Hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước

1
Mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Quan điểm của chủ nghĩa Mác-Lênin, t tởng Hồ Chí Minh và của Đảng
ta đều thống nhất về vai trò, vị trí của nhân dân, khẳng định quyền lực nhà nớc
thuộc về nhân dân. Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn luôn nhắc nhở: Nớc ta là một
nớc dân chủ, bao nhiêu lợi ích đều vì dân, bao nhiêu quyền hạn đều của dân...
Chính quyền từ xã đến Chính phủ Trung ơng đều do dân cử ra [29, tr.698].
Điều 2, Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) ghi: Nhà nớc Cộng hoà
XHCN Việt Nam là Nhà nớc pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì
nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nớc thuộc về nhân dân.
Quyền lực nhà nớc thuộc về nhân dân, nhân dân thực hiện quyền lực
của mình thông qua hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện. Dân chủ
trực tiếp là hình thức thể hiện ý chí trực tiếp của chủ thể quyền lực về những
vấn đề chính yếu, cơ bản của một tập thể, một cộng đồng, một xã hội. Các cơ
quan, tổ chức có trách nhiệm ghi nhận ý chí đó và bảo đảm đa vào thực hiện
trong cuộc sống. Dân chủ đại diện là hình thức thể hiện ý chí không trực tiếp
từ chủ thể quyền lực mà thông qua đại diện do chủ thể bầu ra để thực hiện
quyền do chủ thể uỷ thác. Nhân dân (chủ thể quyền lực) có quyền kiểm tra,
giám sát hoạt động của các cơ quan, cá nhân đại diện cho mình để thực hiện
quyền lực nhà nớc nhằm hạn chế sự tuỳ tiện, lạm dụng ở đó.
Quyền lực nhà nớc đợc thực hiện thông qua cơ quan nhà nớc và là của
nhân dân, do đó cần phải đợc nhân dân giám sát. Văn kiện Đại hội Đảng toàn
quốc khoá X nêu rõ: Phát huy vai trò của cơ quan dân cử, MTTQ, các tổ chức
chính trị- xã hội và nhân dân trong việc giám sát cán bộ, công chức cơ quan
công quyền Công khai các quy định về thủ tục hành chính để dân biết, thực
hiện và giám sát, khẳng định: Hoạt động của Đảng và Nhà nớc phải chịu sự
giám sát của nhân dân [18, tr.304]. Điều 8, Hiến pháp 1992 quy định: Các
cơ quan nhà nớc, cán bộ, viên chức nhà nớc phải tôn trọng nhân dân, tận tuỵ
phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự
giám sát của nhân dân. Điều này xuất phát từ thực tiễn của tiến trình dân chủ

2
hoá xã hội, thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nớc, hội nhập kinh tế
quốc tế; xuất phát từ yêu cầu xây dựng nền hành chính trong sạch, vững mạnh,
tinh gọn và thuận tiện; xuất phát từ thực trạng mất dân chủ, cửa quyền, lạm
quyền, quan liêu, tham nhũng, lãng phí, sách nhiễu nhân dân của một số cơ
quan, cán bộ, công chức nhà nớc; xuất phát từ nguyên tắc các cơ quan thực thi
quyền lực nhà nớc phải bị giám sát để quyền lực nhà nớc thực sự thuộc về
nhân dân.
Mặc dù quan điểm, chính sách pháp luật của Đảng, Nhà nớc đợc thể
hiện rõ ràng, song hoạt động của cơ quan hành chính nhà nớc là rất phức tạp,
đa dạng nên bên cạnh những u điểm, thành tựu của chơng trình cải cách hành
chính giai đoạn 2001-2010 đạt đợc, thì còn tồn tại những hạn chế, bất cập, đòi
hỏi phải tiếp tục hoàn thiện, trong đó hoàn thiện pháp luật về giám sát của
nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc là một nội dung hết sức quan
trọng. Bởi chỉ có sự giám sát chặt chẽ của nhân dân thì mới giải quyết triệt để
đợc mọi hành vi sách nhiễu, cửa quyền, lạm quyền, tham nhũng, tiêu cực của
cơ quan hành chính nhà nớc. Chỉ khi những hành vi trên bị ngăn chặn, xử lý
nghiêm minh, kịp thời thì nền dân chủ XHCN, quyền làm chủ của nhân dân
mới thực sự đợc thực hiện và phát huy trong thực tế.
Giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc có mục đích
là phòng ngừa, phát hiện, xử lý vi phạm pháp luật, vi phạm quyền công dân
của cơ quan công quyền. Nhân dân có quyền kiến nghị, yêu cầu, khiếu nại, tố
cáo đối với cơ quan hành chính nhà nớc. Đó không chỉ là phơng tiện giám sát
có hiệu quả việc tuân thủ pháp chế và kỷ luật trong hoạt động quản lý nhà nớc
mà còn là biện pháp có tính pháp lý hữu hiệu bảo đảm các quyền tự do và lợi
ích hợp pháp của công dân, tổ chức khi bị vi phạm.
Nguyên tắc cơ bản của Nhà nớc pháp quyền là cán bộ, công chức chỉ đợc làm những gì pháp luật cho phép và mọi hoạt động của cơ quan nhà nớc
phải chịu sự giám sát của nhân dân. Song, tình trạng một số cơ quan hành

chính nhà nớc và cán bộ, công chức ở đó lạm quyền, cửa quyền, sách nhiễu
nhân dân, vi phạm pháp luật diễn ra có lúc, có nơi rất nghiêm trọng gây bức
xúc trong d luận xã hội. Thực trạng đó có nhiều nguyên nhân, trong đó có


3
nguyên nhân là do thiếu sự giám sát cần thiết của nhân dân. Để nhân dân thực
hiện quyền giám sát của mình với t cách là chủ thể của quyền lực nhà nớc,
chống lại nguy cơ cơ quan phục vụ dân chuyển thành cơ quan đứng trên dân,
đòi hỏi phải hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan
hành chính nhà nớc. Mặt khác về phơng diện khoa học pháp lý, hoạt động
giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc cũng phải dựa trên
cơ sở pháp luật. Trong khi đó pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ
quan hành chính nhà nớc còn có nhiều bất cập, hạn chế khiến việc thực hiện
còn thiếu hiệu lực, hiệu quả đòi hỏi phải đợc tiếp tục hoàn thiện. Từ những căn
cứ và lý do trên, học viên chọn đề tài Hoàn thiện pháp luật về giám sát của
nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc làm luận văn thạc sỹ Luật,
chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nớc và pháp luật.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Giám sát và nâng cao chất lợng, hiệu quả giám sát đối với cơ quan nhà
nớc đợc đề cập nhiều trong các công trình và diễn đàn khoa học, trên các sách,
báo, tạp chí và đợc phổ biến khá rộng rãi trong xã hội. Có thể nêu một số công
trình tiêu biểu sau đây:
- Sách chuyên khảo: Tiến sỹ Phạm Ngọc Kỳ (1996), Về quyền giám
sát tối cao của Quốc hội; Tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát
của một số nớc trên thế giới, sách tham khảo (2001) Nxb Chính trị quốc gia,
Hà Nội; Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nớc của
Đào Trí úc và Võ Khánh Vinh (đồng chủ biên) (2003), Nxb Công an nhân
dân, Hà Nội; PGS.TS Nguyễn Đăng Dung (2005) Sự hạn chế quyền lực Nhà
nớc, PGS.TS Nguyễn Đăng Dung (2006), Nhà nớc và trách nhiệm của nhà

nớc...
- Đề tài nghiên cứu cấp bộ: Vấn đề nhân dân giám sát các cơ quan
dân cử ở nớc ta hiện nay của Viện Khoa học chính trị, Học viện Chính trị
quốc gia Hồ Chí Minh.
- Luận án Tiến sĩ và luận văn Thạc sĩ: Nâng cao hiệu lực hoạt động
giám sát của HĐND cấp tỉnh trong điều kiện đổi mới ở Việt Nam hiện nay,


