Những nội dung cơ bản của hiến pháp sửa đổi năm 2013 về chính quyền địa phương và định hướng triển khai (PGS, TS nguyễn đức minh)

NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA HIẾN PHÁP SỬA ĐỔI NĂM 2013
VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VÀ ĐỊNH HƯỚNG TRIỂN KHAI
PGS,TS . Nguyễn Đức Minh
Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu Châu Âu,
Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam
Ngày 28 tháng 11 năm 2013, tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Hiến
pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (dưới đây gọi tắt là Hiến pháp năm 2013
hoặc Hiến pháp hiện hành), thay thế cho bản Hiến pháp năm 199258. Hiến pháp này có hiệu
lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2014.
Trước và trong thời gian tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992 và góp ý dự thảo
sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2013 đã có nhiều ý kiến nêu ra mặt được và hạn chế của
Hiến pháp và Luật Tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, cũng như phản ánh thực
trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trên thực tế; từ đó làm rõ nhu cầu sửa
đổi, bổ sung Hiến pháp về chính quyền địa phương. Vì vậy, bài viết dưới đây không thảo luận
các vấn đề đó mà tập trung làm rõ những điểm mới, những điểm đã được sửa đổi, bổ sung
trong chế định về chính quyền địa phương của Hiến pháp sửa đổi năm 2013 và gợi mở định
hướng triển khai thi hành Hiến pháp trong thời gian tới.
1. Những điểm mới, những điểm đã được sửa đổi, bổ sung của Hiến pháp sửa đổi
năm 2013 về chính quyền địa phương
Trong lần sửa đổi Hiến pháp vừa qua, chế định chính quyền địa phương được đánh giá
là một trong những nội dung quan trọng nhất và khó nhất59. Đồng thời, chế định chính quyền
địa phương của dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cũng là một trong những nội dung được
nhiều đối tượng quan tâm, tranh luận và góp ý nhiều nhất60.
Trong Hiến pháp hiện hành, chế định chính quyền địa phương vẫn được cơ cấu ở
chương IX nhưng đặt sau Chương về Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân. Cấu trúc như
vậy phù hợp với trật tự tổ chức quyền lực theo lãnh thổ, bởi cùng với các cơ quan nhà nước
khác ở trung ương, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân hoạt động trên phạm vi quốc
gia. Tên chương IX được đổi từ “Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” thành tên mới là
“Chính quyền địa phương”. Chương IX của Hiến pháp hiện hành có 7 Điều, giảm 1 Điều so
với Hiến pháp năm 1992. Ngoài chương IX, Hiến pháp còn có nhiều quy định ở các chương
khác liên quan đến chính quyền, chẳng hạn, Điều 6, Điều 7, khoản 2 Điều 55 .v.v.

58

Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung vào năm 2001 theo Nghị quyết của Quốc hội số 51/2001/QH10
ngày 25/12/2001 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
năm 1992. Trong bài viết này gọi tắt là Hiến pháp năm 1992.
59
Như ý kiến của Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng, trong phát biểu khai mạc tọa đàm về chính quyền địa
phương trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, do Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 tổ chức tại
Thành phố Hồ Chí Minh ngày 28/8/2013, Thông tin trên Báo điện tử đại biểu nhân dân tại địa chỉ
/>60
Đinh Xuân Thảo, Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương, Báo điện tử Đảng Cộng sản Việt
Nam, , ngày 11/03/2014

97
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


Hiến pháp đã quán triệt các mục đích, yêu cầu, quan điểm cơ bản và định hướng lớn
của việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 199261. Chương IX của Hiến pháp hiện hành và các
quy định về/và liên quan đến chính quyền địa phương ở các chương khác đã được xây dựng
hướng tới mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh và theo định hướng
xã hội chủ nghĩa. Về nội dung, Chương IX của Hiến pháp đã kế thừa nhiều quy định ở chương
IX của Hiến pháp năm 1992 và có sửa đổi, bổ sung ở một số điểm sau đây:
Thứ nhất, Hiến pháp đã thể chế hóa nhiều quan điểm đổi mới của Đảng Cộng sản
Việt Nam về quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, về phân cấp
và tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước theo chiều dọc, về dân chủ và đổi mới tổ chức hoạt
động của chính quyền địa phương.
Định hướng của Đảng về “Thực hiện phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương đi
đôi với nâng cao chất lượng quy hoạch và tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của trung

ương, gắn quyền hạn với trách nhiệm được giao”62 được đề ra ở Đại hội đại biểu toàn quốc
lần thứ XI chính thức được thể chế hóa trong Điều 112, 113 và 114 Hiến pháp. Ở đó, Hiến
pháp vạch ra không gian hành động của chính quyền địa phương trong việc tổ chức và bảo
đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương
do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Đồng thời, Hiến pháp
quy định cách thức xác định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương. Điều 112 là
quy phạm mới được bổ sung vào Hiến pháp hiện hành mà nội dung của nó chưa được quy
định trong Hiến pháp năm 1992.
Một yêu cầu khác của Đảng về “Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở
nông thôn, đô thị, hải đảo”63 cũng đã được thể chế hóa trong khoản 2 Điều 111 của Hiến
pháp. Theo đó, cấp chính quyền địa phương …..được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông
thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định. Đường lối của Đảng về
“Tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương”64 cũng được Hiến pháp
thể chế hóa trong các quy định về tổ chức đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (khoản 1 Điều
110); về tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính (khoản 1 Điều 111); về hội
đồng nhân dân (Điều 113) và ủy ban nhân dân (Điều 114). Ngoài ra, chủ trương của Đảng về
“Nâng cao chất lượng hoạt động của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp, bảo đảm
quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính
sách trong phạm vi được phân cấp”65 cũng đã được thể chế hóa trong quy định của Hiến pháp
61

Về các yêu cầu và quan điểm sửa đổi Hiến pháp và 9 nội dung cơ bản của việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 của Ủy ban dự
thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, xem trong Báo cáo về những nội dung cơ bản của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 do
ông Uông Chu Lưu trình bày. Báo cáo được công bố trên trang điện tử của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
ngày 08/01/2013 tại địa chỉ: />Xem thêm Kế hoạch số 71-KH/BTGTW ngày 21/02/2012 của Ban Tuyên giáo Trung ương về công tác tư tưởng thực hiện sửa đổi,
bổ sung Hiến pháp năm 1992. Kế hoạch này được công bố trên trang điện tử của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam ngày 23/02/2013 tại địa chỉ: />62
Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb.Chính trị quốc gia, Hà Nội
2011, trang 249-250.
63

Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, tài liệu đã dẫn ở trên, trang 251.
64
Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, tài liệu đã dẫn ở trên, trang 251.
65
Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, tài liệu đã dẫn ở trên, trang 251.

