Thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước ở việt nam luận văn ths luật

ĐẠI HỌC QUỐC (ỈIA HÀ NỘI

LUẶN VAN THẠC SY
Đ ề tài:

THỰC HIỆN QUYỂN CỦA CHỦ SỞ HỮU NHÀ N ư ớ c
ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

Học viên thực hiện

: Bùi Thị Hoài Thu

Lớp

: Cao học IX

Chuyên ngành

: Luật Kinh doanh

Hà Nội- 2008


M Ụ C LỤC

M Ở ĐẦU
1
Chương 1: Lý luận chung về sở hữu nhà nước và quyền của chủ sở hữu nhà
nước đối với doanh nghiệp nhà nước ở VN

6

1.1.Khái quát chung về sở hữu nhà nước

6

1.1.1.Khái niệm

6

1.1.2.Đặcđiêm
1.1.3.

sở hữu, sở hữu nhà nước, quyền nhà nước

của chủ sở hữu nhà nước.

Yêu cầu cơ bản đối với pháp luật quy định nội dung

14
quyền chủ sở hữu nhà

nước

13

1.2.Kháiniệm,các loại doanh nghiệp nhà nước

15

1.3.

Quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiep

nhà n ư ớ c ở VN

17

CHƯƠNG II: Thực trạng pháp luật về quyền của chủ sở hữu nhà nước đối
với doanh nghiep nhà n ư ớ c ở VN
21
2.1. Những quy định pháp luật về quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với
doanh nghiep nhà n ư ớ c ở VN

21

2.2. N hững hạn chế của pháp luật hiện hành về quyền của chủ sở hữu nhà
nước đối với doanh nghiep nhà n ư ớ c ở VN

46

CHƯƠNG III: Giải pháp hoàn thiện việc thực hiện quyền của chủ sở hữu
nhà nước đối với doanh nghiep nhà n ư ớ c ở VN

56

3.1. Yêu cầu của việc hoàn thiện pháp luật về quyền của chủ sở hữu nhà
nước đối với doanh nghiep nhà n ư ớ c ở VN

56

3.2. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền của chủ sở hữu nhà
nước đối với doanh nghiep nhà n ư ớ c ở VN
56
3.2.1. Hoàn thiện quy định về kiêm tra, giám sát, đánh giá kết quả hoạt động
của doanh nghiệp nhà nước

57

3.2.2. Hoàn thiện quy định về tồng công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước
(TCTĐ T &KD VNN)

59

3.2.3.. Hoàn thiện quy định về tồ chức, sắp xếp lại D N N N

65

3.2.4. Đồi mới vấn đề nhân sự quản lý, điều hành D N N N

KẾT LUẬN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

77
78


PHẨN MỎ ĐẨU
1. Lý do chọn đề tài
Trong cộng đồng doanh nghiệp Việt Nam thì DNNN có vai trò quan

trọng nhất, vì hiện nay DNNN đang nắm giữ 75% tài sản cố định quốc gia,
20% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, gần 50% tổng vốn đầu tư nhà nước, hơn
70% tổng vốn vay nước ngoài và gần 60% tổng lượng tín dụng của các ngân
hàng thương mại quốc doanh, trên 90% đôi tác Việt Nam tham gia các doanh
nghiệp liên doanh có vốn đầu tư nước ngoài là DNNN [8]. Có thể nhận định
ràng, các DNNN đã thực hiện tốt các chức nãng của mình, luôn giữ vững vị trí
then chốt góp phần đắc lực cho kinh tế nhà nước thực hiện vai trò chủ đạo,
hướng dẫn các hoạt động của các thành phần kinh tế khác và đảm bảo được sự
vận hành thông suốt của toàn bộ nền kinh tế. Trong thời gian vừa qua, việc sáp
xếp lại, đổi mới và cổ phần hóa DNNN đã đem lại những kết quả tích cực: hầu
hết các DNNN được cổ phần hóa đều có doanh thu, lợi nhuận, nộp ngân sách
cao hơn trước khi cổ phần hóa; việc làm và đời sống người lao động trong
doanh nghiệp đã cổ phần hóa được bảo đảm, nhiều vấn đề xã hội được giải
quyết tốt hơn.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả bước đầu đạt được trong quá trình
sắp xếp lại DNNN, thực trạng phát triển DNNN hiện nay vẫn còn nhiều tổn
tại, bất cập so với yêu cầu phát triển các doanh nghiệp Việt Nam trong xu
hướng hội nhập mạnh mẽ với nền kinh tế khu vực và thế giới. Đó là quy mô
DNNN vẫn chưa lớn, còn nhiéu doanh nghiệp hoạt động trong một số ngành,
lĩnh vực mà Nhà nước không cần chi phối và vốn của Nhà nước trong doanh
nghiệp còn lớn, tín dụng dành cho DNNN chiếm tỷ lệ cao: tỷ lệ nợ trên vốn
của DNNN còn quá cao, một số công ty có số nợ phải trả gấp năm lần vốn nhà
nước tại công ty, có công ty vay gấp hơn 20 lần vốn, dẫn đến rủi ro cao, khả
năng thanh toán nợ tháp. Số lượng DNNN tham gia nhiệm vụ cung cấp sản
phẩm, dịch vụ công ích còn nhiẽu, đặc biệt là khối an ninh, quốc phòng.
Nhiéu đơn vị ty trọng cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích thấp, tý trọng hoạt


động sản xuất, kinh doanh lớn nhưng vẫn tiếp tục duy trì DNNN. Việc sắp xếp
các nông, lâm trường còn chậm và lúng túng. Kết quả sản xuất, kinh doanh

của DNNN nói chung và tổng công ty nhà nước nói riêng chưa tương xứng với
đầu tư của Nhà nước. Vấn đề hậu cổ phần hóa chưa được quan tâm đúng mức:
sự hiểu biết pháp luật về công ty cổ phần còn hạn chế, cho nên, có nơi chưa
phát huy quyền làm chủ của cổ đông và người lao động; ngược lại, có nơi lạm
dụng quy định của pháp luật gây khó khăn cho quản lý của Hội đồng quản trị,
điều hành của giám đốc. Vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn và lợi ích của người
được cử làm đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại DNNN cổ phần hóa
chưa được quy định đầy đủ.
Trước yêu cầu đó, Luật Doanh nghiệp 2005 với tư cách là một bộ phận
của hệ thống pháp luật Việt Nam đã ra đời, thay thế Luật Doanh nghiệp Nhà
nước 2003. Vai trò đóng góp quan trọng của Luật Doanh nghiệp 2005 và các
văn bản hướng dẫn thi hành trong việc điều chỉnh hoạt động của các DNNN là
không thể phủ nhận, tuy nhiên thực tiễn thi hành các quy định pháp luật vồ
DNNN nói chung và các quy định về quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với
DNNN nói riêng đã không thể hiện một cách trọn vẹn, đầy đủ như các nhà
làm luật mong đợi. Do đó, việc nghiên cứu, phân tích thực trạng pháp luật về
quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam và liên hệ với một
số nước sẽ có ý nghĩa khoa học và thực tiễn vô cùng quan trọng thúc đẩy hiệu
quả hoạt động của DNNN trong giai đoạn hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
ở nước ta, nghiên cứu về sở hữu nhà nước và DNNN trong nền kinh tế
thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thực sự bắt đầu từ cuối thập niên 80
đầu thập niên 90 khi các tư tưởng đổi mới được khẳng định và triển khai trên
thực tế. Đã có rất nhiều công trình nghiên cứu đề cập đến vấn đề này, đặc biệt
trong 5 năm gần đây. Những kết quả nghiên cứu mới nhất ở các công trình
này có thể nêu vắn tắt ở mấy nội dung sau:

2

Thứ nhất, luận chứng sự cần thiết của sở hữu nhà nước, DNNN trong
nền kinh tê thị trường nói chung và nền kinh tế thị trường định hướng xã hội
chủ nghĩa ở Việt Nam nói riêng.
Thứ hai, nhiều công trình đã tổng kết đánh giá quá trình phát triển và
hiện trạng DNNN ớ Việt Nam trong giai đoạn đổi mới vừa qua, nêu rõ sự cẩn
thiết của khu vực này.
Thứ ba, luận chứng về các giải pháp sắp xếp lại DNNN theo các hướng
cơ bản là: phân loại doanh nghiệp, thành lập tổng công ty, đa dạng hóa sở hữu
DNNN.
Thứ tư, luận chứng về các giải pháp đổi mới cơ chế quản lý của Nhà
nước đối với DNNN, các hình thức xác lập quyền sở hữu của Nhà nước đối với
DNNN.
Tuy nhiên, vấn đề quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN ở Việt
Nam chưa có công trình nào nghiên cứu một cách đầy đủ, thỏa đáng. Do đó,
tác giả đã mạnh dạn nghiên cứu vấn đề này, làm sáng tỏ vai trò quan trọng của
việc thực hiện quyển của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam và
những tác động tích cực của nó trong việc nâng cao hiệu quả hoạt động của
DNNN.
3. Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu để tài
- Mục đích của việc nghiên cứu để tài:
+ Giải quyết một số vấn để lý luận vế bản chất sở hữu nhà nước và
quyển của chủ sở hữu nhà nước đối với các DNNN ở Việt Nam;
+ Phân tích sâu sắc những quy định của pháp luật hiện hành về quyển
chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam, đưa ra mô hình thực hiện
quyển chủ sở hữu với DNNN ở một sô nước trong khu vực, ý kiến của các
chuyên gia xung quanh vấn để này;

3

+ Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện quy định pháp luật về
quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN, thủc đẩy hơn nữa hiệu quả
hoạt động của DNNN.
- Nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài:
+ Tiếp cận cơ sở lý luận quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với các
DNNN ở Việt Nam;
+ Tiếp cận những quy định của pháp luật hiện hành về quyền chủ sở
hữu nhà nước đối với các DNNN ở Việt Nam;
+ Từ những quy định đó, đưa ra giải pháp nhằm hoàn thiện quy định
pháp luật về quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN, đảm bảo nâng
cao hiệu quả hoạt động của DNNN Việt Nam trong bối cảnh hội nhập kinh tê
quốc tế.
4. Phạm vi nghiên cứu
Với mục đích nêu trên, đề tài chỉ tập trung đi sâu nghiên cứu một số vấn
đề pháp lý và thực tiễn áp dụng các quy định pháp luật về quyền của chủ sở
hữu nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam. Trên cơ sở đó đưa ra một số đề xuất
về xây dựng và hoàn thiện các văn bản pháp luật về quyền của chủ sở hữu nhà
nước đối với DNNN, tạo ra sự tương thích giữa pháp luật Việt Nam với pháp
luật thế giới.
5. Phương pháp nghiên cứu
Để đạt được mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu đặt ra, tác giả đã sử dụng
một số phương pháp khoa học như logic, duy vât biện chứng, duy vật lịch sử,
phân tích tổng hợp, trừu tượng hoá khoa học, so sánh; ngoài ra tác giả còn sử
dụng các phương pháp trong thu thập thông tin như quan sát, trắc nghiệm...
- Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử được tác giả sử
dụng để mô tả tiến trình phát triển của pháp luật về quyển của chủ sở hữu nhà
nước đối với DNNN ở Việt Nam;

4

- Phương pháp phân tích tổng hợp được tác giả sử dụng để khái quát
hóa, đánh giá và nhận định về các vấn đề pháp lý liên quan đến quyền của chù
sở hữu nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam;
- Phương pháp so sánh được tác giả sử dụng để đối chiếu với pháp luật
cua một sô nước trên thê giới, để thây được sự tương đổng và khác biệt cúa
pháp luật Việt Nam so với pháp luật một số nước về vấn để này.
6. Đóng góp mới của luận văn
Luận văn được tác giả viết trên cơ sở nghiên cứu, so sánh quy định pháp
luật về DNNN của Việt Nam trong quá trình phát triển và của một số nước
trên thế giới. Trên cơ sở đó đúc rút những kinh nghiệm từ thực tế áp dụng
pháp luật về quyền sở hữu DNNN ở một số nước đối với Việt Nam. Chính vì
vậy, luận văn thể hiện những ý tưởng khoa học, giải quyết một số vấn đề lý
luận về quyển của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN Việt Nam. Đồng thời,
Luận văn đã phân tích một cách có hệ thống các quy định của pháp luật về
việc thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam. Từ
đó, để xuất những giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền của chủ sở hĩru nhà
nước với DNNN ở Việt Nam nhằm thúc đẩy hiệu quả hoạt động của DNNN.
7. Kết cấu nội dung của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm ba chương với kết cấu như sau:
Chương 1: Lý luận chung về sở hữu nhà nước và quyển của chủ sở hữu
nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam;
Chương 2: Thực trạng pháp luật về quyền của chủ sở hữu nhà nước đối
với DNNN ở Việt Nam;
Chương 3. Những giải pháp hoàn thiện việc thực hiện quyền của chủ sở
hữu nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam.

5

Chương 1
LÝ LUẬN CHUNG VỂ SỞ HỮƯ NHÀ NƯỚC VÀ QUYỂN

của chủ

SỞ HỮU NHÀ NƯỚC Đ Ố I VỚI DOANH N G H IỆP NHÀ NƯỚC Ở VIỆT
NAM
1.1. KHÁI Q UÁT CH UN G VỂ SỎ HỮU NHÀ NƯỚC

1.1.1. Khái niệm sở hữu, sở hữu nhà nước, quyền sở hữu
Sở hữu đối với tài sản xuất hiện từ trước khi có Nhà nước. Sở hữu được
nghiên cứu dưới những bình diện khác nhau và cũng chính vì vậy mà hiện có
nhiều quan niệm khác nhau về sở hữu:
Theo nhà kinh tế học người Hungary J. Komai trong cuốn Hệ thống xã
hội chủ nghĩa đã viết: "sở hữu có nghĩa là mối quan hệ giữa người và vật...
Mặt khác, nó còn cỏ nghĩa là mối quan hệ xã hội... giữa người chủ sở hĩm và
những người không phải là chủ sở hữii được hậu thuẫn bởi một cơ chê'xã hội
đ ể thực thi quyền sở hữu
Theo D. w . Pearce trong cuốn Từ điển kinh tế học hiện đại do nhà xuất
bản Chính trị quốc gia phát hành năm 1999 thì “Sở hữii một íài sán bao gốm
những quyền sau: sử dụng tài sởn đó, thay đổi hình thức và bản chất của nó,
chuyển nhượng tất cả các quyền đố thông qua việc bán nó
Các nhà kinh tế của Liên Xô trước đây thường tìm cách định nghĩa sở
hữu ở mối quan hệ bản chất ẩn chứa đằng sau các quan hệ pháp lý bên ngoài
về các quyền sỏ hữu, đã cho rằng “sở hữu là mối quan hệ giữa người với người
vê chiếm hữu các phúc lợi vật chất (rong quá trình sản xuất. Sở him luôn thê
hiện ở những hình thức lịch sử nhất định, nội dung và hình thức của nó phụ
thuộc vào phương thức sản xuất thống trị của xã h ộ i” (Từ điển kinh tê chính
trị học, Nhà xuất bản chính trị năm 1972).