4
Luận văn Thạc sĩ Luật của Vũ Mạnh Thông, 1998; Thực hiện chức năng giám
sát của MTTQ Việt Nam đối với hoạt động của các cơ quan nhà nớc ở nớc ta
hiện nay, Luận văn Thạc sĩ Chính trị học của Nguyễn Văn Thanh, 2003; Một
số giải pháp đổi mới và hoàn thiện pháp luật về kiểm tra, giám sát hải quan ở
nớc ta hiện nay, Luận văn Thạc sĩ Luật của Hoàng Anh Công, 2003; Hoàn
thiện pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà
nớc ở địa phơng- Từ thực tiễn của tỉnh Vĩnh Phúc", Luận văn Thạc sĩ Luật của
Nguyễn Hoàng, 2006; Nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An
trong giai đoạn hiện nay, Luận văn Thạc sĩ Luật của Hồ Thị Hng, 2006;
Giám sát của Quốc hội đối với hoạt động xét xử của Toà án nhân dân ở Việt
Nam hiện nay, Luận văn Thạc sĩ Luật của Quản Văn Minh, 2006...
Bên cạnh đó có một số bài viết đăng tải trên các tạp chí chuyên ngành
nh: Quan niệm về giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nớc và các cơ chế
thực hiện giám sát của GS.TSKH Đào Trí úc, Tạp chí Nhà nớc và pháp luật
số 6/2003; Về giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nớc của PGS.TS Võ
Khánh Vinh, Tạp chí Nhà nớc và pháp luật số 6/2003; Phát huy vai trò của
MTTQ Việt Nam vận động nhân dân thực hiện giám sát việc thực hiện quy
chế dân chủ ở cơ sở của Trần Thanh Bình, Tạp chí Nhà nớc số 9/2003; Phát
huy vai trò của MTTQ Việt Nam trong việc thực hiện giám sát đối với cán bộ,
công chức, đảng viên ở khu dân c" của Đỗ Huy Thờng, Tạp chí MTTQ, số 22;
Thiếu một cơ chế giám sát hoàn thiện của Nguyễn Khanh, Báo Pháp luật số

222 ngày 16/9/2005; Tăng cờng giám sát trong Đảng của Nguyễn Thị Doan,
Tạp chí cộng sản số 22, 2004; Cần tăng cờng hơn nữa sự kiểm tra, giám sát
của nhân dân đối với việc phòng chống quan liêu, tham nhũng hiện nay của
Bùi Thành Phần, Tạp chí Dân vận số 01/2005; Lênin nói về kiểm tra giám sát
để xây dựng đội ngũ cán bộ, đảng viên trong sạch của Lê Trọng Hanh, Tạp
chí T tởng văn hoá, số 4/2005...
Nhìn chung các công trình, đề tài, bài viết nêu trên đều đề cập đến vấn
đề giám sát, hoạt động giám sát của các cơ quan trong hệ thống chính trị,


5
giám sát của cơ quan quyền lực đối với cơ quan hành chính, cơ quan t pháp;
giám sát hành chính ở trong cơ quan hành chính; giám sát của MTTQ và các
đoàn thể nhân dân đối với cơ quan dân cử, cơ quan hành chính, cơ quan t
pháp; giám sát của cơ quan t pháp với cơ quan hành chính... Nhng cha có công
trình nào đề cập toàn diện, có hệ thống về giám sát của nhân dân đối với cơ
quan hành chính nhà nớc cũng nh hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát
đó. Tiếp thu những kết quả nghiên cứu trên, luận văn này tập trung nghiên cứu
hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà
nớc.
3. Mục đích, nhiệm vụ, phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Mục đích: Nghiên cứu, đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về
giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc.
- Nhiệm vụ: Từ mục đích trên, luận văn thực hiện các nhiệm vụ sau:
+ Nghiên cứu làm rõ khái niệm, nội dung, vai trò pháp luật về giám sát
của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc.
+ Xác định các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật về giám
sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc.
+ Phân tích quá trình phát triển và thực trạng pháp luật về giám sát của
nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc.

+ Đề xuất quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát của
nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc.
- Phạm vi nghiên cứu: Giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính
nhà nớc vừa phản ánh bản chất nhà nớc vừa là quyền của công dân, đợc ghi nhận
trong quan điểm, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nớc từ 1945 đến nay.
Hoạt động của Nhà nớc rất rộng, chủ thể giám sát, hình thức giám sát rất đa
dạng, phong phú, trong luận văn này chỉ đề cập vấn đề giám sát của nhân dân
(trực tiếp và gián tiếp) đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nớc thông
qua các chủ thể bao gồm: Tổ chức chính trị-xã hội, tổ chức xã hội, tập thể lao
động, cơ quan báo chí và giám sát trực tiếp của nhân dân. Trên cơ sở đó luận
chứng các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật để việc thực hiện chức năng
giám sát của nhân dân thực sự hiệu lực, hiệu quả trong thời gian tới.


6
4. Cơ sở lý luận và phơng pháp nghiên cứu của luận văn
- Cơ sở lý luận: Luận văn đợc xây dựng dựa trên cơ sở lý luận của chủ
nghĩa Mác-Lênin, t tởng Hồ Chí Minh về nhà nớc và pháp luật, các quan
điểm, đờng lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nớc pháp
quyền XHCN, phát huy quyền làm chủ của nhân dân; xây dựng chính quyền
nhân dân và các chính sách, pháp luật do Nhà nớc ban hành.
- Phơng pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng phơng pháp duy vật biện
chứng của triết học Mác-Lênin kết hợp với phơng pháp phân tích-tổng hợp,
lôgíc-lịch sử, xã hội học, so sánh...
5. Những đóng góp khoa học của luận văn
- Góp phần hoàn thiện cơ sở lý luận về giám sát, giám sát của nhân dân
đối với cơ quan hành chính nhà nớc.
- Phân tích quá trình phát triển và đánh giá thực trạng hoạt động giám
sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc. Qua đó, xác định đợc
tính hoàn thiện của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành

chính nhà nớc.
- Luận chứng các quan điểm, giải pháp để hoàn thiện pháp luật về giám
sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc.
6. ý nghĩa của luận văn
Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần xây dựng cơ sở khoa học
cho việc hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành
chính nhà nớc; tăng cờng hiệu lực, hiệu quả giám sát của nhân dân; khắc phục
những hạn chế, bất cập trong hoạt động thực tiễn thời gian qua. Đồng thời là
nguồn tài liệu tham khảo, nghiên cứu cho các công trình khoa học, công tác
nghiên cứu, giảng dạy, tổng kết thực tiễn liên quan đến giám sát của nhân dân
đối với cơ quan hành chính nhà nớc.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm 3 chơng, 8 tiết.


7
Chơng 1
Cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật
về giám sát của nhân dân đối với cơ quan
hành chính nhà nớc
1.1. Khái niệm, nội dung, vai trò pháp luật về giám sát của
nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc

1.1.1 Khái niệm về giám sát, giám sát của nhân dân, pháp luật về
giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc
1.1.1.1 Giám sát: Cùng với kiểm tra, thanh tra, kiểm sát, giám sát là
một loại nhiệm vụ trong quá trình thực thi quyền lực chính trị nhằm làm cho
các đối tợng (của chủ thể giám sát) thực hiện đúng yêu cầu, mục đích, chức
năng, nhiệm vụ đặt ra.

