ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ TÁI CƠ CẤU HỆ THỐNG NGÂN HÀNG (2012-2014) VÀ NHỮNG KHUYẾN NGHỊ

ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ TÁI CƠ CẤU HỆ THỐNG NGÂN
HÀNG (2012-2014) VÀ NHỮNG KHUYẾN NGHỊ
PGS.TS. Ngô trí Long

Những năm qua hệ thống ngân hàng thương mại (NHTM) Việt
nam đã có những bước phát triển đáng kể cả về quy mô tài sản, mạng
lưới giao dịch, sản phẩm dịch vụ, cũng như hệ thống công nghệ ngân
hàng. Bên cạnh những mặt đạt được thì hệ thống NHTM Việt Nam
cũng đang bộc lộ nhiều hạn chế, yếu kém. Do đó, việc tái cơ cấu lại hệ
thống NHTM Việt Nam hoạt động hiệu quả hơn là việc cần thiết phải
làm trong giai đoạn hiện nay. Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 (Khóa
XI) khẳng định một trong ba trọng tâm tái cấu trúc kinh tế là cơ cấu lại
hệ thống tài chính, trong đó trọng tâm là cơ cấu lại hệ thống ngân hàng
của Việt Nam.
I. TÁI CƠ CẤU HỆ THỐNG NGÂN HÀNG - KHÂU THEN
CHỐT CỦA TÁI CẤU TRÚC NỀN KINH TẾ
1. Sự cần thiết tái cơ cấu hệ thống NHTM Việt Nam
NHTM là một tổ chức trung gian tài chính làm cầu nối giữa khu
vực tiết kiệm với khu vực đầu tư của nền kinh tế với nghiệp vụ cơ bản là
nhận tiền gửi, cho vay. NHTM là một loại hình doanh nghiệp cung cấp
danh mục các dịch vụ tài chính đa dạng nhất, đặc biệt là tín dụng, tiết
kiệm và dịch vụ thanh toán. Ngoài ra, NHTM còn cung cấp nhiều dịch
vụ tài chính khác nhằm thỏa mãn tối đa nhu cầu về sản phẩm dịch vụ tài
chính xã hội. NHTM là loại hình tổ chức chuyên nghiệp trong lĩnh vực
tạo lập và cung cấp các dịch vụ tài chính, tiền tệ cho các tổ chức kinh tế
và dân cư. Thành công trong hoạt động kinh doanh của ngân hàng phụ
thuộc vào các yếu tố như: năng lực quản trị điều hành, nền tảng công
381


nghệ, đội ngũ nhân sự, chất lượng và tính đa dạng của sản phẩm dịch

vụ cung cấp.
Trong những trường hợp nào của một quốc gia sẽ tiến hành tái cơ
cấu hệ thống NHTM:
- Khi hệ thống NHTM phát sinh những vấn đề bất ổn và có nguy cơ
đẩy hệ thống ngân hàng rơi vào khủng hoảng kéo dài, kéo theo nguy cơ
khủng hoảng kinh tế - xã hội hoặc một ngân hàng lớn bị rơi vào khủng
hoảng có nguy cơ lan rộng ra toàn hệ thống. Có những dấu hiệu cho
thấy hệ thống NHTM bất ổn trầm trọng cần phải thực hiện tái cấu trúc.
Khủng hoảng kinh tế kéo dài, môi trường kinh doanh của ngân hàng
xấu đi nghiêm trọng dẫn đến các mặt hoạt động của ngân hàng kém hiệu
quả, nợ xấu gia tăng, tỷ lệ an toàn vốn giảm sút làm cho hệ thống ngân
hàng có nguy cơ mất thanh khoản, rủi ro vỡ nợ ngày càng lớn, hệ thống
ngân hàng suy yếu đe dọa sự bất ổn của nền kinh tế của quốc gia. Khi
khuôn khổ giám sát và quản lý yếu kém.
- Khi nền kinh tế phát triển sẽ đòi hỏi hệ thống NHTM phải thay
đổi để thích ứng, đảm bảo các hoạt động của nền kinh tế có hiệu quả.
Mục tiêu của tái cơ cấu hệ thống ngân hàng nhằm hồi sinh hệ thống
NHTM yếu kém và duy trì sự phát triển ổn định, hiệu quả của hệ thống
NHTM.
Những lý do để Việt Nam cần phải tái cơ cấu đối với hệ thống
NHTM:
Những năm qua hệ thống NHTM trong nước đã có những bước phát
triển đáng kể cả về quy mô tài sản, mạng lưới giao dịch, sản phẩm dịch
vụ, cũng như hệ thống công nghệ ngân hàng. Hệ thống các NHTM Việt
Nam được chia làm 2 nhóm dựa vào quan hệ sở hữu: một là, các NHTM
do Nhà nước sở hữu trên 50% vốn; hai là, nhóm các NHTM cổ phần.
Hệ thống các NHTM Việt Nam phát triển nhanh về số lượng và nguồn
vốn sở hữu sau khi đổi mới, nhất là từ khi gia nhập Tổ chức Thương
mại Thế giới (WTO). Chính sự phát triển nhanh về mặt số lượng, cho
đến nay hệ thống các NHTM đã có mạng lưới bao phủ đến tất cả các

382


tỉnh, thành phố trong cả nước, đặc biệt có NHTM đã xây dựng hệ thống
các chi nhánh bao phủ đến tận huyện, thậm chí là tới các xã, liên xã;
mạng lưới của hệ thống NHTM trải rộng khắp đến các vùng, miền của
đất nước, qua đó ngày càng đáp ứng nhu cầu sử dụng sản phẩm dịch vụ
ngân hàng của các tổ chức, cá nhân ở trong và ngoài nước, đã góp phần
rất quan trọng trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế.
Bên cạnh đó, dưới áp lực tăng vốn điều lệ nhằm đáp ứng yêu cầu
cạnh tranh và hội nhập kinh tế quốc tế, cũng như đáp ứng yêu cầu theo
quy định tại Nghị định số 141/2006/NĐ-CP ngày 22/11/2006 của Chính
phủ thì đến năm 2010, vốn điều lệ tối thiểu của các NHTM phải đạt
3.000 tỷ VND. Đến nay, các ngân hàng đã thực hiện xong quy định vốn
pháp định tối thiểu, trong đó một số ngân hàng còn có số vốn điều lệ khá
cao như: VCB, BIDV, Viettinbank, Agribank, ACB..., các chi nhánh
ngân hàng nước ngoài cũng dần tăng quy mô vốn điều lệ để đảm bảo
hoạt động từ trên 15 triệu USD.
Dư nợ cho vay tăng nhanh trong những năm vừa qua. Trên thực tế,
hệ thống NHTM Việt Nam đã và đang đóng vai trò chi phối thị phần tín
dụng (86,47% toàn hệ thống), đây là nguồn vốn đáng kể góp phần cho
việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của đất nước, cũng như góp phần xóa
đói, giảm nghèo và ổn định trật tự xã hội.
Chính sách quản lý ngoại hối từng bước được tự do hóa. Việc thực
hiện chính sách quản lý ngoại hối đã được tiến hành theo hướng đẩy
mạnh phân cấp, ủy quyền quản lý nhằm nâng cao tinh thần trách nhiệm
và hiệu quả hoạt động của các địa phương, đồng thời tạo điều kiện cho
doanh nghiệp và người dân thực hiện các giao dịch ngoại hối, từ đó giúp
NHNN có điều kiện tập trung nghiên cứu cơ chế, chính sách theo mô
hình ngân hàng trung ương hiện đại. Bên cạnh đó, NHNN đã xóa bỏ

nhiều loại giấy phép theo hướng phù hợp dần với yêu cầu hội nhập quốc
tế, từng bước đáp ứng được yêu cầu của cải cách hành chính, tạo ra sự
thông thoáng hơn cho hoạt động kinh tế đối ngoại.
383


