Hoàn thiện pháp luật cán quyền cấp sở theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền nước ta nay

1

Mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Chính quyền cơ sở là bộ phận cấu thành quan trọng của hệ thống chính
trị ở cơ sở, trực tiếp giải quyết những công việc cụ thể ở cơ sở liên quan tới
nhân dân, gắn bó mật thiết với đời sống nhân dân. Vì vậy, năng lực, hiệu lực
và hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở tác động trực tiếp đến việc phát
huy quyền làm chủ tập thể của nhân dân, bảo đảm cho sự ổn định và phát triển
của đất nớc. Thực tiễn cho thấy ở đâu chính quyền cơ sở mạnh, ở đó mọi chủ
trơng, chính sách, đờng lối của Đảng, pháp luật của Nhà nớc đợc chấp hành
nghiêm chỉnh, quyền làm chủ của nhân dân lao động đợc phát huy; ở đâu
chính quyền cơ sở yếu kém thì ở đó phong trào quần chúng kém phát triển,
đời sống kinh tế, văn hóa của nhân dân gặp nhiều khó khăn, trật tự an ninh
mất ổn định.
Từ khi khai sinh Nhà nớc Việt Nam dân chủ cộng hòa đến nay, nhất là
từ khi đổi mới, Đảng và Nhà nớc ta đã quan tâm nhiều đến việc củng cố kiện
toàn về mặt tổ chức và nâng cao chất lợng hoạt động của chính quyền cơ sở và
đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở. Nghị quyết Trung ơng 8 khóa VII; Nghị
quyết Trung ơng 3; Trung ơng 6 khóa VIII đều coi vấn đề kiện toàn chính
quyền cấp cơ sở và đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở (CBCQCS) là một trong
những nhiệm vụ quan trọng của Đảng và Nhà nớc.
Hiến pháp, luật, pháp luật nớc ta đã có những qui định về tổ chức bộ
máy, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ chế vận hành của bộ máy chính
quyền cơ sở; về chế độ sinh hoạt phí... đối với cán bộ xã, phờng, thị trấn. Đặc
biệt, từ khi "Quy chế thực hiện dân chủ ở cơ sở" đợc triển khai thực hiện, hệ
thống chính trị cơ sở có nhiều chuyển biến tích cực.
Tuy nhiên, trớc yêu cầu xây dựng Nhà nớc pháp quyền (NNPQ) ở nớc
ta hiện nay, pháp luật về chính quyền cơ sở và CBCQCS chậm đợc đổi mới,

2

đang ngày càng bộc lộ rõ hơn những hạn chế, bất cập nh còn chung chung,
thiếu định tính và định lợng, rất khó thực hiện. Việc bố trí các thành viên ủy
ban nhân dân (UBND) và các chức danh chuyên môn của UBND nh hiện nay
(theo Nghị định 174/CP và Nghị định 09/CP của Chính phủ) còn gò bó, cứng
nhắc, cha đáp ứng đợc yêu cầu nhiệm vụ cụ thể của từng cơ sở, có nơi thiếu,
nơi thừa, số lợng cán bộ đợc hởng phụ cấp, sinh hoạt phí ngày càng đông,
trình độ kiến thức, năng lực, phơng pháp công tác của cán bộ còn yếu kém về
nhiều mặt, chính sách tuyển dụng, sử dụng, đào tạo bồi dỡng và chế độ đãi
ngộ đối với cán bộ cơ sở không ổn định, thiếu nhất quán, không đồng bộ và còn
nhiều bất hợp lý, cha có tác dụng khuyến khích động viên cán bộ đang công
tác ở cơ sở yên tâm chịu khó phấn đấu rèn luyện, giữ gìn phẩm chất đạo đức
và học tập để nâng cao trình độ; không có tác dụng thu hút cán bộ trẻ, đợc đào
tạo cơ bản về công tác ở cơ sở. Hơn nữa, pháp luật về CBCQCS còn chắp vá,
tản mạn, thiếu những chế định: Quy định về tổ chức bộ máy chính quyền và
các tổ chức thuộc hệ thống chính trị xã, phờng, thị trấn theo từng loại; số lợng
định biên và tiêu chuẩn đối với các đối tợng cán bộ xã, phờng, thị trấn theo từng
vùng và từng loại cơ sở. Xác định những nguyên tắc cơ bản về công tác cán bộ
xã, phờng, thị trấn từ bầu cử, tuyển dụng, đào tạo, bồi dỡng, quản lý, sử dụng,
điều động, đến cho thôi việc, khen thởng và kỷ luật cán bộ.
Chính từ hạn chế, bất cập của pháp luật về CBCQCS là một trong
những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến việc đội ngũ CBCQCS trong hoạt động
quản lý, điều hành hành chính còn nhiều yếu kém, tùy tiện. ở một số địa phơng đã và đang xuất hiện một số vấn đề đáng lo ngại. Quyền làm chủ của
nhân dân ở những mức độ khác nhau đang bị vi phạm, có những nơi khá
nghiêm trọng; trật tự xã hội, kỷ cơng, pháp luật bị buông lỏng; tình trạng bất
lực của chính quyền cơ sở, sự tha hóa, tham ô, lãng phí, quan liêu của một số
CBCQCS ở một số địa phơng chậm đợc khắc phục.
Nghị quyết của Trung ơng 5 khóa IX của Đảng chủ trơng từ nay đến
năm 2005 phải tập trung:

3

Xây dựng đội ngũ cán bộ cơ sở có năng lực tổ chức và vận
động nhân dân thực hiện đờng lối của Đảng, pháp luật của Nhà nớc, biết hớng dẫn và phát huy tính tự quản của dân, công tâm, thạo
việc, tận tụy với dân, không tham nhũng, ức hiếp dân, đợc dân tín
nhiệm; chăm lo đào tạo, bồi dỡng giải quyết hợp lý và đồng bộ
chính sách đối với cán bộ xã, phờng, thị trấn cả về quyền lợi và
trách nhiệm [13].
Để đạt đợc mục tiêu trên, cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về CBCQCS.
Từ những lý do trên đây, chúng tôi quyết định chọn đề tài: "Hoàn thiện
pháp luật về cán bộ chính quyền cấp cơ sở theo yêu cầu xây dựng Nhà nớc
pháp quyền ở nớc ta hiện nay".
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Vấn đề CBCQCS đợc nhiều nhà khoa học quan tâm nghiên cứu. Liên
quan trực tiếp đến vấn đề CBCQCS và pháp luật về CBCQCS có một số công
trình và bài viết đó là:
- Đề tài khoa học cấp Bộ: Nghiên cứu củng cố chính quyền các tỉnh,
thành phố vùng duyên hải miền Trung giai đoạn 2000 - 2005 và những năm
tiếp theo, cơ quan chủ trì: Cơ quan thờng trực miền Trung, Ban Tổ chức - Cán
bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ), Chủ nhiệm đề tài: Huỳnh Thanh Bình, Nha
Trang, 1999.
- Đề tài khoa học cấp Bộ: Đổi mới chính sách đối với cán bộ chính
quyền cơ sở đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, cơ quan chủ trì: Vụ Chính
quyền địa phơng, Ban Tổ chức - Cán bộ chính phủ (nay là Bộ Nội vụ), Chủ
nhiệm đề tài: Trần Hữu Thắng, Hà Nội, 2001.
- PGS.TS Nguyễn Phú Trọng và PGS.TS Trần Xuân Sầm: Luận cứ
khoa học cho việc nâng cao chất lợng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh
công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nớc, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001.

