Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHẠM THỊ HUYÊN

PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH
SỬ DỤNG ĐẤT TRONG QUẢN LÝ ĐÔ THỊ
Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội – 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHẠM THỊ HUYÊN

PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH
SỬ DỤNG ĐẤT TRONG QUẢN LÝ ĐÔ THỊ
Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành

: Luật Kinh tế

Mã số

: 60 38 01 07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS Doãn Hồng Nhung

Hà Nội – 2015


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi.
Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, độ tin cậy và
trung thực. Các kết quả, kết luận khoa học nêu trong Luận văn chưa từng được
công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Phạm Thị Huyên


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ..................................................................................................................... 1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT QUY HOẠCH, KẾ
HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT TRONG QUẢN LÝ ĐÔ THỊ…………………………..7
1.1. Khái quát chung về đô thị và quản lý đô thị ........................................................ 7
1.1.1. Khái niệm đô thị, quản lý đô thị ........................................................................ 7
1.1.2. Đặc trưng cơ bản của đô thị và quản lý đô thị .................................................. 9
1.1.3. Chức năng của quản lý đô thị .......................................................................... 11
1.2. Khái quát chung về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ....................................... 11
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm ....................................................................................... 11
1.2.2. Nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất .................................................... 13

1.2.3. Mối quan hệ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch đô thị, quy
hoạch xây dựng, cấp giấy phép xây dựng ................................................................. 15
1.2.4. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với vấn đề phát triển bền vững ................. 17
1.3. Khái quát chung về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị…..19
1.3.1. Khái niệm, vai trò của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị
1.3.2. Đặc thù của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị…………21
1.3.3. Sự cần thiết của việc xây dựng pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
trong quản lý đô thị………………………………………………………………..22
1.3.4. Đặc điểm và yêu cầu điều chỉnh của pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam……………………………………...….23
1.3.5. Cấu trúc pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở
Việt Nam…………………………………………………………………………...24
1.4. Đánh giá quá trình phát triển của pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
trong quản lý đô thị ở Việt Nam ............................................................................... 25
1.4.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1975 ............................................................ 25
1.4.2. Giai đoạn từ năm 1975 đến năm 1987 ............................................................ 25


1.4.3. Giai đoạn từ năm 1987 đến năm 2003 ............................................................ 26
1.4.4. Giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2009 ............................................................ 28
1.4.5. Giai đoạn từ năm 2009 đến nay ...................................................................... 29
1.5. Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
trong quản lý đô thị, quy hoạch đô thị ...................................................................... 29
1.5.1. Luật Quy hoạch đô thị Cộng hòa Liên bang Đức .......................................... 29
1.5.2. Quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng tại Trung Quốc ........................ 32
1.5.3. Quy hoạch sử dụng đất tại Hoa Kỳ ................................................................. 34
1.5.4. Bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam ........................................................... 35
Kết luận chương 1 ..................................................................................................... 36
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ
DỤNG ĐẤT TRONG QUẢN LÝ ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM ..................................... 37

2.1. Pháp luật thực định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở
Việt Nam ................................................................................................................... 37
2.1.1. Các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ......................................... 37
2.1.2. Pháp luật thực định điều chỉnh về quy hoạch đô thị ....................................... 48
2.1.3. Quản lý và sử dụng đất theo quy hoạch tại đô thị ........................................... 53
2.2. Đánh giá thực trạng thi hành pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
trong quản lý đô thị ở Việt Nam hiện nay ................................................................. 54
2.2.1. Đô thị hóa - thách thức trong việc phát triển và quản lý đô thị ở Việt Nam... 54
2.2.2. Thực trạng pháp luật về quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị ................ 56
2.2.3. Thực trạng thực thi pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản
lý đô thị...................................................................................................................... 58
2.3. Những khó khăn, tồn tại của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý
đô thị ......................................................................................................................... 62
2.3.1. Mất cân đối nghiêm trọng giữa cung và cầu ................................................... 62
2.3.2. Đan xen nhiều hình thức và chủ thể sử dụng đất ............................................ 62
2.3.3. Tình trạng sử dụng đất không theo quy hoạch ................................................ 63
2.3.4. Chất lượng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch đô thị................. 63


2.3.5. Nguyên nhân của những khó khăn, tồn tại ...................................................... 65
Kết luận chương 2 ..................................................................................................... 67
Chương 3: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ
DỤNG ĐẤT TRONG QUẢN LÝ ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM ..................................... 68
3.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong
quản lý đô thị ở Việt Nam ......................................................................................... 68
3.2. Định hướng hoàn thiện ....................................................................................... 69
3.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản
lý đô thị...................................................................................................................... 71
3.3.1. Giải pháp về lập pháp ...................................................................................... 72
3.3.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử

dụng đất trong quản lý đô thị .................................................................................... 76
Kết luận chương 3 ..................................................................................................... 80
KẾT LUẬN ............................................................................................................... 81
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................. 82
PHỤ LỤC


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trải qua một quá trình lịch sử lâu dài con người chiếm hữu đất đai biến đất
đai từ một sản vật tự nhiên thành một tài sản của cộng đồng, của một quốc gia và nó
cũng là yếu tố mang tính quyết định sự tồn tại và phát triển của con người và các
sinh vật khác trên trái đất.
Đất đai tuy là tài sản gắn bó với loài người nhưng nó lại có hạn và đang có nguy
cơ bị thoái hóa do quá trình sản xuất, sinh sống của chính con người chúng ta. Quá
trình Công nghiệp hóa - Hiện đại hóa diễn ra mạnh mẽ kéo theo đô thị hóa, các đô thị
phát triển ngày càng mở rộng, nhu cầu sử dụng đất nói chung và đất đô thị nói riêng
ngày càng tăng. Việc sử dụng đất một cách tiết kiệm hợp lý, có hiệu quả là một yếu tố
cấp thiết hàng đầu, trong đó quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là việc làm đầu tiên.
Với chính sách đổi mới, hội nhập, cùng với sự phát triển nhanh về các mặt
kinh tế - xã hội, trong những năm qua, hệ thống đô thị ở nước ta đã phát triển nhanh
chóng cả về số lượng, chất lượng và quy mô. Hay nói cách khác đô thị là bộ mặt
chính để đánh giá sự phát triển của xã hội. Đô thị là trung tâm văn hóa, chính trị,
kinh tế, xã hội, đầu mối giao thông quan trọng của một vùng, miền hoặc cả nước,
chính vì vậy đô thị tập trung mật độ dân cư sinh sống đông đúc hơn nông thôn, có
hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội phong phú, đa dạng có thể đáp ứng nhiều nhu cầu
khác nhau của mỗi người dân khi sinh sống tại đô thị. Trong khi đó, diện tích đất
dành cho đô thị chiếm tỷ lệ nhỏ hơn rất nhiều so với diện tích vùng nông thôn ở
Việt Nam. Do đó, để các đô thị phát triển bền vững, thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội của vùng, miền, đáp ứng nhu cầu của người dân thì vấn đề quy hoạch xác
định quỹ đất dành cho đô thị; xác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý

đô thị là hết sức quan trọng và cần thiết.
Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nói chung và các quy định về
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị nói riêng thường xuyên được
rà soát, sửa đổi, bổ sung nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý đô thị trong điều kiện kinh

1


tế thị trường. Tuy nhiên, thực tiễn thi hành lĩnh vực pháp luật này cho thấy bên cạnh
những kết quả đạt được còn tồn tại nhiều yếu kém, hạn chế như việc sử dụng đất
không đúng quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, nhiều kế hoạch không đi
vào cuộc sống, gây lãng phí đất đai, tiền bạc; kỷ luật thực thi pháp luật về quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất yếu kém; chế tài xử lý các vi phạm về quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị chưa đủ sức răn đe và có tác dụng giáo
dục… Chính vì vậy, khung pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong
quản lý đô thị cần phải hoàn thiện, khuyến nghị các giải pháp góp phần nâng cao
hiệu quả thực thi của pháp luật lĩnh vực này để đáp ứng nhu cầu đổi mới, phát triển
của đất nước.
Do đó, em đã chọn đề tài “Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
trong quản lý đô thị ở Việt Nam” làm đề tài nghiên cứu luận văn tốt nghiệp của
mình. Được sự chỉ bảo, hướng dẫn của Phó Giáo sư, Tiến sỹ Doãn Hồng Nhung Giảng viên Bộ môn Pháp luật Kinh doanh, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội,
em đã hoàn thành luận văn này.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Nghiên cứu về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị và quản lý
đô thị là những vấn đề được nhiều ngành quan tâm như xây dựng, tài nguyên môi
trường, luật học, kiến trúc…
Ở nước ngoài có nhiều công trình tiêu biểu của các tác giả nghiên cứu về quy
hoạch đô thị và quản lý đô thị. Tiêu biểu như: tác phẩm “Society, Culture and
urbanization” của các tác giả Eisenstadt S.N và Schachar A, NXB Publishing house
SAGE - London năm 1987; tác phẩm “Social Theory and the Urban Question”, tác

giả Saunders Peter, NXB Publishing house Routledge - London, năm 1993; tác
phẩm “Urban planning and the development process” của tác giả Adams David,
NXB Publishing house UCL năm 1994; năm 2000 với tác phẩm “The new urban
sociology” của các tác giả Gottdiener, Mark ed và Hutchison, Ray co-ed, NXB
Publishing house Mayfield, Boston…
Ở nước ta cũng có nhiều công trình tiêu biểu nghiên cứu vấn đề này.

2


Về quy hoạch đô thị và quản lý đô thị có các tác phẩm như:
- Giáo trình “Quản lý nhà nước về đô thị”, PGS.TS Phạm Kim Giao chủ
biên, NXB Khoa học kỹ thuật năm 2007;
- Giáo trình “Công tác thực hiện quy hoạch xây dựng đô thị” của PGS.TS
Trần Trọng Hanh, NXB Xây dựng năm 2009;
- Tác phẩm “Quy hoạch xây dựng đô thị với sự tham gia của cộng đồng”,
PGS.TS Đỗ Hậu, NXB Xây dựng năm 2008;
- Tác phẩm “Hoàn thiện pháp luật về quy hoạch đô thị Việt Nam”, TS Doãn
Hồng Nhung (chủ biên), NXB Xây dựng năm 2010;
- Tác phẩm “Pháp luật về quy hoạch không gian xây dựng đô thị” của TS
Doãn Hồng Nhung (chủ biên), NXB Xây dựng năm 2012.
Về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có các tác phẩm như:
- Giáo trình “Quy hoạch sử dụng đất” của TS. Lương Văn Hinh (chủ biên),
NXB Nông nghiệp, năm 2003;
- Giáo trình “Quy hoạch sử dụng đất”, PGS.TS Lê Quang Tri, năm 2005;
- Tác phẩm “Quy hoạch sử dụng đất đô thị: thực trạng và giải pháp”,
Nguyễn Đình Bồng, năm 2008.
Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu kể trên chủ yếu mới dừng lại ở việc
nghiên cứu riêng rẽ các góc độ pháp luật về quản lý đô thị, quy hoạch đô thị, quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Bên cạnh đó cũng có nhiều luận án, luận văn nghiên

cứu mối quan hệ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng chứ
chưa có nghiên cứu nào cụ thể về pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong
quản lý đô thị, đưa ra các giải pháp dưới góc độ quản lý. Vì vậy, những tác phẩm
nói trên là cơ sở để tác giả kế thừa và tiếp tục nghiên cứu, phát triển ở mức độ
chuyên sâu hơn. Mục đích nghiên cứu của luận văn là nghiên cứu pháp luật quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam dựa trên nền tảng quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch đô thị.
Khi lựa chọn đề tài này, tác giả hy vọng luận văn sẽ trở thành tài liệu tham
khảo hữu ích cho công tác nghiên cứu, giảng dạy và học tập cũng như hoàn thiện
pháp luật về đất đai, đô thị nói riêng, hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung.

3


3. Những điểm mới và ý nghĩa của luận văn
Dưới góc độ của một công trình khoa học, bằng tính trung thực, luận văn đã
đưa ra những điểm mới và mang những ý nghĩa như sau:
Một là: khái quát hóa quá trình phát triển pháp luật về quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam, chỉ ra những thành tựu, hạn chế trong
hoạt động áp dụng pháp luật trong lĩnh vực này đồng thời nêu rõ lý do cần phải
hoàn thiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị.
Hai là: làm rõ nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém mà pháp luật lĩnh
vực này đang gặp phải tạo căn cứ, cơ sở để đưa ra hướng hoàn thiện về mặt pháp lý.
Ba là: nghiên cứu, kiến nghị các giải pháp để nâng cao hiệu quả quản lý quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị nhằm mục tiêu phát triển đô thị
bền vững.
Bằng những luận điểm được chứng minh, luận văn không chỉ góp phần hoàn
thiện pháp luật thực định về quản lý quy hoạch đô thị mà còn cung cấp cho các nhà
nghiên cứu, các cơ quan lập pháp những căn cứ khoa học quan trọng, giúp cho quá
trình soạn thảo cũng như áp dụng pháp luật được dễ dàng và hiệu quả hơn.