Giám sát là theo dõi, kiểm tra, phát hiện, đánh giá của cá nhân, tổ chức,
cộng đồng ngời này với cá nhân, tổ chức, cộng đồng ngời khác trong các lĩnh
vực kinh tế-xã hội, trong thực hiện quan điểm, đờng lối, nghị quyết của Đảng,
Hiến pháp, pháp luật, chính sách của Nhà nớc, các quyền lợi, nghĩa vụ của
công dân, tổ chức, cá nhân... để kiến nghị phát huy u điểm, thành tựu, xử lý
đối với tổ chức, cá nhân có hành vi sai trái.
Về thuật ngữ giám sát, hiện nay đợc dùng rất phổ biến trong khoa học
chính trị, pháp lý và đợc đề cập nhiều trong các văn kiện của Đảng, Nhà nớc
và các tổ chức chính trị-xã hội, tổ chức xã hội cũng nh phổ biến ở đời sống xã
hội.
Theo Từ điển Hán- Việt của Đào Duy Anh chủ biên thì Giám sát là
xem xét và đàn hặc [1, tr.324].
Từ điển Tiếng Việt do Hoàng Phê chủ biên thì Giám sát là theo dõi và
kiểm tra có thực hiện đúng những điều quy định không [55, tr.374].
Đại Từ điển Tiếng Việt do Nguyễn Nh ý chủ biên thì Giám sát là theo
dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ [65, tr.728].


8
Theo quan điểm của Học viện hành chính quốc gia thì giám sát là sự
tác động quyền lực nhằm chấn chỉnh những lệch lạc, trái pháp luật, sai trái
mục tiêu của một hệ thống đối với một hệ thống khác nằm ngoài quan hệ trực
thuộc theo chiều dọc [23, tr.202].
Theo Từ điển Luật học thì giám sát là:
Sự theo dõi, quan sát mang tính chủ động thờng xuyên của cơ
quan, tổ chức hoặc nhân dân đối với hoạt động của các đối tợng chịu
sự giám sát và sự tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hớng các hoạt động đó đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt đợc mục
đích, hiệu quả đã đợc xác định từ trớc đảm bảo cho Hiến pháp và
pháp luật đợc tuân thủ nghiêm chỉnh. [54, tr.292].
Từ các định nghĩa và cách hiểu nh trên, có thể chỉ ra một số đặc trng

của giám sát đó là:
- Giám sát là hành vi của chủ thể biểu hiện qua theo dõi, quan sát, xem
xét, nhận định về việc làm của đối tợng giám sát.
- Giám sát đợc tiến hành chủ động, thờng xuyên, liên tục trong suốt quá
trình hoạt động của đối tợng giám sát.
- Thông qua hoạt động giám sát cho phép kịp thời nhắc nhở cơ quan tổ
chức, cá nhân chấn chỉnh những biểu hiện lệch lạc, sai trái trong quá trình
thực hiện chủ trơng, đờng lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nớc,
những biểu hiện không lành mạnh trong sinh hoạt, đạo đức, lối sống của mỗi
cá nhân, cán bộ công chức, viên chức và đề xuất xử lý nhằm khắc phục sai sót,
khuyết điểm.
- Giám sát bảo đảm cho cán bộ, công chức, đảng viên luôn kiên định về
lập trờng chính trị, có trách nhiệm công vụ, phẩm chất cách mạng tốt đẹp,
ngăn ngừa những biểu hiện suy thoái về t tởng, đạo đức, lối sống và trong thực
thi nhiệm vụ đợc giao.
- Giám sát là công việc khó khăn, phức tạp đòi hỏi chủ thể giám sát
phải có bản lĩnh chính trị vững vàng, có quyết tâm cao, có kiến thức chuyên
môn và hiểu biết về luật pháp nhất định.


9
- Giữa chủ thể giám sát và đối tợng giám sát có mối quan hệ pháp lý,
gắn quyền và trách nhiệm của mỗi bên. Khách thể giám sát mà các bên trong
quan hệ giám sát cùng hớng tới là trạng thái hoạt động bình thờng, thông suốt,
đúng pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Chủ thể giám sát phải là
khách quan, bên ngoài độc lập tơng đối với đối tợng giám sát.
Để hiểu rõ về giám sát trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nớc cần
phân biệt giám sát với kiểm tra, thanh tra, kiểm sát.
- Giám sát khác với kiểm tra. Theo Từ điển Tiếng Việt do Hoàng Phê
chủ biên thì kiểm tra là xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét do

đó kiểm tra là khái niệm bao hàm những thao tác có tính xác định, tính cụ thể
rõ hơn. Kiểm tra đợc thực hiện khi có dấu hiệu hoặc sự việc sai phạm xảy ra là
xem xét cụ thể công việc. Chủ thể và đối tợng kiểm tra có thể cùng hệ thống
với nhau (tự kiểm tra, cấp trên kiểm tra cấp dới).
- Giám sát khác với thanh tra. Thanh tra theo Từ điển Tiếng Việt là
Kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phơng, cơ quan, xí nghiệp. Theo
Luật Thanh tra (2004), đó là việc xem xét đánh giá, xử lý của cơ quan quản
lý nhà nớc đối với việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan,
tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục đợc quy
định [27, tr.8]. Nh vậy, thanh tra và giám sát có chỗ giống nhau là đều có
hoạt động xem xét, đánh giá nhng khác nhau ở chỗ giám sát là sự chủ
động theo dõi còn thanh tra thờng chỉ xem xét khi có dấu hiệu, sự việc vi
phạm xảy ra. Hậu quả pháp lý của giám sát chủ yếu thông qua hình thức kiến
nghị còn thanh tra là áp dụng những biện pháp xử lý cụ thể. Thanh tra đợc
tiến hành bởi chủ thể xác định, có thẩm quyền, với trình tự, thủ tục chặt chẽ
theo luật định, là hoạt động đặc thù của hệ thống hành pháp. Còn giám sát đợc
tiến hành bởi nhiều chủ thể và mỗi chủ thể lại có quyền, trách nhiệm khác
nhau do địa vị chính trị pháp lý khác nhau.
- Giám sát khác với kiểm sát. Kiểm sát là thuật ngữ để chỉ hoạt động
đặc thù của Viện kiểm sát nhân dân với chức năng kiểm sát các hoạt động t
pháp và thực hành quyền công tố nhằm đảm bảo cho pháp luật đợc chấp hành


10
nghiêm chỉnh và thống nhất, góp phần bảo vệ pháp chế XHCN, bảo vệ chế
độ XHCN và quyền làm chủ của nhân dân. [64, tr.405].
Tóm lại, giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm sát là những thuật ngữ có
nội dung gần nghĩa dùng để chỉ những hoạt động có phạm vi, tính chất gần
nhau, thậm chí có biểu hiện khách quan khá giống nhau (xem xét, đánh giá)
nằm trong cơ chế kiểm soát đối với quyền lực nhà nớc. Tuy nhiên, chúng có

sự khác nhau về quan hệ pháp lý, chủ thể, đối tợng, phạm vi, phơng pháp thực
hiện và hậu quả pháp lý.
1.1.1.2. Giám sát của nhân dân
Khái niệm giám sát của nhân dân đợc sử dụng để phân biệt với giám sát
mang tính quyền lực nhà nớc và đợc coi là một chủ thể quan trọng của giám
sát xã hội. Thực tế ở nớc ta, trong khoa học chính trị, pháp lý và các tài liệu,
sách, báo, tạp chí có cách hiểu khác nhau về giám sát xã hội. Thông thờng có
sự phân biệt loại hình giám sát theo tính chất tức là giám sát mang tính nhân
dân, giám sát mang tính quyền lực nhà nớc. Ngoài ra, các loại giám sát nói
trên đợc gọi chung là giám sát xã hội, nhng giám sát xã hội lại đợc hiểu theo
cả nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
Theo nghĩa rộng, giám sát xã hội là giám sát của 3 lực lợng cơ bản đó
là: Giám sát của Đảng, của Nhà nớc và của nhân dân. Theo đó, giám sát xã
hội bao trùm lên các giám sát khác, bởi vì: Thứ nhất, giám sát đối với quyền
lực nhà nớc là giám sát của tiểu hệ thống trong hệ thống rộng hơn là toàn xã
hội, nhà nớc là một hiện tợng nảy sinh từ xã hội, thuộc về xã hội, quyền lực
nhà nớc là một dạng của quyền lực xã hội; Thứ hai, hoạt động giám sát do chủ
thể Đảng, Nhà nớc, nhân dân thực hiện đều có mục đích ngăn ngừa, khắc phục
những sai lệch khỏi các quy phạm mà xã hội đặt ra hoặc thừa nhận.
Theo nghĩa hẹp, giám sát xã hội đợc hiểu là giám sát của nhân dân bởi chủ
thể giám sát là các tổ chức, cá nhân bên ngoài nhà nớc và nó là một loại giám sát
trong tổng thể cơ chế giám sát đối với quyền lực nhà nớc. Trong luận văn này đề
cập đến giám sát xã hội theo nghĩa hẹp, tức là giám sát của nhân dân.
Để hiểu rõ giám sát của nhân dân cần phân biệt với giám sát của Đảng
và giám sát của cơ quan quyền lực nhà nớc.