4

- Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ): Chính quyền xã
và quản lý nhà nớc ở cấp xã, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000.
- Vũ Đặng Minh: Dự báo xu hớng phát triển đội ngũ cán bộ, công chức
nhà nớc những năm đầu thế kỷ 21, Tạp chí Quản lý nhà nớc, số 81 (48)/2000.
- Vũ Hiền: Những quyết sách hớng về cơ sở, Tạp chí Cộng sản, số
8/2002.
- TS. Lê Minh Thông: Quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt
động của chính quyền xã ở nớc ta hiện nay, Tạp chí Nhà nớc và pháp luật, số
3 (167)/2002.
- GS.TSKH Vũ Huy Từ: Một số giải pháp tăng cờng năng lực đội ngũ
cán bộ cơ sở, Tạp chí Quản lý nhà nớc, số 5 (76)/2002.
- TS. Lê Chi Mai: Đào tạo, bồi dỡng cán bộ chính quyền cơ sở - vấn
đề và giải pháp, Tạp chí Cộng sản, số 20/2002.
- TS. Đặng Quốc Tiến: Thực hiện đồng bộ các giải pháp để đổi mới và
nâng cao hiệu lực của chính quyền cơ sở, Tạp chí Tổ chức nhà nớc, số 5/2002.
- Đỗ Quang Trung: Quán triệt Nghị quyết Hội nghị Trung ơng 5 khóa
IX - Xây dựng chính quyền cơ sở trong sạch, vững mạnh, hiệu lực, hiệu quả.
Tạp chí Tổ chức nhà nớc, số 4/2002...
Về cơ bản các công trình và bài viết trên đây mới chỉ đề cập đến việc
xây dựng chính quyền cơ sở và đội ngũ CBCQCS. Cho đến nay vẫn cha có
công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện quá trình hình thành, phát triển
của pháp luật về CBCQCS, đặc biệt là cha có một công trình nào đề cập đến
thực trạng và hiệu lực của pháp luật về CBCQCS.
3. Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu của của luận văn
3.1. Mục đích
Mục đích của luận văn là thông qua việc nghiên cứu làm rõ về mặt lý

luận và thực tiễn của pháp luật về CBCQCS; từ đó đa ra những đề xuất kiến


5

nghị mang tính giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật về CBCQCS
theo yêu cầu xây dựng NNPQ ở nớc ta hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ
Để thực hiện mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ sau:
- Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật
về CBCQCS.
- Đánh giá thực trạng pháp luật về CBCQCS; từ đó rút ra những vấn đề
cần giải quyết.
- Đề xuất phơng hớng và giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện pháp luật về
CBCQCS theo yêu cầu xây dựng NNPQ ở nớc ta hiện nay.
3.3. Phạm vi nghiên cứu
Xuất phát từ yêu cầu xây dựng NNPQ ở nớc ta hiện nay, trong khuôn
khổ của luận văn, chúng tôi tập trung nghiên cứu các vấn đề: Cơ sở lý luận về
hoàn thiện pháp luật CBCQCS; khái lợc sự hình thành, phát triển và thực trạng
của pháp luật về CBCQCS; các giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật
về CBCQCS.
4. Cơ sở lý luận và phơng pháp nghiên cứu
4.1. Cơ sở lý luận
Cơ sở lý luận của luận văn là quan điểm của chủ nghĩa Mác- Lênin, t
tởng Hồ Chí Minh, chủ trơng, đờng lối của Đảng và pháp luật của Nhà nớc về
chính quyền cơ sở và CBCQCS.
4.2. Phơng pháp nghiên cứu
Trên cơ sở vận dụng phơng pháp luận chung của chủ nghĩa duy vật
biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, luận văn sử dụng các phơng pháp
nghiên cứu cụ thể: Phơng pháp phân tích, so sách, tổng hợp, điều tra xã hội

học và một số phơng pháp khác.


6

5. Đóng góp mới của luận văn
- Nghiên cứu một cách tơng đối có hệ thống những vấn đề lý luận và
thực tiễn về hoàn thiện pháp luật CBCQCS.
- Đánh giá tơng đối đầy đủ toàn bộ thực trạng pháp luật về CBCQCS
hiện nay ở Việt Nam.
- Phơng hớng và giải pháp tác giả đa ra là thiết thực, có giá trị lý luận
và thực tiễn.
6. ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần đề xuất với Đảng, Nhà nớc
phơng hớng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về CBCQCS dựa trên
những cơ sở khoa học và thực tiễn.
Góp phần đa Nghị quyết Trung ơng 5 khóa IX của Đảng vào cuộc sống.
Kết quả nghiên cứu của luận văn còn làm tài liệu tham khảo cho học
tập, nghiên cứu, giảng dạy đối với sinh viên, học viên ở các cơ sở đào tạo cử
nhân luật học, cử nhân hành chính và các khóa bồi dỡng kiến thức quản lý nhà
nớc đối với CBCQCS.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phần
phụ lục, luận văn gồm 3 chơng, 6 tiết.


7

Chơng 1
Cơ sở lý luận về hoàn thiện pháp luật

cán bộ chính quyền cấp cơ sở

1.1. Vị trí, vai trò của chính quyền cơ sở và đội ngũ cán
bộ chính quyền cơ sở trong sự nghiệp xây dựng Nhà nớc pháp
quyền xã hội chủ nghĩa

1.1.1. Vị trí, vai trò của chính quyền cơ sở
Trải qua các thời kỳ lịch sử khác nhau, cấp cơ sở (gồm xã, phờng, thị
trấn) vẫn giữ đợc vị trí quan trọng của nó trong hệ thống tổ chức hành chính
của Nhà nớc. Trong thời kỳ phong kiến, thực dân phong kiến các Nhà nớc đều
rất coi trọng đơn vị hành chính cấp cơ sở. Sự tồn tại, phát triển của tổ chức
chính quyền cơ sở cũng vẫn là một nhu cầu thiết yếu đợc các Nhà nớc thời
trung đại, cận đại quan tâm nhằm củng cố bộ máy nhà nớc Trung ơng, thực
hiện ý đồ thống trị của giai cấp cầm quyền.
Nhận thức rõ về vị trí, vai trò quan trọng của chính quyền cấp cơ sở,
nên ngay từ những ngày đầu khi mới giành đợc chính quyền, Đảng và Nhà nớc ta đã quan tâm ngay đến việc xây dựng và kiện toàn bộ máy chính quyền
cấp cơ sở gọn nhẹ, vững chắc có hiệu lực đảm bảo thực hiện đúng chức năng
quản lý nhà nớc ở địa bàn dân c, đảm bảo tính liên tục và ổn định để thực hiện
nhiệm vụ chính trị của Đảng và Nhà nớc. ở nớc ta, theo Hiến pháp quy định
thì chính quyền cấp cơ sở là cấp chính quyền thấp nhất trong hệ thống chính
quyền địa phơng bao gồm ba loại hình là xã, phờng, thị trấn. Chính quyền cơ
sở là cấp hành chính gần dân nhất và trực tiếp đa chủ trơng, đờng lối, chính
sách của Đảng và pháp luật của Nhà nớc đến với nhân dân. Chính vì vậy, có
thể nói, chính quyền cấp cơ sở là cầu nối giữa Đảng, Nhà nớc với nhân dân, là
mắt xích quan trọng trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nớc của nhân dân.
Mọi chủ trơng, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nớc đều đợc tổ chức


