NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ĐÁP ỨNG YÊU CẦU CẢI CÁCH THỂ CHẾ HÀNH CHÍNH GIAI ĐOẠN MỚI

NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
ĐÁP ỨNG YÊU CẦU CẢI CÁCH THỂ CHẾ HÀNH CHÍNH GIAI ĐOẠN MỚI

N

gày nay các cụm từ “cải cách hành chính”, “cải cách chính phủ” hoặc “cải
cách thể chế quản lý hành chính” được đề cập như một xu thế tất yếu trong
điều hành xã hội của nhà nước hiện đại. Mục đích của cải cách hành chính là

nâng cao hiệu suất hoạt động hành chính của chính phủ nhằm thích ứng với những
thay đổi, đòi hỏi của môi trường trong nước và quốc tế ở các quốc gia.
Ở nước ta, việc cải cách nền hành chính nhà nước được đề cập rất sớm, là
hành động chính trị của tất cả các cơ quan trong hệ thống chính chính trị và được tiến
hành với một quá trình liên tục của nhiều cải tiến, sáng kiến, biến đổi và cách mạng
theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Các hoạt động này không chỉ dừng lại với hoạt
động thực thi quyền hành pháp mà được đạt trong sự đổi mới, cải cách đối với tất cả
các cơ quan trong hệ thống chính trị nhằm làm cho hệ thống này thích ứng với đòi hỏi
của sự vận động phát triển kinh tế, xã hội của quốc gia một cách hiệu lực, hiệu quả.
Thực hiện đường lối đổi mới toàn diện Đảng Cộng sản Việt Nam đã xây dựng
nhiều nghị quyết về đổi mới tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị xây dựng nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa mà trọng tâm là cải cách nền hành chính nhà nước, từ
Nghị quyết Trung ương 8 (Khoá VII) năm 1995, Nghị quyết Trung ương 3, 7 (Khoá
VIII), Đại hội IX, X và Đại hội XI tiếp tục khẳng định cải cách nền hành chính nhà
nước là nhiệm vụ trọng tâm của xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của
dân, do dân và vì dân, của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập kinh tế
quốc tế.
Công cuộc cải cách hành chính ở Việt Nam được tiến hành sâu sắc và toàn
diện với mục tiêu chung được xác định là xây dựng một nền hành chính dân chủ,
trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hoá, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả
theo nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của
1

Đảng; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu
của công cuộc xây dựng, phát triển đất nước.
Mục tiêu tổng quát là cơ sở hình thành nội dung của cải cách nền hành chính
bao gồm: cải cách thể chế; cải cách tổ chức bộ máy hành chính, xây dựng và nâng cao
chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức; cải cách tài chính công.
Như vậy, cải cách thể chế hành chính là một trong bốn nội dung cốt lõi của
cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay. Nội dung cụ thể của cải cách thể chế hành
chính được xác định gồm: Đổi mới công tác xây dựng và nâng cao chất lượng văn bản
quy phạm pháp luật; Xây dựng và hoàn thiện các thể chế; Tiếp tục thực hiện và nâng
cao chất lượng của cơ chế “một cửa”.
Chi tiết nội dung cơ bản của cải cách thể chế hành chính nhà nước về những
vấn đề đã đạt được trong những năm qua và những vấn đề đặt ra cần giải quyết trong
những năm tiếp theo chúng tôi trân trọng giới thiệu bạn đọc với nội dung: “nâng cao
chất lượng công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu cải cách
thể chế hành chính nhà nước trong giai đoạn mới”.
1. Văn bản quy phạm pháp luật với vai trò hình thành thể chế hành
chính nhà nước.
Theo nghĩa tổng quát, “thể chế” thuật ngữ chỉ hệ thống các văn bản quy phạm
pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan
hệ xã hội, quản lý mọi mặt của đời sống xã hội, buộc mọi người, mọi tổ chức phải
tuân theo.[1] Theo đó, nội hàm và hình thái biểu hiện của thuật ngữ này được nhìn
nhận ở các phương diện sau:
Về hình thức, thể chế phải được thể hiện dưới dạng các văn kiện, văn bản với
những tên loại được xác định trong hệ thống văn bản quản lý (Hiến pháp, các đạo luật,
pháp lệnh, nghị quyết, nghị định….);