98
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


về vị trí, chức năng, thẩm quyền của hội đồng nhân dân (Điều 113), về ủy ban nhân dân (Điều
114) và đại biểu hội đồng nhân dân (Điều 115).
Dân chủ và đảm bảo vai trò của Nhân dân cũng đã được Hiến pháp quán triệt trong
một số quy định về chính quyền địa phương. Điều này phản ánh rất rõ trong quy định về yêu
cầu phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương khi thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa
giới đơn vị hành chính (khoản 2 Điều 110); chính quyền địa phương quyết định các vấn đề
của địa phương do luật định (khoản 1 Điều 112); phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà
nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương (khoản 2 Điều
112); cũng như trong các quy định về hội đồng nhân dân (Điều 113), ủy ban nhân dân (Điều
114) và đại biểu hội đồng nhân dân (Điều 115).
Yêu cầu “Xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của mỗi cấp chính
quyền địa phương”66 đã được Đảng ta đề ra từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII và được
tiếp tục nói đến trong Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành trung ương khóa VIII Đảng67, và
trong các kỳ Đại hội và Hội nghị Ban Chấp hành trung ương của Đảng sau đó68. Tuy nhiên,
chỉ đến Hiến pháp năm 2013, các quan điểm nói trên của Đảng mới được thể chế hóa trong
đạo luật có hiệu lực cao nhất. Theo khoản 2 Điều 112, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền
địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở
trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Với quy định này, Hiến
pháp đã thể chế hóa đầy đủ đường lối đổi mới của Đảng ta về phân cấp quản lý giữa trung
ương và địa phương.

Thứ hai, Hiến pháp bổ sung thêm đơn vị hành chính tương đương với quận, huyện,
thị xã trong thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt (khoản 1
Điều 110).
Trong phân định các đơn vị hành chính của nước ta, về cơ bản Hiến pháp hiện hành kế
thừa quy định của Hiến pháp năm 1992 về phân chia đơn vị hành chính của nước, của tỉnh,
của huyện và của thị xã và thành phố thuộc tỉnh. Theo đó, Nước chia thành tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; Huyện chia
thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành
phường (khoản 1 Điều 110). Riêng đối với thành phố trực thuộc trung ương, ngoài các bộ
phận cấu thành được quy định giống như Hiến pháp năm 1992 là quận, huyện, thị xã, Hiến
pháp hiện hành bổ sung thêm đơn vị hành chính tương đương với quận, huyện, thị xã (khoản
1 Điều 110). Ngoài các đơn vị hành chính nói trên, Hiến pháp hiện hành chính thức hiến định
đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt (khoản 1 Điều 110). Thực ra, đơn vị hành chính - kinh tế
đặc biệt đã có cơ sở hiến định từ Hiến pháp năm 1992, khi khoản 8 Điều 84 trao cho Quốc hội
66

Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội,
1996, trang 131.
67
Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành trung ương khóa VIII, Nxb. Chính trị
quốc gia, Hà Nội, 1997, trang 20-21 có ghi “Phải phân cấp rành mạch trách nhiệm và thẩm quyền các cấp chính
quyền… trung ương trực tiếp quản lý một phần, còn một phần phân cấp cho địa phương quản lý”.
68
Chẳng hạn, Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành trung ương Đảng khóa
VIII, Báo Nhân dân, 30/8/1999.

99
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi

thẩm quyền thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Tuy nhiên, trong
Điều 118 Hiến pháp năm 1992 lại không quy định đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Chỉ
đến Hiến pháp năm 2013, sự tồn tại của đơn vị hành chính - kinh tế mới được xác định chính
thức và rõ hơn trong quy định về các đơn vị hành chính của nước ta.
Thứ ba, Một số điểm mới về thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị
hành chính.
Theo đó, việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính
phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định (khoản 2 Điều 110).
Quy định này phản ánh rõ hơn sự tôn trọng và đảm bảo của Hiến pháp hiện hành so với Hiến
pháp năm 1992 về thực hiện dân chủ trực tiếp của người dân. Giống như Hiến pháp năm 1992
(khoản 8 Điều 84) việc thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Theo Hiến pháp hiện hành, điều chỉnh địa
giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc về Ủy ban thường vụ
Quốc hội, chứ không phải do Chính phủ quyết định như trước đây nữa (khoản 3 Điều 7 Nghị
quyết số 719/2014/UBTVQH13 ngày 06/01/2014 của Ủy ban thường vụ Quốc hội).
Thứ tư, Hiến pháp quy định rõ hơn về tổ chức chính quyền địa phương.
Khác Hiến pháp năm 1992, từ quy định về chính quyền địa phương của Hiến pháp
hiện hành cho thấy cách tiếp cận mới, không coi chính quyền địa phương đơn thuần là sự tập
hợp của hai cơ quan là hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân. Hiến pháp hiện hành phân biệt
và không đồng nhất “đơn vị hành chính” với “cấp chính quyền địa phương”. Theo khoản 1
Điều 111 Hiến pháp hiện hành, chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính
của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Khác với Hiến pháp năm 1992 (Điều 118),
Hiến pháp hiện hành xác định rõ cấp chính quyền địa phương gồm có hội đồng nhân dân và
ủy ban nhân dân (khoản 2 Điều 111).
Thứ năm, Đa dạng hóa các loại chính quyền địa phương.
Sau này, có thể có một số chính quyền địa phương, ở đó không tổ chức hội đồng nhân
dân huyện, quận, phường. Ngoài ra, điểm mới khác nữa của Hiến pháp hiện hành là không
quy định mô hình thống nhất trong tổ chức chính quyền địa phương mà tạo cơ sở hiến định
cho việc tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm của nông thôn, đô thị, hải
đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (khoản 2 Điều 111). Điều này sẽ góp phần hạn chế

những yếu điểm và phát huy tiềm năng, thế mạnh của mỗi địa phương.
Thứ sáu, Lần đầu tiên, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được quy
định trong Hiến pháp.
Vị trí của chính quyền địa phương trong mối quan hệ với chính quyền trung ương đã
được xác định rõ hơn trong Hiến pháp hiện hành. Hiến pháp năm 1992 không quy định thẩm
quyền và nhiệm vụ của chính quyền địa phương. Tìm trong Hiến pháp năm 1992 chúng ta chỉ
thấy các quy định về các cơ quan nhà nước ở địa phương là hội đồng nhân dân và ủy ban nhân
dân. Khác với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp hiện hành không chỉ quy định vị trí, chức
năng, thẩm quyền của cơ quan nhà nước ở địa phương mà còn quy định nhiệm vụ, quyền hạn
100
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