11
- Giám sát của Đảng, là việc cấp uỷ, tổ chức đảng theo dõi, xem xét,
đánh giá hoạt động của tổ chức đảng và đảng viên chịu sự giám sát trong việc

chấp hành Cơng lĩnh chính trị, Điều lệ Đảng, nghị quyết, chỉ thị của Đảng và
đạo đức, lối sống theo quy định của Ban Chấp hành TW. Tổ chức Đảng cấp
trên đợc giám sát tổ chức đảng cấp dới và đảng viên; đảng viên đợc tham gia
giám sát theo sự phân công của tổ chức đảng có thẩm quyền. Nh vậy, giám sát
của Đảng là giám sát bên ngoài nhà nớc nhng do bản chất chính trị và vị trí
hạt nhân của Đảng trong hệ thống chính trị nên giám sát của Đảng là giám sát
của chủ thể lãnh đạo đối với Nhà nớc. Hoạt động này đợc thông qua cán bộ,
đảng viên do đảng giới thiệu, cử lãnh đạo bộ máy nhà nớc; thông qua tổ chức
cơ sở đảng đợc thành lập tơng ứng với cơ quan nhà nớc. Giám sát của Đảng có
vai trò quan trọng đối với đời sống chính trị-xã hội của đất nớc, góp phần đẩy
lùi những biểu hiện thoái hoá, biến chất, tiêu cực trong Đảng và bộ máy Nhà
nớc.
- Giám sát của cơ quan quyền lực nhà nớc, đó là hoạt động chủ yếu của
Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp nhằm giám sát quá trình tổ chức và
thực hiện quyền lực nhà nớc. Đặc điểm của loại giám sát này là mang tính
quyền lực nhà nớc rõ nét, là hệ thống các cơ quan hoạt động có tính chuyên
nghiệp, đợc quy định rất cụ thể, chặt chẽ trong các văn bản quy phạm pháp
luật, nhất là các luật về tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nớc (nh: Luật
Hoạt động giám sát Quốc hội, Luật Tổ chức HĐND và UBND, quy chế giám
sát...). Loại hình giám sát này có quy định cụ thể trình tự, thủ tục, nội dung,
thẩm quyền, trách nhiệm đối với các bên tham gia quan hệ giám sát thể hiện
sự phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nớc. Giám
sát của cơ quan quyền lực nhà nớc hỗ trợ tích cực cho công tác kiểm tra, thanh
tra, kiểm sát của nhà nớc, góp phần xây dựng và củng cố chính quyền nhân
dân ngày càng trong sạch, vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả để
quản lý tốt mọi mặt của đời sống xã hội theo pháp luật.
- Giám sát của nhân dân, đó là giám sát không mang tính quyền lực
nhà nớc, do các tổ chức, cá nhân thực hiện nhằm theo dõi, quan sát, xem xét,

12
đánh giá hoạt động của các cơ quan nhà nớc, cán bộ, công chức nhà nớc trong
việc tổ chức và thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nớc; làm cho các
cơ quan, cán bộ, công chức nhà nớc hoạt động đúng chức năng, nhiệm vụ,
phạm vi, giới hạn đợc giao. Chủ thể với đặc tính nhân dân có thể là những
thành tố nhỏ nhất (cá nhân) hoặc những nhóm xã hội (các cá nhân tập hợp
lại), bên ngoài nhà nớc.
Giám sát của nhân dân tuy không mang tính chuyên nghiệp và hậu quả
pháp lý bắt buộc nh giám sát mang tính quyền lực nhà nớc nhng có tác dụng
phòng ngừa, góp phần ngăn chặn có hiệu quả vi phạm pháp luật và kỷ luật nhà
nớc từ phía cơ quan hành chính. Do đó, có phạm vi rất rộng, thờng xuyên, liên
tục tác động đến quyền lực nhà nớc bằng D luận xã hội, kiến nghị, yêu
cầu giúp cho hoạt động của nhà nớc đợc đúng hớng, đúng pháp luật.
Giám sát của nhân dân đợc thực hiện thông qua MTTQ, các đoàn thể
nhân dân, các tổ chức xã hội, các tập thể lao động, cơ quan báo chí... và trực
tiếp của cá nhân công dân.
1.1.1.3. Pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành
chính nhà nớc
Thuật ngữ Hành chính, theo nghĩa Hán Việt là thi hành những chính
sách và mệnh lệnh của Chính phủ. Hành chính (Admi nistration) còn đợc giải
thích là những hành vi, biện pháp để thi hành chính sách do cơ quan chính trị
thiết lập. Đó là những hoạt động thờng xuyên liên tục để đáp ứng nhu cầu
chung của nhân dân.
Cơ quan hành chính nhà nớc Việt Nam là một bộ phận cấu thành của bộ
máy nhà nớc dới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, là cơ quan chấp
hành và điều hành của Quốc hội và HĐND các cấp, có hệ thống đợc tổ chức
theo thứ bậc từ trung ơng đến cơ sở, có chức năng quản lý mọi mặt của đời
sống xã hội dựa trên pháp luật.
Pháp luật quy định quyền giám sát của nhân dân đối với tổ chức và hoạt
động của quyền lực nhà nớc nói chung, của cơ quan hành chính nhà nớc nói

riêng. Theo đó, nhân dân có quyền và trách nhiệm giám sát cơ quan, cán bộ,


13
công chức, viên chức nhà nớc. Nhà nớc có trách nhiệm tạo điều kiện để nhân
dân và các tổ chức xã hội giám sát hoạt động của mình. Điều 8, Hiến pháp
1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định:
Các cơ quan nhà nớc, cán bộ, viên chức nhà nớc phải tôn trọng
nhân dân, tận tuỵ phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân,
lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân; kiên quyết đấu
tranh chống tham nhũng lãng phí và mọi biểu hiện quan liêu, hách
dịch, cửa quyền [53, tr.201].
Theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, phạm vi đối tợng chịu sự
giám sát là toàn thể các cơ quan nhà nớc, cán bộ, viên chức nhà nớc trong
đó có cơ quan hành chính nhà nớc và cán bộ, công chức hoạt động trong các
cơ quan đó.
Giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc, thực chất là
giám sát hoạt động của cán bộ, công chức nhà nớc trong việc chấp hành, thực
hiện pháp luật trong quản lý xã hội theo mục tiêu do Đảng Cộng sản Việt
Nam đề ra, đảm bảo đợc quyền làm chủ của nhân dân trong tham gia quản lý
nhà nớc, xã hội.
Pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc là tổng thể các quy định của pháp luật nhằm điều chỉnh các quan hệ phát
sinh và bảo đảm thực hiện hoạt động giám sát của nhân dân đối với cơ quan
hành chính nhà nớc.
1.1.2. Nội dung pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan
hành chính nhà nớc
Đó là các quy phạm pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan
hành chính nhà nớc đợc ghi nhận trong Hiến pháp các thời kỳ 1946, 1959,
1980, 1992 và bổ sung, sửa đổi năm 2001; các luật nh: Luật Tổ chức Chính
phủ, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp

luật, Luật Phòng chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng
phí, Luật Khiếu nại, tố cáo; Luật Thanh tra, Luật Báo chí,...; Pháp lệnh Cán bộ
công chức, Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phờng, thị trấn,... và các nghị


