vào phạm vi, tính chất và hình thức thu cụ thể, Vốn đầu tư XDCB
từ NSNN được hình thành từ các nguồn sau:
+ Nguồn vốn thu trong nước (thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ bán, cho thuê

tài sản, tài nguyên của đất nước…và các khoản thu khác).

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>

12
+ Nguồn vốn từ nước ngoài (vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA, nguồn
viện trợ phi Chính phủ).
Phân cấp quản lý ngân sách chia Vốn đầu tư XDCB từ NSNN gồm:
+ Vốn đầu tư XDCB của ngân sách trung ương được hình thành từ các khoản
thu của ngân sách trung ương đầu tư vào các dự án phục vụ cho lợi ích quốc gia.
Nguồn vốn này được giao cho các bộ, ngành quản lý sử dụng.
+ Vốn đầu tư XDCB của ngân sách địa phương được hình thành từ các
khoản thu ngân sách địa phương đầu tư vào các dự án phục vụ cho lợi ích của từng
địa phương. Nguồn vốn này thường được giao cho các cấp chính quyền địa phương
(tỉnh, huyện, xã) quản lý thực hiện.
- Mức độ kế hoạch hoá, Vốn đầu tư từ NSNN được phân thành:
+ Vốn đầu tư xây dựng tập trung: nguồn vốn này được hình thành theo kế
hoạch với tổng mức vốn và cơ cấu vốn do Thủ tướng Chính phủ quyết định giao
cho từng bộ, ngành và từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
+ Vốn đầu tư XDCB từ nguồn thu được để lại theo Nghị quyết của Quốc hội:
thu từ thuế nông nghiệp, thu bán, cho thuê nhà của Nhà nước, thu cấp quyền sử
dụng đất, chuyển quyền sử dụng đất…
+ Vốn đầu tư XDCB theo chương trình quốc gia.
+ Vốn đầu tư XDCB thuộc NSNN nhưng được để lại tại đơn vị để đầu tư
tăng cường cơ sở vật chất như: quảng cáo truyền hình, thu học phí,...
Vốn NSNN đầu tư cho XDCB thường có quy mô lớn và không có khả năng
thu hồi trực tiếp, có tác dụng chung cho nền kinh tế - xã hội nhưng các thành phần
kinh tế khác không có khả năng hoặc không muốn tham gia đầu tư. Hơn nữa, nguồn

vốn cấp phát trực tiếp từ ngân sách không hoàn lại nên đây là nguồn vốn dễ bị thất
thoát, lãng phí nhất đòi hỏi phải quản lý chặt chẽ.
1.1.3. Chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản
1.1.3.1. Khái niệm
Chi NSNN trong đầu tư XDCB trên địa bàn địa phương là quá trình phân
phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tư tái sản xuất TSCĐ
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

/>