Điều kiện chi ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành – Một số bình luận

A – MỞ ĐẦU
Như chúng ta đã biết, sự ra đời và tồn tại của Nhà Nước và sự xuất hiện
nên sản xuất hàng hóa bao giờ cũng gắn liền với sự ra đời và tồn tại của ngân
sách nhà nước. Đó là hệ thống các mối quan hệ kinh tế phát sinh giữa Nhà
nước và các chủ thể khác trong nền kinh tế thông qua quá trình hình thành,
phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung quan trọng nhất của Nhà nước
nhằm đáp ứng cho việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của Nhà nước về mọi
mặt. Ngân sách nhà nước cũng đã trở thành công cụ quan trọng nhất được
Nhà nước sử dụng để khắc phục những khuyết tật của nền kinh tế thị trường,
huy động nguồn tài chính, điều tiết vĩ mô nền kinh tế, cũng như điều tiết thu
nhập nhằm đảm bảo công bằng xã hội. Những việc đó được thực hiện thông
qua hoạt động thu chi ngân sách nhà nước. Thu để định hướng đầu tư, kích
thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh… Chi để nâng cao chất lượng y tế,
giáo dục, nâng cao đời sống nhân dân… Tuy nhiên, trong điều kiện ngân sách
còn eo hẹp, thì việc thu chi ngân sách thế nào cho hiệu quả và tiết kiệm, tránh
được tình trạng thất thoát, thâm hụt ngân sách luôn là bài toán khó đặt ra cho
Nhà nước ta. Chi ngân sách phải được tiến hành trên cơ sở pháp luật và theo
kế hoạch chi ngân sách cũng như phân bổ ngân sách do cơ quan quyền lực
nhà nước quyết định. Mọi khoản chi ngân sách phải phù hợp với các quy định
của pháp luật về điều kiện chi ngân sách.
Với mục đích đi sâu tìm hiểu các điều kiện chi ngân sách nhà nước cũng
như thực trạng áp dụng các quy định đó trong quá trình chi ngân sách của
nước ta, em xin lựa chọn đề tài: “Bình luận về các điều kiện chi ngân sách nhà
nước (Quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng)”.
B- NỘI DUNG
I. Khái quát chung về chi ngân sách nhà nước.
1. Khái niệm chi ngân sách nhà nước.
Ngân sách nhà nước được coi là một hiện tượng kinh tế - xã hội gắn liền
với Nhà nước và mang tính lịch sử. Nói đến ngân sách nhà nước là nói đến

hai loại hình hoạt động cơ bản của Nhà nước, đó là hoạt động thu ngân sách
và hoạt động chi ngân sách. Chi ngân sách là một bộ phận trong cơ cấu
NSNN. Theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật học thì chi NSNN là hoạt động
của cơ quan nhà nước có thẩm quyền phân phối và sử dụng quỹ NSNN. Mục
đích của chi NSNN là thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Chi
NSNN là nội dung của chấp hành NSNN nên thuộc trách nhiệm và quyền hạn
của hệ thống cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước các cấp. Căn cứ để
chi NSNN là dự toán ngân sách hàng năm, quy định của pháp luật và định
mức, tiêu chuẩn chi ngân sách. Nếu hoạt động thu NSNN là nhằm thu hút các
nguồn vốn tiền tệ để hình thành nên quỹ NSNN thì chi NSNN là chu trình
phân phối, sử dụng các nguồn vốn tiền tệ đã được tập trung vào quỹ tiền tệ
đó. Do hoạt động thu NSNN vừa là tiền đề, vừa là cơ sở thực hiện hoạt động
chi NSNN nên phạm vi và quy mô hoạt động chi NSNN phụ thuộc một phần
vào kết quả của hoạt động thu NSNN.
Luật ngân sách nhà nước 2002 cũng đã đưa ra khái niệm chi NSNN nhưng
ở dạng liệt kê, tại khoản 2 Điều 2. Theo đó, chi NSNN bao gồm các khoản chi
phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động
của bộ máy nhà nước, chi trả nợ của nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi
khác theo quy định của pháp luật. Khái niệm trên đã chỉ ra một cách khá đầy
đủ những nội dung chi cơ bản, mang tinhs theo chốt cho việc đảm bảo các
hoạt động của bộ máy nhà nước, thực hiện tốt các chức năng nhiệm vụ của
Nhà nước trong các lĩnh vực khác nhau.
Như vậy, ta có thể hiểu chi NSNN là phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo
dự toán NSNN đã được chủ thể quyền lực quyết định nhằm duy trì sự hoạt
động của bộ máy nhà nước và bảo đảm thực hiện các chức năng của Nhà
nước. Chi NSNN là một nội dung quan trọng cơ cấu nên đạo luật thường niên
NSNN. Vậy chi NSNN mang những đặc điểm gì?
2. Đặc điểm của Ngân sách nhà nước.