4. Mục đích nghiên cứu
Đề tài tập trung nghiên cứu thực trạng sự tác động, điều chỉnh của các quy
phạm pháp luật đối với công tác quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong
quản lý đô thị ở Việt Nam trên cơ sở có sự so sánh, đối chiếu với pháp luật một số
nước trên thế giới. Từ đó nêu lên một số đề xuất nhằm hoàn thiện hệ thống pháp
luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam, góp phần
khắc phục những hạn chế mà pháp luật trong lĩnh vực này hiện đang gặp phải nâng
cao hiệu quả quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở Việt Nam.
5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
5.1. Đối tượng nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ pháp luật
về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam, có liên hệ, so
sánh với các quy định của nước ngoài.
5.2. Phạm vi nghiên cứu

4


Đề tài tập trung nghiên cứu các quy phạm pháp luật về quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất trong quản lý đô thị trong Luật Đất đai năm 2013 có so sánh, bình luận
với Luật Đất đai năm 2003; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm
2009; Luật Xây dựng năm 2003 có so sánh với Luật Xây dựng năm 2014; Luật Quy
hoạch đô thị năm 2009; Luật Thủ đô năm 2012; và các Nghị định, Thông tư quy
định chi tiết, hướng dẫn thi hành.
6. Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình tiếp cận, giải quyết các vấn đề mà luận văn đặt ra, tác giả
dựa trên cơ sở phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để nghiên cứu. Luận văn
được thực hiện trên cơ sở phân tích, bình luận các quy định pháp luật quốc gia và đề
xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong
quản lý đô thị ở Việt Nam.

Luận văn được thực hiện dựa trên việc áp dụng các phương pháp nghiên cứu
như phân tích, tổng hợp, quy nạp, diễn giải, các quy định của pháp luật, phỏng vấn
chuyên gia trong lĩnh vực này.
- Phương pháp phân tích: được sử dụng trong tất cả các chương để phân tích,
đánh giá các tài liệu, số liệu phục vụ cho việc nghiên cứu;
- Phương pháp thống kê: được sử dụng để tập hợp, xử lý các tài liệu, số liệu
để phục vụ cho công tác nghiên cứu của luận văn;
- Phương pháp so sánh luật học được áp dụng trong quá trình nghiên cứu để
so sánh, đối chiếu, đánh giá các quy định pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất trong quản lý đô thị của Việt Nam và một số nước trên thế giới, để từ đó rút ra
bài học kinh nghiệm làm luận cứ cho các đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị tại Việt Nam;
- Phương pháp chứng minh: được dùng để chứng minh cho các luận điểm
đưa ra trong luận văn;
- Phương pháp tổng hợp: được sử dụng để tổng hợp các luận điểm, căn cứ lý
luận được đưa ra trong luận văn để đưa ra các kết luận cho từng chương và kết luận
chung của luận văn.

5


7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận
văn gồm 3 chương:
Chương 1 - Những vấn đề lý luận về pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất trong quản lý đô thị
Chương 2 - Thực trạng pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong
quản lý đô thị ở Việt Nam
Chương 3 - Hoàn thiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong
quản lý đô thị ở Việt Nam

6


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH
SỬ DỤNG ĐẤT TRONG QUẢN LÝ ĐÔ THỊ
1.1. Khái quát chung về đô thị và quản lý đô thị
1.1.1. Khái niệm đô thị, quản lý đô thị
1.1.1.1. Khái niệm đô thị
Đô thị là một hình thức quần cư đặc biệt của xã hội loài người. Đô thị được
hình thành là điểm tập trung dân cư, tài sản và có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh
tế, xã hội của một vùng nhất định [26, tr 7-12]. Từ hoàn cảnh, cuộc sống thực tế,
phong tục tập quán, nhận thức về xã hội khác nhau ở mỗi quốc gia trên thế giới mà
định nghĩa, quan niệm về đô thị ở các nước cũng có những điểm khác biệt.
Các quốc gia Châu Âu định nghĩa đô thị dựa trên cơ bản việc sử dụng đất
thuộc đô thị, dùng ảnh chụp từ vệ tinh thay vì dùng thống kê từng khu phố để quyết
định ranh giới của đô thị. Tại Pháp, một đô thị là một khu vực bao gồm một vùng
phát triển do xây cất. Ngoài tiêu chí sử dụng đất thì đô thị còn có điều kiện là mật
độ dân số nhất định nào đó và đa phần dân số không hành nghề nông nghiệp hay
đánh cá. Tại Ba Lan thì định nghĩa chính thức về “đô thị” khá đơn giản, nó được
hiểu là các địa phương có danh xưng là thị trấn, thành phố; vùng “nông thôn” là
những vùng nằm ngoài ranh giới của các thị trấn này.[41]
Ở Châu Mỹ mà cụ thể là nước Mỹ thì lại có khái niệm về khu đô thị, cụ thể
là có hai loại khu đô thị: một loại để chỉ các khu có trên 50.000 dân trở lên là
urbanized area và một loại có dân số dưới 50.000 gọi là urban cluster. Cục Điều tra
dân số Hoa Kỳ định nghĩa một khu đô thị như “những cụm thống kê cốt lõi có mật
độ dân số ít nhất là 1.000 người trên một dặm vuông Anh và những cụm thống kê
xung quanh nó có tổng mật độ dân số ít nhất là 500 người trên một dặm vuông”.[41]
Tại Nhật Bản, đô thị được định nghĩa là các vùng cận kề nhau gồm các khu dân cư

đông đúc, trong đó mật độ dân số phải trên 4.000 người trên một cây số vuông.