Hệ thống công nghệ ngành ngân hàng đã có sự tiến bộ rõ rệt. Điều
này được thể hiện rất rõ là nếu như trước đây, trong khâu thanh toán
phải mất thời gian từ 1 ngày đến hàng tuần mới thực hiện hoàn chỉnh
một giao dịch thanh toán, thì ngày nay nhờ có đổi mới công nghệ, thời
gian thanh toán đã được rút ngắn chỉ được tính bằng phút, thậm chí
bằng giây. Hơn thế nữa, nhờ có đổi mới công nghệ mà hệ thống ngân
hàng thương mại đã đưa ra được rất nhiều các sản phẩm dịch vụ giá trị
gia tăng dựa trên nền tảng công nghệ thông tin, chẳng hạn như: dịch vụ
như ATM, POS, EDC, internet banking, telephone banking, ngân hàng
trực tuyến... từ đó đã góp phần không nhỏ trong việc đáp ứng nhu cầu
của khách hàng, cũng như góp phần thúc đẩy sản xuất và lưu thông
hàng hóa phát triển.
Bên cạnh những kết quả trên, tình hình hoạt động của các NHTM
Việt Nam những năm qua cho thấy còn những tồn tại:
Tình hình huy động vốn của toàn hệ thống ngân hàng liên tục tăng
qua các năm, tuy nhiên tốc độ tăng không ổn định, có xu hướng giảm.
Những năm đầu khủng hoảng tài chính toàn cầu tốc độ tăng trưởng
huy động vốn duy trì trên 20%, nhưng những năm tiếp theo tỷ lệ tăng
huy động chỉ đạt trên 12%. Một số điểm đáng chú ý trong hoạt động
huy động vốn từ 2008 - 2012: lãi suất huy động vốn có diễn biến phức
tạp; lãi suất thực tế vượt lãi suất quy định; dư nợ tín dụng của hệ thống
NHTM tăng lên khá mạnh. Trong giai đoạn 2008 - 2012, tốc độ tăng dư
nợ bình quân khá cao trên 21,2%. Hoạt động tín dụng của các NHTM
những năm qua còn chứa ẩn rất nhiều hạn chế: tỷ lệ cấp tín dụng so với

nguồn vốn huy động vượt xa mức cho phép của NHNN làm cho tính
thanh khoản của hệ thống luôn căng thẳng; tín dụng tăng trưởng nóng
dẫn đến chất lượng tín dụng giảm thấp; cơ cấu kỳ hạn cho vay và kỳ hạn
huy động không cân đối.
Hoạt động tín dụng của các NHTM phát triển theo hướng tăng
quy mô và tốc độ tăng trưởng, nhưng lại không tập trung nâng cao
chất lượng tín dụng trong điều kiện kinh tế vĩ mô không ổn định, khiến
384


chất lượng của các khoản tín dụng rất thấp, đây đã trở thành những
khoản nợ xấu. Nợ xấu của hệ thống NHTM giai đoạn 2008 - 2012 có xu
hướng gia tăng: năm 2008 là 2,17%; năm 2009 là 2,05%; năm 2010 là
2,165%; năm 2011 là 3,3% và năm 2012 tăng vọt lên 8,6%. Đây là con
số NHNN công bố, nhưng theo đánh giá của hãng xếp hạng tín nhiệm
Fitch Ratings năm 2011 không thể thấp hơn hai con số vào khoảng
13%. Nợ xấu ngân hàng đứng ở mức cao và có xu hướng ngày càng
gia tăng. Việc có quá nhiều ngân hàng không phải là điều xấu, vấn đề
chính là các ngân hàng hoạt động không hiệu quả trong đó vấn đề nợ
xấu trong các ngân hàng - những tài sản không sinh lời của các doanh
nghiệp là thách thức lớn nhất đối với hệ thống các NHTM. Chính tình
hình nợ xấu của các ngân hàng ngày càng trầm trọng khiến cho yêu cầu
tái cấu trúc ngân hàng không thể chậm chễ hơn nữa. Mặc dầu chúng ta
đã thành lập VAMC để xử lý nợ xấu, nhưng cho tới hiện nay hiện nay
nợ xấu vẫn là ‘ung nhọt’ của các NHTM.
Tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu (Capital Adequacy Ratio - “CAR”) có
thể giảm sụt nếu các NHTM trích lập quĩ dự phòng đúng, đủ theo đúng
quy định của NHNN. Thời gian qua, theo báo cáo của các NHTM đa
số các NHTM đã đạt mức tỷ lệ đảm bảo vốn tự có tối thiểu trên 8%
theo khuyến nghị của Hiệp ước Basel II. Tuy nhiên, tỷ lệ CAR còn có

khác nhau giữa các ngân hàng và nhóm ngân hàng. Đặc biệt trong giai
đoạn hiện nay, tỷ lệ nợ xấu tăng cao, trong khi các nguồn thu khác giảm
xuống, điều tất nhiên tỷ lệ này sẽ bị sụt giảm rất nhanh nếu như các
NHTM tuân thủ đúng theo quy định của NHNN, hạch toán đúng, đủ dự
phòng cho các khoản nợ.
Tình hình thanh khoản của các NHTM đôi lúc còn bấp bênh, năm
2011, tỷ lệ sử dụng vốn trong hệ thống ngân hàng lên tới hơn 100%,
dẫn đến thiếu thanh khoản; nay tình hình này đã được cải thiện, tỷ lệ
sử dụng vốn dao động từ 93 - 96%, nhưng chưa chắc chắn. Tại các
NHTM hàng đầu trên thế giới, tỷ lệ sử dụng vốn chỉ khoảng 30 - 70%,
còn 30 - 40% còn lại sẽ dùng để đầu tư vào công cụ có thanh khoản cao,
385


trong khi các ngân hàng Việt Nam hoàn toàn đầu tư vào tín dụng. Tính
thanh khoản của các NHTM ngày càng giảm sút thể hiện tỷ lệ tổng tín
dụng / tổng vốn huy động tăng liên tục nhưng nguồn vốn huy động vào
lại có biểu hiện giảm. Vì vậy NHNN đã ban hành Thông tư 13/2010/
TT-NHNN, có hiệu lực vào tháng 10/ 2010 quy định tỷ lệ này ở mức
tối đa 80% cho các ngân hàng và 85% cho các tổ chức tín dụng khác
nhưng cho đến nay tỷ lệ này vẫn chưa giảm và vấn đề vẫn chưa được
giải quyết triệt để. Đồng thời, tỷ lệ tín dụng cho vay / vốn huy động lại
có xu hướng tăng lên, trong khi tín dụng tăng trưởng cao hơn mức tăng
trưởng vốn huy động. Đây là điều không tốt để tăng tính thanh khoản
trong hoạt động cho vay của ngân hàng.
Những bất ổn về kinh tế vĩ mô ở trong nước, đặc biệt là lạm phát
cao trong những năm trở lại đây và những chính sách thắt chặt tiền
tệ của NHNN nhằm kiềm chế lạm phát đã đặt hệ thống NHTM trước
những rủi ro rất lớn về lãi suất. Bên cạnh đó, những biến động lớn và
đột ngột về lãi suất, cùng với những biện pháp điều hành lãi suất còn

mang nặng tính hành chính đã khiến cho các NHTM thường xuyên
trong trạng thái đối phó, khi thì chạy đua tăng lãi suất huy động, khi lại
giữ lãi suất cho vay ở mức rất cao để phòng ngừa biến động lãi suất. Vì
vậy, hiện tượng vượt trần lãi suất diễn ra tương đối phổ biến làm giảm
hiệu lực của các chính sách tiền tệ, đồng thời làm suy giảm đạo đức
kinh doanh của không ít cán bộ quản lý cũng như cán bộ tác nghiệp
trong hệ thống ngân hàng.
Năng lực quản trị của các tổ chức tín dụng còn nhiều bất cập so với
quy mô, tốc độ tăng trưởng tín dụng và mức độ rủi ro. Năng lực đánh
giá, thẩm định, quản lý tín dụng và giám sát sử dụng vốn vay của các
tổ chức tín dụng còn nhiều yếu kém. Một bộ phận không nhỏ vốn tín
dụng và nhiều tổ chức tín dụng tập trung đầu tư vào các lĩnh vực tiềm
ẩn nhiều rủi ro, chẳng hạn bất động sản, nên khi giá bất động sản giảm
sâu kéo theo nợ xấu của các tổ chức tín dụng tăng nhanh.
Vi phạm quy định pháp luật về hoạt động cấp tín dụng và an toàn
hoạt động ngân hàng dẫn đến nợ xấu lớn ở nhiều tổ chức tín dụng. Qua
386


công tác thanh tra, nhiều tổ chức tín dụng bị phát hiện vi phạm nghiêm
trọng các quy định an toàn hoạt động tín dụng như giới hạn cho vay
một khách hàng và người có liên quan, đặc biệt là việc cấp các khoản
vay có giá trị rất lớn đối với cổ đông lớn và người có liên quan. Khách
hàng vay có tình hình tài chính kém lành mạnh hoặc kinh doanh thua
lỗ, giải thể, phá sản, sử dụng vốn vay sai mục đích và phương án đầu tư,
kinh doanh kém hiệu quả dẫn đến không trả được nợ vay ngân hàng. Hệ
thống pháp luật còn bất cập, nhất là trong lĩnh vực quản lý đất đai, phá
sản, giải thể doanh nghiệp, thi hành án dân sự, xử lý nợ, tài sản bảo đảm
tiền vay còn nhiều vướng mắc, phức tạp, chậm được khắc phục, hoàn
thiện để tạo điều kiện thuận lợi cho xử lý nợ xấu.