Dựa trên những khái niệm về chi NSNN, ta có thể thấy chi NSNN mang
những đặc điểm sau đây:
Chi NSNN là hoạt động phân phối và sử dụng quỹ NSNN, hoạt động này
chỉ có thể thực hiện trên cơ sở quy định pháp luật và dự toán ngân sách do cơ
quan quyền lực nhà nước quyết định. Nội dung chi ngân sách phải nằm trong
bản dự toán ngân sách hàng năm. Bản dự toán này do Quốc hội thông qua.
Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền quyết định tổng số chi NSNN bao
gồm chi ngân sách trung ương và chi ngân sách địa phương, tổng số chi và
mức chi từng lĩnh vực… Chi ngân sách là một nội dung quan trọng quyết định
đến hiệu quả quản lý nhà nước của bộ máy nhà nước vì vậy nó phải được
thông qua theo nguyên tắc tập thể, tập trung trí tuệ tập thể và qua một quy
trình luật định nghiêm ngặt. Trước tiên, Thủ tướng Chính phủ quyết định lập
dự toán NSNN năm sau, trong đó có nội dung chi ngân sách. Căn cứ vào
quyết định đó, Bộ tài chính ra quyết định hướng dẫn về yêu cầu, nội dung,
thời hạn lập dự toán NSNN… Trên cơ sở quyết định của Chính phủ và hướng
dẫn của Bộ tài chính, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hướng dẫn lập dự toán ngân
sách các cấp ở địa phương. Các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm trong việc thu
chi phải tổ chức lập dự toán ngân sách trong phạm vi nhiệm vụ được giao,
báo cáo cơ quan quản lý cấp trên, cơ quan quản lý cấp trên xem xét, tổng hợp
báo cáo cơ quan tài chính cùng cấp. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh lập dự toán
ngân sách địa phương báo cáo Thường trực hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem
xét, cho ý kiến, gửi Bộ tài chính và cơ quan có liên quan để tổng hợp, lập dự
toán NSNN trình Chính phủ. Chính phủ trình Quốc hội bản dự toán đó. Quốc
hội xem xét và quyết định. Trong quy trình trên, còn một chủ thể nữa đó là
Hội đồng nhân dân được giao quyết định dự toán chi ngân sách địa phương và
quyền quyết định phân bổ ngân sách cấp mình. Như vậy, mọi hoạt động chi
ngân sách phải được thực hiện trên cơ sở dự toán do Quốc hội và Hội đồng
nhân dân các cấp quyết định.

Chi ngân sách nhà nước là hoạt động được tiến hành bởi các chủ thể quyền
lực gồm hai nhóm: Nhóm chủ thể đại diện cho Nhà nước thực hiện việc quản
lý, cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN. Đó là các cơ qua đại diện cho
Nhà nước thực thi quyền hạn có liên quan tới việc xuất quỹ NSNN cho các
mục tiêu đã được phê duyệt. Nhóm chủ thể này gồm: Bộ tài chính, Sở tài
chính – vật giá tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Phòng tài chính quận,
huyện, thị xã thuộc tỉnh, thành phố, Sở kế hoạch và đầu tư và Kho bạc nhà
nước. Nhóm chủ thể sử dụng ngân sách nhà nước: Đây là nhóm chủ thể được
hưởng kinh phí từ NSNN để trang trải chi phí trong quá trình thực hiện hoạt
động của mình. Nhóm chủ thể này rất đa dạng nhưng có thể phân thành ba
loại chủ yếu gồm: Các cơ quan nhà nước, kể cả các cơ quan hành chính thực
hiện khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính; Các đơn vị, kể cả đơn vị
sự nghiệp có thu; Các chủ thể sử dụng kinh phí NSNN.
Mục tiêu cơ bản của chi NSNN là đáp ứng nhu cầu về tài chính cho sự
hoạt động của bộ máy nhà nước, bảo đảm cho nhà nước thực hiện chức năng
và nhiệm vụ của mình. Chi NSNN luôn gắn liền với bộ máy nhà nước. Nhà
nước thông qua hoạt động chi ngân sách đảm bảo hoạt động của mình trên các
lĩnh vực kinh tế, xã hội, an ninh và quốc phòng. Ngoài ra, thông qua việc thể
chế hóa bằng pháp luật đối với hoạt động chi ngân sách, Nhà nước còn hướng
đến những mục tiêu khác, trong đó bao gồm mục tiêu quản lý hiệu quả việc
sử dụng công quỹ và tăng cường kỉ luật ngân sách, đồng thời tạo cơ sở pháp
lý cho việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về ngân sách nói chung và
pháp luật về chi ngân sách nói riêng, góp phần hạn chế tình trạng tham nhũng,
lãng phí tài sản nhà nước.
3. Phân loại chi ngân sách nhà nước.
Chi ngân sách nhà nước gồm nhiều loại: Chi phát triển kinh tế - xã hội,
bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi
trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của
pháp luật (khoản 2 Điều 2 Luật NSNN 2002). Tuy nhiên, nếu căn cứ vào tiêu

chí mục đích kinh tế - xã hội của chi NSNN thì ta có thể phân chia các khoản
chi NSNN thành hai loại:
Chi đầu tư phát triển: là khoản ánh việc Nhà nước sử dụng một bộ phần
NSNN để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, phát triển sản xuất
nhằm bảo đảm thực hiện các mục tiêu ổn định và tăng trưởng kinh tế. Đây là
khoản chi mang tính tích lũy. Theo khoản 1 Điều 3 Nghị định 60/2003/NĐCP thì các khoản chi được xếp vào chi đầu tư phát triển gồm: chi đầu tư xây
dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu
hồi vốn; chi đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế, tổ chức
tài chính Nhà nước, chi bổ sung dự trữ nhà nước, chi đầu tư phát triển thuộc
các mục tiêu quốc gia, dự án nhà nước… Chi đầu tư phát triển phải đảm bảo
cấp đủ và đúng tiến độ thực hiện trong phạm vi dự án được giao.
Chi thường xuyên: là khoản chi nhằm thực hiện nhiệm vụ thường xuyên
của Nhà nước về các mặt của đời sống xã hội. Đây là những khoản chi mang
tính ổn định, định lỳ, lặp đi lặp lại và là khoản chi mang tính tiêu dùng, vì vậy
nó không có tính tích lũy. Những khoản chi này gồm: chi cho các hoạt động
sự nghiệp kinh tế, chi cho quốc phòng an ninh, trật tự an toàn xã hội… Chi
thường xuyên theo định kỳ được bố trí kinh phí đều trong năm đế chi.
Ngoài ra, ta còn có thấy các loại chi ngân sách khác như chi trả nợ gốc và
lãi các khoản tiền do Chính phủ vay, chi viện trợ của ngân sách Trung ương,
chi bổ sung ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới…
4. Phương thức chi ngân sách nhà nước.
Phương thức chi ngân sách nhà nước có thể hiểu là cách thức Nhà nước sử
dụng để chuyển giao nguồn kinh phí từ NSNN cho các chủ thể thụ hưởng
NSNN. Trong pháp luật hiện hành, có hai phương thức chi NSNN, đó là chi
theo hạn mức (theo dự toán kinh phí) và chi theo lệnh chi tiền.
Phương thức chi theo hạn mức (theo dự toán kinh phí): là phương thức áp
dụng đối với khoản chi mà cơ quan tài chính không cấp phát trực tiếp. Đối
tượng áp dụng phương thức này là các đối tượng thường xuyên sử dụng kinh