8

thực hiện ở cấp cơ sở, chính quyền cấp cơ sở là chỗ dựa, là công cụ sắc bén
của nhân dân để thực hiện quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Năng lực
và hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở tác động trực tiếp đến việc phát
huy quyền làm chủ của nhân dân, bảo đảm cho khối đại đoàn kết toàn dân đợc
thiết lập ngay từ cơ sở. Nếu mối quan hệ hai chiều "lên", "xuống" giữa Nhà nớc và nhân dân đợc thực hiện tốt thì chứng tỏ bộ máy chính quyền cơ sở đợc
tổ chức tốt, hoạt động có hiệu quả, hợp lòng dân. Với vị trí đặc biệt quan trọng
nh vậy trong hệ thống chính quyền địa phơng, vai trò của chính quyền cấp cơ
sở đợc thể hiện ở những điểm chủ yếu sau:
Thứ nhất, đối với các đơn vị hành chính trung gian, vai trò của chúng
trong tổ chức và hoạt động của hệ thống chính quyền địa phơng là ở chỗ đảm
bảo mối liên hệ giữa Trung ơng với cơ sở. Ngợc lại, đối với các đơn vị hành
chính cơ sở, do đợc hình thành trên nền tảng những đơn vị quần chúng nên
mọi vấn đề của địa phơng đều liên quan chặt chẽ với nhau và cần đợc giải
quyết trên cơ sở kết hợp hài hòa các lợi ích nhà nớc với dân c và giữa dân c với
nhau. Chính quyền cơ sở thay mặt Nhà nớc đảm bảo sự hài hòa lợi ích đó.
Thứ hai, chính quyền cơ sở là nơi tổ chức triển khai mọi chủ trơng, đờng lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nớc. Để chủ trơng, đờng lối,
chính sách đó đi vào cuộc sống, chính quyền cơ sở phải tổ chức tuyên truyền,
giáo dục, thuyết phục giúp dân hiểu rõ đờng lối, chính sách của Đảng và pháp
luật của Nhà nớc. Trên cơ sở đó đề ra các biện pháp tổ chức thực hiện sao cho
phù hợp với đặc điểm của địa phơng mình, góp phần thực hiện thành công
những đờng lối, chính sách đó. Chỉ có chính quyền cơ sở với chức năng,
nhiệm vụ do Nhà nớc giao cho cùng với cơ sở vật chất và đội ngũ cán bộ mới
có thể làm đợc điều đó mà không một tổ chức nào ở cơ sở có thể thay thế đợc.
Có thể khẳng định: dù chủ trơng, đờng lối và pháp luật của Nhà nớc có hoàn
thiện đến đâu, nhng nếu cơ sở không thực hiện hoặc thực hiện không đến nơi,
đến chốn thì chủ trơng, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nớc cũng
không thể đi vào cuộc sống.


9

Thứ ba, chính quyền cơ sở có vai trò trong việc quản lý và tổ chức mọi
mặt hoạt động đời sống kinh tế, xã hội ở cơ sở. Trực tiếp tổ chức, chăm lo đời
sống và bảo vệ quyền lợi hàng ngày của nhân dân địa phơng, đáp ứng và giải
quyết mọi nhu cầu phát sinh từ cơ sở. Trong điều kiện nớc ta, với gần 80% dân
số chủ yếu sống bằng nghề nông gắn với địa bàn c trú, thì vai trò của chính
quyền cơ sở trong quản lý mọi mặt đời sống của nhân dân ở địa bàn khu dân
c quả là vô cùng to lớn.
Thứ t, muốn ổn định chính trị - xã hội, trớc hết phải ổn định từ cấp cơ
sở, vì cơ sở là nơi tuyên truyền, vận động, tổ chức quần chúng thực hiện các
chủ trơng, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nớc. Thực tế ở một số
địa phơng nh Thái Bình và một số tỉnh thuộc Tây Nguyên..., do nhận thức cha
đầy đủ, cha coi trọng vị trí, vai trò của chính quyền cơ sở đã dẫn tới để kẻ địch
lợi dụng, gây chia rẽ trong nội bộ nhân dân, phá vỡ mối liên hệ máu thịt giữa
Đảng với dân đã đợc thiết lập từ bao nhiêu năm nay.
1.1.2. Cán bộ chính quyền cơ sở và vị trí, vai trò của đội ngũ cán
bộ chính quyền cơ sở trong sự nghiệp xây dựng Nhà nớc pháp quyền xã
hội chủ nghĩa
1.1.2.1 Quan niệm về cán bộ chính quyền cơ sở
Theo Nghị quyết Trung ơng 5 khóa IX, CBCQCS có cán bộ chuyên
trách và cán bộ không chuyên trách:
- Cán bộ chuyên trách là những cán bộ dành phần lớn thời gian lao
động để làm việc công, thực hiện chức trách đợc giao. Những cán bộ này pháp
luật cha qui định là công chức nhà nớc nhng trên thực tế họ đã phải đảm bảo
thời gian lao động và thực hiện chức năng nhiệm vụ gần nh là những công
chức nhà nớc.
- Nghị quyết Trung ơng 5 khóa IX qui định những CBCQCS sau đây
phải là chuyên trách:

10

+ Cán bộ chủ chốt của cấp ủy Đảng, Hội đồng nhân dân (HĐND),
UBND, những ngời đứng đầu ủy ban Mặt trận (UBMT) Tổ quốc Việt Nam và
các đoàn thể chính trị- xã hội, bao gồm: Bí th, Phó bí th Đảng ủy xã, phờng,
thị trấn hoặc Bí th, Phó bí th Chi bộ cấp xã (nơi cha thành lập Đảng bộ); Chủ
tịch, Phó chủ tịch HĐND xã, phờng, thị trấn; Chủ tịch, Phó chủ tịch UBND
xã, phờng, thị trấn (xã, phờng, thị trấn đông dân, khối lợng công việc phức tạp
đề nghị 2 Phó chủ tịch); Chủ tịch ủy ban Mặt trận Tổ quốc, Bí th Đoàn Thanh
niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Chủ tịch Hội liên hiệp Phụ nữ, Chủ tịch Hội
đồng Nông dân và Chủ tịch Hội Cựu chiến binh cấp xã.
+ Cán bộ chuyên môn thuộc UBND xã, phờng, thị trấn, bao gồm: Trởng công an xã; Chỉ huy trởng quân sự cấp xã (gọi tắt là xã đội trởng); cán bộ
văn phòng; cán bộ địa chính; cán bộ tài chính - kế toán; cán bộ t pháp - hộ tịch;
cán bộ văn hóa - xã hội (hoặc văn hóa thông tin - thể dục thể thao và lao động,
thơng binh - xã hội); cán bộ quản lý đô thị (đối với phờng).
Nh vậy, so với những qui định trớc đây của pháp luật, những qui định
trên đây của Nghị quyết Trung ơng 5 về đội ngũ CBCQCS, đặc biệt là về
CBCQCS chuyên trách đã có những thay đổi. Chính vì vậy, đòi hỏi pháp luật
CBCQCS cũng phải sửa đổi, hoàn thiện cho phù hợp.
- Nghị quyết Trung ơng 5 khóa IX qui định những CBCQCS sau đây
không phải là cán bộ chuyên trách: Thờng trực Đảng ủy, Trởng Ban Tổ chức,
Dân vận, Tuyên giáo và Chủ nhiệm ủy ban kiểm tra Đảng ủy; Phó công an xã,
công an viên; Phó Chủ tịch ủy ban Mặt trận Tổ quốc và 4 phó đoàn thể thanh
niên, phụ nữ, nông dân, cựu chiến binh; Chủ tịch Hội Chữ thập đỏ, Chủ tịch
Hội ngời cao tuổi cấp xã; Bí th chi bộ, trởng thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố.
Tóm lại, theo tinh thần Nghị quyết Hội nghị Trung ơng 5 khóa IX thì
cán bộ cơ sở đợc gọi là "cán bộ, công chức cơ sở" thuộc hệ thống chính trị ở
cơ sở.