của chính quyền địa phương (Điều 112). Có thể nói, đây là một trong những điểm mới nhất và
tiến bộ nhất của Hiến pháp năm 2013 so với các bản Hiến pháp trước đây, bởi lần đầu tiên
trong lịch sử lập hiến và lập pháp của Việt Nam (kể từ năm 1945 đến nay), nhiệm vụ, quyền
hạn của chính quyền địa phương được chính thức xác định trong đạo luật có giá trị pháp lý
cao nhất. Trước đây, vào năm 1958 Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa
phương69. Tuy nhiên, nội dung của đạo luật này quy định về hệ thống tổ chức của chính
quyền địa phương; tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, chế độ làm việc của hội đồng nhân dân;
quan hệ giữa đại biểu hội đồng nhân dân và cử tri; tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, chế độ làm
việc của ủy ban hành chính; các cơ quan chuyên môn ở địa phương và quan hệ giữa ủy ban
hành chính với các cơ quan đó. Trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương không có quy
định nào về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương. Giờ đây, theo Hiến pháp hiện
hành, chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa
phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định (khoản 1 Điều 112); Đành rằng,
Điều 112 chỉ mới quy định một cách khái quát và mang tính nguyên tắc, nhưng các quy định
của Hiến pháp hiện hành về chính quyền địa phương đã tạo ra cơ sở hiến định cho việc cụ thể
hóa nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương trong Luật Tổ chức chính quyền địa
phương sẽ ban hành trong thời gian tới. Nội dung của chế định chính quyền địa phương trong

Hiến pháp được xây dựng phù hợp với tên gọi của Chương IX là “chính quyền địa phương”.
Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở các quốc gia được quy định khác nhau,
nhưng việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương trong hiến pháp cho
thấy Hiến pháp nước ta có những điểm tương đồng ở mức độ nhất định với hiến pháp của một
số nước. Tên chế định chính quyền địa phương trong Hiến pháp của rất ít nước đồng nhất với
tên của các cơ quan chính quyền địa phương. Hầu hết các quy định về chính quyền địa
phương trong Hiến pháp của nhiều quốc gia, chẳng hạn Ba Lan70, Hàn Quốc71, Liên bang
Nga72, Nhật Bản73...được nhóm trong chương hoặc phần có tên gọi là chính quyền địa phương
hoặc tự quản địa phương.
Thứ bảy, Hiến pháp xác định trách nhiệm bảo đảm các điều kiện thực hiện nhiệm vụ
của cơ quan nhà nước cấp trên khi giao nhiệm vụ cho chính quyền địa phương.
Theo khoản 3 Điều 112, trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được
giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm
69

Luật Tổ chức chính quyền địa phương của Quốc hội số 110-SL/L.12 ngày 31/5/1958. Luật này đã được Quốc
hội biểu quyết trong phiên họp ngày 29/4/1958.
70
Chương VII “Tự quản địa phương” của Hiến pháp Ba Lan ngày 2/4/1997 (Công báo Cộng hòa Ba Lan số 78,
trang 483). Bản tiếng Đức, xem ngày 12/3/2014 trên trang điện tử />71
Chương VIII “Tự quản địa phương” của Hiến pháp Hàn Quốc ngày 29/10/1987. Trang điện tử của Tòa án hiến
pháp Hàn Quốc />ngày 17/2/2014.
72
Chương VIII “Tự quản địa phương” của Hiến pháp Liên bang Nga. Bản dịch của Văn phòng Quốc hội (có
hiệu đính) đã được xuất bản trong cuốn: Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu Khoa học, Tuyển tập
Hiến pháp một số nước trên thế giới, Nxb. Thống kê, 2009.
73
Chương VIII “Quyền tự trị địa phương” của Hiến pháp Nhật Bản. Bản dịch của Viện Nghiên cứu Nhật bản (có
hiệu đính theo bản tiếng Anh) đã được xuất bản trong cuốn: Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu Khoa
học, Tuyển tập Hiến pháp một số nước trên thế giới, Nxb.Thống kê, 2009.

101
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


thực hiện nhiệm vụ đó. Cùng với quy định này, Hiến pháp cho phép cơ quan nhà nước cấp
trên trong trường hợp cần thiết có thể giao hoặc chuyển giao hoặc ủy quyền cho chính quyền
địa phương thực hiện một số nhiệm vụ nhưng cùng với đó phải chuyển giao các điều kiện bảo
đảm thực hiện nhiệm vụ đó. Thực ra, yêu cầu ngân sách cấp trên chuyển giao kinh phí cho
ngân sách cấp dưới khi ủy quyền thực hiện nhiệm vụ đã được quán triệt trong Luật Ngân sách
nhà nước năm 2002 như là nguyên tắc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan hệ giữa
ngân sách các cấp. Theo khoản 2 Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, nhiệm vụ chi
thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước
cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình,
thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó; Ngoài
việc ủy quyền thực hiện nhiệm vụ chi và bổ sung nguồn thu quy định tại điểm đ và điểm e
khoản 2 Điều Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, không được dùng ngân sách của cấp này
để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ. Bằng
quy định của khoản 3 Điều 112, Hiến pháp đã yêu cầu cao hơn và rộng hơn phạm vi trách
nhiệm của cơ quan nhà nước cấp trên khi giao nhiệm vụ cho chính quyền địa phương.
Thứ tám, Hiến pháp quy định thẩm quyền quyết định các vấn đề của địa phương và
chức năng giám sát của hội đồng nhân dân.
Khoản 1 Điều 113 giữ nguyên quy định của Điều 119 Hiến pháp năm 1992. Theo đó,
hội đồng nhân dân tiếp tục được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân địa phương, do Nhân dân địa
phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.
Điểm mới của Hiến pháp hiện hành là quy định mang tính nguyên tắc về thẩm quyền của hội
đồng nhân dân. Theo khoản 2 Điều 113 hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa
phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc
thực hiện nghị quyết của hội đồng nhân dân.

Thứ chín, Hiến pháp xác định rõ hơn chức năng chấp hành và hành chính của ủy ban
nhân dân.
Giống như Điều 123 Hiến pháp năm 1992, khoản 1 Điều 114 Hiến pháp hiện hành
cũng quy định ủy ban nhân dân do hội đồng nhân dân bầu ra, nhưng cụ thể hơn bằng cách xác
định đích danh là “hội đồng nhân dân cùng cấp”. Ủy ban nhân dân tiếp tục đảm nhiệm vị trí
và chức năng của cơ quan chấp hành của hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương (khoản 1 Điều 114). Nhưng Hiến pháp hiện hành xác định rõ địa chỉ chịu trách
nhiệm của ủy ban nhân dân là hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước
cấp trên (khoản 1 Điều 114). Phù hợp với vị trí và chức năng đó, ủy ban nhân dân có nhiệm
vụ tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết
của Hội đồng nhân dân và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao (khoản
2 Điều 114).
Ngoài ra, khác với Hiến pháp năm 1992 (Điều 124), Hiến pháp hiện hành không quy
định hình thức văn bản do ủy ban nhân dân ban hành và trách nhiệm kiểm tra việc thi hành
102
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