phí từ NSNN để thực hiện nhiệm vụ được giao, là đối tượng có quan hệ
thường xuyên với NSNN. Do các đối tượng sử dụng thường xuyên kinh phí từ
NSNN đáp ứng nhu cầu chi của đơn vị là phổ biến nên phương thức này như
sau: Cơ quan tài chính ra hạn mức chi đối với từng đơn vị sử dụng ngân sách
phát hành “Giấy rút dự toán NSNN” cùng các chứng từ hợp pháp yêu cầu
Kho bạc nhà nước chi trả. Kho bạc nhà nước sau khi kiểm tra điều kiện theo
quy định thực hiện chi trả cho đơn vị sử dụng ngân sách. Phương thức chi này
tạo điều kiện cho Kho bạc nhà nước dễ dàng, chủ động trong quá trình kiểm
soát chi, tuy nhiên cũng có thể dẫn đến tình trạng đơn vị sử dụng ngân sách
không chủ động trong quá trình sử dụng kinh phí, tận dụng dự toán đã được
phân bổ. Từ đó làm hiệu quả sử dụng NSNN không cao.
Phương thức chi theo lệnh chi tiền: đây là phương thức áp dụng đối với
những khoản chi do cơ quan tài chính cấp phát trực tiếp cho đơn vị sử dụng
ngân sách. Đối tượng sử dụng phương pháp chi này là những đối tượng không
có quan hệ thường xuyên với NSNN trong hoạt động nhận kinh phí hoặc các
khoản chi mang tính đặc thù phát sinh từng lần. Do đó, phạm vi áp dụng của
phương thức này cũng hẹp hơn phương thức chi theo hạn mức. Tuy nhiên
phương thức này lại tạo được sự chủ động tối đa cho các đơn vị sử dụng ngân
sách, thêm vào đó nâng cao trách nhiệm của cơ quan tài chính trong quá trình
cấp phát kinh phí. Điểm mạnh này có được là nhờ trình tự thực hiện phương
thức này: Cơ quan tài chính phát hành lệnh chi tiền yêu cầu Kho bạc nhà nước
chi trả một số tiền cho đơn vị sử dụng ngân sách theo đúng nội dung lệnh chi.
Nhận được lệnh chi tiền, Kho bạc nhà nước xuất quỹ cho đơn vị sử dụng ngân
sách theo yêu cầu của cơ quan tài chính.
II. Điều kiện chi ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật hiện
hành – Một số bình luận
1. Sự cần thiết phải có những điều kiện luật định đối với hoạt động chi
NSNN.

Hơn bất kỳ lĩnh vực nào, chi NSNN luôn được xem là lĩnh vực chứa đựng
nhiều nguy cơ tham nhũng và lãng phí nhất. Quan niệm “tiền công” là tiền
không của riêng ai khiến cho các đối tượng thụ hưởng NSNN đều có xu
hướng chi tiêu thoải mái, lãnh phí, không tính đến hiệu quả của nguồn vốn
Nhà nước đầu tư. Điều này khiến cho Nhà nước luôn phải tính đến khả năng
kiểm soát việc chi tiêu ngân sách như thế nào cho hiệu quả và tiết kiệm, trong
đó việc sử dụng công cụ phát luật để điều chỉnh hoạt động cihi ngân sách là
vấn đề then chốt, góp phần đảm bảo tính minh bạch, ngăn chặn tệ tham
nhũng, lãng phí trong quá trình sử dụng công quỹ.
Quỹ NSNN hình thành chủ yếu từ sự đóng góp của đông đảo quần chúng
nhân dân, Nhà nước là chủ thể thay mặt nhân dân quyết định việc sử dụng cụ
thể như thế nào. Vì vậy, Nhà nước phải đảm bảo làm sao cho sử dụng thật
hiệu quả nguồn vốn đó, tránh để mất lòng tin của nhân dân đối với Nhà nước.
Công cụ hữu hiệu để đảm bảo cho hoạt động sử dụng ngồn tài chính đó chính
là pháp luật. Nhà nước đã quy định những điều kiện cụ thế mà chỉ khi đáp
ứng được những điều kiện đó, hoạt động chi NSNN mới được thực hiện.
Những quy định này đã tạo nên một giới hạn pháp lý đối với các đối tượng sử
dụng NSNN, đảm bảo các chủ thể này sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả
nguồn tài chính do Nhà nước đầu tư.
Quy định các điều kiện chi ngân sách cụ thể góp phần nâng cao nhận thức,
ý thức chấp hành luật của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN, đồng thời tạo
điều kiện cho các đơn vị sử dụng ngân sách, cơ quan tài chính, cơ quan Kho
bạc có đủ căn cứ để chấp hành chi.
Do tính đặc thù của các khoản chi NSNN là mang tính chất không hoàn trả
trực tiếp nên đối tượng thụ hưởng ngân sách thường sử dụng thiếu cân nhắc,
không tính toán đến hiệu quả sử dụng nguồn vốn. Vì vậy, Nhà nước phải đưa
ra các điều kiện chi để đảm bảo chi đúng, chi đủ, chi hợp pháp.
2. Các điều kiện cụ thể chi ngân sách nhà nước.

