Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp hiện nay. Nguyên nhân và giải pháp

Đặt vấn đề
Trong bối cảnh hiện nay, nhu cầu về việc ban hành văn bản quy phạm
pháp luật để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội cụ thể ở địa phương là rất
lớn. Trước đây, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (được
sửa đổi năm 2002 và năm 2008) chỉ quy định chung chung về việc ban hành
văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương. Do đó, tại địa phương, mỗi nơi
mỗi kiểu tự mày mò, xây dựng trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm
pháp luật cho riêng mình. Để khắc phục tình trạng đó, Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND được Quốc hội thông qua ngày
03 tháng 12 năm 2004 và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 4 năm
2005, là đạo luật quan trọng trong việc quy định về trình tự, thủ tục soạn
thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương các cấp và có ý
nghĩa rất lớn đối với hoạt động quản lý điều hành ở địa phương.
Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính
quyền địa phương nói chung và Ủy ban nhân dân các cấp nói riêng ngày
càng có nhiều tiến bộ và có bước phát triển mới. Để hiểu hơn về quá trình
ban hành văn bản quy phạm pháp luật chúng ta sẽ đi sâu nghiên cứu đề tài:
Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân
dân các cấp hiện nay. Nguyên nhân và giải pháp.

Giải quyết vấn đề
•

Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do những chủ thể có thẩm

quyền ban hành, theo thủ tục, trình tự và hình thức pháp luật quy định, có


nội dung là ý chí của Nhà nước luôn mang tính bắt buộc và được đảm bảo
thực hiện bằng sức mạnh của Nhà nước.

•

Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân
dân các cấp hiện nay.
•

Những thành tựu trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Ủy ban nhân dân các cấp:
Mặc dù số lượng văn bản quy phạm do Ủy ban nhân dân các cấp ban

hành chiếm tỉ lệ rất nhỏ trong tổng số các văn bản đã được ban hành, nhưng
nhìn chung hoạt động này ngày càng được quan tâm và có những bước phát
triển mới, tiến bộ hơn rất nhiều. Văn bản quy phạm pháp luật là công cụ
quan trọng không thể thiếu trong quản lí điều hành Nhà nước ở địa phương,
vì thế số lượng văn bản quy phạm do Ủy ban nhân dân các cấp ban hành
trong thời gian qua ngày càng tăng và chất lượng cũng được đẩy lên nhiều,
những văn bản này đã góp phần tạo nên một hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật khá ổn định ở địa phương, điều chỉnh hầu hết các quan hệ xã hội
trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, góp phần tích cực vào việc phát triển
kinh tế, văn hóa, xã hội, giữ gìn an ninh chính trị, bảo vệ và phát huy các
quyền tự do dân chủ của công dân. Ví dụ như: Quyết định 31/2010/QĐUBND ngày 17/12/2010 quy định giá đất năm 2011 trên địa bàn tỉnh Cà
Mau do Ủy ban nhân dân tỉnh Cà Mau ban hành; Quyết định số
94/2007/QĐ-UBND về thẩm quyền công chứng, chứng thực hợp đồng, giao
dịch về bất động sản trên địa bàn TPHCM…
Nhìn chung, các văn bản quy phạm pháp luật do Ủy ban nhân dân ban
hành đã thể chế hóa đường lối, chủ trương chính sách của Đảng và Nhà
nước, của cấp ủy trong việc hướng dẫn áp dụng các Luật, Pháp lệnh và các