Việc xử lý nợ xấu phụ thuộc nhiều vào các điều kiện kinh tế vĩ mô
và thị trường, song thị trường bất động sản chưa phục hồi, sản xuất kinh
doanh còn nhiều khó khăn, tiêu thụ hàng hoá chậm, năng lực tài chính
và khả năng trả nợ của doanh nghiệp còn rất thấp, chậm được cải thiện.
Sự trì trệ kéo dài của thị trường bất động sản, thị trường tài chính gây
khó khăn cho việc bán, xử lý tài sản bảo đảm tiền vay và nợ xấu có nguy
cơ gia tăng. Vì vậy, việc huy động các nguồn vốn và tìm kiếm các nhà
đầu tư có đủ năng lực tài chính để tham gia xử lý nợ xấu của các tổ chức
tín dụng không thuận lợi.
Trong nền kinh tế chuyển đổi, đang phát triển như Việt Nam, tổ
chức tín dụng vẫn là kênh dẫn vốn chính cho nền kinh tế, nên diễn biến
chỉ số kinh tế vĩ mô có ảnh hưởng sâu sắc đến hoạt động kinh doanh
ngân hàng và ngược lại. Xuất phát từ thực tiễn cuối năm 2011, tình
trạng khu vực ngân hàng Việt Nam tiềm ẩn nhiều rủi ro hệ thống, có
thể là nhân tố kích hoạt cho sự đổ vỡ kinh tế: lãi suất cho vay tăng cao
lên đến trên 20% và kéo dài từ 2009 - 2011; thanh khoản của hệ thống
NHTM gặp khó khăn, lãi suất cho vay liên ngân hàng lên tới 30% 40%; nợ xấu tăng nhanh; hiệu quả và lợi nhuận giảm sút… đặt ra yêu
cầu về tái cơ cấu hoạt động của hệ thống.
Trước thực trạng đó Đảng và Nhà nước ta đã xác định nhiệm vụ
trọng tâm của nhiệm kỳ 2011 - 2016 là thực hiện tốt 3 khâu đột phá
387


chiến lược gắn với tái cơ cấu nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng
trưởng. Việc tái cấu trúc hệ thống ngân hàng được xem là khâu then
chốt nằm trong chiến lược tái cấu trúc tổng thể nền kinh tế.
Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 (Khóa XI) khẳng định một
trong ba trọng tâm tái cấu trúc kinh tế là cơ cấu lại hệ thống tài chính,
trong đó trọng tâm là cơ cấu lại hệ thống ngân hàng của Việt Nam.
Chính vì vậy, chúng ta phải cơ cấu lại hệ thống ngân hàng để khắc phục

những yếu kém tồn tại trong hệ thống, nhằm lành mạnh hóa toàn bộ hệ
thống ngân hàng, bảo đảm hệ thống hoạt động an toàn, thông suốt, trở
thành kênh dẫn vốn đáng tin cậy và hiệu quả, giảm thiểu các rủi ro.
2. Nội dung tái cơ cấu hệ thống NHTM
Nội dung tái cơ cấu hệ thống NHTM bao gồm: tái cơ cấu tài chính;
tái cơ cấu hoạt động kinh doanh; tái cơ cấu hệ thống quản trị; tái cơ cấu
sở hữu.
Tái cơ cấu tài chính của NHTM là tăng quy mô, chất lượng vốn
tự có của các NHTM và xử lý nợ xấu. Do đặc điểm của loại hình kinh
doanh ngân hàng vốn tự có chỉ chiếm một tỷ trọng nhỏ trong nguồn vốn
kinh doanh, nhưng vốn tự có ý nghĩa rất lớn đối với sự tồn tại và phát
triển của NHTM. Quy mô và chất lượng vốn tự có của NHTM tạo nền
tảng cho hoạt động, đảm bảo sự an toàn, duy trì niềm tin và điều chỉnh
hoạt động của NHTM. Trong quá trình tái cơ cấu tài chính NHTM, một
nội dung hết sức quan trọng là phải biết chính xác số nợ xấu để có các
bước xử lý có hiệu quả. Xử lý nợ xấu có thể cấu trúc lại nợ, xử ký tài sản
đảm bảo, bán cho công ty mua bán nợ, chuyển nợ thành vốn góp,…
Tái cơ cấu hoạt động kinh doanh NHTM là củng cố, chấn chỉnh lại
hoạt động nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của NHTM và đáp ứng các
chuẩn mực và thông lệ quốc tế. Tái cơ cấu hoạt động kinh doanh của các
NHTM bao gồm các nội dung: tái cơ cấu về dịch vụ; tái cơ cấu về nhân
sự; tái cơ cấu về công nghệ; tái cơ cấu về mô hình tổ chức hoạt động.
Tái cơ cấu hệ thống quản trị có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với
NHTM, bởi tính đặc thù là doanh nghiệp kinh doanh tiền, nên có độ rủi
388


ro cao và mức độ ảnh hưởng lớn đối với hệ thống tài chính và toàn bộ
nền kinh tế quốc dân. Tái cơ cấu hệ thống quản trị của NHTM cần tuân
thủ 14 nguyên tắc cơ bản của Ủy ban Basel ban hành năm 1999, sửa đổi

năm 2006. Trong bối cảnh kinh tế có nhiều biến động khó lường, thỉ
quản trị của NHTM có ý nghĩa vô cùng quan trọng.
Tái cơ cấu sở hữu NHTM có ý nghĩa quyết định tới chức năng,
nhiệm vụ, phạm vi hoạt động và việc tuân thủ quy định pháp luật của
từng loại hình NHTM. Theo hình thức sở hữu có thể phân chia thành
các loại hình NHTM: ngân hàng thuộc về sở hữu tư nhân; ngân hàng
thuộc về sở hữu của các cổ đông (NHTM cổ phần); ngân hàng thuộc
sở hữu Nhà nước; ngân hàng liên doanh. Theo xu hướng chung tại các
nước, việc tái cơ cấu sở hữu là giảm dần tỷ lệ sở hữu nhà nước, tăng
dần tỷ lệ sở hữu trong lĩnh vực sở hữu cho các thành phần kinh tế khác.
Hầu hết các quốc gia đều chú trọng thu hút vốn đầu tư nước ngoài vào
lĩnh vực ngân hàng.
NHNN với vai trò là cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực ngân
hàng, có trách nhiệm đảm bảo an toàn cho toàn bộ hệ thông NHTM và
có vai trò rất lớn trong quá trình tái cơ cấu NHTM; Tổ chức quá trình tái
cơ cấu hệ thống NHTM (rà soát đánh giá tình hình hoạt động của toàn
hệ thống; lập phương án tái cơ cấu hệ thống NHTM trình Chính phủ phê
duyệt); Điều phối, hỗ trợ thực hiện tái cơ cấu (hỗ trợ giải quyết vấn đề
thanh khoản, làm trung gian giữa các NHTM, thực hiện và làm đầu mối
hoàn chỉnh các quy đinh pháp luật có liên quan đến hoạt động NHTM,
kiểm soát môi trường vĩ mô, cải thiện lòng tin của các nhà đầu tư nước
ngoài ); Đánh giá về tái cơ cấu hệ thống NHTM.
II. KẾT QUẢ TÁI CƠ CẤU HỆ THỐNG NGÂN HÀNG (2012
- 2014)
Tháng 3/2012, tại Quyết định số 254/QĐ - TTg ngày 1/3/2012,
Chính phủ thông qua Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng
giai đoạn 2011 - 2015”. Bắt đầu từ 2011- 2012, tập trung hỗ trợ thanh
khoản; rà soát, phân loại TCTD và thực hiện mua bán sáp nhập ngân
389

hàng yếu kém và đến năm 2014 hoàn thành căn bản tái cơ cấu tài chính
và 2015 hoàn thành căn bản tái cơ cấu hoạt động và quản trị.
Sau một năm, ngày 11/3/2013 Thủ tướng Chính Phủ đã ban hành
Quyết định số 363/QĐ-TTg về việc thành lập Ban chỉ đạo liên ngành
triển khai đề án “Cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng giai đoạn
2011-2015”.
Sau hơn 2 năm thực hiện triển khai đề án “Tái cơ cấu hệ thống các
tổ chức tín dụng giai đoạn 2011-2015”, đánh giá về kết quả tái cơ cấu
hệ thống ngân hàng có nhiều ý kiến khác nhau về thành công cũng như
hạn chế. Tuy nhiên, để đánh giá một cách có căn cứ cần dựa vào những
mục tiêu và lộ trình của đề án; đồng thời dựa trên những tiêu chí đánh
giá của nhiều quốc gia đã thực hiện. Để đánh giá hiệu quả của quá trình
tái cấu trúc hệ thống ngân hàng của các quốc gia, thường sử dụng hệ
thống chỉ tiêu đo lường so sánh việc thực hiện các mục tiêu trước và sau
tái cấu trúc, như: khả năng thanh toán và khả năng sinh lời; sự cải thiện
năng lực thực hiện chức năng trung gian tài chính; khôi phục niềm tin
của công chúng,….
Căn cứ vào mục tiêu, cũng như lộ trình của đề án, bước đầu có thể
đánh giá kết quả về những thành công và hạn chế của quá trình tài cơ
cấu hệ thống NHTM trong 2012 - 2014 như sau:
1. Những kết quả bước đầu
- Khuôn khổ pháp lý về an toàn hoạt động ngân hàng từng bước
được hoàn thiện.
Các Đề án và hành lang pháp lý, đặc biệt trong vấn đề xử lý nợ xấu
đã được thiết lập tạo tiền đề đẩy nhanh tiến trình tái cơ cấu hệ thống
ngân hàng. Để hỗ trợ cho quá trình tái cấu trúc hệ thống tổ chức tín
dụng, tháng 5/2013, Chính phủ thông qua đề án “Xử lý nợ xấu của hệ
thống các tổ chức tín dụng” và đề án “Thành lập Công ty quản lý tài
sản của các tổ chức tín dụng Việt Nam” (Quyết định số 854/QĐ-TTg