Sở hữu là tài sản thuộc về chủ thể nào đó thể hiện sự chiếm hữu, khai
thác lợi ích tài sản, định đoạt tài sản theo ý chí của mình. Hiện nay, theo Điều
172 Bộ Luật Dân sự Việt Nam (2005) ghi nhận “trên cơ sở chế độ sở hữu toàn

6


dũn, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân, hình thức sở hữu bao gồm sở hữu nhà
nước, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, sở hữu chung, sở hữu của tổ chức chính
trị - xã hội, sở hữu của tổ chức chính trị - xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội,
tổ chức xã hội nghề nghiệp”
Trong Luận vãn này, tập trung nghiên cứu, phân tích hình thức sở hữu nhà
nước mà đối tượng cụ thể của nó là DNNN. Thực tế ở Việt Nam, do mới chuyển
sang cơ chế thị trường, ngay các đạo luật cơ bản như Hiến pháp, Bộ Luật Dân sự
đểu không xác định rõ ràng Nhà nước là một chủ thê sở hữu mà chỉ xác định
“Đất dai, rừng núi, sòng hổ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ỏ
vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phẩn vốn vù tài sản íio nhà nước dầu rư vào
các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tể, văn hoá, xã hội,
khua học kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mủ
pháp luật quy định là của nhừ nước, đều thuộc sở hữii toàn dán ” và “Nhà nước
Việt Nam là dại diện chủ sở hữii đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân ”. Luật
Đất đai 2003 đã có quy định: “Đứt đai thuộc quyền sởhĩnt toàn dân do nhà nước
đại diện chủ sở hĩm ”. Đến Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 đã có quy
định: "Nhủ nước là chủ sởhữii công ty nhà nước ”.
Tuy nhiên, ta có thể hiểu sở hữu nhà nước là hình thức sở hữu mà chủ
sở hữu là Nhà nước và đối tượng sở hữu là các vật phẩm tự nhiên hoặc nhân
tạo (của cải vật chất) được pháp luật hiện hành thừa nhận thuộc chủ quyền của
quốc gia, của Nhà nước.
Quyền sở hữu chính là các quan hệ xã hội được hiểu dưới góc độ pháp
lý và được pháp luật thừa nhận và bảo vệ. Sở hữu trên thực tế phải được cụ thể

hóa thành các quyền sở hữu. Có nhiều cách hiểu khác nhau về quyền sở hữu:
Điều 544 Bộ Luật Dân sự Napôlêông quy định: “Sở hữu chủ chỉ có
quyển sử dụng và định đoạt tài sản (vật) một cách tuyệt đối, nếu việc sử dụng
đó không bị cấm bởi pháp luật”. Bộ Luật Dân sự Sài Gòn 1972, tại Điều 383
đã tiếp nhận và quy định tương tự: “Quyền sở hữu là quyền hưởng dụng và
tiêu thụ một tài sản một cách tuyệt đối miễn là không trái pháp luật”.

7


Theo Luật Dân sự của Mỹ, quyền sở hữu được định nghĩa là quyền đặc
biệt trong việc chiếm hữu, sử dụng và định đoạt tài sản (vật) và các quyền đó
có giá trị kinh tế. Trong trường hợp này, quyền sở hữu đồng nhất với quyền tài
sản. Ngược lại, trong Bộ Luật Dân sự Nhật Bản, sự phân biệt giữa vật quyền,
trái quyền rất rõ và nội dung quyền chủ thể sở hữu được quy định tại Điều 206
như sau: “Chủ sở hữu có quyền tự do sử dụng, khai thác lợi ích và định đoạt
vật sở hữu, ngoại trừ những hạn chế do luật định”.
Từ những ví dụ nêu trên có thể thấy rằng ở mỗi quốc gia, pháp luật xác
định quyền sở hữu và nội dung của nó theo các riêng của mình, tùy thuộc vào
quan điểm, trường phái pháp luật của mỗi nước. Điều đó xuất phát từ ý chí của
nhà làm luật mà nó có nguồn gốc sâu xa từ điều kiện, hoàn cảnh và tập quán
lập pháp, những trước hết là trình độ phát triển kinh tế - xã hội và lợi ích của
giai cấp thống trị Nhà nước ở mỗi quốc gia quyết định vào thời điểm mà văn
bản pháp luật liên quan được ban hành.
Bộ luật Dân sự nước ta quy định “quyền sở hĩm bao gồm quyền chiếm
hữii, quyền sử dụng và quyền định đoạt tài sản của chủ sở hữii theo quy định
của pháp luật” (Điều 164). Với ý nghĩa pháp lý khách quan, quyén sở hữu là
một chế định pháp luật luôn xác định các hình thức sở hữu vể mặt pháp lý
tương ứng với các chủ thể nhất định. Hay nói cách khác, quyền sở hữu là
những quyền năng dân sự chủ quan của từng loại chủ sở hữu nhất định đối với

một tài sản cụ thể được xuất hiện trên cơ sở nội dung của quy phạm pháp luật.
1.1.2. Đặc điểm của chủ sở hữu nhà nước
Phân tích các yếu tố cấu thành của sở hữu nhà nước, ta thấy có những
đặc điểm cần chú ý sau đây:
Đặc điểm về chủ th ể
Chủ thể Nhà nước là chủ thể đặc biệt vì bản thân Nhà nước là một pháp
nhân và quan niệm về Nhà nước cũng rất khác nhau ở các hệ thống kinh tế
khác nhau. Trong xã hội phong kiến, chủ thể Nhà nước đổng nghĩa với nhà

8


vua và nhà vua là chủ thể duy nhất và tuyệt đối với tài sản thuộc Nhà nước.
Tất cả cái gì không thuộc sở hữu của cá nhân và cộng đồng mà có giá trị sử
dụng đểu thuộc sở hữu của nhà vua. ơ các nước tư bản chủ nghĩa, Nhà nước
pháp quyền ra đời, sở hữu tư nhân được thừa nhận và phát triển mạnh cả đối
với vật phẩm tiêu dùng và tư liệu sản xuất, nhưng sở hữu nhà nước vẫn tồn tại
và phát triển. Tuy nhiên, tùy theo quan niệm và cấu trúc của Nhà nước mà
quan niệm về chủ thể Nhà nước có khác nhau. Có quốc gia chỉ coi Nhà nước
trung ương mới là chủ thể sở hữu nhà nước, còn các chính quyền địa phương
lại là một chủ thê’ độc lập khác với nhà nước trung ương. Ớ các nước xã hội
chủ nghĩa trước đây, sau khi tiến hành quốc hữu hoá và thành lập mới các
DNNN, sở hữu nhà nước trở thành thống trị và chủ thể Nhà nước thường được
quan niệm là một thực thể bao gồm toàn bộ hệ thống nhà nước nhiều cấp và
rộng lớn dưới sự lãnh đạo của đảng cộng sản.
Trong xã hội hiện đại với cơ chế thị trường, có tình trạng khó phân định
rõ ràng tính mục đích của sở hữu nhà nước. Điểu nàv xuất phát từ đặc điểm đa
mục đích của bản thân chủ thể sở hữu là Nhà nước. Ngày nay, Nhà nước
không chỉ đại diện cho lợi ích quốc gia, lợi ích xã hội mà trong xã hội còn tổn
tại giai cấp còn đại diện cho lợi ích giai cấp, thậm chí khi bộ máy nhà nước