11

1.1.2.2. Một số đặc điểm cơ bản mang tính đặc thù của đội ngũ cán
bộ chính quyền cơ sở
Đội ngũ CBCQCS là những ngời vừa công tác vừa gắn liền với đời
sống sản xuất và sinh hoạt của nhân dân khu dân c. Bởi vậy, đội ngũ CBCQCS có
một số đặc điểm cơ bản, khác với đội ngũ cán bộ, công chức nói chung.
* Cán bộ chính quyền cơ sở chịu tác động của phong tục tập quán,
truyền thống và những yếu tố tâm lý của ngời nông dân
- Là cán bộ dân cử nên nghĩ rằng nay làm, mai nghỉ, "quan nhất thời,
dân vận đại" hay "một ngời làm quan, cả họ đợc nhờ"...
- Là ngời sở tại, thực hiện ba cùng với dân: ăn cùng dân, ở cùng dân,
làm việc với dân nên họ coi trọng tình làng nghĩa xóm và giàu tình yêu quê h ơng đất nớc "bán anh em xa, mua láng giềng gần"... Thực tế cho thấy, không
ai có thể hiểu đợc tâm t, tình cảm, nguyện vọng của nhân dân bằng chính đội
ngũ này. Chính nhờ hiểu dân, thông thạo những phong tục tập quán, tâm lý,
truyền thống của nhân dân trên địa bàn công tác nên đội ngũ này đợc nhân
dân tin và yêu mến hơn cả.
- Là ngời ngoài biên chế, không đợc hởng lơng (chỉ có phụ cấp), nên
nghĩ rằng tơng lai không gắn với Nhà nớc và đời sống không đợc đảm bảo.
- Là ngời không đợc đào tạo, ít am hiểu pháp luật nên sợ làm sai,
không ít CBCQCS (đặc biệt là CBCQCS ở vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào
các dân tộc thiểu số) nhiều khi giải quyết công việc chủ yếu dựa vào luật tục.
- Lề lối làm việc của đội ngũ CBCQCS còn nghiệp d, không ít CBCQCS
có những biểu hiện quan liêu, hạch sách dân, né tránh sự thật, hậu quả là ở
một số địa phơng hiện tợng khiếu kiện vợt cấp diễn ra thờng xuyên.
Tóm lại, đội ngũ CBCQCS chịu nhiều ảnh hởng của t tởng nho giáo
phong kiến, còn mang tâm lý của ngời nông dân: thiếu tinh thần sáng tạo, ít
táo bạo, thích làm ăn nhỏ; cha thật sự hết lòng với công việc; chủ yếu năng về

12

tình mà coi nhẹ lý, coi thờng kỷ cơng, pháp luật của Nhà nớc, tình trạng phép
vua thua lệ làng còn khá phổ biến ở nớc ta.
* Sự khác nhau giữa cán bộ cơ sở với cán bộ, công chức cấp trên
Cán bộ công chức cấp trên nằm trong biên chế nhà nớc, đợc Nhà nớc
bảo đảm vị trí công tác từ khi bắt đầu vào biên chế cho đến khi nghỉ hu. Trong
khi đó, cán bộ cơ sở chủ yếu là cán bộ giữ chức vụ qua bầu cử, không nằm
trong biên chế Nhà nớc, do đó khi trúng cử thì là cán bộ, đợc hởng chế độ,
chính sách do Nhà nớc quy định, không trúng cử thì là dân thờng; thời gian
làm cán bộ thờng bị gián đoạn. Dù sắp tới có cán bộ, công chức cơ sở thì cán
bộ chủ chốt ở cơ sở cũng không thể vào diện biên chế, thêm vào đó trong cán
bộ cơ sở còn có cả cán bộ nhà nớc đã về hu hoặc nghỉ theo chế độ.
* Trình độ và năng lực của cán bộ cơ sở còn nhiều hạn chế [36, tr. 23-27]
- Về trình độ văn hóa: mới có 47% số cán bộ chủ chốt có trình độ phổ
thông trung học. ở 15 tỉnh miền núi phía Bắc và 11 tỉnh miền Trung và Tây
nguyên mới chỉ có 30% số cán bộ chủ chốt có trình độ phổ thông trung học. ở
một số tỉnh miền núi, Tây Nguyên vẫn còn số cán bộ cha đọc thông, viết thạo.
- Về trình độ lý luận chính trị còn yếu: mới có 39,9 % số cán bộ chủ
chốt có trình độ trung cấp và 2,7% có trình độ cao cấp.
- Về trình độ học vấn, trình độ chuyên môn còn nhiều bất cập: chỉ có
8,8% số cán bộ chủ chốt có trình độ trung cấp và 3,7% có trình độ đại học.
- Tỷ lệ cán bộ qua các lớp bồi dỡng kiến thức quản lý nhà nớc, đặc biệt
là trình độ pháp luật không cao, thờng là chắp vá, thiếu hệ thống và lạc hậu.
Số ủy viên UBND cha đợc đào tạo, bồi dỡng về kiến thức quản lý nhà nớc là
69,3%.
Hầu hết cán bộ cơ sở cha đợc đào tạo, không có bằng cấp, chỉ đợc bồi
dỡng sau khi trúng cử nên rất khó khăn khi áp dụng tiêu chuẩn ngạch, bậc
công chức.

13

Đối với 4 chức danh chuyên môn theo Nghị định 09/1998/NĐ- CP
cũng ở tình trạng tơng tự: 60,7% có trình độ văn hóa trung học phổ thông;
11,4% có trình độ lý luận trung, cao cấp (1,2% có trình độ cao cấp); 17,4 % có
trình độ chuyên môn trung cấp và đại học (2,8% có trình độ đại học).
- Đội ngũ CBCQCS không ổn định, luôn biến động qua bầu cử. Số tái
cử thờng chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ dới 50%.
* Cán bộ chính quyền cơ sở cha có đủ điều kiện để thực thi nhiệm vụ
Hiến pháp coi xã là đơn vị hành chính cơ sở của Nhà nớc ở địa phơng.
Chính quyền cấp xã có chức năng quản lý mọi mặt công tác của Nhà nớc ở xã.
Tuy nhiên, khi xét các điều kiện để cán bộ xã thực hiện nhiệm vụ thì thấy:
- Cha nói rõ phạm vi quyền hạn (trong mỗi việc đợc làm đến đâu).
- Cha xác định trách nhiệm cá nhân khi không hoàn thành (đây là điều
rất quan trọng).
- Quản lý nhà nớc bằng pháp luật nhng cha bắt buộc cán bộ phải biết
luật (ngay Luật tổ chức và bầu cử HĐND và UBND cũng không qui định).
- Quản lý nhà nớc là tổ chức và điều hành bằng quyền lực nhng với bộ
máy 5-7 thành viên UBND, không phải công chức nhà nớc, không làm việc thờng xuyên và suốt đời thì làm sao có đủ thời gian bám sát dân và làm sao đủ
quyền lực hữu hiệu để kịp thời tổ chức và điều hành?
- Là cơ quan hành chính nhà nớc ở địa phơng nhng không có mô hình
trụ sở và trang thiết bị cơ sở vật chất thống nhất cho từng loại địa phơng tơng
xứng và đặc trng thể hiện cái "uy" của từng bộ máy quyền lực.
Nh vậy, nói cấp xã là cấp chính quyền cơ sở mới chỉ đề cập đến vế
nghĩa vụ mà còn thiếu vế quyền lợi, mới chỉ nói đến yêu cầu mà thiếu điều
kiện để nó thực thi yêu cầu. Bởi vậy, nó không chặt chẽ về mặt pháp lý và dờng nh điều đó đã tự tách chính quyền cơ sở và đội ngũ CBCQCS ra khỏi
chính thể, làm mất tính chất hệ thống của bộ máy quản lý nhà nớc, làm giảm
sự phấn khởi, niềm vinh dự của đội ngũ CBCQCS.