14
định, nghị quyết của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tớng Chính phủ;
thông t, thông t liên tịch của các bộ, cơ quan ngang bộ... trong đó, xác định rõ
chủ thể giám sát, đối tợng giám sát; trình tự thủ tục, hình thức giám sát và
trách nhiệm pháp lý của mỗi bên trong tham gia hoạt động giám sát... tuy
nhiên, pháp luật nớc ta cha có quy định chặt chẽ, cụ thể về giám sát của nhân
dân nh giám sát mang tính quyền lực nhà nớc, mà chỉ dừng lại ở việc quy định
những giới hạn, phạm vi, nguyên tắc... giám sát. Có thể tập hợp tổng thể các
quy phạm pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà
nớc gồm những vấn đề cơ bản sau:
1.1.2.1. Các quy định về chủ thể giám sát
Chủ thể pháp luật giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính
nhà nớc là những cá nhân, tổ chức có khả năng trở thành các bên tham gia
quan hệ pháp luật, có đợc quyền và nghĩa vụ pháp lý trên cơ sở sự ghi nhận
của những quy phạm pháp luật. Nhân dân với t cách là chủ thể của quan hệ
giám sát ở đây bao gồm: mọi ngời dân thuộc các tầng lớp, giai cấp, dân tộc,
tôn giáo khác nhau sống trên cùng lãnh thổ Việt Nam; đồng thời cũng là
những cơ quan, tổ chức đợc pháp luật quy định. Với t cách là chủ thể của
quyền lực nhà nớc, nhân dân thể hiện ý chí của mình thông qua hình thức dân
chủ trực tiếp và dân chủ đại diện. Với hình thức trực tiếp nhân dân là các cá
nhân, công dân; với hình thức đại diện, nhân dân là các tổ chức do mình bầu
nên nh Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp. Nhân dân còn thực hiện quyền
của mình thông qua các tổ chức chính trị, chính trị-xã hội, tổ chức xã hội, tập
thể lao động... do mình thừa nhận hoặc tham gia. Chủ thể tham gia quan hệ
pháp luật giám sát của nhân dân rất đa dạng và có xu hớng mở rộng. Trong đó

có những cơ quan, tổ chức ở góc độ này thì là chủ thể nhng ở góc độ khác lại
là đối tợng giám sát, đồng thời có thể trở thành hình thức trong quan hệ giám
sát, ví dụ nh: cơ quan báo chí vừa là chủ thể giám sát của cơ quan hành chính
nhà nớc đồng thời là đối tợng giám sát của nhân dân; khi nhân dân thực hiện
quyền giám sát của mình đối với cơ quan hành chính nhà nớc thông qua cơ
quan báo chí thì cơ quan báo chí trở thành một trong các phơng thức giám sát


15
của nhân dân. Cũng nh vậy, Thanh tra nhân dân vừa là chủ thể vừa là hình
thức giám sát đối với cơ quan hành chính nhà nớc.
Nhà nớc là cơ quan đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân, nhận
sự uỷ quyền của nhân dân, thay mặt nhân dân quản lý xã hội. Do đó, nhà nớc
phải tạo điều kiện để mở rộng, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, chịu sự
giám sát của nhân dân. Trong luận văn này, chủ thể giám sát đợc đề cập đến
bao gồm: các tổ chức chính trị- xã hội (Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân
dân), các tổ chức xã hội, các tập thể lao động, các cơ quan báo chí và cá nhân
công dân.
(1) Các tổ chức chính trị xã hội: (MTTQ Việt Nam và các đoàn thể
nhân dân)
Điều 9, Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định về địa vị
chính trị pháp lý và nhiệm vụ giám sát (chức năng) của MTTQ Việt Nam và
các tổ chức thành viên:
Là tổ chức liên minh chính trị, liên hiệp tự nguyện của tổ chức
chính trị, các tổ chức chính trị-xã hội, tổ chức xã hội và các cá nhân
tiêu biểu trong các giai cấp, tầng lớp xã hội, các dân tộc, các tôn
giáo và ngời Việt Nam định c ở nớc ngoài. MTTQ Việt Nam và các
tổ chức thành viên là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân. Mặt
trận phát huy truyền thống đoàn kết toàn dân, tăng cờng sự nhất trí
về chính trị và tinh thần trong nhân dân, tham gia xây dựng và củng

cố chính quyền nhân dân, cùng nhà nớc chăm lo và bảo vệ lợi ích
chính đáng của nhân dân, động viên nhân dân thực hiện quyền làm
chủ, nghiêm chỉnh thi hành Hiến pháp và pháp luật, giám sát hoạt
động của chính quyền nhà nớc, đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức
nhà nớc... [53, tr.202].
Điều 2, Luật MTTQ Việt Nam cũng quy định: MTTQ Việt Nam...
giám sát hoạt động của cơ quan nhà nớc đại biểu dân cử và cán bộ, công chức
nhà nớc. Chức năng giám sát của Mặt trận, các tổ chức chính trị- xã hội còn đợc
quy định trong nhiều bộ luật, luật, pháp lệnh, nghị định... nh trong Bộ Luật Tố


16
tụng Hình sự, Bộ luật Tố tụng Dân sự, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức
Chính phủ, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật Bầu cử đại biểu Quốc
hội, Luật Tổ chức HĐND và UBND, Luật Bầu cử đại biểu HĐND, Luật Tổ chức
Toà án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật Thanh tra, Luật
Khiếu nại, tố cáo; Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm,
chống lãng phí; Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh Thực hiện dân
chủ ở xã, phờng, thị trấn; Pháp lệnh cán bộ công chức...
MTTQ Việt Nam hiện có trên 30 thành viên, trong đó Đảng Cộng sản
Việt Nam vừa là thành viên vừa là hạt nhân lãnh đạo Mặt trận, có 5 thành viên
là tổ chức chính trị-xã hội gồm: Đoàn TNCS Hồ Chí Minh, Tổng LĐLĐ Việt
Nam, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Hội Cựu
chiến binh Việt Nam. Ngoài ra thành viên của Mặt trận là tổ chức còn có các
thành viên là cá nhân tiêu biểu.
Giám sát của MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên là giám sát
mang tính nhân dân, hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm
sát của nhà nớc, góp phần xây dựng, củng cố chính quyền nhân dân, làm cho
bộ máy nhà nớc ngày càng trong sạch, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, bảo vệ
và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, lợi ích hợp pháp của công dân, quản

lý tốt mọi mặt đời sống xã hội theo pháp luật.
Các tổ chức chính trị-xã hội là thành viên của MTTQ có thể thực hiện
quyền giám sát của mình thông qua Mặt trận; hầu hết điều lệ các đoàn thể có
quy định việc tham gia quản lý nhà nớc và xã hội, đồng thời có quyền giám
sát độc lập, nh Điều 10, Hiến pháp 1992 quy định:
Công đoàn... cùng cơ quan nhà nớc, tổ chức kinh tế, tổ chức xã
hội chăm lo và bảo vệ quyền lợi của cán bộ, công nhân, viên chức và
những ngời lao động khác; tham gia quản lý nhà nớc và xã hội, tham
gia kiểm tra, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nớc, tổ chức kinh
tế... [53, tr.202].
MTTQ còn có chức năng tổ chức và chỉ đạo hoạt động của Ban Thanh
tra nhân dân ở cơ sở. Pháp luật quy định đó là hình thức giám sát của nhân
dân đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm ở xã, phờng, thị trấn,