ngày 31/5/2013). Để tạo sự đồng thuận, quan tâm, ủng hộ của toàn xã
hội đối với các đề án, NHNN đã ban hành kế hoạch hành động, thành
390


lập ban chỉ đạo liên ngành triển khai các đề án, tập trung thanh tra toàn
diện, giám sát tích cực, yêu cầu thực hiện kiểm toán độc lập đối với các
tổ chức tín dụng để đánh giá đúng thực trạng hoạt động của hệ thống
các tổ chức tín dụng và xác định các tổ chức tín dụng yếu kém cần cơ
cấu lại. NHNN đã chủ trì hoặc với các cơ quan liên quan xây dựng và
ban hành nhiều văn bản đẩy nhanh quá trình tái cơ cấu như: Quyết định
số 48/2013/TTg-QĐ ngày 1/8/2013 của Thủ tướng Chính phủ; Thông
tư số 02/2013/TT-NHNN ngày 21/1/2013; Chỉ thị số 06/CT-NHNN
ngày 9/11/2012; Quyết định số 780/QĐ-NHNN ngày 23/4/2012; Chỉ
thị số 01/CT-NHNN ngày 31/1/2013; Chỉ thị số 04/CT-NHNN ngày
17/9/2013, v.v …
Trên cơ sở hành lang pháp lý được ban hành, tái cấu trúc hệ thống
ngân hàng đã và đang được triển khai và bước đầu đã đạt được một số
kết quả đáng ghi nhận giúp hoạt động ngân hàng từng bước được cơ
cấu lại theo hướng lành mạnh. NHNN đã tiến hành thanh tra toàn diện
pháp nhân 32 tổ chức tín dụng trong năm 2012 và 25 tổ chức tín dụng
trong năm 2013 để phân loại, đánh giá đúng thực trạng tài chính, hoạt
động, quản trị của tổ chức tín dụng. Trên cơ sở kết quả thanh tra, giám
sát, NHNN đã xác định được một số tổ chức tín dụng yếu kém hoặc vi
phạm nghiêm trọng quy định an toàn hoạt động cần được ưu tiên tập
trung cơ cấu lại. Căn cứ kết quả thanh tra, giám sát và kiểm toán độc
lập, NHNN đã yêu cầu các tổ chức tín dụng xây dựng phương án cơ cấu
lại nhằm khắc phục những yếu kém, vi phạm pháp luật và thực hiện các
giải pháp cơ cấu lại phù hợp. Riêng đối với 9 ngân hàng yếu kém cần
cơ cấu lại, NHNN đã thành lập tổ giám sát tại từng ngân hàng để giám

sát chặt chẽ, toàn diện và bảo vệ tài sản tại các ngân hàng; chỉ đạo các
NHTM nhà nước hỗ trợ thanh khoản và tham gia cơ cấu lại; thành lập
ban chỉ đạo tái cơ cấu đối với từng ngân hàng với sự tham gia của một
số bộ, ngành, địa phương. Báo cáo xin ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng
Chính phủ khi cần thiết.
- Các ngân hàng được tái cơ cấu bước đầu đã có sự thay đổi năng
lực tài chính, an toàn hệ thống đã dần được cải thiện.
391


Nhiệm vụ cơ cấu lại được thực hiện đồng bộ trên tất cả các mặt về
cơ chế, chính sách, tài chính, quản trị, hoạt động đối với tất cả các nhóm
tổ chức tín dụng cả trong nước và nước ngoài. Bước đi đầu tiên của tiến
trình tái cơ cấu ngân hàng có thể được đánh dấu bằng động thái khoanh
vùng nhóm tổ chức tín dụng yếu kém của NHNN. Việc sáp nhập, hợp
nhất, mua lại các tổ chức tín dụng đã và đang diễn ra, chủ yếu thực hiện
theo nguyên tắc tự nguyện. NHNN chưa phải áp dụng biện pháp can
thiệp bắt buộc đối với trường hợp nào theo quy định của pháp luật. 
Sau khi xác định chín ngân hàng yếu kém cần cơ cấu lại (bao gồm:
SCB, Ðệ Nhất, Việt Nam Tín Nghĩa, Habubank, Tienphongbank, GP
Bank, Navibank, TrustBank và Western Bank), NHNN đã tiến hành các
biện pháp kiểm soát tình hình hoạt động của các ngân hàng này. Ðồng
thời, phối hợp các bộ, ngành, địa phương phê duyệt và chỉ đạo triển khai
phương án cơ cấu lại đối với từng ngân hàng. Trong đó phải kể đến là
sự hợp nhât 03 ngân hàng: NHTM cổ phần Sài gòn, ngân hàng Đệ nhất
và ngân hàng Việt nam Tín nghĩa. Trước khi hợp nhất, ba ngân hàng này
lâm vào tình trạng mất khả năng thanh khoản trầm trọng, nhưng sau khi
sáp nhập với nhau thành một ngân hàng dưới sự bảo trợ của ngân hàng
Đầu tư và Phát triển Việt Nam và sự hỗ trợ của NHNN thông qua khoản
vay tái cấp vốn. Sau khi sáp nhập, NHTM cổ phần Sài Gòn bảo đảm an

toàn tài sản Nhà nước, đảm bảo các khoản chi trả các khoản tiền gửi của
dân chúng và thanh toán được hầu hết các khoản nợ vay tái cấp vốn của
NHNN. Kết quả bước đầu của tái cơ cấu hệ thống NHTM có thể thấy
rõ qua việc phát hành cổ phiếu để tăng vốn điều lệ, bán cổ phần cho cổ
đông nước ngoài, sáp nhập một số NHTM cổ phần với nhau.
Các NHTM yếu kém có nguy cơ đổ vỡ cũng đã được NHNN kiểm
soát chặt chẽ và từng bước được xử lý thông qua các giải pháp thích hợp
nhờ đó mà thị trường tiền tệ bước đầu dần đi vào ổn định.

- Từng bước lành mạnh hóa tài chính, trọng tâm là tăng vốn điều
lệ và xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng.
Hệ thống ngân hàng đã tích cực thực hiện các giải pháp đồng bộ để
kiềm chế nợ xấu gia tăng và xử lý nợ xấu như: triển khai các giải pháp
392


tự xử lý nợ xấu; cơ cấu lại nợ để hỗ trợ doanh nghiệp tiếp cận được vốn
vay phục vụ sản xuất, kinh doanh; kiểm soát và tiết giảm chi phí hoạt
động kể cả chi lương, thưởng và cổ tức để tăng khả năng trích lập dự
phòng và xử lý nợ xấu bằng dự phòng rủi ro; thực hiện các giải pháp
nâng cao chất lượng tín dụng và tích cực bán nợ xấu cho Công ty Quản
lý tài sản của tổ chức tín dụng Việt Nam (VAMC). Nhờ đó, nợ xấu của
các tổ chức tín dụng đã từng bước được xử lý, chất lượng hoạt động của
các tổ chức tín dụng từng bước được cải thiện dần.
Tuy nhiên, đây mới chỉ là những bước kết quả bước đầu, các ngân
hàng vẫn còn một chặng đường dài đầy thách thức phía trước trong tiến
trình tái cơ cấu để có thể đạt được sự chuyển biến mạnh mẽ về chất
trong toàn bộ hệ thống như mục tiêu đề án đã đưa ra. Bên cạnh những
thành công, quá trình thực hiện cho thấy, vẫn còn quá nhiều hạn chế,
khả năng khó hoàn thành mục tiêu, nhiệm vụ về đích đúng hạn của Đề

án vào năm 2015.
2. Những hạn chế

- Các ngân hàng sau hợp nhất, sáp nhập, mặc dù đã có sự tăng lên
đáng kể về quy mô vốn và tài sản nhưng các thương vụ sáp nhập, hợp
nhất thời gian qua mới chỉ là sự sáp nhập, hợp nhất về mặt cơ học, chứ
chưa có sự cải thiện đáng kể về mặt tài chính và quản trị.
Chúng ta đều biêt rằng tái cơ cấu chỉ có hiệu quả sau khi việc mua
bán, sát nhập tạo ra một sắc diện mới cho chủ thể cũ. Phần lớn các ngân
hàng được tái cơ cấu vừa qua đã có sự thay đổi ban đầu, chủ trương tái
cơ cấu các tổ chức tín dụng bước đầu có hiệu quả khi tổ chức mạnh mua
tổ chức yếu. Song, phải thừa nhận một thực tế, tái cơ cấu mới chỉ dừng
lại ở “bình mới rượu cũ”, chưa có sự thay đổi mạnh mẽ cả về chất lẫn
lượng, cũng như phương thức hoạt động.