1

Xem (Một số thuật ngữ Hành chính-NXB Thế giới-HN- 2000, trg 13)
2


Về nội dung, thể chế là sự biểu hiện của các quy phạm, các quy tắc hành vi,
các chế độ, chính sách có giá trị là chuẩn tắc hành động cho các tổ chức và công dân
khi tham gia vào các quan hệ xã hội.
Như vậy, ở phương diện chung nhất cho thấy, thể chế là ý chí của cơ quan
nhà nước có thẩm quyền trong việc đề, đặt ra hệ thống các chuẩn mực nhằm điều
chỉnh các quan hệ xã hội. Để trở thành công cụ quản lý có hiệu lực và hiệu quả thì “ý
chí, mệnh lệnh quản lý, điều hành” của các chủ thể quản lý phải được “vật chất hóa”
bằng những hình thức văn bản quản lý nhất định. Trong hệ thống văn bản quản lý nói
chung thì văn bản quy phạm pháp luật là những văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn
cả. Chức năng pháp lý của loại văn bản này được thể hiện ở chỗ là chúng được sử
dụng để ghi lại các quy phạm pháp luật, là chứng cứ pháp lý để "điều chỉnh các mối
quan hệ xã hội”, trong đó có việc giải quyết các nhiệm vụ cụ thể của công tác quản lý
nhà nước. Chính mục đích ban hành đó đã tạo nên chức năng và vai trò pháp lý của
văn bản quy phạm pháp luật trong quản lý xã hội của các cơ quan trong bộ máy nhà
nước.
Từ những dẫn luận nêu trên có thể khẳng định, là một trong những yếu tố
quan trọng hàng đầu, cấu thành thể chế hành chính nhà nước hệ thống văn bản quy
phạm pháp luật được nhà nước đặt ra để quản lý sự phát triển kinh tế - xã hội trên mọi
phương diện, bảo đảm cho xã hội phát triển ổn định, an toàn, bền vững; quy định
nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền của các cơ quan quyền lực nhà nước, chế độ công
vụ, quy chế công chức, v.v... nhằm ghi nhận về mặt pháp lý trách nhiệm của nhà nước
đối với xã hội và cá nhân công dân. Bất kỳ một sự quản lý nào cũng đều kèm theo
những văn bản pháp lý nhất định, tuy vậy, quá trình này luôn trong trạng thái vận
động, bởi vì mỗi một giai đoạn phát triển mới của xã hội cần có những văn bản pháp
luật mới ra đời để phù hợp với nó.
Bởi ý nghĩa nêu trên, trên cơ sở tiếp tục đường lối đổi mới sâu sắc và toàn

diện đất nước theo tinh thần Nghị quyết Đại hội lần thứ IX của Đảng, Quốc hội đã sửa
đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992, đặt cơ sở cho việc hoàn thiện hệ
3


thống pháp luật Việt Nam trong những năm tới, nhằm mục đích xây dựng nền kinh tế
độc lập, tự chủ, phát huy cao độ nội lực, chủ động hội nhập kinh tế khu vực và quốc
tế; thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Đây chính là một trong những
mục tiêu cơ bản, định hướng cho việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật trong giai
đoạn tới.
Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 của
Thủ tướng Chính phủ đã đặt ra kế hoạch và biện pháp tổ chức thực hiện việc cải cách
tổng thể nền hành chính nhà nước là: “xây dựng và hoàn thiện các thể chế, trước hết là
thể chế kinh tế của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thể chế về tổ
chức và hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước. Trong đó, việc đổi mới quy
trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một nội dung then chốt” [2].
Có thể khẳng định rằng, công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương đã đáp ứng được một
phần quan trọng của công cuộc đổi mới đất nước; tạo ra một khuôn khổ pháp lý cơ
bản để Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật; từng bước hình thành và phát triển hệ
thống quan điểm cơ bản về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt
Nam. Điều nêu trên là cơ sở để xác định vai trò và tầm quan trọng của văn bản quy
phạm pháp luật trong hình thành thể chế quản lý. Chi tiết hơn, có thể nhìn nhận vai trò
này thông qua kết quả xây dựng và hoàn thiện thể chế trong cải cách hành chính trong
những năm qua về các phương diện chủ yếu sau đây:
Một là, văn bản quy phạm pháp luật với vai trò chuẩn hóa các quy tắc đáp
ứng yêu cầu quản lý nhà nước bằng pháp luật.
Quy trình xây dựng và thông qua các văn bản quy phạm pháp luật có nhiều
đổi mới, trong đó đã làm rõ trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan phối
hợp và lấy ý kiến người dân, xã hội vào các văn bản dự kiến sẽ ban hành thực hiện kết