những văn bản đó. Hiến pháp cũng không quy định chế độ làm việc của ủy ban nhân dân và
chức năng, nhiệm vụ của chủ tịch ủy ban nhân dân.
Thứ mười, Một số quy định đối với đại biểu hội đồng nhân dân.
Về cơ bản Hiến pháp hiện hành kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1992 (Điều
121 và Điều 122) về đại biểu hội đồng nhân dân. Điểm mới của Hiến pháp hiện hành là không
quy định quyền chất vấn chủ tịch hội đồng nhân dân của đại biểu hội đồng nhân dân. Ngoài
ra, Hiến pháp hiện hành không quy định thời hạn phải trả lời trước hội đồng nhân dân của
người bị chất vấn.
Thứ mười một, Quy định ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước.
Khác với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp hiện hành quy định về hệ thống ngân sách
nhà nước, trong đó có ngân sách địa phương. Theo khoản 2 Điều 55, ngân sách nhà nước gồm
ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, trong đó ngân sách trung ương giữ vai trò chủ

đạo, bảo đảm nhiệm vụ chi của quốc gia.
2. Định hướng triển khai thi hành các quy định của Hiến pháp hiện hành về
chính quyền địa phương
Theo Kế hoạch của Ủy ban thường vụ Quốc hội74, có hai nội dung cơ bản cần triển
khai thi hành Hiến pháp là tuyên truyền, phổ biến Hiến pháp và rà soát, sửa đổi, bãi bỏ hoặc
ban hành mới văn bản pháp luật cho phù hợp với Hiến pháp. Dự kiến tháng 5/201575 Chính
phủ sẽ trình dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi từ Luật Tổ chức Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân) để xin ý kiến và Quốc hội xem xét, thông qua vào kỳ họp thứ
10 (tháng 10/2015)76. Cùng với Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Quốc hội cần ban
hành Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, Luật Giám sát của hội đồng nhân dân, Luật
Tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (hợp nhất với Luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân), đồng thời cần sửa đổi,
bổ sung Luật Bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân và Luật Ngân sách nhà nước.
2.1. Về ban hành và tổ chức thực hiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương
Thiết nghĩ, những nội dung sau đây của Hiến pháp cần được cụ thể hóa trong Luật Tổ
chức chính quyền địa phương:
Một là, Nên ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương trước hoặc đồng thời với
Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, Luật Giám sát của hội đồng nhân dân, Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân và Luật Ngân sách
nhà nước. Lý do của đề xuất này sẽ được trình bày dưới đây trong kiến nghị về sửa đổi, bổ
sung Luật Ngân sách nhà nước.
Hai là, Cần cụ thể hóa khoản 1 Điều 110 về đơn vị hành chính thuộc thành phố trực
thuộc trung ương tương đương với quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt.

74

Kế hoạch triển khai thi hành Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Ủy ban thường vụ Quốc
hội ban hành theo Nghị quyết số 718/NQ-UBTVQH13 ngày 02/01/2014.
75
Bản dự kiến tiến độ được ban hành kèm theo Kế hoạch triển khai thi hành Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội

chủ nghĩa Việt Nam do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành theo Nghị quyết số 718/NQ-UBTVQH13 ngày
02/01/2014.
76
Theo kế hoạch xác định trong khoản 2 Điều 3 Nghị quyết số 64/2013/QH13 của Quốc hội.

103
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần cụ thể hóa khoản 1 Điều 110 về đơn vị
hành chính thuộc thành phố trực thuộc trung ương tương đương với quận, huyện, thị xã,
chẳng hạn, “Hạt”, “khu vực”, “thành phố thuộc thành phố” .v.v.
Đối với đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt có thể có 3 tình huống: là một chương
trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương hoặc Luật Đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt
hoặc đối với mỗi đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt có một luật riêng trên cơ sở các nguyên
tắc khung. Trường hợp thứ ba có ưu điểm là chú ý được đặc điểm kinh tế, điều kiện tự nhiên,
địa lý, xã hội, dân cư .v.v. của từng địa phương, qua đó có thể phát huy thế mạnh của từng
đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt. Chế định đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt quy định chi
tiết và hướng dẫn thi hành quy định của Hiến pháp về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
Đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt khác với đặc khu kinh tế, khu kinh tế mở, khu chế xuất,
khu công nghiệp, bởi trong đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có thể có dân cư sinh sống; tổ
chức bộ máy, nhân sự, cơ chế quản lý hành chính và quản lý hoạt động kinh doanh của đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt, chế độ thuế .v.v. không giống với quản lý của đơn vị hành chính
khác. Do tính “đặc biệt” của nó nên không nên thành lập nhiều đơn vị hành chính - kinh tế
đặc biệt. Trước mắt có thể làm thí điểm 1 đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Sau khi tổng
kết, rút kinh nghiệm thì Quốc hội quyết định có tổ chức thêm 1 vài đơn vị hành chính - kinh tế
đặc biệt nữa hay không.
Chế định đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt cần phải làm rõ, đơn vị hành chính-kinh
tế đặc biệt là đơn vị thuộc cấp nào hoặc ngang cấp nào trong hệ thống cấp chính quyền ở nước
ta? Quan hệ giữa đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt với đơn vị hành chính cao hơn? Trong

đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt có mấy cấp chính quyền77? Tổ chức và hoạt động của bộ
máy quản lý đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt như thế nào? Thẩm quyền của các cơ quan
trong bộ máy quản lý ở đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt? Bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách
chức người đứng đầu cơ quan hành chính của đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt? Cơ chế
kiểm tra, giám sát của đơn vị hành chính cấp trên đối với đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt?
Thủ tục qua, lại ranh giới của đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt? Thủ tục cư trú và làm việc
ở đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt? Thể chế kinh tế của đơn vị hành chính- kinh tế đặc
biệt? Hệ thống thuế đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt .v.v.
Ba là, Về tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính.
Liên kết khoản 1 Điều 111 Hiến pháp với khoản 1 Điều 110, có thể thấy, ở đâu có đơn
vị hành chính địa phương, ở đó có chính quyền địa phương. Như vậy, chính quyền địa
phương tồn tại ở các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; ở các huyện, thị xã và thành phố
thuộc tỉnh; ở các quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương thuộc thành phố trực
thuộc trung ương; ở các xã, thị trấn thuộc huyện; ở các phường và xã thuộc thị xã và thành
phố thuộc tỉnh; ở các phường thuộc quận và ở các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do

77

So sánh, Đinh Xuân Thảo, Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương, tài liệu đã dẫn
ở trên.