7


Tại Việt Nam hiện nay, khái niệm đô thị đã được luật hóa trong Luật Quy
hoạch đô thị năm 2009. Theo đó, đô thị được định nghĩa: “Đô thị là khu vực tập
trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế
phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên
ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng
lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị,
ngoại thị của thị xã, thị trấn” [48, Điều 3].
1.1.1.2. Khái niệm quản lý đô thị
Khi các hoạt động trong xã hội còn tương đối đơn giản, quy mô chưa lớn thì
công tác quản lý được thực hiện trên cơ sở kinh nghiệm với sự linh hoạt, nhạy bén
của người đứng đầu tổ chức. Những kinh nghiệm đó ngày càng phong phú và người
ta rút từ đó những điều mang tính quy luật nhằm vận dụng cho những trường hợp
tương tự. Ngày nay, hoạt động quản lý chủ yếu dựa trên cơ sở khoa học, qua quá
trình tổng kết, khái quát từ thực tiễn để trở thành khoa học quản lý.
Xuất phát từ những góc độ nghiên cứu khác nhau, các học giả cũng đưa ra
những giải thích không giống nhau về quản lý. Đầu tiên phải kể đến F.W Taylor
(1856 - 1915), người được coi là “ông tổ” của trường phái “quản lý theo khoa học”,
tiếp cận quản lý dưới góc độ kinh tế - kỹ thuật đã định nghĩa rằng: quản lý là hoàn
thành công việc của mình thông qua người khác và biết được một cách chính xác họ
đã hoàn thành công việc một cách tốt nhất và rẻ nhất. Tiếp cận theo hướng quản lý
theo quy trình thì H.Fayol (1886 - 1925) cho rằng: quản lý là dự đoán và lập kế
hoạch, tổ chức, điều khiển, phối hợp và kiểm tra. Dưới góc độ quan hệ con người
thì M.P Follet (1868 - 1933) lại nhấn mạnh tới nhân tố nghệ thuật trong quản lý và
đã giải thích: quản lý là một nghệ thuật khiến cho công việc của bạn được hoàn
thành thông qua người khác.[33]

C.I.Barnard (1886 - 1961) lại tiếp cận quản lý từ phương diện của lý thuyết
hệ thống và cho rằng: quản lý không phải là công việc của tổ chức mà là công việc
chuyên môn để duy trì và phát triển tổ chức dựa trên sự sẵn sàng hợp tác, sự thừa
nhận mục tiêu chung và khả năng thông tin. Stephan Robbins lại quan niệm rằng:

8


quản lý là tiến trình hoạch định, tổ chức, lãnh đạo và kiểm soát những hành động
của các thành viên trong tổ chức và sử dụng tất cả các nguồn lực khác của tổ chức
nhằm đạt được mục tiêu đã đề ra. [66]
Kế thừa những nhân tố hợp lý của các quan niệm và cách tiếp cận về quản lý
trong lịch sử, có thể rút ra định nghĩa về quản lý như sau: “Quản lý là sự tác động có ý
thức, bằng quyền lực, theo quy trình của chủ thể quản lý tới đối tượng quản lý nhằm
chỉ huy, điều hành, hướng dẫn các hoạt động trong xã hội và hành vi của con người”.
Quản lý đô thị là quá trình tác động bằng các cơ chế, chính sách, pháp luật
của các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền, các tổ chức chính trị, xã hội, các
ban ngành chức năng vào các hoạt động đô thị, quá trình phát triển kinh tế - xã hội ở
đô thị nhằm thay đổi, duy trì hoặc phát triển đô thị theo định hướng nhất định.
1.1.2. Đặc trưng cơ bản của đô thị và quản lý đô thị
1.1.2.1. Đặc điểm cơ bản của đô thị
Đô thị có các đặc điểm cơ bản sau đây:
Một là, các đô thị là trung tâm chính trị, trung tâm kinh tế hoặc văn hóa, xã
hội, giáo dục, khoa học, kỹ thuật, đầu mối giao thông quan trọng… của cả nước,
khu vực, một tỉnh hay một huyện. Đô thị là nơi tập trung các cơ quan nhà nước từ
Trung ương đến địa phương.
Hai là, đô thị là nơi tập trung đông dân cư hơn so với khu vực nông thôn và chủ
yếu hoạt động trong lĩnh vực phi nông nghiệp. Dân cư ở đô thị không chỉ là dân gốc ở đô
thị đó mà còn có dân ở các vùng khác kéo đến sinh sống, làm việc. Cuộc sống của người
dân ở đô thị thì thường tách biệt, độc lập với nhau chứ không gắn bó, mang nặng tinh

thần làng xã như ở nông thôn. Điều này dẫn đến lối sống ở đô thị là lối sống hợp cư, luôn
biến động, ít có sự liên kết về huyết thống, tập quán, truyền thống, luôn tôn trọng những
chuẩn mực mang tính pháp lý hơn là những quy tắc có tính cộng đồng.[41] Ở các đô thị
nước ta thì tỷ lệ lao động phi nông nghiệp của nội thành, nội thì tối thiểu từ 65% trở lên
trong tổng số lao động nội thành, nội thị và quy mô dân số nhỏ nhất là 4000 người [20,
Điều 6]. Lao động phi nông nghiệp bao gồm: lao động công nghiệp, thủ công nghiệp; lao
động xây dựng cơ bản, lao động giao thông, viễn thông, tín dụng, ngân hàng…; lao động

9


thương nghiệp, dịch vụ công cộng, du lịch; lao động trong các cơ quan hành chính, các tổ
chức chính trị, tổ chức xã hội, nghiên cứu khoa học… và những lao động khác ngoài lao
động trực tiếp về nông nghiệp.
Ba là, đô thị là nơi tập trung lớn nhất các cơ sở hạ tầng quan trọng như: các
công trình giao thông, xây dựng, điện nước, viễn thông… và mang tính đồng bộ,
thống nhất. Tính đồng bộ không chỉ thể hiện ở chỗ các cơ sở hạ tầng kỹ thuật xuyên
suốt mà mọi sinh hoạt đời sống từ vật chất đến tinh thần, đi lại, làm việc… đều
không phụ thuộc vào ranh giới địa chính. Sự đồng bộ, thống nhất tạo cho đô thị một
diện mạo riêng, khẳng định sự phát triển và tầm nhìn mới.
Bốn là, đô thị là cấu trúc không gian lãnh thổ đặc biệt do con người hoàn toàn
chủ động xây dựng lên, cải tạo và sử dụng tài nguyên thiên nhiên, môi trường theo ý
muốn chủ quan của mình nhằm phục vụ cho các hoạt động kinh tế, xã hội phi nông
nghiệp. Sự phát triển của đô thị có mối quan hệ hữu cơ tương ứng với trình độ phát
triển kinh tế - xã hội của các vùng. Các đô thị là những hệ sinh thái nhân văn không
khép kín, đô thị là một thực thể chịu sự tác động của môi trường lớn hơn do xã hội con
người tạo ra và bởi môi trường tự nhiên xung quanh.
1.1.2.2. Đặc trưng cơ bản của quản lý đô thị
Thứ nhất, quản lý đô thị là khoa học về quản lý. Công tác quản lý đô thị là
khâu quyết định cho việc thực hiện những định hướng phát triển đô thị. Nội dung