hợp giữa cải cách hành chính với cải cách lập pháp… Chính phủ đã tập trung chỉ đạo
xây dựng và hoàn thiện thể chế về kinh tế, tổ chức và hoạt động của hệ thống hành
2

Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010
4


chính. Trong nhiệm kỳ Quốc Hội khoá XI và khoá XII, tính đến tháng 10/2010, Chính
phủ đã trình Quốc hội trên 100 dự án luật và trung bình mỗi năm Chính phủ ban hành
gần 200 nghị định hướng dẫn do đó, đã tạo lập cơ sở vững chắc cho cải cách thể chế.
Một loạt các luật được ban hành, như: Luật Doanh nghiệp, Bộ Luật dân sự, Bộ Luật
lao động, Luật Đầu tư, Luật Cạnh tranh, Luật Phá sản, Luật Xây dựng, Luật Đất đai,
Luật Hải quan, Luật Thương mại, Luật Điện lực…
Nỗ lực nêu trên trong hoàn thiện thể chế một mặt kịp thời khắc phục tình
trạng thiếu luật để điều chỉnh các quan hệ kinh tế, dân sự và nhiều lĩnh vực khác của
đời sống xã hội, người dân và các tổ chức đã an tâm và tin tưởng vào chính sách của
Đảng và pháp luật của Nhà nước. Mặt khác đáp ứng mục tiêu của cải cách thể chế là
thể hiện rõ các quan điểm, chủ trương của Đảng về phát triển kinh tế, tạo sự bình đẳng
giữa các thành phần kinh tế, sắp xếp và đổi mới doanh nghiệp nhà nước, giảm sự can
thiệp bằng các biện pháp hành chính của các cơ quan nhà nước vào các quan hệ dân
sự, kinh tế, thương mại nói chung và hoạt động của doanh nghiệp nói riêng, giảm
thiểu cơ chế “xin - cho”... trong các văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành.
Hai là, văn bản quy phạm pháp luật với vai trò xây dựng và hoàn thiện thể chế
về tổ chức bộ máy của hệ thống hành chính.
Thể chế về tổ chức bộ máy của hệ thống hành chính được hoàn thiện, đổi
mới thông qua Luật tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân, Luật cán bộ, công chức và 30 Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ;
các văn bản về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân và cơ quan chuyên môn của

Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, huyện… Các thể chế hành chính đã tiếp tục làm rõ về chức
năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm của từng cơ quan trong hệ thống hành
chính, loại bỏ phần lớn sự chồng chéo, trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ và phân biệt
rõ hoạt động của cơ quan hành chính với doanh nghiệp, đơn vị sự nghiệp thực hiện
dịch vụ công.
Ba là, văn bản quy phạm pháp luật với vai trò xây dựng và hoàn thiện thể chế
5