104
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


Quốc hội thành lập. Nhưng theo khoản 2 Điều 111 Hiến pháp, chính quyền địa phương ở các
đơn vị hành chính địa phương sẽ tổ chức không giống nhau.
Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính, nhưng không có nghĩa
là mỗi đơn vị hành chính đều là mỗi cấp chính quyền địa phương; chẳng hạn, quận A là đơn
vị hành chính, nhưng nếu quận A không tổ chức hội đồng nhân dân thì quận đó không phải

cấp chính quyền địa phương. Ở một cấp chính quyền địa phương (đúng nghĩa là cấp chính
quyền địa phương đầy đủ) sẽ có đủ cả cơ quan dân cử, đại diện cho quyền lực nhà nước (hội
đồng nhân dân) và cơ quan hành chính-chấp hành (ủy ban nhân dân). Ở chính quyền địa
phương nào không có hội đồng nhân dân, chỉ có ủy ban nhân dân thì chính quyền địa phương
đó chưa được coi là “cấp chính quyền địa phương”78. Như vậy, không phải ở chính quyền địa
phương nào cũng có cơ quan quyền lực do Nhân dân bầu ra (hội đồng nhân dân).
Mô hình tổ chức chính quyền địa phương cần thiết kế như thế nào còn phụ thuộc vào
việc sau khi tổng kết thực hiện thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận,
phường79 thì Quốc hội quyết định mô hình nào, không tổ chức hội đồng nhân dân huyện,
quận, phường hay vẫn duy trì hội đồng nhân dân ở tất cả các cấp chính quyền địa phương.
Theo Kết luận số 89-KL/TW ngày 03/3/2014 của Bộ Chính trị về tổng kết thực hiện thí điểm
không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường, trước khi Quốc hội thông qua Luật
Tổ chức chính quyền địa phương, Ban Chấp hành Trung ương sẽ xem xét, cho ý kiến đối với
3 phương án về mô hình tổ chức chính quyền địa phương. Phương án 1: Đơn vị hành chính
quận, phường không tổ chức hội đồng nhân dân mà chỉ tổ chức ủy ban nhân dân. Phương án
2: Đơn vị hành chính phường không tổ chức hội đồng nhân dân mà chỉ tổ chức ủy ban nhân
dân. Phương án 3: Tại các đơn vị hành chính, không phân biệt khu vực đô thị, nông thôn đều
có hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân80.
Nếu Quốc hội quyết định không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường thì
Luật Tổ chức chính quyền địa phương sẽ phải quy định nhiệm vụ, quyền hạn nào của hội
đồng nhân dân huyện, quận nơi không tổ chức hội đồng nhân dân được điều chỉnh và chuyển
giao cho hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Đồng
thời, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của ủy ban nhân dân huyện, quận, phường ở
những nơi không tổ chức hội đồng nhân dân cũng phải được luật hóa. Ngoài ra, Luật phải quy
định thẩm quyền, trình tự, thủ tục bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức chủ tịch ủy ban nhân dân,

78

So sánh, Trương Đắc Linh, Những điểm mới cơ bản của Hiến pháp năm 2013 mở đường xây dựng Luật Tổ
chức chính quyền địa phương, Báo cáo tham luận trong kỷ yếu hội thảo “Kết quả và vấn đề triển khai thi hành

Hiến pháp sửa đổi năm 2013” do Viện Nhà nước và Pháp luật thuộc Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam tổ
chức ngày 17/4/2014 tại Hà Nội.
79
Theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15/11/2008 của Quốc hội về thực hiện thí điểm không tổ chức hội
đồng nhân dân huyện, quận, phường.
80
Kết luận số 89-KL/TW được công bố trên Báo Điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam, ngày 26/3/2014 tại địa chỉ:
http://123.30.190.43:8080/tiengviet/tulieuvankien/vankiendang/details.asp?topic=191&subtopic=279&leader_to
pic=692&id=BT2631432915.

105
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


các thành viên khác của ủy ban nhân dân huyện, quận, phường ở những nơi không tổ chức hội
đồng nhân dân81.
Bốn là, Về tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân ở nông thôn, đô thị, hải
đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
Để cụ thể hóa khoản 2 Điều 111 của Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương
sẽ phải đưa ra các tiêu chí để xác định những địa phương nào là nông thôn, đô thị, hải đảo,
đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt? Nếu Quốc hội quyết định không tổ chức hội đồng nhân
dân huyện, quận, phường thì Luật phải quy định rõ, những địa phương nào trong số đó cần
phải có cấp chính quyền địa phương hoàn chỉnh với hai cơ quan là hội đồng nhân dân và ủy
ban nhân dân? Những đơn vị hành chính nào ở đó không có hội đồng nhân dân, chỉ có ủy ban
nhân dân82?
Năm là, Về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương.
Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần cụ thể hóa Điều 112 Hiến pháp về nhiệm
vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương. Luật sẽ phải xác định rõ nguyên tắc, nội dung,
phương thức tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương, phạm vi
nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa phương trong tổ chức và bảo đảm việc thi hành

Hiến pháp, pháp luật tại địa phương. Việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa
phương có thể thực hiện bằng hai cách. Nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền địa
phương cũng nên xác định theo các nguyên tắc đó. Cách thứ nhất, Luật xác định những công
việc thuộc nhiệm vụ, thẩm quyền riêng của chính quyền trung ương và những công việc chính
quyền trung ương và chính quyền địa phương cùng giải quyết. Những vấn đề còn lại do chính
quyền địa phương đảm nhiệm. Cách thứ hai, Luật định rõ những công việc chung thuộc thẩm
quyền của cả trung ương và địa phương, những loại việc địa phương toàn quyền quyết định
(thẩm quyền riêng của chính quyền địa phương), những việc trước khi địa phương quyết định
phải có ý kiến của trung ương và những việc chính quyền địa phương phải thực hiện theo
quyết định của trung ương. Thêm vào đó có những loại việc của chính quyền trung ương,
nhưng có thể được chuyển giao hoặc ủy quyền cho chính quyền địa phương thực hiện.
Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế cho thấy, chính quyền trung ương thường đảm nhiệm
những loại việc như: nắm giữ chủ quyền và thực hiện quyền lực nhà nước trên lãnh thổ, bao
gồm đất liền, hải đảo, vùng biển và vùng trời; nắm giữ quyền lập pháp, quyền hành pháp và
quyền tư pháp ở cấp quốc gia; thành lập, quy định tổ chức và hoạt động của các cơ quan lập
pháp, hành pháp, tư pháp ở cấp quốc gia và bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm người đứng đầu các
cơ quan đó; quốc phòng; an ninh quốc gia; đại diện Nhà nước thực hiện chính sách đối ngoại
và quan hệ quốc tế; quốc tịch; thực hiện quyền sở hữu nhà nước đối với tài nguyên và tài sản
thuộc sở hữu quốc gia; quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi
hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách

81

So sánh Điều 3 của Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15/11/2008 của Quốc hội về thực hiện thí điểm không
tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường.
82
Xem thêm: Đinh Xuân Thảo, Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương, Báo điện
tử Đảng Cộng sản Việt Nam, tài liệu đã dẫn ở trên.