chủ yếu của công tác quản lý đô thị là vận dụng các chính sách nhằm thiết lập kỷ
cương, nền nếp trong việc quản lý đất đai, quy hoạch, kiến trúc, kết cấu hạ tầng,
môi trường, tài chính, giảm nghèo ở đô thị,… đồng thời đề xuất các kiến nghị với
các cấp trong việc nghiên cứu xây dựng các chính sách cho quản lý đô thị.
Thứ hai, quản lý đô thị không tách rời quản lý nền kinh tế quốc dân. Đô thị là
một bộ phận của nền kinh tế, đô thị và nông thôn có mối quan hệ chặt chẽ. Sự phát
triển của đô thị và nông thôn có sự hỗ trợ lẫn nhau. Các chính sách phát triển đô thị
là một bộ phận của chính sách phát triển kinh tế quốc dân. Quản lý đô thị cần vận
dụng kiến thức tổng hợp của nhiều ngành, nhiều lĩnh vực.

10


Thứ ba, quản lý đô thị là một nghề. Để quản lý đô thị một cách hiệu quả, cán
bộ quản lý đô thị cần được đào tạo bài bản và hiểu biết về đô thị nói chung và đô thị
mình đang tham gia quản lý. Cán bộ quản lý cần phải coi đó là nghề nghiệp của
mình, nâng cao năng lực và phẩm chất của chính bản thân, phát huy khả năng vì sự
phát triển chung của đô thị, của xã hội nói chung.
1.1.3. Chức năng của quản lý đô thị
Theo quá trình quản lý thì bao gồm các chức năng sau: chức năng quy hoạch
kế hoạch, chức năng tổ chức, chức năng chỉ đạo phối hợp và chức năng kiểm soát.
Theo lĩnh vực quản lý thì tại đô thị có bao nhiêu hoạt động xã hội thì sẽ có
bấy nhiêu lĩnh vực quản lý nhà nước. Tuy nhiên nói tới quản lý đô thị người ta
thường nghiên cứu sâu về quản lý các lĩnh vực hoạt động đô thị được quan tâm như:
quản lý kinh tế đô thị, quản lý xây dựng đô thị, quản lý đất đai và nhà ở đô thị, quản
lý kết cấu hạ tầng kỹ thuật đô thị, quản lý kết cấu hạ tầng xã hội đô thị, quản lý dân
số lao động và việc làm đô thị, quản lý môi trường đô thị.
Kết hợp quản lý đô thị theo quá trình và theo lĩnh vực thì có hai cấp độ:
Cấp độ quốc gia: quản lý theo quá trình như xây dựng chiến lược (kế hoạch)
phát triển đô thị cả nước trong đó gồm hoạch định từng lĩnh vực.

Cấp độ thành phố: thành phố cần có tầm nhìn vĩ mô hơn về công tác quản lý
phải theo lĩnh vực. Trong mỗi lĩnh vực cần thiết phải quản lý theo quá trình. Cụ thể
như trong lĩnh vực đất đai và nhà ở đô thị cần xây dựng quy hoạch sử dụng đất (dài
hạn), kế hoạch sử dụng đất (ngắn hạn)… theo đó là công tác tổ chức thực hiện, phối
hợp, kiểm tra kiểm soát.
1.2. Khái quát chung về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm
Quy hoạch sử dụng đất nói chung là hệ thống biện pháp của nhà nước về tổ
chức sử dụng và quản lý đất đai một cách hợp lý, có hiệu quả thông qua việc phân
bổ quỹ đất, khoanh định các loại đất, tận dụng tiềm năng đất đai nhằm khai thác hợp
lý tài nguyên, bảo vệ môi trường. Quy hoạch sử dụng đất được lập theo địa giới

11


hành chính bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền và kỳ quy hoạch sử dụng đất là
mười năm.
Kế hoạch sử dụng đất là bước cụ thể hóa quy hoạch sử dụng đất trong thời
gian ngắn hạn từ một năm đến năm năm và cũng được lập theo địa giới hành chính
bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Đặc điểm của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thể hiện ở các điểm sau:
Thứ nhất, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có tính lịch sử xã hội
Trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất luôn nảy sinh quan hệ giữa người và
đất đai, giữa người và người, nó thể hiện hai yếu tố: thúc đẩy lực lượng sản xuất
phát triển và thúc đẩy sự phát triển của các mối quan hệ sản xuất. Quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất luôn là một bộ phận của phương thức sản xuất xã hội và lịch sử
phát triển của xã hội.
Tính chất lịch sử của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thể hiện ở mục đích, yêu
cầu, nội dung và sự hoàn thiện các phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất khi có
sự kế thừa của các thế hệ đi trước trong việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Thứ hai, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mang tính tổng hợp
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất khai thác, sử dụng, cải tạo, bảo vệ tài
nguyên đất đai cho nhu cầu của toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất đề cập đến nhiều lĩnh vực về khoa học, kinh tế và xã hội. Quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất tổng hợp toàn bộ nhu cầu sử dụng đất; điều hòa các mâu thuẫn về
đất đai giữa các ngành, lĩnh vực; xác định và điều phối phương hướng, phương thức
phân phối sử dụng đất phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo cho
sự phát triển bền vững, ổn định, tốc độ của nền kinh tế quốc dân.
Thứ ba, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mang tính chính sách
Khi xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải quán triệt các chính
sách, quy định có liên quan đến đất đai của Đảng và Nhà nước, đảm bảo thực hiện
cụ thể các mục tiêu phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển ổn định kế hoạch kinh
tế - xã hội, tuân thủ các quy định, chỉ tiêu khống chế về dân số, đất đai, môi trường
và sinh thái.