về mối quan hệ giữa Nhà nước với người dân.
Hệ thống các quy tắc thể chế về mối quan hệ giữa nhà nước và công dân
được cụ thể, được thực hiện trong thực tiễn, trong đó: yêu cầu lấy ý kiến dân trước khi
quyết định các chủ trương, chính sách quan trọng; giám sát của dân đối với các hoạt
động của cơ quan nhà nước; xử lý các hành vi trái pháp luật của cơ quan và cán bộ,
công chức trong thi hành công vụ; thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan hành chính
trong giải quyết khiếu nại của dân... tiếp tục được xây dựng, hoàn thiện và nhiều văn
bản đã được ban hành, như: Pháp lệnh dân chủ ở cơ sở, Luật Khiếu nại tố cáo, các quy
định về cơ chế một cửa, công khai ngân sách, tài chính, đấu thầu, thanh tra nhân
dân… Các thể chế này nhằm xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa “của dân, do dân, và vì dân”, tạo điều kiện để nhân dân tham gia và giám sát
vào các hoạt động của chính quyền và đội ngũ cán bộ, công chức.
Những thành công bước đầu của cải cách thủ tục hành chính và thực
hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông là những biểu hiện sinh động nhất về đổi mới
phong cách phục vụ của nhà nước đối với công dân đồng thời góp phần tăng cường
năng lực, trách nhiệm của cán bộ, công chức và cơ quan nhà nước; kỹ năng, nghiệp vụ
hành chính cũng như tinh thần, thái độ phục vụ nhân dân của đội ngũ cán bộ, công
chức hành chính được nâng lên góp phần từng bước xây dựng nền hành chính nhà
nước dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại và hoạt động có hiệu
lực, hiệu quả ở nước ta. Mặt khác, cơ chế một cửa liên thông đã điều chỉnh mối quan
hệ giữa người dân và công chức, tạo cơ chế giám sát, quản lý của người dân đối với

cơ quan nhà nước, giữa lãnh đạo với cán bộ, công chức thuộc quyền, giảm bớt phiền
hà, tiêu cực, thể hiện rõ bản chất và mục tiêu của công tác cải cách thủ tục hành chính.
Văn bản quy phạm pháp luật với vai trò hình thành thể chế hành chính nhà
nước được luận giải như đã nêu có thể khẳng định, chất lượng hệ thống văn bản quy
phạm pháp luật chi phối trực tiếp tính hiệu lực, hiệu quả và khoa học của hệ thống thể
thế hành chính. Phản ánh chi tiết các thành tựu nêu trên cho thấy sự nỗ lực vượt bậc
của tất cả các cơ quan tổ chức trong hệ thống chính trị trong cải cách, đổi mới. Nhưng
6


điều ấy không đồng nghĩa với sự né tránh những hạn chế, khiếm khuyết trong xây
dựng và hoàn thiện thể chế, đó là: “Hệ thống thể chế hành chính chưa đồng bộ, còn
chồng chéo và thiếu thống nhất; thủ tục hành chính trên nhiều lĩnh vực còn rườm rà,
phức tạp; trật tự, kỷ cương chưa nghiêm” [3]. Đó là những vấn đề đặt ra và hướng đến
hoàn thiện nhằm “đẩy mạnh cải cách hành chính, nhất là thủ tục hành chính, giảm
mạnh và bãi bỏ các loại thủ tục hành chính gây phiền hà cho tổ chức và công dân.
Nâng cao năng lực, chất lượng xây dựng và tổ chức thực hiện các cơ chế, chính
sách”[4]
2. Những vấn đề đặt ra và những giải pháp hoàn thiện nhằm nâng cao
chất lượng văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu cải cách thể chế hành
chính
Như đã khẳng định, chất lượng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật chi phối
trực tiếp tính hiệu lực, hiệu quả và khoa học của hệ thống thể thế hành chính. Theo đó,
một hệ lụy dễ thấy và logich, khi hệ thống văn bản quy phạm pháp luật kém chất
lượng là bao hàm “hệ thống thể chế thiếu ổn định, bất cập, vướng mắc” [5]. Có thể nhận
biết logich này với các hiện trạng sau:
- Hệ thống pháp luật dù đang hoàn thiện với nỗ lực cao nhưng chưa thoát khỏi
tình trạng chỉ dừng lại ở việc xác định những nguyên tắc chung. Tình trạng luật, nghị
quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội chờ nghị
định của Chính phủ, nghị định của Chính phủ, quyết định, của Thủ tướng Chính phủ

chờ thông tư đã làm cho các qui phạm pháp luật trong các văn bản pháp luật nói trên
chậm đi vào cuộc sống. Không ít văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung
ương và địa phương chưa đảm bảo tính hợp pháp, tính khả thi, gây rất nhiều khó khăn
cho công tác quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Tình trạng dùng
thông báo, công văn hành chính có chứa quy phạm pháp luật để điều hành diễn ra còn