14

Vấn đề đặt ra là phải làm cho cấp chính quyền cơ sở mang tính chất
của một cơ quan hành chính nhà nớc, gắn với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
với điều kiện thực hiện quyền hạn, trách nhiệm và quyền lợi của ngời cán bộ.
Cán bộ chính quyền cơ sở nên là công chức, đợc đào tạo, bổ nhiệm. Bộ máy
và cơ quan quản lý nhà nớc ở cơ sở phải có đủ điều kiện thay mặt Nhà nớc để
thực thi quyền lực kịp thời và hữu hiệu.
1.1.2.3. Vị trí, vai trò của đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở
Hồ Chí Minh chỉ ra rằng: "Cán bộ là những ngời đem chính sách của
Đảng, của Chính phủ giải thích cho dân chúng hiểu rõ và thi hành. Đồng thời
đem tinh hình của dân chúng báo cáo cho Đảng, cho Chính phủ hiểu rõ để đặt
chính sách cho đúng" [26, tr. 269]. Vị trí của cán bộ là "cầu nối" giữa Đảng,
Chính phủ đối với quần chúng, nhng không phải là "vật mang" là "dây dẫn" là
sự truyền tải cơ học mà chính là con ngời có đủ t chất, tài năng và đạo đức để
làm việc đó. Hồ Chí Minh đặt cán bộ ở vị trí có tính chất quyết định: chính
sách đúng có thể không thu đợc kết quả nếu cán bộ làm sai, cán bộ yếu kém.
Cấp cơ sở (xã, phờng, thị trấn) là một trong hệ thống hành chính 4 cấp
của nớc Việt Nam là nền tảng của hệ thống chính trị, là cơ sở thực tiễn hình
thành chủ trơng chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nớc. Nh đã trình bày
ở phần trên; cấp cơ sở giữ vị trí, vai trò hết sức quan trọng. Là nơi tổ chức thực
hiện nhiệm vụ cấp trên giao, là cấp chính quyền trực tiếp chăm lo đến đời
sống của nhân dân, là cầu nối giữa Nhà nớc với nhân dân. Thông qua hoạt
động của Nhà nớc, nhân dân thể hiện quyền làm chủ và trực tiếp thực hiện
quyền tự quản của mình dới sự lãnh đạo của Đảng. Xuất phát từ cơ sở tổng kết
những kinh nghiệm thực tiễn, phong phú nhằm bổ sung hoàn chỉnh lý luận, đờng lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nớc.
Hồ Chí Minh đã dạy: "Cấp xã là cấp gần gũi dân nhất, là nền tảng của
hành chính. Cấp xã làm đợc thì mọi việc điều xong xuôi" [26, tr. 371]. Thực
tiễn cách mạng nớc ta chứng minh cho điều đó: tình hình chính trị - xã hội của

đất nớc ổn định hay không phụ thuộc vào sự ổn định của cấp cơ sở.


15

Đội ngũ CBCQCS là những ngời sinh ra và lớn lên tại địa bàn cơ sở nên
có quan hệ gắn bó mật thiết với họ hàng, làng xóm. Nguồn chủ yếu từ thực tế
lao động, công tác, xuất ngũ từ lực lợng vũ trang và từ cán bộ hu trí mất sức. Đội
ngũ CBCQCS là những ngời sống trong lòng dân, trực tiếp đa đờng lối của
Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nớc và nhiệm vụ cấp trên giao đến với
dân, đồng thời cũng là ngời trực tiếp tổ chức thực hiện. Đội ngũ CBCQCS còn
là những ngời trực tiếp chăm lo đời sống hàng ngày của dân, họ có chế độ làm
việc linh hoạt, nhiều công việc phải thực hiện ngoài giờ hành chính, phơng
pháp công tác cũng khác với công chức nhà nớc, không chỉ giải quyết cứng nhắc
theo pháp luật mà chủ yếu là tuyên truyền, vận động, thuyết phục.
Lý luận và thực tiễn đã có đủ các luận chứng khoa học và các minh
họa để chứng minh đội ngũ CBCQCS luôn giữ vai trò đặc biệt trong mọi hoạt
động của quần chúng nhân dân. Đội ngũ CBCQCS có đủ phẩm chất và năng
lực sẽ nhân sức mạnh quần chúng nhân dân lên một trình độ cao. Nhờ có đội
ngũ CBCQCS tốt mới có thể xác định đờng lối chủ trơng, tổ chức tập hợp quần
chúng nhân dân thực hiện. Trên ý nghĩa đó, Hồ Chí Minh đã khái quát: "Cán
bộ là cái gốc của mọi công việc... Bất cứ chính sách, công tác gì, nếu có cán
bộ tốt thì thành công... không có cán bộ tốt thì hỏng việc" [27, tr. 46].
Nhận thức đợc vị trí, vai trò của đội ngũ cán bộ cơ sở, trong quá trình
lãnh đạo cách mạng, lãnh đạo xây dựng nhà nớc, Đảng ta và Hồ Chí Minh ra
sức chăm lo đến đào tạo, bồi dỡng đội ngũ cán bộ cơ sở. Đại hội Đảng lần thứ
VIII, IX đã đặc biệt coi trọng nhiệm vụ xây dựng đội ngũ cán bộ và xác định:
tình hình nhiệm vụ mới đòi hỏi toàn Đảng phải chăm lo xây dựng đội ngũ cán
bộ, chú trọng đội ngũ cán bộ chủ chốt các cấp chuẩn bị tốt đội ngũ cán bộ kế
cận. Sớm xây dựng cho đợc một chiến lợc cán bộ của thời kỳ mới. Là đảng

cầm quyền, Đảng phải chăm lo đào tạo, bố trí cán bộ cho cả hệ thống chính
trị. Đó là nhận thức và chủ trơng đúng đắn nhằm đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ
cách mạng trong thời kỳ mới, phù hợp với sự phát triển khách quan hiện nay nh


16

những tiến bộ vợt bậc của cuộc cách mạng khoa học- công nghệ; sự xuất hiện
của kinh tế trí thức; xu hớng hợp tác và cạnh tranh trong hội nhập khu vực và
thế giới; sự phát triển của dân trí... Tất cả tình hình đó đòi hỏi đội ngũ cán bộ,
công chức nhà nớc nói chung và đội ngũ CBCQCS nói riêng phải vơn lên một
tầm cao mới về phẩm chất nhân cách và trí lực khoa học.
1.1.2.4. Mối quan hệ giữa pháp luật về cán bộ chính quyền cơ sở và
đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở
Để có thể hoàn thiện pháp luật về CBCQCS thì một trong những vấn đề
đặc biệt quan trọng là làm sáng tỏ đợc mối quan hệ giữa pháp luật về CBCQCS
với CBCQCS. Bởi vì, từ mối quan hệ này cho chúng ta thấy đợc vai trò của pháp
luật về CBCQCS với CBCQCS và qua đó cung cấp cho chúng ta những nguyên
tắc để xây dựng và hoàn thiện pháp luật về CBCQCS sao cho phù hợp với thực
tiễn. Khi xem xét mối quan hệ giữa pháp luật về CBCQCS với CBCQCS,
chúng có mối quan hệ biện chứng với nhau, thể hiện qua các nội dung sau:
Thứ nhất, về mối quan hệ giữa pháp luật về CBCQCS với CBCQCS.
Trong mối quan hệ này xét một cách tổng thể nhất, pháp luật về CBCQCS có
vai trò quan trọng là tạo ra cơ sở pháp lý cho mọi vấn đề liên quan đến đội ngũ
CBCQCS bao gồm:
Một là, pháp luật về CBCQCS tạo cơ sở pháp lý cho việc tổ chức đội
ngũ CBCQCS. Thông qua các quy định của mình, pháp luật về CBCQCS đa ra
các tiêu chuẩn để tuyển chọn đội ngũ CBCQCS (nh tiêu chuẩn ứng cử, tuyển
dụng CBCQCS); đa ra các quy định về mô hình tổ chức bộ máy chính quyền
cơ sở; quy định về các chức vụ trong bộ máy chính quyền cơ sở; quy định về

số lợng nhân sự trong bộ máy chính quyền cơ sở. Bộ máy chính quyền cơ sở
có hoạt động tốt hay không, phụ thuộc trớc hết vào chất lợng đội ngũ
CBCQCS, phụ thuộc vào đội ngũ đó đợc tổ chức nh thế nào. Các vấn đề này
chỉ đợc giải quyết tốt nhất thông qua các quy định của pháp luật về CBCQCS.