Các điều kiện chi NSNN được quy định cụ thể tại khoản 2 Điều 5 Luật
NSNN 2002 và Điều 51 Nghị định 60/2003/NĐ-CP. Các điều kiện cụ thể đó
gồm:
2.1. Khoản chi dự định thực hiện phải có trong dự toán ngân sách được giao.
Cấc khoản chi ngân sách được chia làm hai loại là chi đầu tư phát triển và
chi thường xuyên, nhưng trong mỗi loại chi đó, các nội dung chi cụ thể là hết
sức đa dạng. Sở dĩ pháp luật quy định các khoản chi NSNN muốn được thanh
toán, chi trả phải có trong dự toán ngân sách được giao là bởi vì mọi nhu cầu
chi dự kiến cho năm kế hoạch phải được xác định trong dự toán kinh phí từ cơ
sở thông qua các bước xét duyệt của cơ quan nhà nước có thẩm quyền từ thấp
đến cao. Quyết định cuối cùng cho dự toán NSNN thuộc về Quốc hội. Bởi
Quốc hội là cơ quan cao nhất và duy nhất có thẩm quyền quyết định NSNN.
Chỉ sau khi dự toán chi đã được Quốc hội phê duyệt và thông qua mới trở
thành chính thức để phân bổ số chi cho mỗi nghành, mỗi cấp. Xét trên góc độ
pháp lý, khoản kinh phí đã được ghi trong dự toán chi ngân sách thể hiện cam
kết thanh toán của Nhà nước đối với các đơn vị sử dụng ngân sách. Dựa trên
cam kết này, các đơn vị sử dụng ngân sách có quyền đòi hỏi Nhà nước phải
cấp đủ cho iminhf số kinh phí mà Nhà nước đã cam kết với điều kiện đơn vị
sử dụng ngân sách chứng minh được rằng họ có đầy đủ những điều kiện để
cấp phát theo quy định của pháp luật.
Đâ là điều kiện thứ nhất mà khoản chi phải thỏa mãn để có thể được thanh
toán. Có thể nói, đây là điều kiện “ở cấp trung ương” đối với các khoản chi.
Bởi nó quy định khoản chi phải nằm trong dự toán ngân sách – đạo luật ngân
sách thường niên mà chỉ cơ quan lập pháp cao nhất là Quốc hội có quyền
thông qua. Quy định này đưa ra đảm bảo các khoản dự định cho sẽ phù hợp
với tổng thể các khoản chi khác, phù hợp với định hướng phát triển kinh tế xã hội mà Nhà nước đề ra trong năm ngân sách.
Tuy nhiên, điều kiện này cũng có những ngoại lệ của nó. Ngoại lệ thứ nhất,
là trường hợp đầu năm ngân sách, dự toán ngân sách và phương án phân bổ

ngân sách chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thì cơ quan
tài chính các cấp được phép tạm cấp kinh phí cho các nhu cầu không thể trì
hoãn được cho đến khi dự toán ngân sách và phương án phân bổ ngân sách
được quyết định. Đây có thể coi là phương án bổ sung mà pháp luật đưa ra
cho các chủ thể sử dụng ngân sách áp dụng, tạo sự linh hoạt trong hoạt động
của các chủ thể đó khi chưa có dự toán ngân sách, đảm bảo ứng phó kịp thời
với các trường hợp xảy ra ngoài dự kiến, đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm
vụ được giao. Tuy nhiên, các chủ thể được tạm cấp kinh phí phải đảm bảo
hoàn trả ngay khi dự toán ngân sách và phân bổ ngân sách được quyết định,
nguồn vốn đã được chuyển về. Đây là quy định thể hiện sự linh hoạt của nhà
làm luật, tạo điều kiện để việc thực hiện nhiệm vụ của các đối tượng thụ
hưởng ngân sách không bị gián đoạn.
Ngoại lệ thứ hai là trong quá trình chấp hành NSNN có sự thay đổi về thu
chi, khoản chi từ nguồn tăng thu so với dự toán được giao và từ nguồn dự
phòng ngân sách theo quyết định của cấp có thẩm quyền. Nguồn tăng thu là
nguồn thu phát sinh tăng thêm, nằm ngoài dự toán ngân sách vì vậy chi từ
khoản này cũng không thểm nằm trong dự toán ngân sách. Chi từ nguồn tăng
thu ở cấp ngân sách nào sẽ do cơ quan có thẩm quyền từ cấp ngân sách đó
quyết định. Số tăng thu này sẽ đượ dùng để giảm bội chi, tăng chi trả nợ, tăng
chi đầu tư phát triển, bổ sung quỹ dự trữ tài chính, tăng dự phòng ngân sách.
Còn các khoản chi từ nguồn dự phòng ngân sách được sử dụng trong các
trường hợp chi đột suất ngoài dự toán ngân sách. Khoản chi dự toán này sẽ
giúp giải quyết kịp thời vấn đề phát sinh đột suất ngoài dự kiến.
2.2. Khoản chi dự định thực hiện phải đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do
cấp có thẩm quyền quyết định.
Đây là điều kiện thứ hai mà một khoản chi cần đáp ứng để có thể đươc
thanh toán. Không chỉ cần nằm trong dự toán NSNN được giao, khoản chi dự
định thực hiện phải nằm trong phạm vi chế độ, tiêu chuẩn, định mức đã quy
định bởi cấp có thẩm quyền. Mỗi lĩnh vực chi mang một điểm đặc thù, lĩnh