- Tốc độ tăng nợ xấu tuy có giảm nhưng quy mô vẫn lớn.
Nợ xấu ngày càng khó xác định và đến nay vẫn chưa có biện pháp
xử lý cơ bản và bài toán giải quyết “nợ xấu” vẫn nan giải. Ðề án tái cơ
cấu hệ thống các tổ chức tín dụng giai đoạn 2011 - 2015 đặt ra lộ trình
393


đến năm 2015 hoàn thành cơ bản xử lý nợ xấu. Tuy nhiên, theo đánh giá
của nhiều chuyên gia kinh tế, mục tiêu này khó có thể thực hiện được
bởi cho đến nay, mặc dù tốc độ tăng nợ xấu có giảm nhưng quy mô nợ
xấu còn rất lớn, rủi ro hệ thống vẫn còn và khủng hoảng thanh khoản
vẫn có thể xảy ra bất cứ lúc nào do ảnh hưởng của nợ xấu.
Đáng chú ý, sau khi NHNN ban hành Quyết định 780 cho phép
các tổ chức tín dụng cơ cấu lại nợ theo hướng giãn, hoãn kỳ hạn nợ để
tránh áp lực nợ bị “nhảy nhóm”, không ít đơn vị đã lạm dụng quá mức

chính sách này để tránh áp lực về số liệu nợ xấu. Chính hành vi này dẫn
đến nợ xấu không được phản ánh thực chất và không trích lập đủ mức
cần thiết.
Theo báo cáo tài chính ngân hàng 6 tháng đầu năm 2014, cho thấy
lợi nhuận của nhiều ngân hàng sụt giảm so với cùng kỳ. Đặc biệt, nợ xấu
của các ngân hàng cũng đồng loạt tăng. Theo công bố của NHNN, tỷ lệ
nợ xấu trên toàn hệ thống hiện cuối tháng 6/2014 ở mức 4,17% tổng dư
nợ cao hơn mức 4,07% vào cuối tháng 5/2014 và mức 3,61% cuối năm
2013. Đến thời điểm này, tổng nợ xấu đã xử lý khoảng 210.000 tỷ đồng,
hiện còn lại khoảng 161.000 tỷ đồng. Nợ cũ chưa giải quyết dứt điểm
lại phát sinh nợ mới. Vì vậy, nếu không giải quyết dứt điểm thì đây là
điểm nghẽn của nền kinh tế; còn tồn tại nợ xấu cao thì nguy cơ bất ổn
kinh tế vĩ mô vẫn còn. Trong khi đó hãng xếp hạng tín dụng Moody’s
ước tính là 10-15%. Nợ xấu vẫn là ‘ung nhọt’ của các ngân hàng thương
mại. Nếu xét về tỷ lệ nợ xấu, thì đáng nói nhất nằm ở nhóm ngân hàng
thương mại cổ phần khi đa số các tổ chức có tỷ lệ vượt 3% - ngưỡng an
toàn do NHNN và các tổ chức quốc tế đặt ra.
Liên quan đến nợ xấu nhiều ý kiến cho rằng việc xử lý nợ xấu hiện
nay còn gặp nhiều khó khăn và chúng ta mới chỉ thực hiện khoanh vùng
nợ xấu chứ chưa xử lý dứt điểm được, xử lý nợ xấu còn nhiều nan giải.
Quý 4 năm ngoái khi Công ty Quản lý tài sản của các tổ chức tín dụng
(VAMC) đi vào hoạt động và những khoản nợ đầu tiên được mua, người
ta đã hy vọng nhìn thấy khả năng xử lý nợ xấu. Nhiều người cho rằng
394


một cơ chế xử lý nợ đã ra đời, giống như ở các nước trong các cuộc
khủng hoảng trước đây, và cơ chế này sẽ mang lại hiệu quả.
Cơ chế hoạt động của một tổ chức như VAMC ở các quốc gia khác
thực chất là Nhà nước bỏ tiền ra mua nợ, ôm khoản nợ đó một thời gian,

sau đó khi kinh tế phục hồi, thị trường tài chính, bất động sản ấm lên,
nhưng VAMC của Việt nam không như vậy. VAMC mua nợ bằng giấy,
giấy đó là trái phiếu đặc biệt, được mang lên giao dịch với Ngân hàng
Nhà nước để vay tiền. Bán nợ, cầm giấy, ngân hàng vẫn phải tiếp tục
đòi nợ và thêm một công đoạn mới là mỗi năm trích dự phòng rủi ro
20% tổng giá trị tờ giấy cầm ấy. Hiện VAMC đang gặp khó khăn trong
việc phát mãi tài sản đảm bảo thông qua đấu giá. VAMC đã tổ chức ba
lần đấu giá nhưng đều thất bại. VAMC đấu giá theo cách thông thường,
giá bán không linh hoạt, nên không làm cho thị trường nợ chuyển động,
thất bại là ở đó. VAMC công bố đến cuối tháng 8/2014 đã mua được
tổng cộng 59.000 tỉ đồng nợ xấu. Con số này có thể thấp hơn số nợ xấu
phát sinh từ tháng 10 năm 2013 đến nay. VAMC ôm nợ, mà chưa xử lý
được thì làm sao nợ giảm được? Cái cần hiện nay là cho VAMC một cơ
chế thị trường và một nguồn lực tài chính khoảng 3.000 - 5.000 tỉ đồng
để xử lý nợ xấu. Cơ chế ấy là cho phép VAMC bán đấu giá tài sản theo
giá thị trường, bán đến khi có người mua. Vướng mắc này cần được
tháo gỡ. Còn cứ với cách thức tiến hành hiện tại, sẽ chẳng có ngân hàng
nào giải thể, phá sản vì nợ, nhưng sẽ nợ đến chết.
- Vấn đề sở hữu chéo giữa các tổ chức tín dụng vẫn chưa được hạn
chế và kiểm soát hiệu quả.
Nghị định 141/2006/NĐ-CP, ngày 22/11/2006 yêu cầu tất cả các
NHTM phải có vốn điều lệ tối thiểu là 3.000 tỷ đồng vào cuối năm
2010. Áp lực tăng vốn điều lệ đã buộc các ngân hàng phải liên kết với
nhau thông qua nắm giữ cổ phần của nhau. Việc NHNN thực hiện chính
sách tiền tệ nới lỏng trong một thời gian dài từ năm 2006 đến năm 2010
đã thúc đẩy tăng trưởng tín dụng bùng nổ một cách mạnh mẽ. Để có đủ
vốn cung cấp cho nền kinh tế với quy mô lớn và thường xuyên, thì các
395

tổ chức tín dụng buộc phải liên kết sở hữu với nhau. Việc sáp nhập các
tổ chức tín dụng với nhau theo Đề án cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín
dụng giai đoạn 2011 đến năm 2015 của Thủ tướng Chính phủ đã khiến
cho một nhóm ngân hàng hoặc cá nhân trở thành chủ sở hữu của nhiều
ngân hàng khác.
Hiện trạng mạng lưới sở hữu chéo ở Việt Nam vẫn đang hết sức
phức tạp, đã tạo thành một ma trận chằng chịt đến mức báo động, dù
các quy định khống chế tình trạng này không thiếu, mà rất ít thông tin
được công khai.
Trên thực tế, luật các tổ chức tín dụng năm 2010 đã có những quy
định rõ ràng về vấn đề sở hữu cổ phần của các cá nhân và các tổ chức
tín dụng. Tuy nhiên, để lách luật, các tổ chức tín dụng đã hoặc thông
qua trung gian để mua cổ phần của các tổ chức tín dụng đã mua cổ phần
của mình, hoặc cá nhân thì tìm cách núp bóng người khác để sở hữu cổ
phần ngân hàng vượt quá con số quy định là 5% vốn điều lệ của tổ chức
tín dụng như quy định.
Vấn đề sở hữu chéo, đầu tư chéo trong hệ thống tổ chức tín dụng
ở Việt Nam đang có xu hướng diễn biến phức tạp, tiềm ẩn rủi ro và ảnh
hưởng đến an toàn hoạt động của từng tổ chức tín dụng nói riêng cũng
như toàn hệ thống tổ chức tín dụng nói chung, gây cản trở nhất định đến
quá trình cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng. Sở hữu chéo đã gây
nên một số tác động tiêu cực đến hoạt động quản trị, điều hành, tính
minh bạch trong hoạt động của một số tổ chức tín dụng gây ra những
cản trở nhất định đến quá trình cơ cấu lại hệ thống.
Có nhiều ý kiến phản ánh vấn đề sở hữu chéo và sở hữu có tính
lũng đoạn trong hoạt động ngân hàng ngày càng nóng hơn, nhất là khi
tiến hành tái cơ cấu hệ thống ngân hàng.
- Tái cấu trúc hệ thống ngân hàng triển khai còn chậm, chưa thật
sự hiệu quả.
Thủ tướng cũng đã nhiều lần nhắc NHNN quyết liệt và đẩy nhanh