17

Hai là, pháp luật về CBCQCS tạo cơ sở pháp lý cho việc quản lý, sử
dụng đội ngũ CBCQCS. Sau khi đã tổ chức đợc đội ngũ CBCQCS, thì vấn đề
tiếp theo đợc đặt ra là quản lý và sử dụng đội ngũ CBCQCS nh thế nào cho có
hiệu quả nhất. Trong tiến trình xây dựng NNPQ Việt Nam, nhà nớc quản lý xã
hội bằng pháp luật, vì vậy việc quản lý, sử dụng đội ngũ CBCQCS cũng phải
trên cơ sở pháp luật mà trớc hết là pháp luật về CBCQCS. Pháp luật về
CBCQCS quy định một loạt các vấn đề quan trọng liên quan đến quản lý và sử
dụng đội ngũ CBCQCS nh: điều động, thuyên chuyển, biệt phái; đào tạo, bồi
dỡng; phân công công tác; quản lý hồ sơ; khen thởng, kỷ luật. Nếu không
quản lý và sử dụng đội ngũ CBCQCS trên cơ sở các quy định của pháp luật sẽ
dẫn đến bộ máy chính quyền cơ sở và đội ngũ CBCQCS vận hành lệch lạc,
thiếu sự gắn kết và đồng bộ.
Ba là, pháp luật về CBCQCS tạo cơ sở pháp lý cho đội ngũ CBCQCS
thực thi nhiệm vụ, công vụ của mình. Nh phần trên đã phân tích, đội ngũ
CBCQCS cùng với bộ máy chính quyền cơ sở là nơi trực tiếp thực hiện phần
lớn đờng lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nớc. Đồng thời phải
thấy rằng, trong hoạt động của mình, CBCQCS thờng xuyên giải quyết các
công việc liên quan đến quyền, nghĩa vụ của công dân, trong đó có nhiều quyền
lợi thiết thân của con ngời. Để đảm bảo cho hoạt động của CBCQCS đợc thực
hiện một cách đúng đắn, quyền và nghĩa vụ của công dân không bị các vi
phạm pháp luật xuất phát trong quá trình thực thi nhiệm vụ, công vụ của đội
ngũ CBCQCS xâm hại, thì hoạt động của đội ngũ CBCQCS phải dựa trên một

cơ sở pháp lý đầy đủ. Các cơ sở pháp lý này phần lớn nằm trong các quy định
của pháp luật về CBCQCS (ví dụ nh: chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ
tịch UBND xã, công an xã; phơng pháp, hình thức hoạt động của UBND xã...).
Mặt khác, hoạt động của đội ngũ CBCQCS có thực hiện hay không, phụ thuộc
trớc hết vào cơ sở pháp lý của nó. Pháp luật về CBCQCS nếu tạo ra đợc các cơ
sở pháp lý đầy đủ, phù hợp thực tiễn là tiền đề quan trọng cho đội ngũ
CBCQCS thực hiện tốt nhiệm vụ, công vụ của mình. Các quyền và nghĩa vụ


18

của CBCQCS trong quá trình thực thi nhiệm vụ, công vụ phải đợc pháp luật về
CBCQCS quy định đầy đủ. Pháp luật về CBCQCS tạo ra hành lang pháp lý an
toàn cho mọi hành động của cán bộ cơ sở, chứ không phải là "các hơng ớc lệ
làng" theo kiểu phép vua thua lệ làng nh đã diễn ra trong lịch sử.
Bốn là, pháp luật về CBCQCS tạo cơ sở pháp lý cho chế độ đãi ngộ đối
với CBCQCS. Đội ngũ CBCQCS có yên tâm công tác, chủ động, sáng tạo
trong công tác hay không và có thể hiện đợc thật sự là "ngời đầy tớ của nhân
dân" hay không phụ thuộc rất lớn vào chế độ đãi ngộ đối với họ nh: tiền lơng,
phụ cấp, chế độ bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, chế độ nghỉ phép và các chế
độ đãi ngộ khác. Các chế độ đãi ngộ này, lâu nay vẫn thể hiện nhiều dới dạng
chính sách, chứ cha đợc thể chế hóa thành pháp luật. Chúng ta chỉ có thể giải
quyết chế độ đãi ngộ đối với đội ngũ CBCQCS khi có một cơ sở pháp lý đầy
đủ, chặt chẽ. Việc này phải dựa trớc hết vào các quy định của pháp luật về
CBCQCS.
Tóm lại, pháp luật về CBCQCS có một vai trò đặc biệt quan trọng, có
thể ví nó nh là "cẩm nang" giúp cho ngời CBCQCS giải tỏa đợc một số vớng
mắc bấy lâu: quyền, nghĩa vụ của CBCQCS. Họ có quyền gì? Nghĩa vụ ra sao?
Mối quan hệ công tác... Pháp luật về CBCQCS tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức,
quản lý, sử dụng đội ngũ CBCQCS; tạo lập cơ sở pháp lý cho đội ngũ

CBCQCS hoạt động cũng nh chế độ đãi ngộ đối với họ.
Thứ hai, mối quan hệ giữa CBCQCS và pháp luật về CBCQCS. Trong
mối quan hệ này, CBCQCS vừa là đối tợng tác động trực tiếp của pháp luật về
CBCQCS, vừa là đối tợng chủ yếu thực hiện pháp luật về CBCQCS, cụ thể:
Một là, khi các quy định của pháp luật về CBCQCS phát huy hiệu lực
trên thực tế thì đối tợng trực tiếp và chủ yếu chịu sự tác động là đội ngũ
CBCQCS. Sự thay đổi của pháp luật nói chung và của pháp luật về CBCQCS
nói riêng sẽ kéo theo sự thay đổi về bộ máy chính quyền cơ sở, sự thay đổi về
tổ chức đội ngũ CBCQCS, về quyền, nghĩa vụ, hoạt động của đội ngũ CBCQCS.


19

Sự tác động của pháp luật về CBCQCS đối với đội ngũ CBCQCS có thể là tích
cực nếu phù hợp với thực tiễn, và tiêu cực nếu nó không phù hợp với thực tiễn.
Điều này dẫn đến một vấn đề là khi xây dựng pháp luật về CBCQCS cần phải
tính toán một cách đầy đủ, toàn diện những tác động của pháp luật đến đội
ngũ CBCQCS để từ đó chúng ta có cách điều chỉnh phù hợp. Sự tác động này
có thể rất lớn nh nếu chúng ta điều chỉnh bộ máy chính quyền cơ sở dẫn đến
khả năng dôi d lao động, một số CBCQCS sẽ phải nghỉ việc; hoặc tác động nhỏ
nhng lại rất nhạy cảm nh tăng lơng hoặc phụ cấp cho đội ngũ CBCQCS.
Hai là, đội ngũ CBCQCS là lực lợng chủ yếu thực hiện các quy định của
pháp luật về CBCQCS. Hiệu lực, hiệu quả của pháp luật về CBCQCS cũng nh các
quy định của pháp luật về CBCQCS có đợc triển khai thực hiện nhanh chóng,
chính xác, đầy đủ, có hiệu lực và hiệu quả cao trên thực tế hay không phụ thuộc
vào nhiều yếu tố, nhng trớc hết là phụ thuộc vào hoạt động của đội ngũ
CBCQCS. Vì vậy, Nhà nớc phải có các biện pháp cụ thể về mặt chính trị, kinh tế,
xã hội, tạo điều kiện cho đội ngũ CBCQCS thực hiện tốt nhiệm vụ, công vụ của
mình. Đồng thời cần thấy rằng, quá trình đội ngũ CBCQCS thực hiện các quy
định của pháp luật nói chung và pháp luật về CBCQCS nói riêng cũng là một quá

trình giúp cho Nhà nớc kiểm nghiệm thực tế các quy định của pháp luật có phù
hợp hay không. Khi bộ máy, đội ngũ CBCQCS vận hành một cách thông suốt,
nhịp nhàng, có hiệu lực, hiệu quả, điều đó phản ánh rằng pháp luật về CBCQCS
đã phù hợp với thực tiễn. Ngợc lại, khi hệ thống CBCQCS hoạt động không tốt,
vi phạm pháp luật nhiều, quyền và nghĩa vụ của công dân bị xâm hại thờng
xuyên là dấu hiệu cho thấy hệ thống pháp luật của chúng ta cha phù hợp với thực
tiễn. Vì vậy, các thông tin từ thực tiễn hoạt động của đội ngũ CBCQCS là rất
quan trọng trong quá trình hoàn thiện pháp luật về CBCQCS.
Ba là, các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức, quản lý, sử
dụng đội ngũ CBCQCS, trong quá trình hoạt động thực hiện nhiệm vụ, công
vụ của đội ngũ CBCQCS là đối tợng điều chỉnh chủ yếu của pháp luật về
CBCQCS. Vì vậy, trong quá trình xây dựng, hoàn thiện pháp luật về CBCQCS