3

Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010
Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI, NXBCTQG- HN-2011, trg 250
5
Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5, khóa X, ĐCSVN
4

7


khá phổ biến ở cả trung ương và địa phương, thậm chí, có không ít trường hợp thông
báo, công văn hành chính còn sửa đổi, bổ sung cả văn bản quy phạm pháp luật.
- Các quy định về thể chế, các quy tắc quản lý có nội dung khó thường bị gác
lại hoặc giao cho các văn bản có vị trí pháp lý thấp hơn quy định. Có những văn bản
luật được ban hành trong đó có nhiều điều giao cho Chính phủ quy định (Luật Mặt
trận Tổ quốc Việt Nam, Pháp lệnh Cựu chiến binh, Luật Thanh niên...). Tình hình này
dẫn đến các quy định pháp luật trong các văn bản luật hoặc nghị định rất ngắn, nhưng
các văn bản triển khai hướng dẫn lại rất nhiều và vì thế các văn bản pháp luật được
xây dựng mất nhiều công sức, thời gian, theo nhiều quy trình, thủ tục mà vẫn khó đi
vào đời sống.
- Tình trạng chồng chéo, trùng lặp khá phổ biến của các văn bản quy phạm
pháp luật. Nhiều quy định của văn bản này mâu thuẫn với quy định của văn bản khác,
thậm chí ngay trong một văn bản. Bên cạnh đó, cộng với việc có nhiều nội dung của

Luật, Pháp lệnh cần các văn bản dưới luật hướng dẫn, định chi tiết, quy định này đã
làm cho loại văn bản triển khai, hướng dẫn xem ra có giá trị pháp lý "cao" hơn Luật,
pháp lệnh, cần hơn Luật, Pháp lệnh.
Vấn đề mang tính tổng quan nêu trên tuy không đi vào mô tả chi tiết, nhưng
chắc rằng đủ để phản ánh hệ lụy kéo theo cho chất lượng của thể chế hành chính.
Những bất cập nêu trên được có thể được soát xét với nhiều nguyên nhân. Trong
phạm vi nghiên cứu này, chúng tôi tập trung phản ánh những hạn chế đối với công tác
xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật (hình thức vật chất chứa đựng thể
chế). Theo đó, những hạn chế nêu trên được phản ánh cụ thể bởi những nguyên nhân
sau:
Thứ nhất là, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng các quy tắc đối
với hoạt động xây dựng xây dựng văn bản quản lý nói chung chậm đổi mới, tản mạn
chưa trở thành yếu tố chủ đạo cho việc nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp
luật.
8


Thứ hai là, đội ngũ chuyên gia thực hiện nhiệm vụ soạn thảo, thẩm định, rà
soát văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu; kinh nghiệm, trình độ còn hạn chế; cơ chế
phối hợp giữa các cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định còn chưa hợp lý.
Thứ ba là, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thiếu sự đầu tư thích đáng về
thời gian, công sức cũng như kinh phí cho công tác tổ chức soạn thảo văn bản quy
phạm pháp luật; chưa có cơ chế hữu hiệu thu hút sự tham gia của các chuyên gia giỏi,
các nhà khoa học và nhân dân vào quá trình xây dựng văn bản pháp luật; tiến độ xây
dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở các cấp, các ngành còn chậm.
Thứ tư là, chưa quan tâm đến công tác đánh giá và xây dựng các tiêu chí đánh
gia sự tác động của văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ năm là, giá trị của của công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm
pháp luật chưa được phát huy đầy đủ trong hoạt đông xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật.