tái cơ cấu. Tại phiên họp Chính phủ thường kỳ tháng 8/2014 vừa qua,
396


một lần nữa Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng lại nhấn mạnh đến việc thúc
đẩy tái cơ cấu hệ thống ngân hàng, mà nếu cần thiết sẽ cho phá sản ngân
hàng yếu kém. Tuy nhiên, có những vướng mắc vượt tầm giải quyết của
ngân hàng đó, hay của chính NHNN. Nhiều chuyên gia kinh tế vẫn cho
rằng, phải quyết liệt hơn nữa tái cơ cấu hệ thống các tổ chức tín dụng,
mà trọng tâm đầu tiên vẫn là xử lý nợ xấu phải mạnh mẽ và dứt điểm.
Tại các kỳ họp Quốc hội (khóa XIII) yêu cầu đặt ra là NHNN phải tạo
cho được chuyển biến tích cực trong việc tái cơ cấu hệ thống ngân hàng,
các tổ chức tín dụng, các công ty tài chính gắn với thị trường chứng
khoán, thị trường tài chính, bảo đảm đến năm 2015 có một hệ thống
ngân hàng lành mạnh. Nhưng hơn 2 năm qua tái cơ cấu hệ thống ngân
hàng chưa chuyển biến tích cực như mong đợi.

- Cơ cấu tổ chức và hoạt động của các ngân hàng chuyển biến chậm.
Bộ máy quản lý và quy trình hoạt động còn cồng kềnh với số lượng
lao động và số lượng chi nhánh, phòng giao dịch quá nhiều nhưng phân
bổ không hợp lý và làm việc kém hiệu quả. Ngoài ra việc triển khai mô
hình mới còn chậm và trình độ nhân lực còn chưa đáp ứng được yêu cầu
xây dựng và phát triển thể chế quản trị ngân hàng hiện đại.

- Năng lực quản trị điều hành còn nhiều hạn chế ở mọi cấp điều hành.
Trình độ quản trị ngân hàng vẫn chưa đáp ứng tốt các chuẩn
mực quốc tế. Việc thiểu các thành viên độc lập trong Hội đồng quản trị,
sự hạn chế về trình độ của những người điều hành vẫn là nhân tố hạn
chế hiệu quả hiệu quả quản lý tại các ngân hàng. Sự thiếu rõ ràng và
minh bạch trong mối quan hệ giữa hội đồng quản trị, ban điều hành, ban

kiểm soát cũng như chưa có được những cơ chế giải quyết triệt để dẫn
tới giảm tính độc lập của ban kiểm soát khi thực hiện vai trò của mình.
Hiệp ước Basel I ra đời năm 1988, nhưng phải 17 năm sau Việt Nam
mới bắt đầu thực hiện với sự ra đời của hai quyết định quan trọng: Quyết
định 457/2005/QĐ-NHNN, ngày 19/4/2005, Quyết định này sau đó đã
được thay thế bằng Thông tư 13/2010/TT-NHNN, ngày 20/05/2010 và
Thông tư 19/2010/TT-NHNN, ngày 27/09/2010, về đảm bảo các tỷ lệ
397


an toàn trong hoạt động của các tổ chức tín dụng; Quyết định 493/2005/
QĐ-NHNN, ngày 22/4/2005 về phân loại nợ, trích lập và sử dụng dự
phòng trong hoạt động của các tổ chức tín dụng. Các quy định này nhìn
chung đã theo tinh thần của Basel I. Tuy nhiên, mức độ vận dụng Basel
I của các ngân hàng Việt Nam vẫn còn chưa đầy đủ do thiếu hạ tầng kỹ
thuật và cơ sở dữ liệu. Cụ thể, tỷ lệ an toàn vốn của các NHTM lớn dù
đã đạt mức 8%, nhưng các tỷ lệ này được tính toán trên cở sở các chuẩn
mực kế toán Việt Nam. Vậy, bao giờ hệ thống ngân hàng Việt Nam có
thể tuân thủ hoàn toàn Basel I? Còn Basel II đến khi nào? Kinh nghiệm
ở nhiều quốc gia châu Á đã triển khai Basel II cho thấy, thường phải mất
từ 5 năm đến 7 năm kể từ lúc bắt đầu đến khi hoàn toàn tuân thủ. Do đó,
nếu không triển khai nghiêm túc từ đầu, hệ thống ngân hàng Việt Nam
vẫn còn cách đích Basel II khá xa. Trên thực tế, các NHTM tuy đã đạt
được tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu là 8% theo Basel II, nhưng nếu trích lập
dự phòng rủi ro đúng và đủ theo quy định của NHNN, chắc chắn tỷ lệ
này sẽ sụt giảm, nhất là trong điều kiện hiện nay, khi con số nợ xấu chưa
xác định chính xác là bao nhiêu.
Hiện tại tỷ lệ nợ xấu, sở hữu chéo, can thiệp của chính quyền trung
ương và địa phương trong hoạt động cho vay của ngân hàng, công tác
thanh tra giám sát ngân hàng… chưa thực sự phản ánh chính xác hoạt

động của thị trường tài chính Việt Nam.
3. Nguyên nhân chủ yếu của những hạn chế

- Nguyên nhân từ thể chế và kinh tế vĩ mô
Hệ thống pháp luật về lĩnh vực hoạt động ngân hàng còn thiếu,
chồng chéo, bất cập hoặc chậm sửa đổi, bổ sung, áp dụng những quy
định quan trọng tạo điều kiện cho ngành phát triển phù hợp với các chẩn
mực quốc tế và lộ trình hội nhập, như Luật Phá sản, Luật Mua & Bán,
Sát nhập, hợp nhất ngân hàng,… Hệ thống thanh tra, giám sát hoạt động
ngân hàng chưa có hiệu quả cao trong bối cảnh các NHTM phát triển
nhanh về quy mô và hội nhập quốc tế sâu rộng. Các tiêu chuẩn cấp phép,
các chuẩn mực an toàn chưa chặt chẽ, chưa kiềm chế mức độ rủi ro gia
398


tăng trong hoạt động ngân hàng. Nguyên tắc thị trường trong hoạt động
ngân hàng và kỷ cương, kỷ luật, an toàn trong hoạt động ngân hàng
không được đề cao. Sự thiếu minh bạch về thông tin và các hành vi cố ý
làm trái quy định pháp luật trong ngân hàng chưa đuợc xử lý nghiêm.
Việc quản lý, giám sát của NHNN và Chính phủ chưa hiệu quả.
Chẳng hạn theo Thông tư 13/2010/TT-NHNN và Thông tư 19/2010/TTNHNN về hoạt động giám sát từ xa của NHNN mới chỉ được thể hiện
trong nội dung giám sát chất lượng tài sản bằng việc thống kê các khoản
nợ quá hạn, hoặc trong việc giám sát các giới hạn tín dụng của NHTM
mà điều này chưa đủ để đánh giá mức độ rủi ro tín dụng của NHTM,
vì cần phải có thêm những đánh giá định tính khác như đánh giá tiêu
chuẩn cấp tín dụng và đánh giá quy trình cấp tín dụng của ngân hàng.
Hoạt động giám sát của NHNN đối với các NHTM chủ yếu vẫn mang
tính theo dõi, giám sát một cách riêng lẻ với từng ngân hàng, mà chưa
thấy được xu hướng chung của cả hệ thống; chưa chú trọng vào hoạt
động cảnh báo sớm của các NHTM. Do vây, rủi ro hệ thống và khủng

hoảng thanh khoản có thể xẩy ra bất cứ lúc nào do ảnh hưởng của nợ
xấu vẫn còn.
Kinh tế vĩ mô tuy bước đầu có sự phục hồi, song sự chuyển biến
chưa thực sự rõ nét, thể hiện: thị trường bất động sản chưa được phá
băng, hoạt động sản xuất kinh doanh còn nhiều khó khăn, sức mua còn
thấp, năng lực tài chính và khả năng trả nợ của doanh nghiệp còn rất
thấp,… nên việc việc xử lý nợ xấu còn nhiều khó khăn. Cùng với nó là
thị trường tài chính trong nước và quốc tế vẫn còn nhiều khó khăn nên
việc huy động các nguồn vốn và tìm kiếm các nhà đầu tư cũng hạn chế.