vực khác nhau vì vậy không thể có một tỉ lệ chi dự toán chung cho tất cả các
lĩnh vực. Mỗi lĩnh vực được quy định một chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi
khác nhau. Ví dụ, từ năm 2001 đến nay, hàng năm, Nhà nước dành 2% tổng
chi ngân sách để đầu tư cho khỏa học – công nghệ. Đối với lĩnh vực giáo
dục, Nhà nước danh 20% tổng NSNN. Các định mức, tiêu chuẩn, chế độ được
ban hành cho những lĩnh vực chi khác nhau này do Chính phủ, Thủ tướng
Chính phủ, Bộ trưởng bộ tài chính, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định. Cụ
thể như sau: Chính phủ quy định chế độ chi quan trọng, phạm vi ảnh hưởng
rộng như chế độ tiền lương, trợ cấp xã hội, chế độ đối vời người có công với
cách mạng… Thủ tướng Chính phủ quy định chế độ, định mức áp dụng đối
với các nghành, lĩnh vực. Ủy ban nhân dân tỉnh quy định một số khoản chi dự
định thực hiện, phải nằm trong định mức đã được quy định trong dự toán. Bởi
các chủ thể lập dự toán NSNN khi đưa ra bản dự toán với các khoản phân bổ
ngân sách đã tính toán rất kĩ đặc thù từng lĩnh vực chi, và hơn thế là chiến
lược kinh tế - xã hội đã được hoạch định. Vì vậy, các khoản chi phải phù hợp
với điều kiện kinh tế - xã hội đã được xây dựng. Tuy nhiên, việc quy định
mức cho các khoản chi ngân sách có thể làm giảm tính chủ động của các đơn
vị sử dụng ngân sách, hơn nữa có thể làm suất hiện tình trạng các đơn vị sử
dụng ngân sách cố chi cho hết số ngân sách đã được phân bổ, không quan tâm
đến hiệu quả của khoản chi đó. Hơn nữa, các nhà lập dự toán ngân sách cần
bám sát điều kiện kinh tế - xã hội tại từng thời điểm để đưa ra những tiêu
chuẩn, định mức, chế độ phù hợp.
2.3. Khoản chi dự định thực hiện phải được Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân
sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi.
Đây có thể coi là điều kiện đủ để khoản chi có thể được thực hiện. Một
khoản chi đã nằm trong dự toán NSNN, đã đúng với chế độ, tiêu chuẩn, định
mức do cơ quan có thẩm quyền quyết định nhưng nếu không được Thủ trưởng
đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi thì khoản

chi đó cũng không thể thực hiện. Chỉ người đại diện theo pháp luật và người


đại diện theo ủy quyền mới được phép quyết định chi. Quy định này của Luật
đảm bảo quyền quản lý của những người đứng đầu đơn vị sử dụng ngân sách
trong việc chi ngân sách, đồng thời đảm bảo chi đúng, chi đủ. Bởi Thủ trưởng
đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền là những người trực tiếp
quản lí, điều hành đơn vị đó. Vì vậy, họ nắm rõ nhu cầu của đơn vị mình quản
lý, từ đó quyết định có chi hay không một khoản nào đó.
Đối với nhứng khoản chi do cơ quan tài chính cấp phát trực tiếp thì quyết
định chi là “lệnh chi tiền” của cơ quan tài chính. Lệnh chi tiền là quyết định
do cơ quan tài chính phát hành, gửi Kho bạc nhà nước, yêu cầu Kho bạc chi
trả, thanh toán một số tiền cho đơn vị sử dụng ngân sách theo đúng nội dung
của lệnh chi. Cơ quan tài chính chịu trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát nội dung,
tính chất của từng khoản chi, đảm bảo các điều kiện chi đúng theo quy định
của pháp luật. Kho bạc nhà nước thực hiện chi trả, thanh toán cho đơn vị sử
dụng ngân sách theo nội dung ghi trong lệnh chi tiền của cơ quan tài chính.
Đối với các khoản chi cơ quan tài chính không cấp phát trực tiếp thì khi có
nhu cầu chi, đơn vị sử dụng ngân sách lập và gửi Kho bạc nhà nước giấy rút
dự toán NSNN cùng quyết định chi do Thủ trưởng đơn vị ký.
Luật đã quy định rất rõ trách nhiệm của Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân
sách, đó là trách nhiệm trong việc quyết định chi đúng chế độ, tiêu chuẩn,
định mức và trong phạm vi dự toán được cấp có thẩm quyền giao; trách
nhiệm trong việc quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước theo đúng
chế độ, tiêu chuẩn, định mức, đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả. Như
vậy, vai trò của Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách trong quá trình chi ngân
sách là hết sức quan trọng. Nếu không có quyết định chi của Thủ trưởng đon
vị thì khoản chi đó không thể được thực hiện.
Ngoài ba điều kiện cơ bản trên, trong Nghị định 60/2003/NĐ-CP và Thông
tư 79/2003/TT-BTC còn quy định một số điều kiện cụ thể khác về chi ngân

sách nhà nước.
2.4. Các điều kiện cụ thể khác.