20

phải xuất phát từ tính chất, thực trạng của các quan hệ xã hội này (tất nhiên
phải đặt chúng trong tổng thể quan hệ xã hội nói chung) để trên cơ sở đó
chúng ta có chiến lợc xây dựng pháp luật về CBCQCS. Điều này có nghĩa là,
khi xây dựng, ban hành pháp luật về CBCQCS phải có quá trình khảo sát, điều
tra, đánh giá toàn diện đội ngũ CBCQCS để chúng ta có căn cứ thực hiện khi
xây dựng pháp luật, tránh trờng hợp chủ quan, duy ý chí, áp đặt từ bên trên,
làm cho các quy định của pháp luật không phù hợp thực tiễn.
Tóm lại, trong mối quan hệ giữa CBCQCS và pháp luật về CBCQCS thì
CBCQCS vừa là căn cứ, vừa là đối tợng tác động và đối tợng trực tiếp thực
hiện pháp luật về CBCQCS. Đội ngũ CBCQCS am hiểu pháp luật, có kiến thức
trình độ chuyên môn cao là thuận lợi cơ bản và quyết định cho việc đa những
quy định của pháp luật vào cuộc sống. Vì vậy, việc hoàn thiện pháp luật về
CBCQCS phải xuất phát từ thực tiễn nói chung và trớc hết từ thực tiễn hoạt
động của CBCQCS nói riêng.

1.2. Nhà nớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa và những yêu cầu
đặt ra đối với việc hoàn thiện Pháp luật về cán bộ chính quyền
cơ sở

1.2.1. Nhà nớc pháp quyền và yêu cầu chung đối với bộ máy nhà
nớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa
Đại hội toàn quốc lần thứ IX đã đề ra nhiệm vụ xây dựng NNPQ xã hội
chủ nghĩa (XHCN) của dân, do dân, vì dân. NNPQ trên lĩnh vực học thuyết là đề
cập tới sự ngự trị của pháp luật trong đời sống xã hội với t cách là ý chí của
nhân dân, có giá trị phổ biến. ở đây có thể thấy hai khía cạnh cơ bản của
NNPQ là:
* Khía cạnh pháp lý hình thức: tức là sự ngự trị của pháp luật, sự ràng
buộc bởi pháp luật đối với Nhà nớc và tất cả các thành viên khác của xã hội.
(nói cách khác, đây là yêu cầu đảm bảo pháp chế trong tổ chức và vận hành
của bộ máy Nhà nớc, trong công tác lập pháp và áp dụng pháp luật);


21

* Khía cạnh nội dung pháp lý: tức là bản thân pháp luật phải đảm bảo
yêu cầu khách quan, thúc đẩy sự tiến bộ xã hội.
Để đảm bảo đầy đủ cả hai khía cạnh không thể thiếu đợc đó là NNPQ,
nhân loại đã và đang tìm kiếm những hình thức tổ chức thích hợp của quyền lực
nhà nớc và những cơ chế giám sát sự tuân thủ Hiến pháp và pháp luật một
cách khoa học, có hiệu quả cùng một hệ thống tài phán hoàn chỉnh công minh.
Trong điều kiện nhà nớc ta hiện nay có thể nói đã hội đủ các điều kiện về
kinh tế, chính trị, xã hội để từng bớc xây dựng NNPQ. Một Nhà nớc có sắc
thái riêng, phù hợp với điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội, phù hợp với truyền
thống, văn hóa của Việt Nam. Xây dựng NNPQ là một quá trình lâu dài, phức
tạp, cần có bớc đi thích hợp trên cơ sở nghiên cứu thấu đáo những luận chứng

khoa học và tổng kết thực tiễn, để các bớc đi phù hợp với mức độ phát triển
của xã hội ở từng giai đoạn của thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nớc.
Một trong những nguyên tắc quan trọng trong việc xây dựng NNPQ xã
hội chủ nghĩa ở Việt Nam là bộ máy nhà nớc đợc tổ chức theo nguyên tắc
quyền lực của nhân dân là cao nhất và thống nhất, không có sự phân chia
quyền lực, điều đó có nghĩa là:
Thứ nhất, bộ máy Nhà nớc phải thể hiện đầy đủ quyền và hiệu lực
trong mối quan hệ thống nhất giữa các quyền lập pháp, hành pháp và t pháp
của quyền lực chính trị thống nhất, không phân chia; nó phải phụ thuộc và
phục vụ kịp thời nhiệm vụ chính trị của Đảng, của Nhà nớc và lợi ích của nhân
dân; phát huy đợc những u việt thuộc bản chất vốn có của Nhà nớc kiểu mới
và loại trừ các khuyết tật hiện có để thực hiện thắng lợi công cuộc đổi mới,
công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nớc.
Thứ hai, bộ máy đó phải thích ứng kịp thời, nhanh chóng với nền kinh
tế thị trờng nhiều thành phần; thích ứng với sự hội nhập vào đời sống quốc tế,
nhất là về kinh tế, thích ứng với một xã hội công dân có trình độ dân trí đợc
nâng cao, nhân dân có những đòi hỏi mới trong đời sống vật chất và tinh thần.


22

Thứ ba, bộ máy đó phải đợc tổ chức theo những nguyên tắc khoa học
vững chắc trên những nguyên lý tổ chức của xã hội chủ nghĩa, đồng thời tiếp
thu và vận dụng sáng tạo các thành tựu về khoa học tổ chức và quản lý nhà nớc trong lịch sử, của thời đại và xuất phát từ những đặc điểm và hoàn cảnh cụ
thể của Việt Nam.
Thứ t, bộ máy đó phải đợc sắp xếp một cách gọn nhẹ, ít đầu mối và có
hiệu lực hiệu, quả cao, tiết kiệm, qui định rành mạch, rõ ràng các quyền, nghĩa
vụ; thẩm quyền và trách nhiệm, phân định rõ các chức năng quản lý nhà nớc
của các cơ quan hành chính nhà nớc các cấp, loại bỏ những chức năng, nhiệm
vụ trùng lặp, chồng chéo. Phân biệt quản lý hành chính nhà nớc với hoạt động

sản xuất kinh doanh, các hoạt động sự nghiệp dịch vụ công.
Thứ năm, bộ máy đó phải hoạt động theo quy chế nề nếp chính quy,
nhng với những thủ tục hành chính đơn giản; tiếp cận và xử lý công việc một
cách nhanh chóng, không quan liêu, cửa quyền. Bảo đảm quản lý thống nhất,
tập trung và thông suốt từ trung ơng đến cơ sở, phát huy tích cực chủ động
sáng tạo của cơ sở, khắc phục tình trạng cục bộ, cát cứ; mở rộng dân chủ.
1.2.2. Yêu cầu đối với cán bộ chính quyền cơ sở trong bộ máy nhà
nớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa
Khác với công dân, công chức nhà nớc, CBCQCS phải có trình độ chuyên
môn đặc thù, đợc xác định thông qua các thông số khá hẹp cho hoạt động của
chính họ, Các thông số xác định trình độ chuyên môn của CBCQCS đợc quyết
định bởi mục đích và vị trí của cơ quan, của CBCQCS trong bộ máy nhà nớc.
Trong NNPQ, mọi ngời đều bình đẳng trớc pháp luật, công dân đợc làm
tất cả những gì mà pháp luật không cấm. Còn công chức nhà nớc, CBCQCS chỉ
đợc làm những gì mà pháp luật quy định.
Công dân chỉ có thể bị truy cứu trách nhiệm trớc pháp luật khi có hành
vi vi phạm pháp luật hoặc chống đối pháp luật. Công chức nhà nớc, CBCQCS
có thể bị truy cứu trách nhiệm không chỉ bởi hành vi vi phạm pháp luật mà