106

Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công,
nợ chính phủ .v.v.83.
Những vấn đề thuộc thẩm quyền giải quyết chung của chính quyền trung ương và
chính quyền địa phương thường bao gồm: bảo đảm cho hiến pháp và các đạo luật của
chính quyền trung ương ban hành có hiệu lực thi hành trên toàn lãnh thổ; bảo đảm các văn
bản pháp luật do chính quyền địa phương ban hành phù hợp với Hiến pháp và với các đạo
luật do chính quyền trung ương ban hành; phòng chống thiên tai, dịch bệnh và khắc phục
hậu quả của chúng .v.v.
Chính quyền địa phương giải quyết các vấn đề ở tầm địa phương như bảo vệ trật tự xã
hội, xét xử sơ thẩm các vụ án, cung cấp dịch vụ công trong lĩnh vực giáo dục phổ thông, y tế,
cung cấp nước sạch, vệ sinh môi trường đô thị, quản lý hộ tịch và cư trú, .v.v.84.
Sự phân chia phương diện hoạt động chủ yếu của nhà nước trong lĩnh vực tài chính
công thành ba chức năng là ổn định kinh tế vĩ mô, tái phân phối thu nhập, phân bổ hiệu quả
các nguồn lực theo lý thuyết của một số nhà khoa học nổi tiếng trên thế giới cũng gợi mở cơ
sở lý luận cho việc phân định nhiệm vụ của chính quyền trung ương và chính quyền địa
phương. Theo đó, chức năng ổn định kinh tế vĩ mô nên giao cho chính quyền trung ương; một
phần bởi các chính quyền địa phương do bị giới hạn về khả năng vay mượn nên thường thiếu
các công cụ kinh tế vĩ mô cần thiết để thực hiện các chính sách đó; phần khác vì chính quyền
địa phương có rất ít sự quan tâm hoặc không có động cơ khuyến khích họ đảm nhận các chính
sách ổn định hóa kinh tế85. Về mặt lý thuyết, chức năng tái phân phối thu nhập nên giao cho
chính quyền trung ương86 vì khi các chính quyền địa phương thực hiện việc tái phân phối lại thu
nhập có thể làm méo mó sự phân bổ nguồn lực theo phạm vi địa lý; và ngay cả khi đạt được
một số kết quả nhất định về tái phân phối trong phạm vi một địa phương thì vẫn có thể xảy ra
tình trạng bất bình đẳng giữa các địa phương với nhau87. Chức năng phân bổ nguồn lực không
hoàn toàn thuộc riêng trách nhiệm của chính quyền cấp nào mà cần được phân cấp trách nhiệm
một cách hợp lý bảo đảm thực hiện chức năng này hiệu quả và hợp lý. Thậm chí một số người
cho rằng, chức năng phân bổ nguồn lực hiệu quả nên được giao cho chính quyền địa phương,

bởi chính quyền địa phương có thông tin tốt hơn so với chính quyền trung ương về nhu cầu

83

Xem Điều 71 Hiến pháp Liên bang Nga. Xem thêm, Phạm Duy Nghĩa, Phân quyền giữa trung ương và địa
phương - Một nội dung cơ bản của luật Hiến pháp, Tạp chí Kiểm sát số 17, tháng 9/2012.
84
Xem thêm, Phạm Duy Nghĩa, tài liệu đã dẫn ở chú thích trên.
85
So sánh, Odd-Helge Fjeldstad, Intergovernmental Fiscal Relations, in Developing Countries: A Review of
Issues, WP 2001: 11 (Bergen: Chr. Michelsen Institute, 2001), p.1-15. Bản dịch tiếng Việt của Chương trình
Giảng dạy Kinh tế Fulbright, Niên khóa 2011-2013, Quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền tại các nước
đang phát triển: Tổng quan các vấn đề (Biên dịch: Từ Nguyên Vũ; Hiệu đính: Tự Anh), trang 3. Paul Smoke,
Fiscal Decentralization in Developing Countries - A Review of Current Concepts and Practice, United Nations
Research Institute for Social Development, February 2001, p.4 cũng cho rằng, “Trách nhiệm chính để thực hiện
chức năng ổn định đã được qui ước là giao cho chính quyền nhà nước trung ương…”.
86
Odd-Helge Fjeldstad, Intergovernmental Fiscal Relations, tài liệu dịch đã dẫn ở trên, trang 4.
87
Nguyễn Thị Bất/Nguyễn Xuân Thu (2013), Phân cấp nguồn thu giữa chính quyền trung ương và chính quyền
địa phương ở Việt Nam, Tạp chí Kinh tế và Phát triển, tháng 3/2013, số đặc biệt kỷ niệm 1 năm chuyển đổi
thành Viện Ngân hàng-Tài chính, trang 12-16.

107
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


người dân địa phương nên thiết kế các chính sách chi tiêu phù hợp hơn88. Theo Oates89 chính
quyền địa phương có thể ra những quyết định tốt nhất về những khoản chi tiêu công phục vụ
tăng trưởng trong những lĩnh vực như giáo dục, y tế và cơ sở hạ tầng, vì họ có thông tin tốt hơn