còn quan liêu có quyền lực mà người dân không kiểm soát được, nó còn đại
diện cho cả lợi ích riêng của cả bộ máy nhà nước. Ngoài ra, tình trạng khó
phân định rạch ròi chức nãng - mục tiêu của Nhà nước với tư cách là bộ máy
lãnh đạo, điều hành và quản lý xã hội với chức năng - mục tiêu của người chủ
sở hữu. Cùng một bộ máy, song Nhà nước có hai chức năng - chức năng quản
lý hành chính (bao gồm quản lý toàn bộ nền kinh tế quốc dân về mặt hành
chính) và chức năng quản lý trực tiếp đối với tài sản sở hữu của mình giống
như các chủ thể sở hữu khác. Với những mục tiêu cấp quốc gia thì Nhà nước
không chỉ có mục tiêu kinh tế mà còn các mục tiêu xã hội, chính trị, vãn hoá,
an ninh... Đó là chưa kê đến sự khác biệt và màu thuẫn giữa mục tiêu của chủ
thể Nhà nước trung ương với mục tiêu của các địa phương, hoặc giữa mục tiêu
của các địa phương khác nhau. Như vậy là các mục tiêu và chức năng cùa Nhà

9


nước có độ giao thoa rất lớn, không hoàn toàn trùng khớp, thậm chí trong
những trường hợp nhất định, còn mâu thuẫn nhau. Khi xem xét sở hữu nhà
nước, đặc điểm này rất quan trọng, chính tính phức tạp và đa mục tiêu của chủ
thể Nhà nước đòi hỏi hàng loạt các giải pháp rất cụ thể và chi tiết để đảm bảo
cho chủ thể sở hữu nhà nước thực hiện được các mục tiêu và chức năng của
mình một cách có hiệu quả trong cơ chế kinh tế thị trường. Vì Nhà nước vừa
là chủ sở hữu trong mối quan hệ cơ cấu với các hình thức sở hữu khác, vừa là
chủ thể thực hiện các chức năng quản lý nhà nước đối với toàn dân, toàn xã
hội nên khi xem xét cơ cấu sở hữu về mặt kinh tế, rất cần phải tách những bộ
phận sở hữu nhà nước do toàn dân đóng góp và phục vụ lợi ích toàn dân (như
tài sản công cộng, ngân sách nhà nước, dự trữ quốc g ia...). Chỉ có phần sở hữu
trực tiếp tham gia vào kinh doanh như DNNN mới có chức năng, vai trò tương
đổng với các hình thức sở hữu khác trong hoạt động kinh tế.
Đặc điểm về đối tượng sở hữu

Đối tượng thuộc sở hữu nhà nước về cơ bản cũng là các loại đối tượng
của các hình thức sở hữu khác (đó là bất động sản, phương tiện làm việc, tài
chính, doanh nghiệp, đất đai...). Tuy nhiên, trong danh mục các đối tượng
thuộc sở hữu nhà nước, có những nhóm đặc biệt không có ở các hình thức
khác. Đó là các đối tượng là hàng hoá công cộng không thể phân chia cho các
sở hữu phi nhà nước như vùng trời, vùng biển, tài nguyên trong lòng đất, các
công trình kết cấu hạ tầng hoặc các đối tượng mới xuất hiện gần đây như tên
miền trên mạng Internet...
Dưới góc độ khái quát so sánh, ta thấy đối tượng của sở hữu nhà nước
có hai nhóm chính: Nhóm thứ nhất là nhóm đương nhiên, có tính chất độc
quyền tự nhiên. Chính nhóm này quy định tính tất yếu khách quan của sở hữu
nhà nước. Nhóm thứ hai là nhóm cạnh tranh, bao gồm các đối tượng vừa có
thể thuộc nhóm sở hữu nhà nước vừa có thể thuộc các hình thức sở hữu khác.
Như vậy, đối tượng thuộc sở hữu nhà nước xét về hình thức chủng loại là rộng
hơn so với sở hữu tư nhân và tập thể. Trên thực tế, đã từng có một sô quốc gia

10


được tổ chức theo mô hình mà trong đó sở hữu nhà nước về tư liệu sản xuất
chiếm vai trò thống trị đến trên 95% như ở Cuba, Liên Xô, Bungari, Tiệp
Khắc và Cộng hoà dân chủ Đức, trong khi đó không có quốc gia nào mà sở
hữu nhà nước lại là sô' không tuyệt đối.
Cũng cần chú ý đến nhóm đôi tượng sở hữu nhà nước là các tài sản vô
hình. Các đối tượng vô hình có tỷ trọng và quy mô ngày càng tăng trong cấu
thành sở hữu nhà nước. Ví dụ đáng phải chú ý là tên miền mang đuôi ký hiệu
quốc gia cũng có thể được coi là một tài sản thuộc sở hữu nhà nước. Ngoài ra,
các yếu tô' như quyền kinh doanh (ở một số lĩnh vực còn độc quyền nhà nước),
giá trị thương hiệu, quyển sử dụng đất...là những tài sản có giá trị rất lớn mà
thông thường Nhà nước thường bỏ qua vì tính chất vổ hình của nó. Việc định

giá công ty Hoá mỹ phẩm Sài Gòn với thương hiệu

p/s hoặc

gần đây là việc

bán cổ phần công ty Pacifie Airline cho công ty Teamasek Singapore đã
chứng tỏ giá trị các yếu tố vô hình trong cơ cấu sở hữu nhà nước thường lớn
hơn nhiều so với các tài sản hữu hình [xem 8, 46 - 47].
Tuy nhiên, đối với nhóm này không những không được nhận diện, đánh
giá đúng giá trị mà thậm chí còn bị bỏ qua gây nên những thất thoát đáng kể
hoặc bị tư nhân hoặc các chủ thể khác trục lợi.
Đặc điểm về quyền sở hữu
Về mặt danh nghĩa, Nhà nước có đầy đủ các quyền sở hữu đối với các
đối tượng sở hữu của mình. Tuy nhiên, nếu theo phương pháp gom nhóm các
quyền sở hữu thành ba nhóm là quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền
định đoạt thì có thể nhận thấy một số đặc điểm đáng lưu ý. Chúng ta sẽ lấy đối
tượng sở hữu đậc trưng là các doanh nghiệp để xem xét cụ thể hơn.
Quyền quản lý sở hữu nhà nước thường được thực hiện bởi một bộ máy
làm việc theo chế độ công chức, thiếu hẳn động cơ đạt mục tiêu hiệu quả và
áp lực kiểm soát. Ở các nước có nền kinh tế thị trường phát triển, có nhiều
phương án khác nhau để thực hiện quyền quản lý nhưng mô hình chung là ủy
quyển quản lý cho một cá nhân Giám đốc thông qua hợp đồng quản lý hoặc


hợp đồng giám sát hoạt động. Đối với Việt Nam, chắc chắn cũng phải thực
hiện mô hình đó vì không thể quản lý trực tiếp doanh nghiệp nếu sử dụng bộ
máy quản lý nhà nước cồng kềnh, chổng chéo. Bộ máy nhà nước chỉ thực hiện
quản lý với tư cách chủ sở hữu giống như các công ty cổ phần, còn quản lý
trực tiếp phải được trao cho các cá nhân có tài năng quản lý thông qua hợp