12


Cùng với sự thay đổi, tiến bộ của khoa học kỹ thuật, các chính sách của Nhà
nước, tình hình phát triển của kinh tế xã hội thì việc chỉnh sửa, bổ sung, hoàn thiện
quy hoạch, kế hoạch là biện pháp cần thiết. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất luôn
là quy hoạch, kế hoạch động, thay đổi theo tình hình phát triển của kinh tế - xã hội.
Quy hoạch sử dụng đất mang tính chiến lược chỉ đạo vĩ mô, dự kiến xu thế,
phương hướng, mục tiêu, cơ cấu phân bổ đất đai và dài hạn còn kế hoạch sử dụng
đất mang tính ngắn hạn, cụ thể, chi tiết các chỉ tiêu, cơ cấu phân bổ đất đai, định
hướng nhu cầu sử dụng đất trong thời gian ngắn.
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đô thị là hệ thống các biện pháp của nhà
nước về tổ chức sử dụng và quản lý đất khu dân cư, khu đô thị đầy đủ, hợp lý và có
hiệu quả cao nhất thông qua việc phân bổ quỹ đất đai và tổ chức sử dụng khu đất
dân cư, khu đô thị một cách khoa học nhằm tiết kiệm đất đai và bảo vệ môi trường.

1.2.2. Nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
1.2.2.1. Khoanh định các loại đất
Để tiến hành lập quy hoạch, kế hoạch cần xác định những yếu tố cấu thành
và ảnh hưởng quyết định đến mọi hoạt động kinh tế - xã hội - kỹ thuật sẽ xảy ra trên
khu đất. Điều tra những đặc điểm về hiện trạng của khu đất là yêu cầu không thể
thiếu được của quy hoạch, kế hoạch. Công tác này bao gồm điều tra các yếu tố
mang tính quy mô vùng liên quan đến khu đất, các điều kiện tự nhiên, dân cư, xã
hội… có ảnh hưởng đến việc khai thác, sử dụng đất khu vực dự kiến quy hoạch, kế
hoạch cụ thể như sau:
Thứ nhất là điều tra, nghiên cứu, phân tích và tổng hợp các điều kiện tự
nhiên bao gồm vị trí địa lý, địa hình, thổ nhưỡng, khí hậu, thủy văn, sinh vật; tài
nguyên thiên nhiên gồm tài nguyên đất, nước, rừng, tài nguyên khoáng sản, biển và
cảnh quan môi trường để xác định các lợi thế, hạn chế trong việc sử dụng đất và
phát triển kinh tế, xã hội, so sánh với các nước và khu vực.
Tiếp theo là điều tra, nghiên cứu, phân tích và tổng hợp các điều kiện kinh tế
- xã hội cùng với sự gia tăng về dân số, lao động, việc làm và thu nhập; thực trạng
phát triển các ngành kinh tế - xã hội, phân bố khu dân cư nông thôn, dân cư đô thị;

13


thực trạng về cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội; tài nguyên nhân văn; thực trạng
các ngành, các vùng trọng điểm gây áp lực đến sử dụng đất.
Thứ ba là đánh giá tình hình thực hiện công tác quản lý Nhà nước về đất đai;
đánh giá hiện trạng sử dụng đất, biến động sử dụng đất qua các thời kỳ; hiệu quả
kinh tế - xã hội của việc sử dụng đất đai, tình hình thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất kỳ trước; xác định những bất hợp lý cần được giải quyết trong quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất. Đánh giá tiềm năng đất đai về số lượng, chất lượng, mức độ
mức độ thích hợp của đất đai theo mục đích sử dụng, theo ngành, theo lĩnh vực.
Tiếp đến là quan điểm về định hướng sử dụng đất đai nhằm đáp ứng các mục

tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh.
Thứ năm là cần nghiên cứu thêm về hiện trạng các loại hình sở hữu sử dụng
đất đai, các bất động sản và khả năng chuyển quyền sử dụng đất, nhà, bất động sản
đó. Nghiên cứu hệ thống dịch vụ có trong khu đất (văn hóa, giáo dục, y tế, du lịch,
công trình thương mại, dịch vụ…).
Cuối cùng là đề xuất các biện pháp sử dụng, bảo vệ, cải tạo đất, đảm bảo đất
đai được sử dụng hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ môi
trường sinh thái để phát triển bền vững. Đây là một nội dung quan trọng để nhằm
đưa quy hoạch vào thực tiễn một cách có hiệu quả nhất.
1.2.2.2. Điều chỉnh khoanh định đất cho phù hợp theo từng thời kỳ
Đô thị là một thực thể luôn vận động. Nó chuyển từ trạng thái cân bằng này
sang trạng thái cân bằng khác. Sự vận động không ngừng của đô thị diễn ra trên mọi
mặt đời sống kinh tế xã hội đô thị. Trong khi đó đồ án quy hoạch đô thị là hình ảnh
đô thị trong tương lai mà các nhà quy hoạch, các nhà quản lý tạo ra. Đô thị trong đồ
án quy hoạch được các cấp có thẩm quyền phê duyệt là một hình ảnh duy nhất,
không vận động. Bản thân điều này đã chứa đựng những mâu thuẫn không nhỏ.
Thứ nhất chưa chắc đô thị vận động theo ý muốn của đồ án quy hoạch.
Thứ hai là không có một hình ảnh duy nhất của đô thị như trong đồ án mà có
thể vận động, biến đổi.

14


Như vậy, việc điều chỉnh, bổ sung quy hoạch đô thị trong đó có việc điều
chỉnh khoanh định các loại đất diễn ra như một tất yếu khách quan, là một quy luật
của sự phát triển đô thị, phát triển xã hội. Việc điều chỉnh này có thể diễn ra ở tất cả
các giai đoạn quy hoạch. Trong từng thời kỳ nếu có sự thay đổi mục tiêu phát triển
kinh tế - xã hội liên quan đến việc sử dụng đất đai thì cần điều chỉnh việc khoanh
định các loại đất cho phù hợp.
1.2.2.3. Đề ra các biện pháp nhằm thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Sau khi điều chỉnh việc khoanh định các loại đất cho phù hợp thì nhà quy
hoạch phải đưa ra các giải pháp tiếp theo thực hiện phần quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất để công tác quy hoạch, kế hoạch được liên tục đảm bảo sự phát triển bền
vững của đô thị. Đó là xác định định hướng dài hạn về sử dụng đất, xây dựng và lựa
chọn phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phù hợp với phương hướng,
nhiệm vụ, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đô thị, của đất nước.
1.2.3. Mối quan hệ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch đô thị,
quy hoạch xây dựng, cấp giấy phép xây dựng
Quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng là hai lĩnh vực có liên quan
chặt chẽ với nhau. Những năm trước năm 1975, mối quan hệ giữa quy hoạch sử
dụng đất và quy hoạch xây dựng chưa có biểu hiện rõ rệt và giữa hai loại quy hoạch
này chưa có tác động qua lại một cách đáng kể do quy hoạch sử dụng đất vẫn chỉ là
một phần nội dung của các phương án phát triển sản xuất nông lâm nghiệp, trong
khi đó quy hoạch xây dựng tập trung nghiên cứu về phát triển các đô thị. Sau năm
1975, mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng dần hình
thành rõ rệt, nhất là trong giai đoạn sau đổi mới. Mặc dù nội dung và phương pháp
của cả hai loại quy hoạch còn nhiều nhược điểm, chưa tính toán đầy đủ các điều
kiện khách quan, quy hoạch ít chủ trọng đến tổ chức không gian, thiên về lập quy
hoạch chia lô nhưng giữa hai loại quy hoạch đã có những tác động qua lại, hỗ trợ
lẫn nhau, đồng thời cũng xuất hiện những mâu thuẫn, chồng chéo với nhau. Đối
tượng điều chỉnh của quy hoạch sử dụng đất không chỉ là đất nông lâm nghiệp mà
bao gồm tất cả các loại đất (5 loại đất chính theo quy định của Luật Đất đai năm