2.4.1. Khoản chi dự định thực hiện phải có đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán đầy
đủ.
Đây là một điều kiện cụ thể được đưa ra tại Thông tư 79/2003/TT-BTC.
Theo đó các khoản chi dự định thực hiện phải có đủ hồ sơ, chứng từ thanh
toán hợp lệ. Tùy theo tính chất của từng khoản chi mà hồ sơ, chứng từ thanh
toán được yêu cầu khác nhau. Ví dụ: Đối với khoản chi thanh toán cá nhân
(như chi tiền lương) thì hồ sơ, chứng từ bao gồm: bảng đăng kí biên chế, quỹ
lương đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, danh sách những
người hưởng lương, phụ cấp lương, bảng tăng giảm biên chế và quỹ tiền
lương được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Quy định này dù không phải là điều kiện chính nhưng cũng là điều kiện hết
sức cần thiết. Nó tạo cơ sở chắc chắn, cụ thể, chính xác cho các khoản chi khi
thực hiện vì đã có chứng từ, hóa đơn kèm theo. Hơn nữa, sẽ tạo thói quen tốt
cho các đối tượng sử dụng ngân sách là thói quen sử dụng chứng từ khi có các
nhu cầu chi phát sinh.
2.4.2. Khoản 4 Điều 51 Nghị định 60/2003/NĐ-CP
Pháp luật quy định đối vời trường hợp sử dụng vốn, kinh phí NSNN để
đầu tư xây dựng cơ bản mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc và các
công việc khác phải qua đấu thầu hoặc thẩm định giá thì trước khi khoản chi
được thực hiện, còn phải tổ chức đấu thầu hoặc thẩm định theo quy định của
pháp luật. Đây chính là khoản chi hành chính đảm bảo cho hoạt động thường
xuyên của bộ máy nhà nước. Quy định này đảm bảo hoạt động chi trong lĩnh
vực này là chi đúng, chi đủ, tổ chức đấu thầu hoặc định giá tài sản với mục
đích xác định giá trị thực sự của tài sản, từ đó thực hiện khoản chi hợp pháp ,
đúng đắn.
2.4.3. Khoản 5 Điều 51 Nghị định 60/2003/NĐ-CP

Khoản này đưa ra quy định các khoản chi có tính chất thường xuyên được
chia đều trong năm để chi; các khoản chi có tính chất thời vụ hoặc chỉ phát
sinh vào một số thời điểm như chi đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm, sửa


chữa lớn và các khoản chi có tính chất không thường xuyên khác phải thực
hiện theo dự toán quý được đơn vị dự toán cấp I giao cùng với giao dự toán
năm.
III. Thực tiễn áp dụng các điều kiện chi ngân sách nhà nước
1. Những kết quả đạt được.
Việc các đơn vị sử dụng ngân sách tuân thủ một cách nghiêm ngặt các điều
kiện luật định trong hoạt động chi NSNN hay không ảnh hưởng trực tiếp đến
hiệu quả chi NSNN. Nói chung, qua bản báo cáo đánh gia tình hình chi
NSNN 2010, nhìn chung, hoạt động chi NSNN đã tương đối đảm bảo được
các điều kiện cơ bản của chi NSNN. Năm vừa qua là năm nền kinh tế Việt
Nam có khá nhiều vấn đề nổi cộm: chỉ số giá tiêu dùng, lạm phát tăng ở mức
cao; lãi suất, tỉ giá biến động mạnh; thị trường vàng, ngoại tệ diễn biến phức
tạp, làm tăng nguy cơ mất ổn định kinh tế vĩ mô, gây khó khăn cho sản xuất
kinh doanh, ảnh hưởng không nhỏ đến đời sống của người dân, tác động
không tốt đến tâm lý xã hội. Quán triệt tinh thần chỉ đạo của cơ quan có thẩm
quyền, tuân thủ những điều kiện luật định về chi NSNN, công tác điều hành
chi NSNN năm qua đã đảm bảo theo đúng chủ trương thắt chặt chi tiêu để
kiềm chế lạm phát, tập trung nguồn lực của NSNN để chủ động phòng,
chống, khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh, đảm bảo thực hiện các chính
sách hỗ trợ người nghèo, đối tượng trợ cấp xã hội, khác phục một phần khó
khăc do ảnh hưởng của tăng giá…
Năm vừa qua – năm 2010, tình hình kinh tế trong nước chuyển biến tích
cực đã tạo điều kiện để tăng thu NSNN. Thu NSNN 2010 ước đạt 520.100 tỷ
đồng, vượt 12,7% so với dự toán, tăng 17,6% so với năm 2009, và đạt tỷ lệ
động viên và NSNN là 26,7%. Tổng chi cân đối NSNN ước đạt 637.200 tỷ

đồng, tăng 9,4% so với dự toán và tăng 9% so với thực hiện năm 2009. Bội
chi ngân sách năm 2010 ước khoản 117.100 tỷ đồng, bằng khoản 5,95 GDP,
giảm so với năm 2009 (6,9%) và cũng giảm so với kế hoạch đề ra (6,2%).
Thực hiện chỉ đạo của Quốc hội về việc triển khai các giải pháp nhằm kiềm


chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô và đảm bảo an sinh xã hội, Chính phủ đã
tập trung chỉ đạo các Bộ, cơ quan trung ương và địa phương thực hiện điều
hành chi NSNN 2010 theo hướng thắt chặt chi tiêu công, kiểm soát chặt chẽ
đầu tư công, sắp xếp giảm chi đầu tư các dự án không có trong quy hoạch,
chưa đủ thủ tục theo quy định… để tập trung vốn cho các dự án cần thiết, cấp
bách, các dự án có khả năng hoàn thành và đưa vào sử dụng trong năm nay,
thực hiện tiết kiệm, tập trung sử dụng dự phòng ngân sách các cấp và nguồn
tăng thu NSNN năm 2010, thực hiện các chính sách an sinh xã hội nhằm hỗ
trợ người nghèo, đồng bảo dân tộc, người lao động có thu nhập thấp, cán bộ
chiến sĩ lực lượng vũ trang vượt qua khó khăn do ảnh hưởng của lạm phát.
Chi NSNN đã từng bước được cơ cấu lại theo hướng xóa bỏ bao cấp, thực
hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm, tăng cho đầu tư phát triển xã hội và
cơ sở hạ tầng, phát triển nguồn nhân lực, xóa đói giảm nghèo, phát triển nông
nghiệp và nông thôn, bảo vệ môi trường, nâng cao năng lực quản lý, bảo đảm
chi ngân sách ngày càng tiết kiệm và đạt hiệu quả cao. Ví dụ: Theo số liệu
trên thì năm 2010 bội chi ngân sách đã giảm từ 7% xuống 6,2%... Đó là
những kết quả đáng khích lệ trong bối cảnh nền kinh tế vừa trải qua thời kì
suy giảm.
2.2. Những điểm bất cập.
Bên cạnh những kết quả đã đạt được, thực tiễn áp dụng điều kiện chi
NSNN dẫn đến kết quả thực hiện NSNN còn bất cập.
Dù đã có rất nhiều nỗ lực của các cơ quan có thẩm quyền trong việc đôn
đốc các đơn vị sử dụng ngân sách chấp hành các quy định của phát luật trong
quá trình chi NSNN nhưng trên thực tế vẫn còn tồn tại những điểm bất cập