17
cơ quan nhà nớc, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nớc. Tổ chức và hoạt
động của Thanh tra nhân dân đợc Chính phủ, sau khi trao đổi, thống nhất với
Ban Thờng trực Uỷ ban Trung ơng MTTQ Việt Nam và Đoàn Chủ tịch Tổng
Liên đoàn lao động Việt Nam, quy định tại Nghị định số 99/2005/NĐ-CP.
Theo Nghị định số 99/2005NĐ-CP của Chính Phủ ngày 28/7/2005 thì
việc thành lập Ban Thanh tra nhân dân để giám sát việc thực hiện chính sách
pháp luật, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, việc thực hiện quy chế dân chủ ở
cơ sở, góp phần phát huy dân chủ, đấu tranh chống tham nhũng, tiêu cực, bảo
vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức [60, tr.29]. Nh vậy,
cùng với các chủ thể khác, Ban Thanh tra nhân dân là chủ thể quan trọng, một
phơng thức thực hiện chức năng giám sát của nhân dân đối với cơ quan nhà nớc
nói chung, cơ quan hành chính, cán bộ công chức nhà nớc nói riêng.
(2) Các tổ chức xã hội: Tổ chức xã hội, là tên gọi chung để chỉ các tổ
chức tự nguyện của quần chúng nhng không phải là 5 tổ chức chính trị-xã hội

nh nêu ở trên. Các tổ chức xã hội có nhiều tên gọi khác nhau tuỳ theo tính
chất, tôn chỉ, mục đích, điều lệ của tổ chức xã hội đó nh: Hội, Liên Hiệp các
hội, Hội liên hiệp, Tổng hội, Liên đoàn, Hiệp hội... Đặc điểm chung của các tổ
chức xã hội là tự nguyện, tự chịu trách nhiệm về kinh phí, tập hợp kết nạp hội
viên là ngời cùng ngành, nghề, giới, lứa tuổi, sở thích... có điều lệ hoặc quy
chế đợc thành lập hoạt động một cách thờng xuyên để đạt mục đích nào đó. Tổ
chức và hoạt động của các tổ chức đó không đợc trái với lợi ích của nhân dân,
dân tộc, tổ quốc, chế độ và đợc pháp luật công nhận (đăng ký hoạt động, phê
chuẩn điều lệ...), đa số các tổ chức xã hội có t cách pháp nhân.
Các tổ chức xã hội đợc thành lập và hoạt động theo qui định của pháp
luật và điều lệ, quy chế của tổ chức đó. Nhà nớc thực hiện chức năng quản lý
đối với tổ chức và hoạt động của các tổ chức xã hội, các hội có trách nhiệm
chấp hành sự quản lý nhà nớc theo quy định của pháp luật, đồng thời có quyền
tham gia giám sát hoạt động của cơ quan, cán bộ, công chức nhà nớc.
Quyền giám sát của tổ chức xã hội đối với cơ quan, cán bộ, công chức
nhà nớc đợc quy định trong Hiến pháp và ngày càng đợc quy định nhiều và cụ


18
thể trong các văn bản pháp luật mới ban hành nh: Luật Phòng, chống tham
nhũng; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; Luật về các lĩnh vực, ngành
nghề đặc thù... các quy định của pháp luật đều ghi nhận, khuyến khích tổ
chức, cá nhân (Hội, hội viên) bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình và
giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật của cơ quan, cán bộ, công chức
nhà nớc. Kiến nghị với nhà nớc về những vấn đề bất cập trong quá trình quản
lý nhà nớc và xã hội.
(3) Các tập thể lao động: Các tập thể lao động ở nớc ta hiện nay có số lợng vô cùng lớn với hình thức hết sức đa dạng tập trung trong các doanh
nghiệp, nhà máy, hầm mỏ, đơn vị sự nghiệp, hợp tác xã... Tập thể lao động
trong cơ quan hành chính nhà nớc tham gia giám sát với ý nghĩa là theo dõi,
xem xét, đánh giá hoạt động của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc

có tác dụng quan trọng góp phần hạn chế vi phạm nguyên tắc tập trung dân
chủ, tham nhũng, lãng phí, lạm quyền trong thực hiện công vụ.
(4) Các cơ quan báo chí- với tính chất vừa là chủ thể vừa là phơng tiện
giám sát của nhân dân: Chức năng giám sát của báo chí và truyền thông đại
chúng lần đầu tiên đợc đề cập trong Nghị quyết TW 6 (lần 2) khoá VIII của
Đảng Cộng sản Việt Nam với khẳng định: Là một trong bốn hệ thống giám
sát xã hội. Đó là sự xác định, đề cao quyền dân chủ của nhân dân đồng thời
trao cho nhân dân công cụ sắc bén để thực hiện quyền giám sát của mình.
Theo Luật báo chí thì có các loại hình sau:
Báo in (Báo, tạp chí, bản tin thời sự, bản tin thông tấn), báo nói (Đài
phát thanh), báo hình (Đài truyền hình), báo điện tử (đợc thực hiện trên mạng
vi tính) bằng tiếng Việt, tiếng dân tộc thiểu số, tiếng nớc ngoài...
Với chức năng thông tin, chức năng tạo d luận xã hội (phản biện) và
chức năng giáo dục, nâng cao dân trí, báo chí ngày càng có vai trò quan trọng
đối với đời sống chính trị-xã hội, hoạt động quản lý nhà nớc và nhu cầu của
nhân dân. Do đó, báo chí đợc coi là chủ thể quan trọng, là công cụ, phơng tiện
đắc lực của nhân dân để thực hiện chức năng giám sát đối với cơ quan hành
chính nhà nớc.


19
Luật báo chí hiện hành và pháp luật nói chung đều quy định khuyến
khích báo chí đa tin, phản ánh về những việc làm sai trái của cơ quan, cán bộ,
công chức nhà nớc; lên án các hành vi tham nhũng, vi phạm pháp luật và các
hiện tợng tiêu cực xã hội khác; tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật tạo
diễn đàn để các tầng lớp nhân dân thực hiện quyền giám sát. Cơ quan báo chí,
phóng viên có quyền yêu cầu cơ quan tổ chức, cá nhân có thẩm quyền cung
cấp thông tin, tài liệu liên quan đến hành vi vi phạm pháp luật. Các cơ quan, tổ
chức, cá nhân đợc yêu cầu có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu theo quy
định của pháp luật... đồng thời pháp luật cũng quy định cơ quan báo chí,

phóng viên phải đa thông tin trung thực, khách quan và phải chịu trách nhiệm
trớc pháp luật về việc đa tin đó.
(5) Giám sát trực tiếp của công dân: Hiến pháp 1992 (sửa đổi) quy định
9 quyền về chính trị của công dân, trong đó có 7 quyền trực tiếp hoặc gián tiếp
thể hiện quyền giám sát của công dân đối với nhà nớc. Luật Khiếu nại, tố cáo;
Luật Phòng chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm chống lãng phí,
Luật Thanh tra cụ thể là các quy định về thanh tra nhân dân, Pháp lệnh Thực
hiện dân chủ ở xã, phờng, thị trấn đã thể hiện nội dung giám sát của cá nhân
công dân đối với hoạt động của chính quyền; phẩm chất đạo đức của cá nhân,
cán bộ công chức, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, dự toán và quyết toán
ngân sách, việc sử dụng các khoản kinh phí do nhân dân đóng góp, các công
trình do nhà nớc đầu t, việc thực hiện chính sách pháp luật... thông qua cuộc
họp, hội nghị, tiếp xúc cử tri, trng cầu ý kiến, bỏ phiếu tín nhiệm....
Tóm lại, chủ thể của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với hoạt
động của cơ quan hành chính nhà nớc gồm có các tổ chức chính trị-xã hội, các
tổ chức xã hội, các tập thể lao động, ban thanh tra nhân dân, cơ quan báo chí
và trực tiếp của công dân. Các chủ thể trên đều có đặc điểm chung là bên
ngoài nhà nớc, độc lập hoặc độc lập tơng đối với nhà nớc, không mang tính
quyền lực nhà nớc và do tính chất là những cơ cấu, tổ chức thiết chế thuộc về
xã hội mang tính nhân dân nên gọi là giám sát của nhân dân.
1.1.2.2. Các quy định về đối tợng giám sát của nhân dân