15


1987). Quy hoạch xây dựng đã có liên quan nhiều đến quản lý đất đai. Bên cạnh sự
thống nhất, hỗ trợ lẫn nhau thì trong mối quan hệ giữa hai loại quy hoạch cũng xuất
hiện sự đối lập mà một trong những nguyên nhân là sự chồng chéo về chức năng,
nhiệm vụ giữa các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai và xây dựng.[16]

Ngày nay, sau nhiều lần điều chỉnh, sửa đổi quy định pháp luật thì mối quan
hệ giữa hai loại quy hoạch đã thể hiện rõ rệt, đã có sự tác động, hỗ trợ tích cực lẫn
nhau trong mỗi phạm vi quy hoạch; loại quy hoạch này được lập đã căn cứ vào loại
quy hoạch kia; trong việc lập cũng như tổ chức thực hiện quy hoạch đã có sự phối
hợp nhất định giữa các cơ quan chức năng. Quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch
xây dựng đều căn cứ vào quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, đều nhằm
đạt được mục tiêu chung của sự phát triển, cùng có đối tượng chính là đất đai và bố
trí sử dụng đất. Mối quan hệ giữa hai loại quy hoạch này hình thành một cách tự
nhiên, khách quan, một nhu cầu tất yếu của quá trình phát triển.
Bên cạnh sự hỗ trợ lẫn nhau, thì giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây
dựng, quy hoạch đô thị còn tồn tại sự chồng chéo, gây lãng phí, phiền hà. Trong quy
hoạch đô thị đã tính đến yếu tố sử dụng đất, và quy hoạch sử dụng đất phải phục vụ, đáp
ứng cho sự phát triển mọi mặt của đô thị. Ngoài ra, quy hoạch đô thị còn thể hiện chi tiết
hệ số sử dụng đất, mật độ xây dựng, tầng cao, công năng… Việc có thêm quy hoạch sử
dụng đất sẽ làm cho công tác quản lý thêm cồng kềnh, rối rắm và kém hiệu quả.
Tuy nhiên, lối tư duy ngược quy hoạch xây dựng phải chạy theo quy hoạch
sử dụng đất vẫn đang tồn tại. Câu chuyện “mạnh ai nấy làm” giữa ngành Xây dựng
và Tài nguyên Môi trường cũng thể hiện qua việc bên Sở xây dựng thì cấp phép xây
dựng dự án nhưng Sở Tài nguyên và Môi trường lại là bên hoàn công và cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản gắn liền với đất . Sự
chồng chéo giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch đô thị, giữa Luật Đất đai năm
2013 và Luật Quy hoạch đô thị năm 2009… cho đến nay vẫn không giải quyết được
tận gốc của vấn đề.
Theo các quy định pháp luật hiện hành, lập và triển khai thực hiện quy hoạch
sử dụng đất là cơ quan địa chính ở Trung ương và địa phương, mà cụ thể là Bộ Tài

16


nguyên - Môi trường cùng các Sở Tài nguyên - Môi trường các tỉnh, thành. Còn quy

hoạch xây dựng được lập và triển khai bởi các cơ quan quản lý xây dựng đô thị mà
cụ thể là Bộ Xây dựng và các Sở Xây dựng. Trước năm 2003, thì việc làm quy
hoạch sử dụng đất cũng được tiến hành nhưng theo hình thức: “đưa” quy hoạch xây
dựng vào bản đồ địa chính (loại bản đồ chủ yếu xác định ranh giới các thửa đất) để
phục vụ cho công tác quản lý xây dựng. Đây là động thái hoàn toàn hợp lý vì sự kết
hợp như vậy sẽ giúp ngành chức năng có cơ sở để cấp phép xây dựng. Tuy nhiên, từ
sau năm 2003, sự phối hợp kiểu như trên không còn. Quy hoạch sử dụng đất hay
quy hoạch xây dựng đều căn cứ vào quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội
nhằm bố trí mục đích sử dụng trên một đối tượng duy nhất là đất đai nên nhiều
khi… thừa. Ví dụ trong cũng một khu đất mà cả quy hoạch sử dụng đất và quy
hoạch xây dựng đều xác định được phép xây dựng là không cần thiết. [69] Mặt
khác, đối với những đô thị lớn thì quy hoạch sử dụng đất gần như là không cần
thiết, chỉ cần có quy hoạch xây dựng đô thị là đủ, vì đã là đô thị thì việc xây dựng
mới là chủ yếu. Trong việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển đổi mục đích sử
dụng đất, hay cấp phép xây dựng có thời hạn thì cơ sở thực hiện là quy hoạch sử
dụng đất hoặc quy hoạch xây dựng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê
duyệt. Tuy nhiên, không phải lúc nào hai loại quy hoạch này cũng có sự thống nhất
với nhau, do vậy dẫn đến tình trạng người dân, nhà đầu tư và chính một số cơ quan
nhà nước cũng lúng túng không biết căn cứ vào loại quy hoạch nào để giao, cho
thuê, chuyển mục đích sử dụng đất, cấp phép xây dựng.
1.2.4. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với vấn đề phát triển bền vững
Quá trình đô thị hóa diễn ra tương đối nhanh trong những năm gần đây đã có
những ảnh hưởng đáng kể đến môi trường và tài nguyên thiên nhiên, đến sự cân bằng
sinh thái: tài nguyên đất bị khai thác triệt để để xây dựng đô thị, làm giảm diện tích cây
xanh và mặt nước, gây ra úng ngập, cùng với nhu cầu nước phục vụ sinh hoạt, dịch vụ,
sản xuất ngày càng tăng làm suy thoái nguồn tài nguyên nước; nhiều xí nghiệp, nhà
máy gây ô nhiễm môi trường lớn trước đây nằm ở ngoại thành, nay đã lọt vào giữa các
khu dân cư đông đúc; mở rộng không gian đô thị dẫn đến chiếm dụng đất nông nghiệp,