Những yếu kém và bất cập nêu trên là những vấn đề đặt ra cần khắc phục
nhằm đưa công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật vào nề nếp đáp
ứng thiết thực cho cải cách thể chế hành chính trong những năm tiếp theo. Tổng hợp
nhất cho công việc phải làm đó là, đổi mới toàn diện công tác xây dựng, ban hành và
nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật.
Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu đổi mới,
phát triển đất nước trong giai đoạn mới cần tập trung thực hiện các nguyên tắc cùng
những yêu cầu cụ thể như sau:
Những nguyên tắc do Luật định cần tuân thủ khi xây dựng và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật đối với các chủ thể, gồm:
“- Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm
pháp luật trong hệ thống pháp luật.
- Tuân thủ thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn
bản quy phạm pháp luật.
9


- Bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy
phạm pháp luật trừ trường hợp văn bản quy phạm pháp luật có nội dung thuộc bí mật
nhà nước; bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của văn bản quy phạm pháp
luật.
- Bảo đảm tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật.
- Không làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam là thành viên.” [6]
Các nguyên tắc nêu trên của Luật phải được thể hiện và cụ thể hóa thống nhất
trong thực tiễn, việc cụ thể hóa các nguyên tắc này được nhìn nhận và thông qua các
hoạt động ở nhiều phương diện dưới đây để đổi mới và nâng cao chất lượng văn bản
quy phạm pháp luật
Một là, khoa học trong nghiên cứu chính sách pháp luật khi xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật.

Chính sách pháp luật là đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước trong
hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nhiệm vụ cơ bản của
chính sách pháp luật là xác định phương hướng và mục tiêu của hoạt động sáng tạo
pháp luật.
Nghiên cứu chính sách pháp luật là một hoạt động quan trọng trong công tác
xây dựng và Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, được tập trung ở khâu đầu tiên
của quá trình sáng tạo pháp luật khi cần phải tiến hành việc phát hiện nhu cầu ban
hành văn bản, lập kế hoạch và xác định nội dung cơ bản và hình thức thể hiện cụ thể
của văn bản quy phạm pháp luật. Nói khác đi, đó là hoạt động nghiên cứu, khảo sát
thực tiễn để định hướng hành động trong nghiên cứu chính sách pháp luật để khẳng
định (dự kiến) các giải pháp có thể lựa chọn nhằm định hướng nội dung của dự án, dự
thảo văn bản như biện pháp quản lý, mức độ quản lý, các biện pháp và công cụ hỗ trợ
khác.

6

Điều 3, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008.
10


Khoa học trong nghiên cứu chính sách pháp luật là bảo đảm cho việc xây
dựng các quy định quản lý, các quy phạm điều chỉnh bám sát và phù hợp với thực tiễn
nảy sinh các quan hệ pháp lý hiện thực trong xây dựng các văn bản quy phạm pháp
luật. Mặt khác hạn chế được những đề xuất, sáng kiến luật cũng như văn bản quy
phạm pháp luật dưới luật thiếu căn cứ khoa học, dẫn đến tình hình xây dựng các văn
bản pháp luật thiếu hiệu quả như đã nêu ở trên. Chính vì thế những chương trình, kế
hoạch xây dựng pháp luật cần phải được gắn liền với việc nghiên cứu chính sách pháp
luật, đó chính là cơ sở khoa học và thực tiễn để xây dựng hệ thống pháp luật phù hợp
đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong từng giai đoạn nhất định.
Hai là, tuân thủ chi tiết quy định của pháp luật về quy trình xây dựng và ban