20
Đối tợng pháp luật về giám sát của nhân dân đề cập trong luận văn này
chính là hoạt động của cơ quan hành chính nhà nớc.
Cơ quan hành chính nhà nớc là một bộ phận của bộ máy nhà nớc do nhà
nớc lập ra để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nớc. Cũng nh các cơ
quan khác của bộ máy nhà nớc, cơ quan hành chính nhà nớc có cơ cấu tổ chức
riêng để thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình do pháp luật quy định, đó là

hoạt động trên một đơn vị lãnh thổ hành chính hay trên một lĩnh vực nhất
định.
Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính nhà nớc do
Hiến pháp, pháp luật quy định. Mặt khác, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
của cơ quan hành chính nhà nớc do vị trí, tính chất của nó trong hệ thống các
cơ quan nhà nớc quyết định. Quyền hạn của cơ quan hành chính nhà nớc là
phơng tiện pháp lý cần thiết để thực hiện chức năng nhiệm vụ đợc giao.
Cơ quan hành chính nhà nớc có hệ thống thống nhất từ TW đến địa phơng, đứng đầu hệ thống đó là Chính phủ. Các cơ quan hành chính nhà nớc có
thẩm quyền chung (Chính phủ, UBND các cấp) do các cơ quan quyền lực nhà nớc
(Quốc hội, HĐND các cấp) lập ra. Do vậy, các cơ quan đó phải chịu sự giám sát
trực tiếp và báo cáo công tác trớc các cơ quan quyền lực nhà nớc.
Cơ quan hành chính nhà nớc là một loại cơ quan nhà nớc, một bộ phận
cấu thành của bộ máy nhà nớc do đó cơ quan hành chính nhà nớc có các đặc
điểm chung của cơ quan nhà nớc. Ngoài ra, cơ quan hành chính nhà nớc có
những đặc điểm riêng mà qua đó ta có thể phân biệt đợc cơ quan hành chính
nhà nớc và cơ quan khác, đó là:
Thứ nhất, cơ quan hành chính nhà nớc có chức năng quản lý hành chính
nhà nớc, thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành trên mọi lĩnh vực của
đời sống xã hội. Cơ quan hành chính nhà nớc có thẩm quyền chung do cơ
quan quyền lực cùng cấp lập ra. Các cơ quan khác trong bộ máy hành chính
nhà nớc không do cơ quan hành chính lập ra nhng về nguyên tắc vẫn phải chịu sự
giám sát của cơ quan quyền lực nhà nớc, sự giám sát của nhân dân.


21
Hoạt động chấp hành, điều hành của cơ quan hành chính nhà nớc là
hình thức hoạt động chủ yếu để đa các văn bản pháp luật của cơ quan quyền
lực nhà nớc vào thực tiễn đời sống xã hội và quản lý nhà nớc. Trong khi các cơ
quan nhà nớc khác chỉ tham gia hoạt động quản lý hành chính trong phạm vi,
lĩnh vực nhất định nhằm tạo điều kiện cần thiết cho việc thực hiện chức năng

nhiệm vụ của mình.
Thứ hai, mỗi cơ quan hành chính nhà nớc có một phạm vi thẩm quyền
nhất định đợc giới hạn trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nớc do pháp luật
quy định (Hiến pháp, Luật Tổ chức chính phủ, Luật Tổ chức HĐND và
UBND, các nghị định của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn và tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ...) và trong phạm vi thẩm
quyền của mình độc lập hành động.
Thứ ba, chỉ có cơ quan hành chính nhà nớc mới có hệ thống các đơn vị
trực thuộc. Các đơn vị cơ sở này góp phần tích cực vào việc thực hiện chức
năng cơ bản của cơ quan hành chính nhà nớc. Ví dụ nh: các trờng học, bệnh
viện, doanh nghiệp...
Phân loại cơ quan hành chính nhà nớc dựa trên nhiều căn cứ khác nhau,
theo các tiêu chuẩn khác nhau. Đó là:
- Căn cứ theo phạm vi lãnh thổ hoạt động (không gian) cơ quan hành
chính nhà nớc đợc phân thành 2 loại: Cơ quan hành chính nhà nớc ở TW và cơ
quan hành chính nhà nớc ở địa phơng. Cơ quan hành chính nhà nớc ở Trung ơng gồm Chính phủ, các bộ, các cơ quan ngang bộ quản lý về ngành hay lĩnh
vực công tác. Những cơ quan này có phạm vi hoạt động toàn quốc, các văn
bản do các cơ quan đó ban hành về nguyên tắc có hiệu lực trên phạm vi cả nớc. Cơ quan hành chính nhà nớc ở địa phơng là Uỷ ban nhân dân các cấp. Đây
là những cơ quan hành chính nhà nớc đợc thành lập và hoạt động trong phạm
vi lãnh thổ nhất định. Các văn bản do cơ quan này ban hành chỉ có hiệu lực
trong phạm vi hoạt động của các cơ quan, tổ chức, công dân ở địa phơng đó.
Trong một số trờng hợp các văn bản do cơ quan hành chính nhà nớc ở địa phơng ban hành có hiệu lực đối với cả cơ quan, đơn vị của Trung ơng đóng tại
địa phơng.


22
- Căn cứ theo phạm vi thẩm quyền, cơ quan hành chính nhà nớc đợc
phân loại thành cơ quan hành chính nhà nớc có thẩm quyền chung và cơ quan
hành chính nhà nớc có thẩm quyền riêng. Cơ quan hành chính nhà nớc có
thẩm quyền chung gồm Chính phủ và UBND các cấp. Các cơ quan này theo

quy định của Hiến pháp có thẩm quyền giải quyết vấn đề trong các lĩnh vực
khác nhau của đời sống xã hội, đối với các đối tợng khác nhau nh cơ quan nhà
nớc, tổ chức xã hội, công dân. Cơ quan hành chính nhà nớc có thẩm quyền
riêng bao gồm các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, sở,
phòng có chức năng quản lý theo ngành hay theo chức năng, các cơ quan
này hoạt động trong một ngành hay một lĩnh vực, một số ngành hay một số
lĩnh vực nhất định và hoạt động không đợc vợt ngoài giới hạn phạm vi thẩm
quyền đã đợc pháp luật quy định.
- Căn cứ theo nguyên tắc tổ chức và giải quyết công việc (theo chế độ
lãnh đạo) cơ quan hành chính nhà nớc đợc phân thành hai loại: Cơ quan tổ
chức và hoạt động theo chế độ lãnh đạo tập thể và cơ quan tổ chức và hoạt
động theo chế độ thủ trởng một ngời.
+ Cơ quan hành chính nhà nớc theo chế độ tập thể lãnh đạo là cơ quan
hành chính nhà nớc có thẩm quyền chung (Chính phủ và UBND các cấp). Các
cơ quan này thờng giải quyết các công việc và quyết định các vấn đề quan
trọng có liên quan đến nhiều lĩnh vực nên cần có sự đóng góp trí tuệ tập thể
trong bàn bạc và quyết định. Theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) các cơ
quan nh Chính phủ, UBND các cấp hoạt động theo nguyên tắc kết hợp giữa
chế độ tập thể với chế độ thủ trởng. Đó là cách làm việc của tập thể Chính phủ
và UBND với việc tăng cờng quyền hạn, trách nhiệm của Thủ tớng và Chủ tịch
UBND. Cách thức chủ yếu là tập thể thảo luận, quyết định theo đa số đối với
các vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của cơ quan, đồng thời căn cứ vào
nhiệm vụ quyền hạn của mình Thủ tớng, Chủ tịch UBND các cấp quyết định
các vấn đề thuộc phạm vi, chức trách của mình.
+ Các cơ quan hành chính nhà nớc có thẩm quyền chuyên môn tổ chức
và hoạt động theo chế độ thủ trởng một ngời. Thủ trởng cơ quan là ngời đại
diện cho cơ quan, ý chí của họ do sự uỷ nhiệm của pháp luật, là ý chí của cơ