đồng tuyển dụng.
Quyền định đoạt thu nhập (lợi ích) từ tài sản sở hữu có nhiều nét đặc thù.
ở các nước quan hệ thị trường không phát triển, theo mô hình kế hoạch hoá tập
trung, thu nhập từ tài sản dưới hình thức lợi nhuận và thuế vốn được nộp tập
trung về ngân sách nhà nước, v ề hình thức, ta thấy việc thực hiện quyền này
không có gì khác với khu vực tư nhân: thu thập thặng dư đều không được
chuyển về cho chủ sở hữu sử dụng. Tuy nhiên, điểu khác biệt ở đây bát nguồn
từ chỗ chủ thể của sở hữu nhà nước là ông chủ vô hình nên tính sát phạt rất thấp
trong toàn bộ chu trình xác định mục tiêu, thực hiện và kiểm soát doanh nghiệp
trong quá trình tạo ra giá trị thặng dư. Hơn nữa, ở các nước kế hoạch hoá tập
trung, hệ thống hạch toán và giá cả đều mang tính hình thức, giả tạo, do đó các
thông số thu nhập, chi phí, doanh thu không phản ánh các quan hệ kinh tế thực
mà chỉ là kết quả tính toán áp đặt của bộ máy quan liêu. Tinh trạng lãi giả, lỗ
thât trở thành phổ biến và do vậy quyền định đoạt của nhà nước bị xâm hại
nghiêm trọng. Ở các nước có nền kinh tế thị trường phát triển, Nhà nước bắt
buộc các DNNN hạch toán theo cơ chế thị trường và có quyền tự chủ rất cao,
thậm chí gần đây còn áp dụng cả biện pháp hợp đổng thuê khoán quản lý,
nhưng do động cơ và lợi ích của cả phía đại diện chủ sở hữu và người trực tiếp
quản lý doanh nghiệp đều không rõ và không bị ràng buộc, kiểm soát chặt chẽ
ncn quyền định đoạt thu nhập thặng dư của Nhà nước mặc dù không ai tước bỏ
nhưng trên thực tế cũng bị vi phạm nghiêm trọng.
Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam,
quyền định đoạt của Nhà nước đối với các DNNN đang được xác lập lại.
Quyền này phải được thực hiện theo đúng nguyên tắc của cơ chế thị trường,
tức là trao cho doanh nghiệp quyền tự chủ trong kinh doanh nhưng chủ sở hữu

12


là Nhà nước phải thu được lợi ích từ hoạt động của doanh nghiệp. Trong điều

kiện thực hiện môi trường kinh doanh bình đẳng, DNNN cũng hoạt động trong
cùng điều kiện pháp lý với các loại hình doanh nghiệp khác, lợi ích đó thể
hiện ở lợi nhuận sau thuế được thu về phục vụ cho các mục tiêu của Nhà nước.
Quyền chuyển nhượng của sở hữu nhà nước bị hạn chê rất nhiều so với
sở hữu tư nhân. Đối tượng sở hữu nhà nước có thể được bán hoặc cho thuê do
chủ sở hữu là Nhà nước quyết định. Sự khác biệt (hạn chế) thể hiện ở chỗ một
sô' quyền thừa kế, tặng, biếu.. .không được thực hiện.
1.1.3.

Yêu cầu cơ bản đối với pháp luật quy định nội dung quvền

chủ sở hữu nhà nước
Nội dung quyền chủ sở hữu nhà nước được thiết kế trong các vãn bản
pháp luật phụ thuộc vào hình thức đầu tư của Nhà nước, địa vị pháp lý của
doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước nhằm đáp ứng các yêu cầu và theo
các nguyên tắc sau:
- Đảm bảo quyền, lợi ích của chủ sở hữu và bảo đảm mối quan hệ cân
đối giữa quyền tự chủ với trách nhiệm thực hiện của DNNN. Căn cứ vào tiêu
chí là doanh nghiệp hoạt động cạnh tranh, doanh nghiệp công ích hay doanh
nghiệp độc quyền để thiết lập phương thức quản lý khác nhau. Các doanh
nghiệp hoạt động kinh doanh, hoạt động trong lĩnh vực cạnh tranh có quyền tự
chủ cao hơn các doanh nghiệp không hoạt động trong lĩnh vực cạnh tranh
hoặc các doanh nghiệp hoạt động công ích, doanh nghiệp độc quyền.
- Doanh nghiệp nhà nước hoạt động mang tính cạnh tranh về cơ bản ở
vào vị thế bình đảng như các doanh nghiệp khác, có đầy đủ quyền tự chủ kinh
doanh, sự quản lý của chủ sở hữu nhà nước ở các doanh nghiệp này chỉ giới
hạn ở việc bổ nhiệm người lãnh đạo chủ chốt và giám sát, kiểm soát hiệu quả
hoạt động của doanh nghiệp, trực tiếp là hiệu quả điều hành của bộ máy quản
lý doanh nghiệp. Chính phủ chỉ xem xét các khoản đầu tư lớn và xem xét các
báo cáo và đánh giá hoạt động của doanh nghiệp.

13


- Chính phủ định ra mức trần cho giá cả đối với doanh nghiệp độc
quyền. Chính phủ kiểm soát chặt chẽ hơn đối với các doanh nghiệp hoạt động
công ích, bộ máy quản lý ở các doanh nghiệp này phải trình kế hoạch ngân
sách và kế hoạch đầu tư lên Chính phủ. Chính phủ có thể xây dựng các định
mức chi phí cho đơn vị sản phẩm trên cơ sở những chỉ số tham khảo của các
nưóc và kết quả thực hiện năm trước của doanh nghiệp. Giữa Nhà nước và các
doanh nghiệp hoạt động công ích có cam kết với nhau về tính chất và mức độ
các nghĩa vụ phục vụ cộng đổng, cách thức và mức độ Nhà nước bù đắp thiệt
hại cho doanh nghiệp khi doanh nghiệp thực hiện các nghĩa vụ công cộng
nhưng sau đó các doanh nghiệp phải hoạt động bình đẳng với các doanh
nghiệp khác và doanh nghiệp buộc phải giảm dần chi phí.
- Quản lý tài chính đối với doanh nghiệp theo cơ chế thị trường, nới
lỏng việc khống chế lãi suất, giảm các khoản vay trực tiếp từ Chính phủ, giảm
và xóa bỏ bao cấp trực tiếp và bao cấp gián tiếp. Những chi tiêu do doanh
nghiệp tự cấp được kiểm soát nhẹ hơn, nhưng chi tiêu do Chính phủ tài trợ (kể
cả tài trợ gián tiếp thông qua vay tiền do Chính phủ bảo lãnh, khoản miễn thuế
hoặc chi tiêu về đầu tư do Chính phủ tài trợ) phải được kiểm soát chật chẽ hơn.
Tách ngân sách của doanh nghiệp với ngân sách của Chính phủ, buộc các
doanh nghiệp phải vay vốn của ngân hàng thương mại và tuân thủ các tiêu
chuẩn tài chính như các doanh nghiệp tư nhân nhằm tránh sự can thiệp quá
mức của Chính phủ vào việc hoạch định kế hoạch và quá trình ra quyết định
của doanh nghiệp, làm rõ được các khoản trợ cấp, cắt giảm hoặc xoá bỏ giúp
cho Nhà nước đánh giá hiệu quả sử dụng vốn và kết quả kinh doanh của doanh
nghiệp một cách chính xác hơn.
- Một điểm quan trọng nữa là cũng như các doanh nghiệp tư nhân, khi
DNNN có lợi nhuận thì phải nộp thuế lợi tức và Nhà nước được thu khoản lãi