- Nguyên nhân từ các NHTM
Chưa chủ đông tự tái cơ cấu, nợ xấu chưa được xác định một cách
đầy đủ, chưa thực sự nghiêm túc chấp hành những quy định về cho vay
và đảm bảo an toàn trong hoạt động tín dụng. Trình độ và năng lực của
các cấp lãnh đạo, cũng như nhân viên còn nhiều hạn chế, chưa nỗ lực
399


trong việc phát triển sản phẩm, dịch vụ mới, chưa tìm ra hướng đi riêng
trong hoạt động ngân hàng.
Việc cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng và xử lý các tổ chức
tín dụng yếu kém là vấn đề hết sức phức tạp, nhạy cảm, liên quan đến
quyền, nghĩa vụ, lợi ích của nhiều bên và mất nhiều thời gian với nhiều
thủ tục, quy định. Do vậy, việc tái cơ cấu hệ thống ngân hàng, việc xử
lý cần có lộ trình, từng bước, thận trọng và bằng nhiều giải pháp đồng
bộ, nhưng cũng cần quyết liệt hơn nữa.
III. KHUYẾN NGHỊ
Để đẩy mạnh cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng trong những
thời gian còn lại của đề án để đạt được những mục tiêu đã định, xin có
một số khuyến nghị sau:

1. Hoàn thiện môi trường pháp lý
Rà soát hệ thống văn bản pháp lý theo hướng đầy đủ, đồng bộ và
phù hợp với thông lệ và chuẩn mực quốc tế, đồng thời vẫn đảm bảo tính
đặc thù của nền kinh tế Việt Nam, tạo điều kiện thông thoáng cho các
NHTM Việt nam, nâng cao hiệu lực quản lý.
Chẳng hạn hệ thống pháp luật về M&A. Tuy những quy định pháp
luật hiện hành đã đề cập đến hoạt động M&A, nhưng khái niệm chưa
được chuẩn hóa, chưa thống nhất với các văn bản khác. Các quy định
này mới chỉ dừng lại ở việc xác lập về mặt hình thức của hoạt động
M&A. Nhưng bản chất của M&A là một giao dịch thương mại, tài
chính, đòi hỏi phải có những quy định cụ thể như: kiểm toán, định giá,
tư vấn, môi giới, cung cấp thông tin, bảo mật, chuyển giao xác lập sở
hữu, chuyển dịch tư cách pháp nhân, cổ phần, cổ phiếu, các nghĩa vụ tài
chính, thương hiệu, cơ chế giải quyết tranh chấp,… Hiện cũng chưa có
các văn bản hướng dẫn các thủ tục, quy trình M&A rõ ràng, cụ thể, gây
khó khăn trong việc xác lập các giao dịch, địa vị mỗi bên mua bán cũng
như hậu quả pháp lý sau M&A. Hoặc vấn đề sử hữu chéo cần có văn
bản pháp quy cũng như việc kiểm soát việc thực thi các điều khoản quy
định. Ví dụ bổ sung thuật ngữ sở hữu chéo vào trong Thông tư 13/2010/
400


TT-NHNN đồng thời hình sự hóa các vấn đề liên quan đến sở hữu chéo
để ngăn ngừa hành vi này (bổ sung vào luật dân sự). Hoàn thiện các văn
bản pháp lý khác chi phối hoạt động của các NHTM, đến việc đổi mới
hệ thống quản trị doanh nghiệp, quản trị rủi ro, minh bạch hóa trong
hoạt động ngân hàng.
2. Nâng cao vai trò định hướng, quản lý, giám sát của NHNN
và Chính phủ
NHNN cần tham gia, hỗ trợ sâu hơn để xử lý những vấn đề liên

quan đến nhiều chủ thể khác nhau. Ví dụ, một khoản nợ xấu có thể do
một vài nhân hàng quản lý, khi giải quyết mỗi ngân hàng đều cố gắng
giành phần lợi cho mình, dẫn đến những chi phí phát sinh không đáng
có. Trong trường hợp này NHNN cần tham gia với vai trò tư vấn, sắp
xếp, góp phần đẩy nhanh quá trình xử lý nợ xấu và giảm chi phí xã hội
phát sinh. Hoặc trong quá trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng, đó là
vấn đề huy động vốn. Việc tăng vón có thể dẫn tới tình trạng sở hữu
chéo ngày càng trầm trọng. Do vậy, việc kiểm soát từ xa, giám sát tại
chỗ NHNN phải kiểm soát được tính minh bạch của các luồn tiền khi
NHTM tăng vốn. Vấn đề nợ xấu, NHNN cần đôn đốc, giám chặt chẽ
qúa trình bán, xử lý nợ xấu giữa các NHTM và VAMC theo đề án Chính
phủ đã phê duyệt.
Chính phủ theo dõi, kiểm tra, giám sát, đôn đốc quá trình tái cơ cấu
hệ thống ngân hàng một cách thường xuyên. Chính phủ cho triển khai
cổ phần hóa sâu rộng hơn bằng cách bớt tỷ lệ sở hữu của Nhà nước trong
các ngân hàng đã cổ phân hóa là: VCB, BIDV, Vietinbank và MHB. Đối
với NHTM Nhà nước lớn nhất Việt Nam - Agribank cần được cổ phần
hóa, nhưng vẫn đảm bảo Nhà nước nắm giữ cổ phần chi phối. Bởi hoạt
động của Agribank chưa hiệu quả, nợ xấu cao. Tuy nhiên, trước khi cổ
phần hóa cần được tái cấu trúc lại, phấn đấu giảm nợ xấu.
Từng bước nâng dần tỷ lệ sở hữu cổ phần của nhà đầu tư nước
ngoài đối với NHTM trong nước, đặc biệt là những định chế tài chính
quốc tế có uy tín, với những kinh nghiệm, nguồn lực (về con người,
401


quản trị rủi ro, phát triển sản phẩm, tiếp cận thị trường vốn quốc tế) sẽ
là nhân tố thúc đẩy phát triển hệ thống ngân hàng Việt nam.
3. Đối với việc xử lý nợ xấu
Một trong những vấn đề mang tính quyết định đối với chương trình

tái cơ cấu hệ thống và cũng là nhiệm vụ nặng nề đối với các tổ chức tín
dụng là phương án xử lý nợ xấu. Để xử lý tận gốc vấn đề nợ xấu trong
hệ thống các tổ chức tín dụng, trước mắt cần minh bạch hóa thông tin
nợ xấu của từng tổ chức tín dụng. Để thực hiện vấn đề này, NHNN phải
có biện pháp kiểm tra và giám sát chặt chẽ hoạt động của từng tổ chức
tín dụng, đảm bảo các thông tin về nợ xấu do các tổ chức này cung
cấp phải phù hợp với quy định của pháp luật và thông lệ quốc tế. Tăng
cường công tác thanh tra, giám sát các tổ chức tín dụng chấp hành các
quy định về hoạt động ngân hàng, xử lý nợ xấu; đổi mới về tổ chức và
hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng phù hợp với thông lệ và chuẩn
mực quốc tế; ban hành các cơ chế, quy định an toàn hoạt động ngân
hàng như phân loại nợ, trích lập và sử dụng dự phòng rủi ro, quy chế
cho vay, mua trái phiếu doanh nghiệp,ủy thác; xử lý dứt điểm tình trạng
sở hữu chéo giữa các tổ chức tín dụng... Cần có biện pháp xử phạt thích
đáng đối với các tổ chức tín dụng vi phạm.
Đối với các tổ chức tín dụng cần tích cực xử lý nợ xấu: thường
xuyên đánh giá lại, phân loại đúng chất lượng và khả năng thu hồi của
các khoản nợ; tiếp tục cơ cấu lại nợ; hỗ trợ vốn để khách hàng khắc
phục khó khăn và phục hồi sản xuất kinh doanh; kiểm soát chặt chẽ và
giảm chi phí hoạt động; tăng cường trích lập và sử dụng dự phòng rủi
ro để xử lý nợ xấu; các tổ chức tín dụng tăng cường năng lực quản trị
rủi ro, nhất là rủi ro tín dụng, nhằm hạn chế nợ xấu mới phát sinh, đồng
thời phối hợp chặt chẽ với công ty Quản lý tài sản (VAMC) để triển khai
thực hiện quyết liệt các giải pháp xử lý nợ xấu theo quy định của pháp
luật. Đối với khách hàng vay: củng cố, chấn chỉnh, tái cơ cấu hoạt động,
nâng cao năng lực tài chính, quản trị, tăng cường ứng dụng công nghệ
và khả năng cạnh tranh; phối hợp với tổ chức tín dụng xây dựng và triển
khai các phương án cơ cấu lại nợ.
402