về đặc điểm của địa phương và sự khác biệt giữa các vùng. Tham khảo Bảng phân công đại
diện các trách nhiệm của chính quyền của Anwar Shah90 sẽ giúp chúng ta hình dung được ở
mức độ nhất định chức năng và những công việc có thể đảm nhiệm của chính quyền trung ương
và chính quyền địa phương. Chẳng hạn, các lĩnh vực và hoạt động mang tính quốc gia là quốc
phòng, chủ quyền quốc gia, quốc tịch, ngoại giao, chuyển các khoản thanh toán quốc tế, công tố
và xét xử. Những loại việc giao cho chính quyền địa phương toàn quyền tổ chức gồm: cung cấp
nước sinh hoạt, vệ sinh môi trường ở địa bàn, quản lý hộ tịch và cư trú, quyền sử dụng đất, giáo
dục cơ sở, nhà ở và vận tải công cộng …91. Do đó, lựa chọn loại dịch vụ nào cần phân cấp và
phân cấp theo tiêu chí nào phụ thuộc vào quy mô và mức độ ảnh hưởng của dịch vụ (phạm vi
bên trong hay cả bên ngoài biên giới hành chính).
Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần giải thích thuật ngữ “trường hợp cần thiết”
được dự liệu ở khoản 3 Điều 112 Hiến pháp, hoặc quy định rõ, trong những trường hợp nào
chính quyền cấp trên được giao nhiệm vụ, hoặc có thể chuyển giao hoặc ủy quyền cho chính
quyền cấp dưới thực hiện những nhiệm vụ của chính quyền cấp trên. Liệu khoản 3 Điều 112
chỉ áp dụng trong trường hợp cơ quan nhà nước ở trung ương giao nhiệm vụ cho chính quyền
cấp tỉnh hay áp dụng đối với cả trường hợp chính quyền địa phương cấp trên giao nhiệm vụ
cho chính quyền địa phương cấp dưới, là vấn đề cũng cần được cụ thế hóa trong Luật. Ngoài
ra, Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng sẽ phải giải thích thuật ngữ “các điều kiện bảo
đảm thực hiện nhiệm vụ”, chẳng hạn, ngoài các phương tiện tài chính, chính quyền địa
phương có thể được bảo đảm cả điều kiện về nhân lực, thậm chí cả thẩm quyền ban hành cơ
chế, chính sách để thực hiện nhiệm vụ?
Sáu là, Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của
hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân.
Luật Tổ chức chính quyền địa phương một mặt cần cụ thể hóa các quy định của Hiến
pháp hiện hành về chính quyền địa phương, mặt khác cần khắc phục những hạn chế, khiếm
khuyết của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân hiện hành.
Để cụ thể hóa khoản 2 Điều 113 Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần
quy định, hội đồng nhân dân quyết định những vấn đề nào của địa phương.
88

Nguyễn Thị Bất/Nguyễn Xuân Thu (2013), Phân cấp nguồn thu giữa chính quyền trung ương và chính quyền
địa phương ở Việt Nam, tài liệu đã dẫn ở trên.
89
Oates, Wallace E, 1993. Fiscal Deceltralization and Economic Developmet. National Tax Journal, Vol 46,
No.2: 237 - 243.
90
Anwar Shah, Cân bằng, trách nhiệm và phản ứng, Tài liệu nghiên cứu chính sách số 2021 (Washington, DC:
Ngân hàng Thế giới, 1998), Phụ lục bảng 1, được dịch và dẫn lại ở Bảng 5.2 trong sách: Ngân hàng phát triển
Châu Á, S. Chiavo – Campo/ P.S.A. Sundaram, Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới
cạnh tranh, tài liệu đã dẫn, trang 196-197.
91
So sánh Bảng 5.2, của Anwar Shah, trong sách: Ngân hàng phát triển Châu Á, S. Chiavo – Campo/ P.S.A.
Sundaram, Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh, tài liệu đã dẫn ở trên,
trang 196-197. Odd-Helge Fjeldstad, Intergovernmental Fiscal Relations, tài liệu dịch đã dẫn ở trên, trang 4.

108
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


Nếu sau khi sau khi tổng kết thực hiện thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân
huyện, quận, phường Quốc hội quyết định không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận,
phường thì Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần xác định, những loại đơn vị hành chính
nào cần tổ chức cấp chính quyền địa phương (bao gồm hội đồng nhân dân và ủy ban nhân
dân) và loại đơn vị hành chính nào sẽ tổ chức chính quyền địa phương mà không có hội đồng
nhân dân92. Ngoài ra, cần làm rõ trong Luật, ở những địa phương không tổ chức hội đồng
nhân dân huyện, quận phường thì ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính lãnh thổ đó do cơ
quan nào thành lập và thành lập như thế nào? ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của hội
đồng nhân dân ở cấp nào? Chủ tịch ủy ban nhân dân và các thành viên ủy ban nhân dân chịu
trách nhiệm cá nhân và tập thể về việc thực hiện nhiệm vụ được giao trước hội đồng nhân dân
ở cấp nào?93 Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần thể chế hóa yêu cầu của Đảng trong

Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khóa X “Quy định rõ trong luật về thẩm
quyền, trách nhiệm của chủ tịch ủy ban nhân dân và tập thể ủy ban nhân dân theo hướng phân
định rõ những loại việc bắt buộc phải thảo luận và biểu quyết của ủy ban nhân dân, những loại
việc thuộc thẩm quyền quyết định của chủ tịch ủy ban nhân dân”94. Cùng với đó, Luật Tổ
chức chính quyền địa phương cần phân định rõ trách nhiệm của tập thể ủy ban nhân dân và
trách nhiệm cá nhân của chủ tịch ủy ban nhân dân95.
Để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của hội đồng nhân dân, trong đó có hoạt
động giám sát, cần giải quyết các vấn đề sau đây:
- Cung cấp đủ phương tiện làm việc, lương, nhân sự, tài liệu, thông tin cho đại biểu và
các cơ quan giúp việc của hội đồng nhân dân;
- Tăng số lượng đại biểu chuyên trách ở tất cả các cấp, đồng thời hạn chế số đại biểu
kiêm nhiệm, nhất là các đại biểu là thành viên của ủy ban nhân dân, là thủ trưởng các cơ quan
chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân, lãnh đạo các cơ quan tư pháp ở địa phương; coi trọng
trình độ chuyên môn, phẩm chất đạo đức, bản lĩnh chính trị của đại biểu hội đồng nhân dân;
- Tăng cường số lượng và tính chuyên nghiệp của đội ngũ cán bộ văn phòng giúp việc
thường trực và các ban của hội đồng nhân dân; Đồng thời, tăng cường vai trò, chức năng của
các thành viên thường trực hội đồng nhân dân;
- Thu hút nhân tài tham gia các hoạt động của hội đồng nhân dân .v.v
2.2. Sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Quốc hội
Sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Quốc hội về thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh
địa giới đơn vị hành chính. Việc lấy ý kiến Nhân dân địa phương và trình tự, thủ tục thành
lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải cũng cần được cụ thể hóa
92

Nguyễn Phước Thọ, Xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương - cơ hội và thách thức, bài viết trên Báo
điện tử Chính phủ ngày 30/03/2014 trên />93
Nguyễn Minh Phương, Vấn đề đặt ra từ các quy định về chính quyền địa phương, Tạp chí Lý luận chính trị, số
4 (2013), trang 22-28.
94
Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khóa X, Nxb. Chính trị

quốc gia, Hà Nội, 2007, trang 170-172.
95
Cùng ý kiến, Nguyễn Phước Thọ, Xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương - cơ hội và thách thức, tài
liệu đã dẫn ở trên.