cổ tức hoặc tái đầu tư để phát triển doanh nghiệp. Nhà nước không bù lỗ cho
doanh nghiệp (kể cả doanh nghiệp hoạt động công ích). Trường hợp Nhà nước
yêu cầu các doanh nghiệp này thực hiện các chính sách xã hội hoặc phục vụ
mục tiêu tổng thể của Nhà nước (giảm giá bán sản phẩm xuống dưới mức giá

14


thành hoặc vận chuyển khách trên tuyến đường thua lỗ,...) thì Nhà nước mới
thực hiện bù đắp phần thua lỗ đã ghi trong hợp đổng trách nhiệm giữa Nhà
nước với doanh nghiệp. Nếu doanh nghiệp thua lỗ quá mức quy định, doanh
nghiệp phải dùng vốn tự có để bù đắp.
1.2. KHÁI NIỆM, CÁC LOẠI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC

Tại Điều 1 Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 quy định "DNNN là
tổ chức kinh tếcỉo Nhà nước sử dụng toàn bộ vốn diều lệ hoặc có cổ phán, vốn
góp chi phôi, được tô chức dưới hình thức công ty Nhà nước, công ty cổ phần,
công ty trách nhiệm hữi( hạn".
Doanh nghiệp có cổ phần, vốn góp chi phối của Nhà nước là doanh
nghiệp mà cổ phần hoặc vốn góp của Nhà nước chiếm trên 50% vốn điều lộ.
Nhà nước giữ quyền chi phối đối với doanh nghiệp đó. Doanh nghiệp có một
phần vốn của Nhà nước là doanh nghiệp mà phần vốn góp của Nhà nước là
trong vốn điều lệ chiếm từ 50% trở xuống. DNNN gồm: công ly TNHH nhà
nước một thành viên, công ty cổ phần nhà nước, công ty TNHH nhà nước hai
thành viên trở lên và doanh nghiệp có cổ phần, vốn góp chi phối của Nhà nước.
Nghị quyết Trung ương lần thứ 3 khóa IX đã khẳng định: “Thực hiện
chế độ công ty trách nhiệm hữu hạn đối với DNNN giữ 100% vốn nhà nước”.
Thể chế hóa chủ trương đó, Luật DNNN 2003 đã thừa nhận loại hình công ty
TNHH nhà nước một thành viên và định nghĩa tại Điều 3 khoản 3 như sau:
“Công ty TNHH nhà nước một thành viên là công ty TNHH do Nhà nước sỏ

hữii toàn bộ vốn điều lệ, được tổ chức quán lý vù dăng kv hoại động theo quy
dinh của Luật doanh nqhiệp’’.
Khái niệm công ty cổ phần nhà nước lần đầu tiên xuất hiện trong Luật
DNNN năm 2003, theo quy định tại khoản 2 Điều 3 Luật DNNN 2003 thì
"công ty cổ phẩn nhà nước là công ty cổ phần mà toàn bộ cổ líông là các
công ty nhà nước hoặc tô chức dược Nhà nước ủy quxền góp vốn dược tổ chức
và hoạt dộtìg theo quy dinh của Luật Doanh nghiệp

Sự ra đòi của loại hình

DNNN này nhằm nâng cao tính tự chịu trách nhiệm của DNNN trong hoạt

15


động sản xuất kinh doanh, xóa bỏ các loại bảo hộ và bao cấp bất hợp lý dành
cho DNNN như giãn nợ, xóa nợ, bù lỗ, cấp tín dụng tràn lan đối với hoạt động
kinh doanh của DNNN, xóa bỏ độc quyền kinh doanh của DNNN cho phù
hợp với lộ trình hội nhập kinh tế quốc tế.
Khoản 4 Điều 3 Luật DNNN năm 2003 quy định “Công ty TNHH nhà
nước hai thành viên trở lên là công ty TNHH trong đó tất cả các thành viên
đều là công ty nhà nước hoặc có thành viên là công ty nhà nước và thành viên
khác là tổ chức được Nhà nước ủy quyền góp vốn, được tổ chức và hoạt động
theo quy định của Luật Doanh nghiệp ”. Loại hình này thực chất là công ty
TNHH hai thành viên trở lên quy định trong Luật Doanh nghiệp. Điểm khác
biệt cơ bản là loại hình công ty TNHH này có các thành viên góp vốn chỉ có
thể là các công ty nhà nước và tổ chức được Nhà nước ủy quyền góp vốn. Điều
này có nghĩa là chủ sở hữu công ty là Nhà nước, thành phần kinh tế tư nhân
không được tham gia góp vốn hay nói cách khác đây chính là công ty thuần
túy sở hữu nhà nước.

Khoản 5 Điều 3 Luật DNNN năm 2003 định nghĩa "Doanh nghiệp có
cổ phần, vốn góp chi phối của Nhà nước là doanh nghiệp mà cổ phần hoặc
vốn góp của Nhà nước chiếm trên 50% vốn điều lệ, Nhà nước giữ quyền chi
phối đối với doanh nghiệp đó ”. Trong thực tế, công ty cổ phần có cổ phần chi
phối của Nhà nước tổn tại từ trước năm 2003 nhưng chỉ đến khi Luật DNNN
năm 2003 ra đời nó mới chính thức được quy định trong văn bản luật. Quyết
định số 155/2004/QĐ - TTg ngày 24/08/2004 của Thủ tướng Chính phủ về
ban hành tiêu chí, danh mục phân loại công ty nhà nước và công ty thành viên
hạch toán độc lập thuộc Tổng công ty nhà nước quy định những công ty có
vốn nhà nước từ 20 tỷ đổng trở lên, mức thu nộp ngân sách nhà nước bình
quân 3 năm liền kề từ 2 tỷ đổng trở lên khi cổ phần hóa, nhà nước nắm giữ
trên 50% tổng số cổ phần. Nhà nước giữ quyền chi phối đối với loại công ty
cổ phần này.

16


1.3.

Q UYỀN CỦA CHỦ SỞ HỮU NHÀ NƯỚC Đ ố i VỚI DOANH NGHIỆP

NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

Trong nền kinh tế thị trường, đối tượng sở hữu doanh nghiệp là bản thân
doanh nghiệp với tư cách là một sản nghiệp, một tư cách pháp lý có chức năng
tổ chức các yếu tố sản xuất, đảm bảo hạch toán thu chi để mang ỉại hiệu quả
kinh tế. Người chủ doanh nghiệp là Nhà nước không trực tiếp sở hữu tài
nguyên mà quyền sở hữu này thuộc về bản thân doanh nghiệp. Nhà nước sở
hữu chính pháp nhân doanh nghiệp với chức năng sản xuất kinh doanh cụ thê
và khả năng mang lại mục đích của Nhà nước. Như vậy, quan hệ giữa chủ sở

hữu và doanh nghiệp phải mang tính chất gián tiếp và mối quan hệ đó về mặt
kinh tế chủ yếu thông qua các quan hệ giá trị. Doanh nghiệp và chủ sở hữu là
hai thực thể tách biệt nhau. Doanh nghiệp có tài sản độc lập với tất cả các
pháp nhân và thể nhân khác nhau, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật và chủ
sở hữu về kết quả sản xuất - kinh doanh, có quyền đầu tư và trở thành chủ sở
hữu đối với phần vốn góp của mình vào doanh nghiệp khác. Như vậy, DNNN
phải thực sự là một pháp nhân độc lập và quyền sản xuất kinh doanh, có tài
sản và quyền tài sản độc lập vói các cá nhân, tổ chức khác, tự chịu trách
nhiệm bằng tài sản đó trong mọi quan hệ với các chủ thể khác và doanh
nghiệp có trách nhiệm bảo toàn vốn, bảo đảm lợi ích cho chủ sở hữu. Nhà
nước chỉ sở hữu DNNN về mặt giá trị sản nghiệp mà không sở hữu các tài sản
cụ thể trong doanh nghiệp và thực hiện đầy đủ quyền, nghĩa vụ của chủ đầu
tư, doanh nghiệp có quyền tự chủ trong mọi hoạt động sản xuất kinh doanh,
thực hiện sở hữu trực tiếp cả về giá trị lẫn hiện vật, có quyền quyết định, định
đoạt các hoạt động trong doanh nghiệp thông qua các cơ quan quản lý như hội
đồng quản trị, tổng giám đốc...(trừ những vấn đề thuộc thẩm quyền của chủ sở
hữu). Khi đó, quyền, lợi ích và trách nhiệm của chủ sở hữu nhà nước đối với
các DNNN tương tự như quyền của chủ đầu tư trong các công ty. Các quyền
này bao gồm:
-

Các quyền về định đoạt doanh nghiệp như: thành lập, sáp nhập, chia

tách, chuyển đổi sở hữu, giải thể doanh nghiệp;

17


- Quyết định các mục tiêu, phương hướng hoạt động của doanh nghiệp;
- Quyết định mô hình tổ chức doanh nghiệp, bổ nhiệm các chức danh

chủ chốt trong doanh nghiệp;
- Quyền kiểm tra, giám sát, đánh giá hoạt động của doanh nghiệp, quy
định nguyên tắc phân phối lợi nhuận sau thuế.
- Quyền thụ hưởng kết quả kinh doanh của doanh nghiệp.
Đồng thòi, chủ sở hữu nhà nước cũng phải thực hiện các nghĩa vụ với
doanh nghiệp nhà nước, đó là:
- Đầu tư đủ vốn điều lệ cho doanh nghiệp;
- Chịu trách nhiệm hữu hạn về các khoản nợ và nghĩa vụ tài sản khác
của doanh nghiệp;
- Tuân theo các quy định của pháp luật về hợp đồng trong việc mua,
bán, vay, cho vay, thuê và cho thuê giữa doanh nghiệp và Nhà nước;
- Bảo đảm quyền tự chủ kinh doanh, tự chịu trách nhiệm của doanh
nghiệp, tuân theo điều lệ doanh nghiệp;
- Thực hiện các nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật.
Như vậy, quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước có phạm vi rất
rộng. Nếu các quyền và nghĩa vụ này được phân bổ, phân tán cho các cơ quan
quản lý nhà nước, tất yếu sẽ dẫn đến tình trạng phân tán, không những không
hỗ trợ được cho doanh nghiệp phát triển mà còn cản trở, kìm hãm các hoạt
động bình thường của doanh nghiệp, v ề mặt dài hạn, rõ ràng là phải có các
thiết chế chuyên thực hiện chức năng đại diện cho chủ sở hữu như công ty đầu
tư tài chính, ủy ban chuyên trách...
Đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN
Mặc dù quan niệm và cách gọi sở hữu nhà nước ở các nước cóthê khác
nhau nhưng đều thống nhất người đại diện thực hiện chức năng chủ sở hữu
phần vốn và tài sản nhà nước đầu tư trong nền kinh tế là bộ máy nhà nước bao

18


gồm cơ quan quyền lực và cơ quan hành chính các cấp. Vì vậy, chủ sở hữu

Nhà nước trong các quy định pháp luật chỉ là người chủ được ủy quyền, vì bản
thân Nhà nước là một hệ thống thể chế với rất nhiều các cơ quan khác nhau.
Chính vì lý do đó mà không quốc gia nào áp dụng mô hình chỉ có một tổ chức
hoặc cá nhân thực hiện tất cả các quyền của chủ sở hữu nhà nước mà mô hình
thường thấy là sự phân công, phân cấp thực hiện các quyền của chủ sở hữu
nhà nước, trong đó cả cơ quan lập pháp (Quốc hội) và cơ quan hành pháp
(Chính phủ, bộ, chính quyền địa phương) đều tham gia thực hiện chức nãng
này với mức độ, phạm vi khác nhau. Mô hình thứ hai là thành lập các công ty
đầu tư tài chính hoặc tổ chức kinh tế chuyên thực hiện chức năng làm chủ sở
hữu phần vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp như Temasek của Singapore,
APV.Rt của Hungarv. Mô hình thứ ba là thành lập một cơ quan nhà nước
chuyên về giám sát quản lý DNNN cũng như phần vốn nhà nước đầu tư trong
kinh doanh, ví dụ Trung Quốc.
Tuy nhiên, tùy theo điều kiện mà từng quốc gia sử dụng một hoặc cả ba
mô hình. Đối với Hungary thời kỳ 1992 - 1995 đã tổn tại cả Công ty quản lý
tài sản nhà nước (gọi tắt theo tiếng Hungary là APV.Rt) nắm 46% giá trị sổ
sách của phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp, Cơ quan sở hữu tài sản nhà
nước nắm 31% và các bộ quản lý ngành giữ 23%. Sau khi Hungary ban hành
Luật tư nhân hóa năm 1995, APV.Rt và Cơ quan sở hữu tài sản nhà nước đã
sáp nhập thành Công ty tư nhân hóa và quản lý tài sản nhà nước [9, tr 38- 39].
Với Trung Quốc, hiện nay sử dụng cả ba mô hình gần tương tự như
Hungary gồm: ủ y ban giám sát quản lý tài sản nhà nước quản lý khoảng 182
tập đoàn doanh nghiệp lớn ở trung ương, các bộ quản lý các DNNN trung
ương khác, cơ quan giám sát quản lý tài sản nhà nước ở địa phương quản lý
các doanh nghiệp thuộc địa phương [9, trg 39].
Ớ Việt Nam, Theo Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003: “Nhà nước lủ
chủ sỏ hữu dối với công ty nhà marc”. Chính phủ thống nhất quản lý và tổ
chức thực hiện các quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với công ty

19

nhà nước. Chính phủ trực tiếp thực hiện, hoặc ủy quyền cho Bộ, cơ quan
ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (sau đây gọi chung là Bộ); phân cấp cho
ủ y ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi tắt là ủ y
ban nhân dân cấp tỉnh); giao cho Hội đổng quản trị tổng công ty nhà nước,
công ty nhà nước độc lập có Hội đổng quản trị (sau đây gọi tắt là Hội đồng
quản trị) thực hiện các quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu. Điểu 2 Nghị định sô
132/2005/NĐ-CP ngày 20/10/2005 của Chính phủ về thực hiện các quyền và
nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối vói công ty nhà nước đã quy định cụ thể
hơn về đại diện quyền chủ sở hữu đối với DNNN, theo đó:
- Thủ tướng Chính phủ trực tiếp thực hiện hoặc ủy quyền cho các Bộ
liên quan thực hiện một số quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với tổng công
ty nhà nước và công ty nhà nước độc lập đặc biệt quan trọng do Thủ tướng
Chính phủ quyết định thành lập.
- Bộ, ủ y ban nhân dân cấp tỉnh là đại diện chủ sở hữu đối với công ty
nhà nước do Bộ, ủ y ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập; thực hiện
một số quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với tổng công ty nhà nước và công
ty nhà nước độc lập đặc biệt quan trọng do Thủ tướng Chính phủ quyết định
thành lập theo ủy quyền của Thủ tướng Chính phủ. Bộ Tài chính và các Bộ
chức năng thực hiện một sô' quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với công ty
nhà nước theo lĩnh vực được phân công.
- Hội đồng quản trị là đại diện trực tiếp chủ sở hữu nhà nước tại công ty
nhà nước có Hội đổng quản trị và đại diện chủ sở hữu đối với công ty do mình
đầu tư toàn bộ vốn điều lệ.
Trong hoạt động của mình, Nhà nước quản lý hệ thống DNNN với hai
tư cách: cơ quan quản lý mang tính công quyền và là chủ sở hữu. Vì vậy, việc
tách bạch chức năng của Nhà nước giữa cơ quan quản lý nhà nước, đại diện
chủ sở hữu và chức năng của doanh nghiệp là một yêu cầu có ý nghĩa quyết
định tính hiệu quả của quản lý nhà nước đối với DNNN.

20


Chương 2
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỂ QUYỀN

củ a c h ủ sở

HỮIJ

NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
2.1.

NHỮNG Q UY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỂ Q UYÊN CỦA CHỦ SỞ HÜU

NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

Trong những năm qua, sự ra đời của Luật Doanh nghiệp nhà nước 1995,
Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003, Luật Doanh nghiệp 2005 và các văn bản
pháp luật liên quan đã tạo bước tiến quan trọng cho việc xử lý mối quan hệ
phức tạp giữa Nhà nước và DNNN. Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 đã có
nhiều điểm mới trong việc xác định quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà
nước đối với các doanh nghiệp nhà nước, đồng thời xác định nguyên tắc phân
công, phân cấp thực hiện quyển sở hữu.
Quyền của chủ sở hữu nhà nước đôi vói DNNN ở Việt Nam trong quy
định của Luật Doanh nghiệp nhà nước 1995
Luật Doanh nghiệp nhà nước 1995 đã khẳng định DNNN là tổ chức kinh
tể có tư cách pháp nhân, có tủi sản riêng, tách biệt với sô' tài sản khác của Nhà
nước, chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động kinh doanh trong phạm vi sô vốn

đo doanh nghiệp quản lý. Luật DNNN 1995 cũng khẳng định: Chính phủ thống
nhất thực hiện quyền của chủ sở hữu, đồng thời phân cấp, ủy quyền cho những
cơ quan nhất định thực hiện một số quyên của chủ sởhĩm đối với DNNN.
Để xử lý mối quan hệ giữa Nhà nước và DNNN, pháp luật đã trao cho
DN quyền chủ động, tự chủ trong việc quyết định phương hướng, kế hoạch
sản xuất kinh doanh, khắc phục tình trạng Nhà nước trực tiếp điều hành hoạt
động này như trước đây. Bên cạnh đó, quyền quản lý, giám sát của Nhà nước
cũng được chú trọng. Đối với toàn bộ hệ thống DNNN, Nhà nước kiểm soát
định hướng phát triển của khu vực này, bao gồm: xác định lĩnh vực ưu tiên và
lĩnh vực hạn chê thành lập mới DNNN; xác định quy mô của khu vực DNNN;
quy định các điều kiện, tiêu chuẩn để thành lập, tổ chức lại, giải thê’ DNNN

21


nhằm hạn chế việc thành lập các DNNN không đủ điều kiện và sắp xếp lại
khu vực DNNN. Đối với từng DN, việc thực hiện quyền chủ sở hữu của Nhà
nước tập trung vào việc kiểm soát các mục tiêu chiến lược dài hạn, quyền
quyết định các vấn đề quan trọng liên quan đến tài sản, vốn, nhân sự chủ chốt
và những vấn đề vượt thẩm quyền của bộ máy quản lý DN.
Tuy nhiên, thực hiện quyền sở hữu của Nhà nước đối với DNNN là một
vấn đề rất phức tạp. Việc tách bạch rõ ràng mối quan hệ giữa Nhà nước với
doanh nghiệp về mặt sở hữu là mấu chốt để giải quyết vấn đề này, nhưng các quy
định pháp luật ở giai đoạn này chưa xác định rõ ranh giới của chủ sở hữu, đại
diện chủ sở hữu và đơn vị kinh doanh. Pháp luật vẫn tồn tại một số bất cập như:
Một là, việc phân cấp thực hiện quyền chủ sở hữu chưa thống nhất, rõ
ràng và có cơ chế đảm bảo hiệu lực.
Hai là, còn có sự tách rời giữa đầu tư thành lập và phát triển DNNN, thể
hiện ở chỗ, thể hiện ở chỗ: Nhà nưóc đầu tư, xây dựng cơ bản xong mới
chuyển sang thành lập DNNN. Điều này dẫn đến sự phân đoạn trách nhiệm

giữa khâu đầu tư xây dựng cơ bản với trách nhiệm quản lý, điều hành DNNN
sau đó người quyết định đầu tư xây dựng cơ bản không phải là người quản lý,
vận hành DNNN sau đầu tư nên không có trách nhiệm về hậu quả của quyết
định đầu tư hoặc xây dựng DN. Trong khi đó, người quản lý DNNN không có
quyền tham gia vào quyết định đầu tư, mua sắm thiết bị, xây lắp ... nhưng phải
chịu trách nhiệm về hiệu quả vận hành của DN, về công nghệ sản xuất... Hạn
chế của quy trình này đã dẫn đến việc thành lập nhiều DNNN không đủ điều
kiện về vốn, công nghệ và quản lý - một trong những nguyên nhân quan trọng
không chỉ làm cho chúng kém hiệu quả mà còn làm phân tán quyền, trách
nhiệm của chủ sở hữu nhà nước.
Ba là, việc phân định về quyền và nghĩa vụ giữa chủ sở hữu DNNN và
bản thân từng DNNN không phù hợp với thông lệ điều hành hoạt động kinh
doanh của các DN trong nền kinh tế thị trường. Các cơ quan quản lý nhà nước
còn có quá nhiều quyền nhưng lại chưa có cơ chế chịu trách nhiệm trong việc

22