nổi cộm, như tình trạng bội chi NSNN, thất thoát NSNN.
Mặt dù tỉ trọng thu nội địa có tăng nhưng chiếm tỉ trọng không lớn
(khoảng 60%). Việc chấp hành kỉ luật ngân sách không nghiêm, thất thu, gian
lận, nợ đọng thuế, kể cả thuế nội địa và thuế xuất nhập khẩu còn lớn. Số nợ
thuế chờ xử lí (chiếm hơn 20% tổng số nợ thuế) tăng khá nhiều. Bội chi ngân


sách vẫn còn cao (chưa về mức dưới 5% như đã duy trì trong nhiều năm) và
là một trong số những nhân tố góp phần làm gia tăng lạm phát. Điều này cũng
cảnh báo độ an toàn của ngân sách trong các năm tiếp theo nếu như không
chủ động có các biện pháp cải cách để tạo nền tảng tăng nguồn thu cũng như
tăng cường kỷ luật tài chính cho ngân sách.
Ngoài ra, tình hình giải ngân xây dựng cơ bản cũng được tiến hành rất
chậm. Lý do cho tình trạng này là trong điều hành NSNN đã phát sinh một số
khoản chưa có nguồn thanh toán. Ủy ban tài chính – Ngân sách Quốc hội
cũng nhận định Chính phủ đã kiên quyết trong quản lý NSNN hạn chế thất
thoát nhưng việc quản chi theo dự toán còn chưa được coi trọng. Đặc biệt,
việc triển khai và giải ngân vốn đầu tư phát triển chậm, nhất là vốn trái phiếu
chính phủ, xử lý nợ xây dựng cơ bản vẫn chậm.
Chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSN còn thiếu, chưa tương xứng với tình
hình thực tế, gây khó khăn trong việc cấp phát, kiểm tra, kiểm soát trong chi
NSNN. Ví dụ: Hàng năm Quốc hội phân bổ 2% tổng chi NSNN cho lĩnh vực
khoa học – công nghệ nhằm đẩy mạng nghiên cứu và áp dụng thành tựu khoa
học để phát triển kinh tế - xã hội liệu có quá ít? Hơn nữa, thủ tục phát luật quy
định quá rườm rà khiến cho ngân sách dành cho khoa học không dùng hết.
Đối với lĩnh vực giáo dục, hàng năm được giành 20% tổng NSNN nhưng hiệu
quả sử dụng ngân sách vẫn không cao.
3. Nguyên nhân của những bất cập.
Trước hết, tính tuân thủ pháp luật của các đơn vị sử dụng NSNN là yếu tố
quan trọng ảnh hưởng đến việc đảm bảo các điều kiện chi, từ đó ảnh hưởng

đến hiệu quả hoạt động chi NSNN. Các đơn vị sử dụng ngân sách khi nhận
được nguồn kinh phí thường không quan tâm đúng mức đến thực tiễn nhiệm
vụ được giao và luôn tìm mọi cách để nâng cao dự toán chỉ để có thể sử dụng
kinh phí một cách thoải mái. Thực chất của quá trình lập và duyệt dự toán
hiện nay là quá trình đàm phán – thỏa thuận giữa đơn vị sử dụng ngân sách và
cơ quan quản lí tài chính, giữa cấp dưới và cấp trên nhằm cùng nhau thỏa


thuận một mức chi mà hai bên cùng có thể chấp nhận được, không quan tâm
nó có phù hợp với định mức, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội hay không,
từ đó dẫn đến hiệu quả chi không cao.
Thứ hai, nguyên tắc lập dự toán từ dưới lên không được đảm bảo. Điều
kiện thứ nhất của chi NSNN là khoản chi phải nằm trong dự toán ngân sách
đã được giao do Quốc hội quyết định. Tuy nhiên, để có một bản dự toán trình
lên Quốc hội, quá trình lập dự toán phải đi từ dưới lên, từ đơn vi lập dự toán
nhỏ nhất. Nhưng nhiều khi dự toán chi ngân sách trên địa bàn là do Sở tài
chính lập thay vì đáng lẽ ra chính các đơn vị phải lập dự toán và nộp cho Sở
theo quy định. Điều này có thể dẫn đến tình trạng dự toán lập ra không chính
xác, không sát với nhu cầu thực tiễn chi trên địa bản. Đặc biệt, đối với những
tỉnh có nguồn thu thấp, không đảm bảo được nhiệm vụ chi trên địa bàn thì
công tác lập dự toán không được quan tâm thỏa đáng. Có thể nói, việc lập dự
toán ở một số đơn vị sử dụng NSNN nhiều khi còn mang tính hình thức, từ đó
làm ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động chi ngân sách.
Thứ ba, việc phê chuẩn của các cơ quan có thẩm quyền thường mang tính
hình thức và thiếu chi tiết. Giai đoạn cuối của quá trình lập ngân sách là Quốc
hội xem xét, thảo luận và thông qua đề nghị dự toán ngân sách của Chính phủ.
Việc chấp nhận hay sửa đổi dự toán của Quốc hội có ảnh hưởng không nhỏ
đến đời sống kinh tế - xã hội và với việc thực thi chức năng của bộ máy nhà
nước. Vì vậy, các đại biểu Quốc hội phải có những chương trình, kế hoạch
Chính phủ dự định thực hiện và phải có thời gian xem xét để đưa ra ý kiến.