109
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


trong Luật Tổ chức Quốc hội. Ngoài ra, Luật cần quy định thẩm quyền của Ủy ban thường vụ
Quốc hội thảo luận và ra nghị quyết thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị
hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
2.3. Ban hành Luật giám sát của Hội đồng nhân dân
Luật giám sát của Hội đồng nhân dân cụ thể hóa khoản 2 Điều 113 Hiến pháp về hoạt
động giám sát của hội đồng nhân dân đối với việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa
phương và việc thực hiện nghị quyết của hội đồng nhân dân. Để nâng cao hiệu quả giám sát
của hội đồng nhân dân, Luật giám sát của Hội đồng nhân dân cần có chế tài cụ thể và đủ
mạnh, nhất là có chế tài xử lý cơ quan, tổ chức, cá nhân không chấp hành nội dung yêu cầu
qua giám sát. Ngoài ra, cần đảm bảo cho hội đồng nhân dân đủ điều kiện và phương tiện giám
sát, tăng cường đại biểu hội đồng nhân dân chuyên trách và đội ngũ cán bộ của văn phòng hội
đồng nhân dân.
2.4. Sửa đổi, bổ sung Luật Ngân sách nhà nước
Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 có nhiều hạn chế, bất cập và cần được sửa đổi, bổ
sung96. Tuy nhiên, bài viết này không tham gia thảo luận những vấn đề đó, mà chỉ gợi mở mối
quan hệ biện chứng giữa phân cấp quản lý hành chính và phân cấp tài chính để nhà làm luật tham
khảo khi ban hành Luật Ngân sách nhà nước (sửa đổi) và Luật Tổ chức chính quyền địa phương.
Trong phân cấp quản lý nhà nước, trước hết cơ quan có thẩm quyền phân cấp cần xác
định rõ, cấp chính quyền nào đảm nhiệm nhiệm vụ gì, trong số các chủ thể phải thực thi
nhiệm vụ chủ thể nào có khả năng thực hiện nhiệm vụ một cách tốt nhất97 và có khả năng
đóng góp cao nhất vào sự thịnh vượng chung của xã hội98. Từ phạm vi nhiệm vụ sẽ xác định

phí tổn để thực hiện nhiệm vụ. Đến lượt nó, từ nhu cầu chi sẽ phân bổ nguồn thu. Như vậy,
phân cấp ngân sách phải dựa trên cơ sở và căn cứ vào kết quả phân công nhiệm vụ và xác
định nhu cầu chi99. Phân cấp ngân sách chỉ được tiến hành sau quá trình phân công nhiệm vụ
và phân cấp nhiệm vụ chi. Chỉ sau khi nhiệm vụ và nhu cầu chi của từng cấp chính quyền
được xác định thì sự phân chia thẩm quyền thu mới diễn ra. Trong ba lĩnh vực thẩm quyền nói
trên thì việc phân công nhiệm vụ phải được thực hiện trước tiên. Phân chia nhiệm vụ quyết
định việc phân chia thẩm quyền chi và từ đó quyết định mức độ cung cấp tài chính. Nói cách
khác, trên cơ sở nhiệm vụ đã được giao thì xác định nhu cầu chi và đến lượt nó thì nhu cầu chi
là cơ sở để phân bổ thẩm quyền thu. Theo trật tự đó, phân cấp nhiệm vụ chi không thể diễn ra

96

Các ý kiến phản ánh thực trạng này, chẳng hạn: Vũ Sỹ Cường, Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt
Nam và định hướng đổi mới, Tạp chí Tài chính, số 5/2013; Lê Toàn Thắng, Sáu hạn chế, bất cập của Luật
NSNN hiện hành, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 8/2013.
97
Hoàng Văn Sao, Tập quyền và phân quyền trong quản lý nhà nước, Tạp chí luật học số 8/2002, trang 41 - 43.
98
So sánh Phần 2 khoản 2 c của Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về tiếp tục đẩy
mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
99
“Bảo đảm nguồn thu ngân sách tương xứng với nhiệm vụ chi” so sánh: Học viện Hành chính Quốc gia, Khoa
quản lý Nhà nước về kinh tế, Giáo trình Quản lý nhà nước về tài chính, Chủ biên Trần Đình Ty/ Bùi Minh Huấn,
Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, in lần thứ hai, trang 49.

110
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


trước quá trình phân công nhiệm vụ100 và phân cấp thẩm quyền thu ngân sách không thể thực

hiện trước phân cấp thẩm quyền và nhiệm vụ chi. Vậy thì, một trong những điều kiện để phân
cấp ngân sách công bằng, hợp lý là phải phân định được một cách rõ ràng thẩm quyền và
nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền101. Như vậy, sẽ logic nếu Luật Ngân sách nhà nước (sửa
đổi) chỉ được ban hành sau khi nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương đã được xác
định rõ ràng trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Ngoài ra, có những vấn đề mới của
Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần được phản ánh tương ứng trong Luật Ngân sách
nhà nước (sửa đổi), chẳng hạn, ngân sách của Đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt cần được
thiết kế như thế nào? Nếu Quốc hội quyết định không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận,
phường thì ngân sách sẽ được phân bổ như thế nào cho ủy ban nhân dân và các cơ quan hành
chính ở những địa phương không có hội đồng nhân dân? Thẩm quyền phân bổ, quyết định dự
toán và quyết toán ngân sách nhà nước của ủy ban nhân dân và của các cơ quan hành chính ở
những địa phương không có hội đồng nhân dân sẽ do hội đồng nhân dân cấp nào quyết định?
Tương tự như đối với Luật Ngân sách nhà nước (sửa đổi), chỉ sau khi có Luật Tổ
chức chính quyền địa phương thì việc ban hành Luật Giám sát của hội đồng nhân dân,
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi, bổ sung Luật Bầu cử đại biểu
hội đồng nhân dân sẽ phù hợp và khả thi hơn. Nhưng theo dự kiến tiến độ trình Quốc hội,
Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua các dự án luật, pháp lệnh102, Luật Ngân
sách nhà nước (sửa đổi) sẽ được Quốc hội xem xét, thông qua trước Luật Tổ chức chính
quyền địa phương. Thực tế nói trên cho thấy nhu cầu cần sớm ban hành Luật Tổ chức
chính quyền địa phương.

100

Quan điểm khác coi phân cấp nhiệm vụ chi phải được xem là bước đầu tiên trong các quá trình phân cấp,
xem: Nguyễn Thị Hải Hà, Nhận diện một số bất cập trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, Tạp chí Tài
chính, số 5/2013.
101
Nguyễn Đức Minh, Đổi mới nhận thức về mối quan hệ giữa phân chia thẩm quyền chi, thu ngân sách với
phân chia nhiệm vụ quản lý, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 11 (151) năm 2000, từ trang 67.
102

Bản dự kiến tiến độ được ban hành kèm theo Kế hoạch triển khai thi hành Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội
chủ nghĩa Việt Nam do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành theo Nghị quyết số 718/NQ-UBTVQH13 ngày
02/01/2014.

111
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


Kho Ebook miễ n phí
ebookfree247.blogspot.com
Cơ sở Dữ liệ u Hội t hảo/Tham luận
t huvie nhoit hao.blogspot.com
t huvie nt hamluan.blogspot.com

CHIA SẺ TRI THỨC