hành văn bản quy phạm pháp luật.
Văn bản quy phạm pháp luật chỉ có chất lượng cao khi thông qua quy trình
xây dựng, ban hành hợp lý, khoa học, hiệu quả, đảm bảo các giai đoạn được thực hiện
một cách độc lập và được xác định theo một trật tự chặt chẽ, nghiêm ngặt, ghi nhận
đầy đủ ý chí của nhân dân, thu hút trí tuệ của các nhà khoa học và đóng góp của các
đối tượng liên quan.
Như vậy liên quan đến quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm
pháp luật cần chú ý ở hai phương diện. Ở phương diện thứ nhất, về ý nghĩa của tuân
thủ quy trình cho thấy, việc ban hành và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật đây là
hoạt động chính thức của của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Một văn bản quy
phạm pháp luật được ban hành và triển khai trong đời sống xã hội là kết quả lao động
của nhiều cơ quan, tổ chức cũng như của những con người cụ thể được tiến hành theo
những trình tự, thủ tục ở nhiều giai đoạn, thời gian khác nhau. Để tổ chức khoa học
quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật tránh khỏi một số yếu tố chi phối
khiến dự thảo không thể hiện được đầy đủ các mặt của thực tiễn xã hội hay bị lệch lạc
dưới những góc nhìn chủ quan, vì lợi ích cục bộ.nhất thiết phải có sự liên kết các lao
động cụ thể của của các cơ quan nhà nước, cán bộ công chức nhà nước theo quy định,
thủ tục với trình tự cần thiết. Đây là vấn đề có tính nguyên tắc và là yêu cầu khách
11


quan của quá trình ban hành và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật. Điều cơ bản là
làm sáng tỏ bản chất của quá trình liên kết đó. Tại sao lại cần có những bước đi như
chúng ta vẫn thấy? Việc áp dụng chúng cần có những điều kiện gì, yêu cầu gì? Làm rõ
được những điều đó việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật chắc chắn sẽ có chất
lượng hơn. Ở phương diện thứ 2, bản thân quy trình cũng rất cần được xây dựng khoa
học, rõ ràng và dễ áp dụng. Hiện tại, trình tự và thủ tục xây dựng và ban hành văn bản
mặc dù đã được quy định tại Luật và trong các nghị định hướng dẫn nhưng vẫn còn
những nội dung quan trọng còn bỏ ngỏ cũng như để tuân thủ đầy đủ nội dung của thủ
tục này luôn là khó khăn cho các cơ quan ban hành.

Ba là, hoàn thiện kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật
Phải tiến hành thu thập và xử lý thông tin nhiều chiều đến vấn đề cần văn bản
hóa, khoa học về công tác này sẽ tránh được một số yếu tố chi phối khiến dự thảo
không thể hiện được đầy đủ các mặt của thực tiễn xã hội hay bị lệch lạc dưới những
góc nhìn chủ quan, vì lợi ích cục bộ. Từ đó đề xuất các giải pháp để thiết kế nên quy
phạm điều chỉnh, đó là các yêu cầu đầu tiên cho việc soạn thảo một văn bản quy phạm
pháp luật.
Trên cơ sở thông tin đã được xử lý, cơ quan chủ trì soạn thảo cần có một báo
cáo nghiên cứu chi tiết. Báo cáo nhằm đảm bảo cho việc soạn thảo đã dựa trên các dữ
liệu của thực tiễn, tránh tình trạng cán bộ soạn thảo làm việc chỉ dựa vào kinh nghiệm
và kiến thức bản thân mà không chú trọng cơ sở thực tiễn. Mặt khác, thông qua báo
cáo này, cơ quan thẩm tra và cơ quan ban hành VBQPPL có căn cứ để đánh giá sự cần
thiết và tính hiệu quả của một dự thảo.
Nội dung chính của báo cáo không chỉ dừng lại ở việc nêu lên tính cần thiết
của vấn đề cần giải quyết mà tiếp theo đó báo cáo phải đánh giá toàn bộ các quy định
có liên quan trước khi xây dựng các văn bản mới. Hoạt động này thường không được
chú ý đầy đủ và rất yếu trong thời gian vừa qua. Xác định hình thức văn bản phù hợp.
Tầm quan trọng, tính chất phức tạp của các quan hệ pháp lý đến đâu thì xác định hình
thức văn bản pháp lý đến đó, tránh sử dụng các hình thức văn bản “quá tầm”.
12