NHNN điều hành linh hoạt, thận trọng chính sách tiền tệ, tín dụng;
triển khai các giải pháp xử lý hàng tồn kho, nợ đọng trong xây dựng
cơ bản; khuyến khích đầu tư, tiêu dùng, tháo gỡ khó khăn cho sản xuất
kinh doanh; phát triển thị trường bất động sản; chủ động phối hợp với
các cơ quan liên quan đề xuất xây dựng và ban hành chính sách về
miễn, giảm thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế giá trị gia tăng đối với
công ty quản lý tài sản của các tổ chức tín dụng Việt Nam và hoạt động
mua, bán tài sản bảo đảm để thúc đẩy phát triển thị trường mua bán nợ
và hỗ trợ xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng cũng như sửa đổi, bổ
sung và hoàn thiện một số quy định liên quan đến giao dịch bảo đảm,
xử lý tài sản bảo đảm và các quyền của chủ nợ, nghĩa vụ của bên vay,
bên bảo đảm tại Luật Dân sự, Luật Đất đai, Luật Tố tụng dân sự, Luật
Thi hành án dân sự.
VAMC đã được thành lập hơn một năm, cho tới nay mới phát huy
tác dụng ở góc độ là góp phần làm sạch bảng cân đối tài sản của các
tổ chức tín dụng trước mắt, trong ngắn hạn để giúp chúng trở nên lành
mạnh hơn nhằm khai thông tín dụng cho nền kinh tế và giúp hệ thống
ngân hàng hấp dẫn các nhà đầu tư, đặc biệt là đầu tư nước ngoài hơn.
VAMC đang vừa làm vừa điều chỉnh, và nhiệm vụ chính cũng chỉ là
cái túi để nợ xấu của ngành ngân hàng. Muốn VAMC giải quyết triệt để
vấn đề nợ xấu thì tốt nhất là hãy tạo ra một sân chơi chung, rộng hơn về
quy mô và thông thoáng hơn về luật lệ với sự tham gia của các tổ chức
AMC hiện thời hay sẽ thành lập từ nhiều nguồn lực khác mà không nhất
thiết phải làm tổn hại đến ngân sách nhà nước. Nhà nước cần tạo hành
lang pháp lý thuận lợi để cho các tổ chức quốc tế cũng như cá nhân quan
tâm đến việc đầu tư vào các khoản nợ xấu này có cơ hội tiếp cận. Theo
đó, để đẩy nhanh việc bán nợ xấu cho đối tác ngoại thì các thủ tục hành
chính, pháp lý cũng cần phải được cải cách theo hướng đơn giản và
rút gọn hơn để tạo thuận lợi nhất cho nhà đầu tư sau khi họ quyết định

mua. Cần phải nhận thức được rằng Việt Nam cần phải tìm một giải
pháp toàn diện, triệt để, và hữu hiệu hơn cho vấn đề nợ xấu, chứ không
nên đơn thuần quan niệm rằng thành lập VAMC là điều kiện cần và đủ
403


để giải quyết vấn đề này, hoặc đặt quá nhiều hy vọng vào VAMC trong
việc giải quyết nợ xấu.
Vấn đề xử lý nợ xấu đến nay được hy vọng hơn khi NHNN - Bộ
Tư pháp - Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành Thông tư 16 hướng
dẫn một số vấn đề về xử lý tài sản bảo đảm, có hiệu lực thi hành kể từ
ngày 22/7/2014. Theo thông tư, tổ chức tín dụng được trao quyền rộng
hơn so với trước trong quá trình xử lý tài sản của khách hàng để thu hồi
nợ như được quyền bán tài sản không qua đấu giá, quyền yêu cầu Ủy
ban nhân dân cấp xã hỗ trợ việc thu giữ tài sản, quyền ký trên các giấy
tờ chuyển quyền sở hữu, quyền sử dụng tài sản trong trường hợp bên
bảo đảm không tự nguyện thi hành... Song, một vấn đề đặt ra liệu các
tổ chức tín dụng có thể tự mình tiến hành theo những quy phạm pháp
luật nêu trên hay vẫn phải trông chờ vào sự phối hợp của các ngành hữu
quan. Trên thực tiễn việc thi hành án dân sự cho thấy hiệu lực pháp luật
trong quá trình xử lý thu hồi nợ xấu theo các quyết định tòa tuyên án
hiện vẫn còn quá nhiều bất cập. Đây là lý do còn hoài nghi Thông tư 16
liệu có đi vào cuộc sống hay không.
Đã đến lúc cần hình thành một thị trường mua bán nợ giữa các
doanh nghiệp ngoài các tổ chức tín dụng.
2. Về sở hữu chéo
Phải xác định sự tồn tại sở hữu chéo là một tất yếu khách quan, đặc
biệt là trong tiến trình tái cơ cấu các tổ chức tín dụng. Tuy nhiên, cần
cấp bách giải quyết vấn đề tiêu cực trong sở hữu chéo đang hình thành
một cách mạnh mẽ, khó kiểm soát hiện nay. Có 3 rủi ro lớn xuất phát từ

sở hữu chéo trong hoạt động ngân hàng, đó là thâu tóm ngân hàng, nợ
xấu và tăng vốn ảo, từ đó dẫn đến rủi ro mang tính hệ thống.
Vấn đề sở hữu chéo của các tổ chức tín dụng Việt Nam cần được
xử lý từng bước, thận trọng và bằng nhiều giải pháp đồng bộ. Trước
hết, cần phải đánh giá đúng thực trạng sở hữu chéo trong hệ thống ngân
hàng. Muốn vậy, phải minh bạch hóa thông tin về tỷ lệ và đối tượng sở
hữu, thậm chí cần phải cưỡng chế bằng những biện pháp hành chính,
404


cũng như xử phạt nặng đối với các cá nhân và tổ chức tín dụng tìm cách
lách luật, lạm dụng vấn đề sở hữu chéo để vi phạm pháp luật, tư lợi cá
nhân, thao túng thị phần, làm giảm năng lực cạnh tranh của các doanh
nghiệp cũng như các tổ chức tín dụng. NHNN coi việc thúc đẩy các
NHTM nhanh chóng niêm yết trên sàn chứng khoán là biện pháp để
minh bạch hóa hoạt động của ngân hàng. NHNN phải có kế hoạch buộc
các NHTM phải có lộ trình hiện thực hóa quá trình niêm yết. Để góp
phần giải quyết tình trạng cổ đông lớn chi phối và biểu hiện gia đình trị
trong hệ thống, cần thúc đẩy nhanh tiến trình lên sàn niêm yết của tất
cả các NHTM cổ phần. Đồng thời, nên nới “room” sở hữu cho các nhà
đầu tư nước ngoài.
Có rất nhiều vấn đề cần nghiên cứu để chỉnh sửa. Ví dụ, vấn đề hệ
thống giám sát tài chính, vấn đề minh bạch hóa thông tin, vấn đề tách ra
đến mức nào giữa cái gọi là ngân hàng đầu tư và ngân hàng thương mại.
Tình trạng nhập nhèm giữa chức năng, nhiệm vụ của ngân hàng đầu tư
và ngân hàng thương mại ở Việt Nam hiện nay cũng là một trong những
yếu tố gây nguy hại cho toàn hệ thống. Việc các ngân hàng thương mại
tham gia đầu tư là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến các
cuộc khủng hoảng tài chính thời gian qua.
3. Cần minh bạch thông tin của các tổ chức tín dụng

Phải rà soát lại và chấn chỉnh công tác thống kê, xử lý dữ liệu, chất
lượng số liệu tài chính còn thấp nên mức độ tin cậy của các báo cáo tài
chính chưa đáng tin cậy. Chất lượng số liệu tài chính thấp đã ảnh hưởng
đến việc đo lường một cách chính xác hầu hết các chỉ số hiệu quả hoạt
động như ROA, tỷ lệ nợ xấu, và các hệ số vốn.
Phải nhất quán trong việc công bố các thông tin, số liệu trong hoạt
động ngân hàng nói riêng và tất cả các hoạt động kinh tế khác nói
chung. Với tư cách là cơ quan đứng đầu và giám sát tất cả các hoạt
động trong lĩnh vực ngân hàng, NHNN cần thể hiện sự nhất quán và sự
thuyết phục trong thông tin về số liệu, đặc biệt là nợ xấu, tránh tạo tâm
lý hoang mang và nghi ngờ trong dư luận, gây mất niềm tin của dư luận
405