23

quan. Họ đợc phép thay mặt cơ quan ra những quyết định nhằm thực hiện
nhiệm vụ, công việc mà pháp luật quy định và chịu trách nhiệm trớc pháp luật.
Chế độ làm việc này cho phép thủ trởng cơ quan quyết định giải quyết nhanh
chóng công việc, nhiệm vụ thuộc thẩm quyền đợc giao. Tuy nhiên, trong
những vấn đề lớn, quan trọng trớc khi quyết định vẫn phải đợc tập thể thảo
luận, bàn bạc...
Tóm lại, cơ quan hành chính nhà nớc là một bộ phận cấu thành của bộ
máy nhà nớc, trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nớc trực tiếp hoặc gián tiếp,
trong phạm vi thẩm quyền của mình thực hiện hoạt động chấp hành, điều hành
và tham gia vào các quan hệ quản lý nhân danh quyền lực nhà nớc.
Khách thể của quan hệ pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ
quan hành chính nhà nớc là trạng thái hoạt động trật tự, bình thờng, đúng pháp
luật của các cơ quan, cán bộ, công chức nhà nớc. Đó cũng là khách thể của
hoạt động quản lý nhà nớc, xã hội mà cơ quan hành chính nhà nớc hớng tới.
1.1.2.3. Các quy định về nội dung, hình thức giám sát của nhân dân
đối với cơ quan hành chính nhà nớc
Giám sát của nhân dân có nhiều chủ thể và mỗi chủ thể lại có vị trí,
chức năng khác nhau trong hệ thống chính trị, đời sống xã hội do đó có các
nội dung, hình thức giám sát tơng ứng.
- Nội dung giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc,
bao gồm:
+ Giám sát quá trình thành lập các cơ quan của bộ máy nhà nớc.
+ Giám sát đối với hoạt động của các cơ quan chấp hành, điều hành,
hay còn gọi là hệ thống cơ quan hành chính nhà nớc, nắm giữ quyền hành
pháp trong nhà nớc, trực tiếp quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội.
+ Giám sát việc thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, phạm vi, giới hạn
thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nớc trong mối quan hệ với cơ quan
khác và với nhân dân.
+ Giám sát đối với các quyết định, hành vi hành chính của cơ quan
hành chính nhà nớc xem có hợp hiến, hợp pháp và có tính hợp lý hay không.

24
+ Giám sát việc tuân thủ và tổ chức thực hiện các văn bản của cơ quan
quyền lực nhà nớc cùng cấp, cấp trên cũng nh của cơ quan hành chính có thẩm
quyền.
+ Giám sát đối với việc bảo đảm thực hiện các quyền tự do và lợi ích
chính đáng của công dân đợc pháp luật bảo vệ.
+ Giám sát đối với đội ngũ cán bộ, công chức thực thi trách nhiệm công
vụ trong cơ quan hành chính nhà nớc.
+ Giám sát hiệu quả thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nớc,
việc sử dụng các nguồn lực vật chất, tài chính, lao động và các nguồn lực khác
trong tổ chức lao động, sử dụng các thành tựu, công nghệ mới...
Việc phân chia nội dung giám sát nh trên chỉ có tính chất tơng đối bởi
mỗi chủ thể trong giám sát của nhân dân có sự khác nhau về mục đích, nhiệm
vụ, tính chất và vị trí của mình. Mặt khác, cũng không phải chủ thể nào trong
đó đều thực hiện đầy đủ các nội dung giám sát nêu trên, nhng về tổng thể, các
chủ thể giám sát bao quát toàn bộ hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính
nhà nớc.
- Hình thức giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc.
Giám sát của nhân dân đợc thực hiện dới nhiều hình thức đa dạng,
phong phú tuỳ thuộc vào vị trí, tính chất, đặc điểm của chủ thể giám sát. Mỗi
loại chủ thể có những hình thức giám sát phù hợp với vị trí, tính chất và đặc
điểm của mình. Mỗi hình thức giám sát lại có khả năng phù hợp với một hoặc
nhiều chủ thể.
Đối với chủ thể giám sát là tổ chức hay tập thể ngời lao động có 3 hình
thức chủ yếu là: Vận động các thành viên (các cá nhân) tích cực thực hiện
quyền giám sát; tự mình (với t cách tổ chức tập thể) thực hiện quyền giám sát;
tham gia phối hợp với cơ quan nhà nớc, tổ chức, cá nhân khác để thực hiện
quyền giám sát. Đối với cá nhân công dân hình thức giám sát chủ yếu thông

qua thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở, quyền khiếu nại, tố cáo, kiến nghị
hoặc thông qua tổ chức, hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân và cơ quan báo
chí. Có thể nêu một số hình thức giám sát của các chủ thể sau đây:


25
+ Hình thức giám sát của các tổ chức chính trị-xã hội. (MTTQ và các
đoàn thể nhân dân) gồm: Động viên nhân dân thực hiện quyền giám sát; tham
gia giám sát cùng các cơ quan quyền lực nhà nớc; thông qua hoạt động của
mình tổng hợp ý kiến của nhân dân, của các tổ chức thành viên kiến nghị với
cơ quan nhà nớc có thẩm quyền tuyên dơng khen thởng đối với những cơ
quan, cán bộ, công chức thực hiện tốt nhiệm vụ và xem xét, xử lý những trờng
hợp vi phạm pháp luật [41].
Trong loại hình giám sát này chúng ta thấy có một chủ thể đồng thời là
hình thức giám sát rất quan trọng, đó là Ban Thanh tra nhân dân ở cơ sở.
Thanh tra nhân dân giám sát đối với việc thực hiện chính sách pháp luật, việc
giải quyết khiếu nại tố cáo, việc thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở. Khi thực
hiện giám sát theo 3 nội dung trên, nếu phát hiện có dấu hiệu vi phạm thì kiến
nghị ngời có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật và giám sát việc
thực hiện kiến nghị đó. Khi cần thiết, Ban Thanh tra nhân dân đợc Chủ tịch
UBND xã, phờng, thị trấn (cơ quan hành chính cấp cơ sở), ngời đứng đầu các
cơ quan, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nớc giao kiểm tra, xác minh
những vụ việc nhất định. Thanh tra nhân dân có quyền kiến nghị với Chủ tịch
UBND xã, phờng, thị trấn, ngời đứng đầu cơ quan nhà nớc, đơn vị sự nghiệp,
doanh nghiệp nhà nớc khắc phục khuyết điểm, thiếu sót qua giám sát phát hiện
đợc; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và ngời lao động.
Thẩm quyền, trách nhiệm và phạm vi giám sát của Ban Thanh tra nhân
dân đợc pháp luật quy định cụ thể đối với 3 loại hình: Thanh tra nhân dân xã,
phờng, thị trấn; Thanh tra nhân dân ở cơ quan nhà nớc, đơn vị sự nghiệp và
Thanh tra nhân dân ở doanh nghiệp nhà nớc. Pháp luật cũng quy định trách

nhiệm và thời gian cho cơ quan, tổ chức, cá nhân nhận đợc kiến nghị của
Thanh tra nhân dân phải xem xét giải quyết.
+ Hình thức giám sát của tổ chức xã hội. Địa vị pháp lý của các tổ chức
xã hội đợc quy định trong Nghị định 88/2003/NĐ-CP ngày 30/7/2003 của
Chính phủ. Theo quy định của pháp luật hình thức giám sát của các tổ chức xã
hội là tham gia ý kiến vào các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến
nội dung hoạt động của tổ chức đó; kiến nghị với cơ quan nhà nớc có thẩm