văn bản Nhà nước cấp trên để thực hiện chức năng nhiệm vụ, và quyền hạn

của mình phù hợp với tình hình đặc điểm yêu cầu của từng địa phương.
Chất lượng văn bản quy phạm pháp luật ngày càng được nâng cao, nhất
là đối với các văn bản do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành. Tình trạng ban
hành các văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết, chồng chéo mâu thuẫn
với các văn bản quy phạm pháp luật khác…ngày càng được giảm bớt và
được chú ý khắc phục hơn trước.
Tại một số địa phương đã xây dựng được chương trình xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật hằng năm, cụ thể là các tỉnh Phú thọ, Nghệ An,
Quãng Ngãi, Bắc Ninh…Các địa phương đã có sự chủ động về thời gian, bố
trí lực lượng phối hợp và kinh phí phục vụ cho công tác ban hành văn bản để
đảm bảo tiến độ và chất lượng của từng văn bản. Chương trình này được xây
dựng trên cơ sở để đảm bảo thực hiện Luật, Pháp lệnh, các văn bản của cơ
quan Nhà nước cấp trên. Do có chương trình xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật nên các địa phương đã chủ động trong công tác xây dựng và ban
hành, đảm bảo cho các hoạt động này phù hợp với các yêu cầu quản lí ở địa
phương, khắc phục tình trạng bị động, tùy tiện trong việc ban hành văn bản
quy phạm pháp luật, đảm bảo tính đồng bộ và thống nhất trong hệ thống
pháp luật nói chung.
Bên cạnh đó, Ủy ban nhân dân một số tỉnh đã dần dần khẳng định vai
trò và vị trí của Sở tư pháp, các Phòng tư pháp trong việc thẩm định văn bản
nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp tính thống nhất của dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật.
Hiện nay nhiều địa phương đã coi trọng công tác rà soát hệ thống hóa
văn bản quy phạm pháp luật thành một hoạt động thường xuyên (Như ở


Nghệ An, Vũng Tàu, Bến Tre…) nhằm phát hiện kịp thời các văn bản có
mâu thuẫn, chồng chéo để kịp thời khắc phục. Mặt khác, trong quá trình ban
hành văn bản quy phạm pháp luật, Ủy ban nhân dân các cấp đã chú ý gắn
quá trình xây dựng văn bản với quá trình ban hành và tổ chức thực hiện tạo

nên một thể thống nhất, đảm bảo thực hiện trên thực tế.
•

Những hạn chế trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Ủy ban nhân dân các cấp:
Trong thời gian qua, các cơ quan Nhà nước đã ban hành được một số

lượng lớn các văn bản quy phạm pháp luật, chất lượng các văn bản ngày
càng được nâng cao. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND, UBND được Quốc hội thông qua ngày 03 tháng 12 năm 2004 và có
hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 4 năm 2005 là cơ sở pháp lí quan trọng
tạo ra sự chuyển biến về chất lượng trong hệ thống pháp luật nói chung và
trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói riêng. Tuy nhiên,
công tác xây dựng pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp còn nhiều hạn
chế, chưa được đưa vào nề nếp và bộc lộ một số thiếu sót cần khắc phục.
Thứ nhất, việc xây dựng Chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của
Ủy ban nhân dân tỉnh chưa đảm bảo đúng trình tự, thủ tục luật định. Số
lượng văn bản đăng ký ban hành theo các Chương trình này đạt tỷ lệ không
cao, vì vậy chương trình lập quy của chính quyền cấp tỉnh còn mang tính
hình thức;
Thứ hai, nguyên tắc đồng bộ trong xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật của Ủy ban nhân dân các cấp chưa đảm bảo. Trong xây dựng văn bản
vẫn còn quan niệm cho rằng: cơ quan cấp trên có loại văn bản nào, đề cập
vấn đề gì thì cấp dưới cũng phải có hình thức cho mỗi loại văn bản đó dẫn


đến tình trạng chồng chéo, trùng lặp. Bên cạnh đó, vẫn còn nhiều hiện tượng
văn bản có cùng nội dung, sao chép lại, sao chép thiếu và nghiêm trọng hơn
là làm sai lệch tinh thần văn bản cấp trên nên nhìn chung tính khả thi của
văn bản quy phạm pháp luật sau khi ban hành không cao;