Trong quá trình thiết kế quy phạm phải kết hợp hài hòa giữa chi tiết và khái
quát trong mỗi văn bản, ngôn ngữ diến đạt trong sáng, thống nhất, dễ hiểu. Tính cụ thể
để văn bản dễ dàng và nhanh chóng đi vào cuộc sống, nhưng lại tránh quá chi tiết,
thiếu sự bao quát dẫn đến những khó khăn khi gặp phải những vấn đề mới nảy sinh,
không có trong quy định. Hơn nữa, cần nhận thấy một điều là pháp luật cũng có và
cần có điểm dừng vì pháp luật không thể phản ánh được hết cuộc sống sinh động.
Cùng với việc hoàn thiện kỹ thuật thì vấn đề nâng cao năng lực và tính chịu
trách nhiệm của chủ thể soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết.

Để có một văn bản quy phạm pháp luật khả thi, phải đề cao năng lực và tính chịu
trách nhiệm của cơ quan, cá nhân soạn thảo. Bởi lẽ, bất cứ một việc làm thiếu trách
nhiệm của chủ thể soạn thảo, ban hành VBQPPL đều có thể cho ra những VBQPPL
thiếu tính khả thi. Pháp luật hiện hành đã có quy định về trách nhiệm của đơn vị soạn
thảo VBQPPL. Tuy nhiên, chất lượng của công tác soạn thảo VBQPPL vẫn chưa cao
một phần vì pháp luật chưa quy định cụ thể về cơ chế kiểm tra, giám sát và chế độ
chịu trách nhiệm của các chủ thể trong soạn thảo, ban hành VBQPPL cũng như các
chế tài để xử lý những trường hợp vi phạm hoạt động này thường những quy định rất
chung.
Bốn là, xây dựng hệ tiêu chí đánh giá sự tác động của văn bản quy phạm pháp
luật.
Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), nhất là văn bản luật, có vai trò, tác
dụng vô cùng quan trọng trong đời sống xã hội, thường được ban hành và sử dụng
trong một thời gian khá dài, nên khi ban hành cần tiến hành đánh giá tác động của nó
thật khoa học và chính xác.
Việc đánh giá tác động của VBQPPL thường được tiến hành trong hai trường
hợp: đánh giá khả năng tác động của dự thảo VBQPPL (đánh giá có tính chất dự báo
về khả năng tác động của dự thảo VBQPPL) và đánh giá hiệu quả của VBQPPL (đánh
giá kết quả tác động thực tế của VBQPPLtrong đời sống xã hội). Đánh giá khả năng
tác động của dự thảo VBQPPL nhằm dự báo những tác động tích cực, tiêu cực của dự
13


thảo văn bản để có biện pháp khắc phục chúng trước hoặc sau khi ban hành. Đồng
thời, đánh giá khả năng tác động của dự thảo văn bản còn là cơ sở để so sánh, đánh
giá hiệu quả của VBQPPL sau khoảng thời gian thi hành nhất định. Việc đánh giá
hiệu quả của VBQPPL trong quá trình điều chỉnh các quan hệ xã hội có tác dụng nắm
bắt được những gì đang thực sự diễn ra trong thực tế để hoàn thiện VBQPPL nói
riêng, hệ thống pháp luật nói chung trong tương lai.
Trước yêu cầu phát triển của đất nước trong giai đoạn 2011-2020 và những

bất cập, hạn chế của nền hành chính nhà nước hiện tại đòi hỏi phải tiếp tục đẩy mạnh
cải cách hành chính trong thời gian tới. Cải cách hành chính nhà nước là một trong
các khâu đột phá nhằm thực hiện thắng lợi chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 20112020. Với những nhiệm vụ cụ thể của cải cách hành chính trong thời kỳ tiếp theo thì
công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật là nội dung
quan trọng góp phần tích cực cho việc hoàn thiện hệ thống thể chế về tổ chức và hoạt
động của các cơ quan hành chính nhà nước trong giai đoạn mới.

14