17

ảnh hưởng đến vấn đề an toàn lương thực quốc gia và đến đời sống của nhân dân ngoại
thành; sản xuất công nghiệp phát triển mạnh làm phát sinh một lượng lớn chất thải,
trong đó chất thải nguy hại ngày càng gia tăng; bùng nổ giao thông cơ giới gây ô nhiễm
môi trường không khí và tiếng ồn nghiêm trọng; đô thị hóa làm tăng dòng người di dân
từ nông thôn ra thành thị, gây nên áp lực đáng kể về nhà ở và vệ sinh môi trường, hình
thành các khu nhà "ổ chuột" và khu nghèo đô thị.
Một trong những nguyên nhân chính của tình trạng ô nhiễm môi trường tại
các đô thị là các vấn đề môi trường chưa được đề cập đầy đủ và quan tâm đúng mức
trong quy hoạch đô thị. Một nguyên nhân khác dẫn đến việc các đô thị phải chịu sức
ép môi trường ngày càng tăng là việc thiếu các biện pháp hữu hiệu trong chỉ đạo và
quản lý quy hoạch xây dựng. Tình trạng xây dựng không theo quy hoạch, kế hoạch
tại các đô thị lớn là một vấn đề bức xúc đòi hỏi những biện pháp quản lý cấp bách
và hiệu quả, nếu không cái giá phải trả cho việc giải quyết hậu quả môi trường sẽ là
vô cùng lớn. Công tác quản lý quy hoạch xây dựng là bước tiếp theo và cụ thể hoá
của công tác lập quy hoạch xây dựng đô thị, một yếu tố then chốt trong việc xây
dựng các đô thị bền vững và hoà hợp với môi trường.
Quy hoạch sử dụng đất chưa thực sự được coi là cơ sở pháp lý quan trọng
trong việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất và chuyển đổi mục đích sử dụng đất…
Nhiều địa phương do buông lỏng quản lý đã để tự phát chuyển mục đích sử dụng
đất tạo ra tình hình rối loạn trong sử dụng đất và tác động xấu đến môi trường. Một
số nơi muốn phát triển nhanh trong công nghiệp, đô thị, muốn tranh thủ các nhà đầu
tư nên đã cho phép thu hồi, san lấp mặt bằng một lượng lớn đất nông nghiệp để lập
khu công nghiệp, khu đô thị, sau đó do thiếu vốn nên các dự án thực hiện cầm
chừng, đất đai lại bỏ hoang trở thành “dự án treo”. Cùng với đó, người bị thu hồi đất
mất việc làm, mất phương tiện sản xuất dẫn đến lãng phí nguồn lao động và tài
nguyên đất đai… Việc chuyển đổi số lượng lớn đất trồng lúa sang mục đích phi
nông nghiệp trong một thời gian ngắn, nhất là tại các vùng trồng lúa có điều kiện
canh tác tốt, cơ sở hạ tầng kỹ thuật hoàn thiện mà thiếu cân nhắc đến hiệu quả phát

triển kinh tế - xã hội - môi trường lâu dài đã tác động tiêu cực đến sản xuất và đời

18


sống của một bộ phận nông dân và đe dọa đảm bảo an ninh lương thực quốc gia.
Diện tích cho phát triển đô thị tăng nhanh, tuy nhiên cơ cấu sử dụng đất chưa hợp
lý: đất ở chiếm tỷ lệ cao trong khi cơ sở hạ tầng chưa hoàn thiện, đất dành cho giao
thông đô thị còn ít, việc mở rộng đô thị tràn lan, chưa xác định được đúng nhu cầu.
Việc chuyển đổi đất nông nghiệp tràn lan sang đất phi nông nghiệp, đất phát
triển đô thị, công nghiệp sẽ ảnh hưởng đến tình hình an ninh lương thực quốc gia.
Tình hình này sẽ trở nên trầm trọng hơn nếu kịch bản biến đổi khí hậu được dự báo
là hiện thực. Theo kịch bản, nếu nước biển dâng từ 0,7 đến 1 mét thì toàn bộ vùng
đồng bằng sông Cửu Long và 87% diện tích của thành phố Hồ Chí Minh bị ngập
sâu dưới biển, như thế vùng lúa lớn nhất Việt Nam không còn tồn tại nữa. Thực sự
người ta chưa thể hình dung ra cuộc sống vào năm 2030 sẽ như thế nào nếu mọi dự
báo sẽ trở thành hiện thực.[34]
Biến đổi khí hậu toàn cầu đã bắt đầu tác động trực tiếp đến đời sống người dân đô
thị, các hiện tượng như ngập lụt, thời tiết bất thường, nhiệt độ đô thị tăng cao... ngày càng
diễn biến phức tạp. Những hiện tượng này đang tăng nhanh và trở thành nhân tố quan
trọng đối với công tác quy hoạch đô thị. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là công cụ

pháp lý hỗ trợ quản lý nhà nước về đất đai và có tác động nhất định đến công tác
ứng phó với biến đổi khí hậu, vì sẽ góp phần làm giảm hoặc tăng mức độ phát thải
CO2 trong quá trình sử dụng đất. Công tác lập quy hoạch sử dụng đất cần có những
biện pháp lồng ghép thích ứng với biến đổi khí hậu theo hướng giảm phát thải CO2,
trong đó tập trung chủ yếu vào việc tính toán, bố trí hợp lý đất công viên cây xanh,
các mảng xanh đô thị và quy hoạch nước mặt.[82]
1.3. Khái quát chung về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị
1.3.1. Khái niệm, vai trò của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô

thị
1.3.1.1. Khái niệm
Quy hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị là việc khoanh định các loại đất
được sử dụng được sử dụng trong khoảng thời gian là mười năm phù hợp với quy
hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đô thị đó.

19