Tuy nhiên, các đại biểu Quốc hội thường có rất ít thời gian để xem xét, thảo
luận trước khi biểu quyết và thông thường, Quốc hội phê chuẩn dự toán
NSNN theo phương thức trọn gói.
Thứ tư, hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi còn lạc hậu và không
thống nhất, gây khó khăn cho việc tuân thủ các điều kiện chi NSNN đã được
pháp luật quy định. Theo khoản 2 Điều 21 Luật NSNN thì Bộ tài chính có
trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các cơ quan hữu quan trong việc xây dụng


các định mức phân bổ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi nhưng cho đến
nay, ngành tài chính vẫn còn lúng túng về vấn đề này. Do vậy, bản thân các
đơn vị thiếu căn cứ để lập dự toán chi, còn các cơ quan nhà nước thiếu căn cứ
để duyệt dự án. Mặt khác, do hệ thống tiêu chuẩn định mức chưa đồng bộ nên
nhiều khoản chi được quyết định ở mỗi nơi mỗi khác, kể cả những khoản chi
được trung ương quyết định thống nhất trên cả nước.
Cuối cùng, quy mô của nền kinh tế cũng có tác động nhất định đến việc
đảm bảo điều kiện chi NSNN. Khi quy mô nền kinh tế tăng dần lên, nhu cầu
tăng chi để thúc đẩy phát triển kinh tế đang đặt ra rất cấp bách, từ đó gây sức
ép căng thẳng cho NSNN, quy mô ngân sách cũng phải lớn lên và tiềm ẩn
những rủi ro trong các khoản chi NSNN như tình trạng thất thoát, lãnh phí,
tham nhũng.
Đó là những nguyên nhân cơ bản dẫn đến việc không đảm bảo các điều
kiện chi NSNN theo quy định của pháp luật.
4. Các biện pháp cần thiết để nâng cao hiệu quả áp dụng các điều kiện chi
ngân sách nhà nước.
Hoàn thiện pháp luật về quy trình lập, chấp hành, quyết toán NSNN. Đây là
ba khâu quan trọng trong quá trình ngân sách nhà nước. Luật NSNN đã những
quy định khá rõ ràng về thời hạn, yêu cầu, nội dung và các trình tự, thủ tục lập
dự toán NSNN. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn bộc lộ nhiều bất cập đòi hỏi chúng
ta phải hoàn thiện pháp luật về quy trình lập dự toán NSNN. Điều này đảm

bảo cho điều kiện thứ nhất của chi NSNN, có một bản dự toán ngân sách với
những khoản chi hợp lý, phù hợp với điều kiện, định hướng phát triển kinh tế
- xã hội.
Cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp lập dự toán ngân sách tình trạng
thẩm quyền nơi thì thiếu nơi thì chồng chéo.
Cơ cấu lại các khoản chi NSNN sao cho phù hợp, theo kịp tình hình kinh tế
- xã hội. Trong những năm gần đây, chi đầu tư có xu hưởng tăng. Tuy nhiên
chi đầu tư phát triển kinh tế phải là số chi đầu tư huy động trong toàn xã hội,


không chỉ lấy từ NSNN. Nếu chỉ trông chờ vào Nhà nước thì khoản chi vừa
kém hiệu quả, vừa hạn hẹp. Chi ngân sách cần phải được thực hiện theo quan
điểm phải gắn liền với việc xác định đúng đắn cơ cấu chi tối ưu, có tỉ trọng
hợp lý giữa chi đầu tư phát triển với chi thường xuyên, chi trả nợ, chi dự
phòng…
Cần hoàn thiện cơ chế kiểm soát chi chặt chẽ để các chủ thể sử dụng ngân
sách chấp hành nghiêm túc các điều kiện chi trong hoạt động chi ngân sách.
Có chế tài tương xứng đối với những đơn vị sử dụng ngân sách không chấp
hành tốt các điều kiện chi NSNN theo quy định của pháp luật.
Nâng cao mức độ tham gia, kiểm tra giám sát của nhân dân đối với hoạt
động chi ngân sách để các đơn vị sử dụng ngân sách có ý thức hơn trong việc
sử dụng nguồn vốn được cấp, đảm bảo đủ các điều kiện chi để chi đúng, chi
đủ, chi hợp pháp.
C. KẾT LUẬN
Chi ngân sách là một trong hai bộ phận chủ yếu cấu thành nên ngân sách
nhà nước. Việc chi ngân sách có hiệu quả hay không ảnh hưởng không nhỏ
đến tình hình kinh tế - xã hội của đất nước. Vì vậy, pháp luật về ngân sách đã
quy định những điều kiện cụ thể vể chi ngân sách nhà nước để đảm bảo cho
hoạt động chi được tiến hành một cách có hiệu quả. Những quy định đó nhìn
chung là khá chặt chẽ, tuy nhiên trong quá trình thực hiện vẫn bộc lộ một số

điểm bất cập đòi hỏi cần có sự hoàn thiện pháp luật và quan trọng là ý thức
của các chủ thể sử dụng ngân sách trong quá trình chi ngân sách nhà nước.