Thứ ba, do chưa quản lí tốt, chưa kiểm soát được tình hình ban hành
văn bản, thiếu sự điều phối có hiệu quả từ một kế hoạch, định hướng cơ bản
nên phần lớn hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Ủy ban nhân dân ban
hành chưa đồng bộ, hoàn thiện. Có lĩnh vực còn quá ít văn bản hoặc văn bản
đã có nội dung lạc hậu không kịp thời thay thế, sủa đổi, bổ sung. Ngược lại,
có lĩnh vực quá nhiều văn bản cùng điều chỉnh một vấn đề, một nội dung…
Thứ tư, vẫn còn tình trạng ban hành văn bản vượt thẩm quyền hoặc trái
thẩm quyền về hình thức do pháp luật quy định. Điều này xảy ra ở cả ba
cấp; tỉnh, huyện, xã nhưng tập trung nhiều nhất ở cấp huyện và xã.
Ví dụ: Ở Hải Phòng, UBND tỉnh ra quyết định điều chỉnh mức thuế
suất, UBND huyện quy định hợp thức hóa đất ở ( vi phạm thẩm quyền quản
lí đất đai); Ủy ban nhân dân xã một số xã tự đặt ra các khoản đóng góp thu
phí, lệ phí và đang kí kết hôn…
Dự thảo văn bản gửi thẩm định không đúng quy định làm ảnh hưởng
đến thời gian thẩm định và bị động cho cơ quan thực hiện chức năng thẩm
định. Đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định ở địa phương còn nhiều hạn
chế về trình độ, năng lực. Nội dung thẩm định phần lớn về thể thức, kỹ thuật
trình bày văn bản, chưa đi sâu phân tích nội dung của văn bản. Trong từng
văn bản còn sai sót về cách diễn đạt, ngôn ngữ sử dụng chưa chính xác thiếu
trong sáng, khó hiểu…


Thứ năm, Việc thẩm định pháp lí đối với dự thảo các văn bản quy phạm
pháp luật của Ủy Ban nhân dân theo quy định của pháp luật hiện hành và về
nguyên tắc thuộc trách nhiệm của các cơ quan Tư pháp địa phương (Phòng
Tư pháp, Sở Tư pháp). Nhưng thực tế ở địa phương có tình trạng nhiều dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân do các cơ quan thuộc
Ủy ban nhân dân hoặc thư kí của Ủy ban nhân dân phụ trách từng lĩnh vực
soạn thảo, không có sự thẩm định của cơ quan tư pháp nhưng vẫn được trình
Ủy ban nhân dân kí ban hành. Thực tế này đã dẫn đến hậu quả là nhiều văn

bản của Ủy ban nhân dân có vi phạm về thủ tục, về hình thức văn bản về nội
dung quy định nhưng chúng chỉ được các cơ quan Tư pháp địa phương phát
hiện sau khi văn bản đã ban hành.
Ví dụ như ở tỉnh Yên Bái, do một số ngành chức năng quản lí lĩnh vực
cho rằng cơ quan Tư pháp không am hiểu về chuyên môn nghiệp vụ trong
từng lĩnh vực quản lí cụ thể nên đã cho rằng không cần thiết phải có ý kiến
tham gia của Sở tư pháp đối với dự thảo văn bản rồi trình Ủy ban nhân dân
xem xét, ban hành..
Thứ sáu, việc quản lí, lưu trữ văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu
chặt chẽ, đồng bộ chưa bảo đảm tính khoa học, nhất là ở cấp huyện, xã.
Công tác hệ thống hóa văn bản mới dừng lại chủ yếu ở cấp tỉnh. Do không
nắm được kết quả rà soát, xử lí văn bản quy phạm của Ủy ban nhân dân tỉnh,
vẫn còn tình trạng cơ quan quản lí áp dụng văn bản đã bị bãi bỏ hoặc hết
hiệu lực, gây ảnh hưởng không tốt đến việc quản lí Nhà nước trong phạm vi
địa phương. Nhiều địa phương còn né tránh việc kiểm tra văn bản nên đã
không ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà thay vào đó là ban hành
nhiều văn bản cá biệt có chứa quy phạm pháp luật;


Ngoài ra, vai trò của các luật sư, luật gia trong việc tham gia vào hoạt
động ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cấp tỉnh còn nhiều hạn chế.
•

Nguyên nhân của tình trạng ban hành văn bản quy
phạm pháp luật

Nước ta đang trong giai đoạn của sự chuyển đổi cơ chế, chính sách, tình
hình kinh tế xã hội phát triển rất nhanh, ngày càng mở rộng và đi vào chiều
sâu. Có thể nói, nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội bằng pháp luật là rất
lớn, rất khẩn trương và bức xúc. Đây cũng là khó khăn khách quan trong

việc thực hiện nhiệm vụ thể chế pháp luật. Bởi vì, Pháp luật là cái phản ánh
các quan hệ kinh tế, quan hệ xã hội chứ không phải pháp luật tạo ra các quan
hệ kinh tế, quan hệ xã hội. Chính vì thế có những tồn tại trong hoạt động ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan chính quyền địa phương nói
chung và của Ủy ban nhân dân nói riêng là do một số nguyên nhân khách
quan và chủ quan sau đây:
Một là, các quy định về phân cấp, phân quyền của Trung ương cho địa
phương chưa rõ ràng thậm chí còn chồng chéo, mâu thuẫn giữa thẩm quyền
của tập thể UBND tỉnh với cá nhân Chủ tịch UBND tỉnh hoặc có chồng chéo
về thẩm quyền của HĐND với UBND.
Hai là, trách nhiệm, quyền hạn,vị trí pháp lí của ban soạn thảo, các
thành viên ban soạn thảo, tổ chuyên viên giúp việc chưa được quy định rõ.
Các hoạt động nghiên cứu chính sách pháp lí, phương thức huy động trí tuệ
tâp thể của các ngành, các cấp, các nhà khoa học,và tầng lớp nhân dân trong
quá trình xây dựng văn bản chưa được chú trọng. Có lúc có nơi vẫn còn tình
trạng một vài cá nhân soạn thảo văn bản sơ sài, thiếu điều tra khảo sát thực
tế, nghiên cứu lấy ý kiến trước khi trình kí ban hành văn bản


Ba là, Ở rất nhiều địa phương hiện nay, hoạt động xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân vẫn còn rất lộn xộn,
chưa thống nhất, chưa theo một nguyên tắc nhất quán. Sự không thống nhất
này thể hiện ở tất cả các giai đoạn. Vai trò của các cơ quan chủ trì, cơ quan
tham gia chưa được xác định rõ thủ tục và hồ sơ chưa xác định được thời
hạn tiến độ và trách nhiệm của các cơ quan trình và ký ban hành. Việc thảo
luận thông qua văn bản nhiểu khi chưa được coi trọng, chỉ là hình thức. Việc
tổ chức thực hiện văn bản rất nhiều hình thức khác nhau và không hình thức
nào được ghi nhận là hình thức chính.
Bốn là, hầu hết ở các địa phương, các cơ quan ban ngành chưa xác định
đúng tầm quan trọng của hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm

pháp luật, chưa nhận thức hết tác hại của của việc bỏ rơi công tác soạn thảo
và rà soát văn bản thường xuyên. Do vậy chưa có sự đầu tư thỏa đáng trên
hai phương diện: chỉ đạo nghiệp vụ và xây dựng cơ sở vật chất cần thiết cho
công tác soạn thảo, ban hành văn bản và rà soát.
Năm là, Ở nhiều địa phương đội ngũ cán bộ làm công tác tư pháp còn
quá mỏng, chưa đủ sức đảm đương trách nhiệm được giao, chưa có chính
sách thu hút đội ngũ luật sư, luật gia và người có trình độ trong việc tham
gia vào hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cấp tỉnh.
Sáu là, khi xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu rà
soát, đối chiếu với quy định của cấp trên; thiếu khâu điều tra, khảo sát, phân
tích đánh giá tình hình thực tế. Bên cạnh đó là khả năng phân tích đường lối,
chủ trương của đảng và chính sách pháp luật của nhà nước.


Bảy là, các dự thảo văn bản đăng ký theo Chương trình lập quy chưa
đúng trọng tâm, trọng điểm, chưa bám sát thực tiễn cũng như khả năng thực
hiện của mình
•

Giải pháp hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Ủy ban nhân dân các cấp

•

Phân định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Ủy ban nhân dân rõ hơn

Không nên đồng nhất thẩm quyền quản lí nhà nước trên địa bàn với
thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản quy phạm pháp
luật do Ủy ban nhân dân ban hành đời hỏi phải đúng luật, hợp hiến, hợp

pháp và nhằm thực hiện nhiệm vụ quản lí chính quyền địa phương, có hiệu
lực trong phạm vi địa bàn quản lí. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm
của các chủ thể phỉa được quy định rõ hơn, cần xác định rõ rang cụ thê về
trách nhiệm về thẩm quyền quản lí của các cấp chính quyền địa phương
•

Hoàn thiện những quy định pháp luật về trình tự, thủ tục ban
hành quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp

Để việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật cảu Ủy ban nhân dân các
cấp đảm bảo có chất lượng cao, đi vào nề nếp theo một trình tự, thủ tục chặt
chẽ khoa học, trước mắt cần hoàn thiện những quy định pháp luật cho hệ
thống văn bản quy phạm pháp luật.Ví dụ như: Việc lập chương trình xây
dựng quyết định chỉ thị của Ủy ban nhân dân cần tập trung đối với văn bản
của Ủy ban nhân dân caaos tỉnh, trong đó đề cao trách nhiệm của Sở tư
pháp, văn phòng ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong việc trong việc tập hợp đề
nghị tổ chức lấy ý kiến đối với dự kiến chương trình và chỉnh lí dự kiến
chương trình ủy ban nhân dân cấp tỉnh xem xét quyết định


•

Nâng cao chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
của Ủy ban nhân dân các cấp

Ủy ban nhân dân các cấp cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật
đúng hình thức pháp luật quy định, theo trình tự chặt chẽ, khoa học và hợp
lí. Từ việc chuẩn bị dự thảo, lấy ý kiến của các cơ quan hữu quan đến thẩm
tra nội dung hình thức cũng như thủ tục thông qua, kí ban hành. Một điều
quan trọng nữa là, cần xác định việc lấy ý kiên nhân dân xây dựng cho các

dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân là một nội dung
cần thiết. Bởi vì lấy ý kiến nhân dân là đảm bảo cho nhân dân phát huy
quyền làm chủ của mình
•

Đổi mới công tác đào tạo và bồi dưỡng đội ngũ cán bộ của Ủy
ban nhân dân các cấp

Cải cách đội ngũ cán bộ, công chức hành chính địa phương nói chung
và cán bộ của Ủy ban nhân dân các cấp nói chung là một trong những nội
dung quan trọng của cải cách nền hành chính quốc gia. Để tăng cường hiệu
quả quản lí, phát huy dân chủ, giữ vững kỉ cương xã hội đòi hỏi cấn bộ
ngang tầm “vừa hồng vừa chuyên”. Thường xuyên đào tạo, bồi dưỡng kiến
thức chuyên môn, nghiệp vụ, nhất là kiến thức về pháp luật, về quản lí nhà
nước một cách cơ bản,có hệ thống phù hợp với nội dung yêu cầu công việc.
thực hiện tốt chế độ bầu cử tuyển chọn đối với cán bộ công chức…

Kết luận


Như vậy, có thể thấy được số lượng và nhu cầu ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp ban hành trong cả nước hàng
năm là không nhỏ. Văn bản đó góp phần rất lớn trong việc cùng với Trung
ương giải quyết các vấn đề bức xúc hiện nay của xã hội, nhằm góp phần thúc
đẩy phát triển kinh tế xã hội cũng như xây dựng thành công công cuộc công
nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Bên cạnh những tiến bộ, mặt tích cực của
hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân thì
vẫn còn một số hạn chế, bất cập cần khăc phục. Chính vì vậy, cần phải nâng
cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhan dân nói riêng
và của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền nói chung là rất quan trọng để

tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lí Nhà nước.


DANH MC TI LIU THAM KHO


Trng i hc Lut H Ni, Giỏo trỡnh xõy dng vn bn phỏp lut,
Nxb. CAND, H Ni 2008



Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân, uỷ
ban nhân dân năm 2004.



Http://www.chinhphu.vn



Http://www.vietlaw.gov.vn





MC LC


Trang

Đặt vấn đề…………………………………………………………….

1

Giải quyết vấn đề…………………………………………………….

1

•

Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật…………………..

1

•

Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban
nhân dân các cấp hiện nay…………………………………
•

Những thành tựu trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp…………….

•

2
2

Những hạn chế trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp……………………

3

•

Nguyên nhân……………………………………………….

6

•

Giải pháp……………………………………………………

8

•

Phân định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Ủy ban nhân dân rõ hơn………………………………….

•

8

Hoàn thiện những quy định pháp luật về trình tự, thủ tục ban
hành quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp….

•

Nâng cao chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

của Ủy ban nhân dân các cấp…………………………………

•

9

Đổi mới công tác đào tạo và bồi dưỡng đội ngũ cán bộ của Ủy
ban nhân dân các cấp……………………………………..

Kết luận……………………………………………………….

THỰC TRẠNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP HIỆN NAY?
NGUYÊN NHÂN VÀ GIẢI PHÁP

9
10