23

còn do những sai lầm thiếu sót trong khi thực hiện nhiệm vụ. Sai lầm thiếu sót
này không chỉ xuất phát từ lỗi của bản thân mà có thể còn do sự thiếu hiểu
biết về chuyên môn của bản thân CBCQCS.
NNPQ đòi hỏi phải công khai hóa hoạt động của các cơ quan nhà nớc
và những ngời có chức vụ trừ trờng hợp cần hạn chế vì lý do an ninh quốc gia,
trật tự công cộng hoặc đạo đức xã hội. Tất cả các ràng buộc trên đối với công
dân nói chung, CBCQCS nói riêng nhằm đề cao trách nhiệm của các chủ thể
giữ quyền lực, ràng buộc chính họ, ngăn chặn những hành vi lạm quyền, đồng

thời chống lại những biểu hiện tự do vô chính phủ.
Mặt khác, trong bối cảnh hòa nhập quốc tế, chuyển đổi cơ chế quản lý
từ tập trung bao cấp sang nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần cùng sự xuất
hiện nhiều các quan hệ xã hội mới đã và đang đòi hỏi đội ngũ CBCQCS phải
có những thay đổi tơng ứng nhằm thích nghi khả năng giải quyết mối quan hệ
giữa phát triển kinh tế và bảo đảm công bằng, xã hội theo định hớng XHCN.
Đó là đội ngũ CBCQCS có bản lĩnh chính trị vững vàng, trung thành với Đảng
với Tổ quốc và nhân dân; có kiến thức và năng lực thực tiễn quản lý kinh tế;
có phẩm chất đạo đức và lối sống lành mạnh, tận tụy quan tâm chăm lo đến sự
nghiệp chung của đất nớc.
Vấn đề cán bộ, công chức đợc Đảng ta xác định là nhân tố quyết định
sự thành bại của cách mạng, gắn liền với vận mệnh của Đảng, của chế độ và
của đất nớc, là khâu then chốt trong quá trình xây dựng và hoàn thiện NNPQ
XHCN ở Việt Nam. Phải xây dựng một đội ngũ cán bộ, công chức, CBCQCS
có năng lực và thành thạo nghề nghiệp, tận tụy, biết tôn trọng kỷ luật, có trách
nhiệm và hiệu suất hoạt động cao; đợc đào tạo chu đáo, đợc hởng một chế độ
lơng, phụ cấp hợp lý, tơng xứng với trọng trách đợc giao.
Việc xây dựng NNPQ XHCN của dân, do dân, vì dân, sẽ không thành
công nếu không quan tâm đến việc kiện toàn tổ chức và hoạt động của chính
quyền cơ sở nói riêng của hệ thống chính trị cơ sở nói chung. Nhận thức đợc


24

điều đó, vừa qua Ban chấp hành Trung ơng Đảng đã có Nghị quyết Trung ơng
5 khóa IX về "Đổi mới và nâng cao chất lợng hệ thống chính trị cơ sở". Chất
lợng hệ thống chính trị cơ sở phụ thuộc trực tiếp vào đội ngũ cán bộ cơ sở.
Việc tiếp tục xây dựng đội ngũ cán bộ cơ sở đầy đủ về số lợng, đồng bộ về cơ
cấu, có phẩm chất chính trị tốt, có trình độ kiến thức và năng lực công tác cần
thiết, có kỹ năng và phơng pháp công tác phù hợp với đặc điểm, tính chất của

cơ sở... là một trong những yếu tố quyết định hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nớc ở cơ sở, góp phần tích cực vào việc xây dựng NNPQ XHCN.
Công tác cán bộ là một nhiệm vụ chiến lợc của Đảng, đảm bảo cho
mọi chủ trơng, đờng lối, Nghị quyết, Chính sách pháp luật của Đảng và Nhà
nớc đợc thực thi, sự nghiệp xây dựng NNPQ XHCN Việt Nam đạt hiệu quả.
Với tầm quan trọng và ý nghĩa cấp bách nh vậy, nhằm khắc phục các tồn tại,
khiếm khuyết nêu trên đòi hỏi phải đổi mới căn bản cán bộ cơ sở, từ việc định
hớng xây dựng đội ngũ đến xác định cơ chế, chính sách, tiêu chuẩn đánh giá,
quan điểm bố trí, sử dụng cán bộ.
Từ nay đến năm 2010, phấn đấu hình thành đội ngũ cán bộ xã, phờng, thị
trấn, có phẩm chất và năng lực, có bản lĩnh chính trị vững vàng, hợp lý về số lợng
và cơ cấu để đảm bảo phát huy sức mạnh tổng hợp của đội ngũ cán bộ, đáp ứng
đợc yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đô thị, xây dựng đô thị văn minh.
Yêu cầu chung trên đây cần đợc cụ thể hóa thành yêu cầu cụ thể biểu
hiện sự lợng hóa về cơ cấu và tiêu chuẩn, mức phấn đấu qua từng giai đoạn để
đạt tới một cơ cấu và tiêu chuẩn cần thiết nhằm thực hiện yêu cầu chung.
Về yêu cầu đối với cán bộ lãnh đạo chính quyền cơ sở trong bộ máy
NNPQ. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ơng Đảng khóa
VIII xác định tiêu chuẩn chung của cán bộ trong thời kỳ mới là:
- Có tinh thần yêu nớc sâu sắc, tận tụy phục vụ nhân dân, kiên định
mục tiêu độc lập dân tộc và chủ nghĩa xã hội, phấn đấu thực hiện có kết quả đờng lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nớc.


25

- Cần kiệm liêm chính, chí công vô t. Không tham nhũng và kiên
quyết đấu tranh chống tham nhũng. Có ý thức tổ chức kỷ luật, trung thực,
không cơ hội, gắn bó mật thiết với nhân dân, đợc nhân dân tín nhiệm.
- Có trình độ kiến thức về lý luận chính trị, quan điểm, đờng lối của
Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nớc, có trình độ văn hóa, chuyên môn,
đủ năng lực và sức khỏe để làm việc có hiệu quả, đáp ứng các yêu cầu nhiệm

vụ đợc giao.
Các tiêu chuẩn trên gắn bó mật thiết với nhau, coi trọng cả đức và tài,
lấy đức là gốc. Mọi cán bộ phải căn cứ vào đó để tự rèn luyện, bồi dỡng mình
và tổ chức có trách nhiệm tác động nhằm xây dựng và tuyển lựa cán bộ các
ngành, các cấp.
Riêng đối với các bộ lãnh đạo Đảng, Nhà nớc, đoàn thể các cấp, tuyệt
đối trung thành với lý tởng cách mạng, với chủ nghĩa Mác - Lênin và t tởng
Hồ Chí Minh- có năng lực dự báo và định hớng sự phát triển, tổng kết thực
tiễn tham gia xây dựng đờng lối, chính sách pháp luật, thuyết phục và hỗ trợ
nhân dân thực hiện. Có ý thức và khả năng đấu tranh bảo vệ quan điểm, đờng
lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nớc.
- Gơng mẫu về đạo đức, lối sống, có tác phong dân chủ, khoa học, có
khả năng tập hợp quần chúng, đoàn kết cán bộ.
- Có kiến thức về khoa học lãnh đạo và quản lý. Đã học tập có hệ
thống ở các trờng của Đảng, Nhà nớc và đoàn thể nhân dân, trải qua hoạt động
thực tiễn có hiệu quả.
Căn cứ vào yêu cầu chung của cán bộ và yêu cầu đối với cán bộ lãnh
đạo Đảng, Nhà nớc và đoàn thể các cấp do Nghị quyết Trung ơng 3 khóa VIII
xác định; Căn cứ chức năng, nhiệm vụ, đặc điểm của hệ thống chính trị cơ sở,
có thể nêu lên những yêu cầu đối với các chức danh cán bộ chính quyền cơ sở
nh sau: