ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CÁC CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO CỦA THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH GIAI ĐOẠN 2009-2013

UBND TP. Hồ Chí Minh

Viện Nghiên cứu Phát triển
Mekong

Chương trình phát triển
Liên Hợp Quốc

ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CÁC CHÍNH
SÁCH GIẢM NGHÈO CỦA THÀNH PHỐ
HỒ CHÍ MINH GIAI ĐOẠN 2009-2013


Mục lục
CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU.............................................................................................................. 14
1.1. Bối cảnh nghiên cứu ............................................................................................................. 14
1.2. Một số nghiên cứu về nghèo đô thị ....................................................................................... 15
1.3. Mục đích nghiên cứu ............................................................................................................ 16
1.4. Cấu trúc báo cáo ................................................................................................................... 17
CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG ............................................................... 18
2.1. Phương pháp nghiên cứu định tính ........................................................................................ 18
2.1.1. Thiết kế điều tra định tính .............................................................................................. 18
2.1.2. Thiết kế bảng hỏi định tính ............................................................................................ 18
2.1.3. Đối tượng nghiên cứu định tính ..................................................................................... 19
2.2. Phương pháp nghiên cứu định lượng ..................................................................................... 20
2.2.1. Thiết kế điều tra định lượng ........................................................................................... 20
2.2.1.1. Mẫu điều tra ........................................................................................................... 20
2.2.2. Thiết kế bảng hỏi định lượng ......................................................................................... 23
2.2.3. Phương pháp đánh giá tác động ..................................................................................... 24
2.2.4. Yếu tố đa chiều trong phương pháp đánh giá tác động ................................................... 26
2.2.5. Tổ chức thực hiện đánh giá tác động định lượng ............................................................ 26

2.2.5.1. Tổ chức thực hiện ................................................................................................... 26
2.2.6. Kiểm soát chất lượng nghiên cứu định lượng ................................................................. 27
2.2.6.1. Xác định đúng địa bàn và hộ phỏng vấn .................................................................. 27
2.2.6.2. Quy trình đảm bảo chất lượng số liệu ...................................................................... 27
2.2.6.3. Chiến lược thay thế hộ và đối phó với các hộ từ chối phỏng vấn ............................. 28
2.3. Hạn chế và khó khăn trong quá trình thực hiện nghiên cứu.................................................... 28
CHƯƠNG 3: TỔNG QUAN CHƯƠNG TRÌNH GIẢM NGHÈO THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH .... 30
3.1. Chương trình Giảm nghèo Thành phố Hồ Chí Minh .............................................................. 30
3.1.1. Tình hình kinh tế xã hội thành phố Hồ Chí Minh ........................................................... 30
3.1.2. Chương trình Giảm nghèo thành phố Hồ Chí Minh ........................................................ 31
3.1.3. Khó khăn thách thức trong công tác giảm nghèo ............................................................ 34
3.2. Tình hình thực hiện chính sách/chương trình hỗ trợ giảm nghèo............................................ 35
3.2.1. Chính sách hỗ trợ tín dụng ............................................................................................. 35
3.2.1.1. Tổng quan các chính sách hỗ trợ tín dụng ............................................................... 35
3.2.1.2. Kết quả thực hiện chính sách hỗ trợ tín dụng ........................................................... 36
3.2.2. Chính sách hỗ trợ đào tạo nghề và tạo việc làm .............................................................. 39
3.2.2.1. Tổng quan các chính sách hỗ trợ đào tạo nghề và tạo việc làm ................................ 39
3.2.2.2. Kết quả thực hiện chính sách hỗ trợ đào tạo nghề và tạo việc làm............................ 39
3.2.3. Chính sách hỗ trợ chăm sóc sức khỏe ............................................................................. 40
3.2.3.1. Tổng quan các chính sách chăm sóc sức khỏe của thành phố ................................... 40
3.2.3.2. Kết quả thực hiện chính sách hỗ trợ chăm sóc sức khỏe .......................................... 41
3.2.4. Chính sách hỗ trợ giáo dục............................................................................................. 42
3.2.4.1. Tổng quan các chính sách hỗ trợ giáo dục ............................................................... 42
3.2.4.2. Kết quả thực hiện chính sách hỗ trợ giáo dục .......................................................... 43
3.2.5. Chính sách hỗ trợ nhà ở ................................................................................................. 44
3.2.5.1. Tổng quan các chính sách hỗ trợ nhà ở ................................................................... 44
3.2.5.2. Kết quả thực hiện chính sách nhà ở ......................................................................... 44
CHƯƠNG 4: ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CÁC CHÍNH SÁCH/CHƯƠNG TRÌNH HỖ TRỢ GIẢM
NGHÈO GIAI ĐOẠN 2009-2013 .................................................................................................... 46
4.1. Đặc điểm kinh tế xã hội của hộ ............................................................................................. 46

4.1.1. Đặc điểm nhân khẩu học và thu nhập hộ ........................................................................ 46
4.1.2. Tình trạng nhà ở ............................................................................................................ 47
4.1.3. Tình trạng giáo dục........................................................................................................ 48
4.1.4. Tình trạng sức khỏe và khả năng tiếp cận y tế ................................................................ 49
4.1.5. Tín dụng ........................................................................................................................ 50

1


4.1.6. Tình trạng việc làm........................................................................................................ 52
4.2. Chính sách hỗ trợ tín dụng .................................................................................................... 53
4.2.1. Khả năng tiếp cận chính sách ......................................................................................... 53
4.2.2. Tác động của chính sách tín dụng .................................................................................. 56
4.2.3. Khó khăn và đề xuất ...................................................................................................... 58
4.3. Chính sách hỗ trợ đào tạo nghề và tạo việc làm ..................................................................... 59
4.3.1. Khả năng tiếp cận chính sách ......................................................................................... 59
4.3.2. Tác động của chính sách ................................................................................................ 61
4.3.3. Khó khăn và đề xuất ...................................................................................................... 63
4.4. Chính sách hỗ trợ chăm sóc sức khỏe .................................................................................... 64
4.4.1. Khả năng tiếp cận chính sách ......................................................................................... 64
4.4.2. Tác động của chính sách ................................................................................................ 66
4.4.3. Những hạn chế và ý kiến đề xuất ................................................................................... 69
4.5. Chính sách hỗ trợ giáo dục.................................................................................................... 70
4.5.1. Khả năng tiếp cận chính sách ......................................................................................... 70
4.5.2. Tác động của chính sách ................................................................................................ 72
4.5.3. Những hạn chế và đề xuất .............................................................................................. 75
4.6. Chính sách hỗ trợ nhà ở ........................................................................................................ 75
4.6.1. Khả năng tiếp cận chính sách của hộ nghèo/cận nghèo ................................................... 75
4.6.2. Tác động của chính sách hỗ trợ ...................................................................................... 77
4.6.3. Những hạn chế trong tổ chức, thực hiện chính sách hỗ trợ .............................................. 79

CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ ĐỊNH HƯỚNG CHÍNH SÁCH ....................................................... 81
5.1. Kết luận chung về kết quả đạt được ...................................................................................... 81
5.2. Định hướng chính sách ......................................................................................................... 84
Tài liệu tham khảo ........................................................................................................................... 87
Phụ lục 1: Danh sách địa bàn điều tra .............................................................................................. 89
Phụ lục 2: Bảng hỏi điều tra định lượng ........................................................................................... 91
Phụ lục 3: Bảng phân tích Hồi quy................................................................................................. 107

2


Danhmụcbảngbiểu
Bảng 1. Tình hình diễn biến nghèo ở thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2009-2012 ......................... 33
Bảng 2. Tình hình sử dụng quỹ XĐGN trong giai đoạn 2009-2012. ................................................. 37
Bảng 3. Tình hình thực hiện tín dụng của 4 chương trình cho vay do NHCSXH quản lý................... 37
Bảng 4. Hoạt động Quỹ CEP giai đoạn 2009 – 2012 ........................................................................ 38
Bảng 5. Tình hình XKLĐ, đào tạo nghề, và giải quyết việc làm trong nước từ 2009 – 2012 ............. 39
Bảng 6. Số lao động được vay vốn tạo việc làm ............................................................................... 40
Bảng 7. Kết quả thực hiện mua thẻ bảo hiểm cho người nghèo từ 2009-2012 ................................... 41
Bảng 8. Kết quả thực hiện BHYT theo đối tượng 2010-2011 ........................................................... 41
Bảng 9. Tình hình thực hiện Quỹ khám chữa bệnh cho người nghèo giai đoạn 2010-2013................ 42
Bảng 10. Kết quả thực hiện chính sách hỗ trợ miễn giảm học phí ..................................................... 43
Bảng 11. Kết quả thực hiện chương trình cho vay học sinh – sinh viên trong giai đoạn 2010-2012 ... 43
Bảng 12. Kết quả thực hiện hỗ trợ nhà ở của Quỹ vì người nghèo 2009-2012 ................................... 45
Bảng 13. Đặc điểm nhân khẩu học hộ gia đình ................................................................................. 46
Bảng 14. Thu nhập bình quân đầu người của hộ gia đình ................................................................. 47
Bảng 15. Tình trạng nhà ở ............................................................................................................... 47
Bảng 16. Tình trạng sở hữu nhà ở .................................................................................................... 47
Bảng 17. Tình hình sử dụng nước sạch và các công trình vệ sinh hợp vệ sinh ................................... 48
Bảng 18. Các chỉ số giáo dục ........................................................................................................... 48

Bảng 19. Các chỉ tiêu đầu ra và kết quả giáo dục.............................................................................. 49
Bảng 20. Các chỉ tiêu về sức khỏe ................................................................................................... 49
Bảng 21. Tình trạng tiếp cận và sử dụng BHYT ............................................................................... 50
Bảng 22. Tình hình vay vốn từ các nguồn chính thức ....................................................................... 50
Bảng 23. Mục đích các khoản vay ................................................................................................... 51
Bảng 24. Tình hình vay vốn khu vực phi chính thức ........................................................................ 51
Bảng 25. Tình trạng việc làm ........................................................................................................... 52
Bảng 26. Các nghề làm việc của lao động ........................................................................................ 52
Bảng 27. Tiền lương và các loại hợp đồng lao động của lao động hộ nghèo/cận nghèo ..................... 53
Bảng 28. Tình hình vay vốn từ nguồn chính thức của hộ nghèo/cận nghèo ....................................... 54
Bảng 29. Mục đích vay vốn chính thức và phi chính thức của hộ nghèo/cận nghèo .......................... 55
Bảng 30. Tác động của các chính sách tín dụng ............................................................................... 56
Bảng 31. Tình trạng tham gia đào tạo nghề ...................................................................................... 59
Bảng 32. Khả năng tiếp cận chính sách cho vay tạo việc làm cho hộ nghèo/cận nghèo ..................... 60
Bảng 33. Tác động của chính sách hỗ trợ học nghề và giải quyết việc làm ....................................... 61
Bảng 34. Khả năng tiếp cận chính sách hỗ trợ mua BHYT ............................................................... 65
Bảng 35. Các loại BHYT mà hộ nghèo/cận nghèo có ....................................................................... 65
Bảng 36. Tác động của chính sách hỗ trợ chăm sóc sức khỏe ........................................................... 67
Bảng 37. Khả năng tiếp cận chính sách miễn giảm học phí cho học sinh sinh viên ........................... 70
Bảng 38. Tác động của chính sách hỗ trợ giáo dục ........................................................................... 72
Bảng 39. Tiếp cận chương trình cho vay vốn để người nghèo tự sửa nhà .......................................... 76
Bảng 40. Tác động của chính sách hỗ trợ nhà ở................................................................................ 78
Bảng 41. Tác động chính sách vay vốn ưu đãi lên nhà ở: bao gồm biến tương tác giữa chính sách vay
vốn và biến thành thị ..................................................................................................................... 107
Bảng 42. Tác động chính sách vay vốn ưu đãi lên nhà ở: bao gồm biến tương tác giữa chính sách vay
vốn và trình độ giáo dục của chủ hộ ............................................................................................... 108
Bảng 43. Tác động chính sách vay vốn ưu đãi lên việc làm: bao gồm biến tương tác giữa chính sách
vay vốn và biến thành thị ............................................................................................................... 109
Bảng 44. Tác động chính sách vay vốn ưu đãi lên việc làm: bao gồm biến tương tác giữa chính sách
vay vốn và biến tuổi ...................................................................................................................... 110

Bảng 45. Tác động chính sách vay vốn ưu đãi lên việc làm: bao gồm biến tương tác giữa chính sách
vay vốn và biến giới tính ............................................................................................................... 111

3


Bảng 46. Tác động chính sách đào tạo nghề lên việc làm: bao gồm biến tương tác giữa chính sách đào
tạo nghề và biến thành thị .............................................................................................................. 112
Bảng 47. Tác động chính sách đào tạo nghề lên việc làm: bao gồm biến tương tác giữa chính sách đào
tạo nghề và biến tuổi...................................................................................................................... 113
Bảng 48. Tác động chính sách đào tạo nghề lên việc làm: bao gồm biến tương tác giữa chính sách đào
tạo nghề và biến giới tính............................................................................................................... 114
Bảng 49. Tác động chính sách bảo hiểm y tế cho người nghèo: bao gồm biến tương tác giữa bảo hiểm
y tế cho người nghèo và một số biến khác ...................................................................................... 115
Bảng 50. Tác động chính sách hỗ trợ giáo dục: bao gồm biến tương tác giữa chính sách hỗ trợ giáo
dục và một số biến khác................................................................................................................. 116
Bảng 51. Tác động chính sách vay tín dụng ưu đãi cho học nghề và đi học: bao gồm biến tương tác
giữa chính sách vay tín dụng ưu đãi và một số biến khác................................................................ 117
Bảng 52. Tác động chính sách hỗ trợ nhà ở: bao gồm biến tương tác giữa chính sách hỗ trợ và biến
thành thị ........................................................................................................................................ 118
Bảng 53. Tác động chính sách hỗ trợ nhà ở: bao gồm biến tương tác giữa chính sách hỗ trợ và số năm
đi học của chủ hộ ........................................................................................................................... 119
Hình 1: Phân bố hộ gia đình theo thu nhập năm 2009....................................................................... 25
Hình 2: Địa bàn các xã được chọn trong điều tra định lượng ............................................................ 28
Hình 3: Dân số bình quân thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 1996-2012 .......................................... 30
Hình 4: Tình hình giảm nghèo thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 1992-2013 ................................... 32
Hình 5: Các yếu tố chính của nghèo đô thị ....................................................................................... 35
Hình 6: Tăng trưởng vốn vay Quỹ CWED giai đoạn 2009-2012....................................................... 38

4

LỜI CẢM ƠN
Báo cáo này được thực hiện bởi Viện Nghiên cứu Phát triển Mekong. Nhóm nghiên cứu bao
gồm Phùng Đức Tùng (trưởng nhóm), Nguyễn Việt Cường, Nguyễn Hồng Thùy, Phùng Thị
Thanh Thu, Đỗ Thu Trang, Lê Hải Châu và Nguyễn Thu Nga.
Nhóm tác giả xin chân thành cảm ơn các cơ quan, tổ chức và cá nhân đã nhiệt tình giúp đỡ
chúng tôi hoàn thiện nghiên cứu này.
Chúng tôi xin gửi lời cảm ơn đặc biệt đến Văn phòng UNDP tại Việt Nam và Ban Giảm
nghèo Tăng hộ khá thành phố Hồ Chí Minh về sự hợp tác tích cực trong suốt quá trình nghiên
cứu. Báo cáo này không thể hoàn thành nếu thiếu những hỗ trợ kỹ thuật và góp ý giá trị của
Bà Nguyễn Bùi Linh (UNDP) từ khi bắt đầu đến khi kết thúc nghiên cứu. Chúng tôi đánh giá
cao những hỗ trợ và ý kiến đóng góp từ Ban Giảm nghèo Tăng hộ khá thành phố Hồ Chí
Minh. Các chuyên gia và cán bộ của Ban Giảm nghèo Tăng hộ khá đã giúp đỡ chúng tôi
gồm: Ông Nguyễn Văn Xê, Bà Lê Thị Thanh Loan, Bà Nguyễn Thị Thanh Mai.
Lời cảm ơn chân thành xin được gửi tới các Ban Giảm nghèo cấp phường/xã đã giúp đỡ
nhóm nghiên cứu trong quá trình thực hiện điều tra. Nhóm tác giả xin được cảm ơn sự hợp
tác của 1000 hộ gia đình tham gia phỏng vấn và đánh giá cao công sức của 20 điều tra viên
trong suốt quá trình thu thập thông tin. Cuộc điều tra sẽ không thể thành công nếu không có
sự cộng tác tận tâm và đầy nhiệt huyết của các điều tra viên này.
Dù đã rất nỗ lực trong giới hạn thời gian cho phép và nhận được nhiều đóng góp quý báu và
hỗ trợ nhiệt tình từ nhiều chuyên gia và cộng sự, chúng tôi biết Báo cáo vẫn còn nhiều hạn
chế. Chúng tôi chân thành mong muốn nhận được những đóng góp của quý vị độc giả để
nhóm tác giả có cơ hội được học hỏi và hoàn thiện hơn trong những công trình tiếp theo.



5

Tóm tắt tổng quan
Mục đích chính của báo cáo là nhằm đánh giá tác động các chương trình và chính sách giảm
nghèo của Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2009-2013. Để đánh giá việc tiếp cận của hộ
gia đình đến các chính sách hỗ trợ giảm nghèo và tác động định lượng của các chính sách này
lên phúc lợi hộ gia đình, chúng tôi thực hiện Điều tra chọn mẫu 1000 hộ gia đình ở 10 quận/
huyện của thành phố. Phương pháp sử dụng đánh giá tác động định lượng là hồi quy không
liên tục. Để có thể đánh giá chi tiết về việc thực hiện Chương trình giảm nghèo dưới góc độ
của người thụ hưởng cũng như người thực hiện chương trình, chúng tôi cũng tiến hành
nghiên cứu định tính thông qua các cuộc phỏng vấn sâu và thảo luận nhóm. Nghiên cứu định
tính sẽ cung cấp những phát hiện quan trọng về tác động của Chương trình giảm nghèo dưới
góc nhìn của đối tượng thụ hưởng.
Chương trình ‘Giảm nghèo Tăng hộ khá’ giai đoạn 3 nhìn chung đã đạt được nhiều
thành tựu. Năm 2009, chuẩn nghèo thành phố được điều chỉnh lên mức 12 triệu
đồng/người/năm cho phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội của thành phố. Tỷ lệ hộ nghèo liên
tục giảm mạnh qua các năm, từ mức 8,4% năm 2009 đã giảm xuống 1,2% cuối tháng 9 năm
20131. Chính sách hỗ trợ các hộ nghèo đã được điều chỉnh, bổ sung vào năm 2012, mở rộng
thêm đối tượng hưởng lợi từ Chương trình là các hộ cận nghèo với mức thu nhập từ 12 đến
16 triệu đồng/người/năm. Tuy nhiên để các hộ nghèo, cận nghèo tiếp cận được các chính sách
tốt hơn, Chương trình giảm nghèo giai đoạn 4 cần điều chỉnh phương pháp xác định đối
tượng hưởng lợi cụ thể cho từng chính sách, gắn kết các yếu tố ngoài thu nhập nhằm tiến đến
tiếp cận và giảm nghèo theo hướng đa chiều để đạt được mục tiêu giảm nghèo bền vững.
Khả năng tiếp cận của hộ nghèo và cận nghèo đối với các nhóm chính sách vẫn
còn hạn chế. Công tác truyền thông về các nhóm chính sách cho các hộ nghèo và cận nghèo
đặc biệt là đối với nhóm chính sách hỗ trợ nhà ở và chính sách hỗ trợ đào tạo nghề của thành
phố chưa đạt hiệu quả cao. Độ bao phủ của công tác truyền thông còn thấp thể hiện ở tỷ lệ
các hộ biết đến các chính sách hỗ trợ giảm nghèo không cao. Vẫn còn nhiều hộ nghèo/cận
nghèo thuộc diện hỗ trợ chính sách nhưng không biết mình được hưởng các chính sách này.
Bên cạnh đó, tỷ lệ hộ nghèo/cận nghèo nhận được hỗ trợ vẫn còn thấp.
Nhìn chung các chính sách hỗ trợ hộ nghèo đã bước đầu có tác động tích cực đến
việc cải thiện đời sống của hộ nghèo thành phố. Đánh giá định tính cho thấy các hộ nghèo

nhờ tiếp cận được các chính sách hỗ trợ của thành phố đã có điều kiện nâng cao thu nhập và
có việc làm bền vững, tạo cơ sở để thoát nghèo. Bên cạnh đó, các chính sách hỗ trợ miễn
giảm học phí và hỗ trợ mua BHYT đã giảm gánh nặng tài chính chi trả cho giáo dục và chi
phí khám chữa bệnh của hộ nghèo/cận nghèo nhờ đó nâng cao khả năng tiếp cận các dịch vụ
y tế và giáo dục, tạo điều kiện nâng cao sức khỏe và trình độ giáo dục cho hộ nghèo/cận
nghèo. Tuy nhiên, các công tác hỗ trợ hộ nghèo/cận nghèo còn gặp một số khó khăn như
nguồn vốn còn hạn hẹp so với nhu cầu vay vốn; nhận thức của hộ nghèo/cận nghèo về tầm
quan trọng của đào tạo nghề còn yếu; cơ chế chính sách chưa phù hợp và chưa đồng bộ trong
công tác phối hợp hỗ trợ của các sở ban ngành. Bên cạnh đó, các chính sách hỗ trợ hộ cận
nghèo còn hạn chế về cả số lượng lẫn chất lượng. Do đó, để nâng cao tác động của các chính

1

Báo cáo tình hình thực hiện Chương trình giảm nghèo năm 2010 và 2012

6


sách hộ nghèo/cận nghèo, Chương trình cần phải đẩy mạnh công tác truyền thông, đào tạo
các ngành nghề phù hợp với kỹ năng của lao động nghèo và đáp ứng được yêu cầu của thị
trường lao động.
Nhóm hộ dân di cư và nhóm hộ cận nghèo chiếm tỷ lệ lớn dân số thành phố Hồ Chí
Minh. Phần lớn các hộ di cư đều là những hộ nghèo nhưng không được hỗ trợ từ các chính
sách trong khuôn khổ Chương trình Giảm nghèo, Tăng hộ khá của thành phố. Do đó, chương
trình cũng cần phải kết hợp rà soát, sửa đổi các chính sách để mở rộng đối tượng hỗ trợ của
nhiều nhóm chính sách đến hộ cận nghèo và hộ di cư nhằm thực hiện tốt và bền vững hơn
mục tiêu giảm nghèo, tăng hộ khá trong thời gian tới.
Sau đây là các phát hiện chính được rút ra từ kết quả nghiên cứu định tính và kết quả
phân tích định lượng của năm nhóm chính sách hỗ trợ các hộ nghèo và cận nghèo của thành
phố.

Chính sách hỗ trợ tín dụng
Các chính sách hỗ trợ hộ nghèo/hộ cận nghèo tiếp cận với các nguồn vốn ưu đãi và các nguồn
tín dụng nhỏ giữ vai trò quan trọng giúp các hộ phát triển được sinh kế bền vững, cải thiện
thu nhập và ổn định cuộc sống. Các chương trình tín dụng vi mô cho hộ nghèo/hộ cận
nghèo trên địa bàn thành phố rất đa dạng, phục vụ nhiều mục đích, đối tượng khác
nhau và do nhiều cơ quan, tổ chức tín dụng quản lý và thực hiện. Một số chương trình
tiêu biểu có phạm vi hoạt động và mức độ bao phủ lớn nhất bao gồm Chương trình cho vay
từ Quỹ XĐGN (Quỹ 140), 5 chương trình cho vay của NHCSXH chi nhánh thành phố Hồ
Chí Minh, hay các chương trình tín dụng nhỏ từ Quỹ Hỗ trợ phụ nữ phát triển kinh tế (Quỹ
CWED) và Quỹ trợ vốn cho người lao động nghèo tự tạo việc làm (CEP).
Công tác thông tin truyền thông đảm bảo các đối tượng hưởng lợi biết đến và
tiếp cận với các nguồn vốn ưu đãi được các cơ quan và tổ chức quản lý và thực hiện các
chương trình tín dụng quan tâm. NHCSXH, Hội Liên hiệp Phụ nữ và Liên đoàn lao động
cũng không ngừng đẩy mạnh hợp tác với chính quyền cơ sở thông qua cán bộ chuyên trách,
tổ trưởng tổ tiết kiệm, hay tổ tự quản giảm nghèo nhằm cung cấp các thông tin mới nhất đến
các hộ gia đình/cơ sở sản xuất kinh doanh có nhu cầu tiếp cận các nguồn vốn ưu đãi.
Tỷ lệ hộ nghèo/cận nghèo được vay vốn từ các nguồn chính thức tương đối cao
(60,8% hộ nghèo và 47,6% hộ cận nghèo được vay vốn). Trong đó, nguồn vốn từ NHCSXH
là nguồn tín dụng lớn nhất, chiếm 40,8% số lượt vay của hộ nghèo và 36,0% số lượt vay của
hộ cận nghèo. Các quỹ tín dụng hội, đoàn thể đặc biệt là Quỹ CEP, cũng đóng vai trò rất quan
trọng trong việc cung cấp tín dụng cho hộ nghèo/cận nghèo. Đặc biệt, hộ cận nghèo cũng dễ
dàng tiếp cận nguồn vốn này hơn, có 28,9% lượt vay của hộ cận nghèo là từ các quỹ tín dụng
hội. Tuy nhiên, tỷ lệ hộ nghèo/cận nghèo vay vốn từ các nguồn phi chính thức vẫn còn
khá cao (33,9% hộ nghèo và 26,1% hộ cận nghèo vay vốn từ các nguồn này). Vốn vay từ các
nguồn phi chính thức chủ yếu chủ yếu được sử dụng cho mục đích tiêu dùng và chữa bệnh.
Hơn 56,9% vay vốn từ nguồn phi chính thức là phục vụ cho mục đích tiêu dùng hoặc chữa
bệnh, cao hơn nhiều so với mức 26,2% từ nguồn vay chính thức. Điều đáng lo ngại là trong
số các khoản vay vốn từ nguồn phi chính thức, có đến 20,9% là vay vốn từ người cho vay
nặng lãi.

7


Các nguồn vốn vay ưu đãi và các nguồn tín dụng nhỏ có thể tiếp cận dễ dàng đã
hỗ trợ các hộ nghèo/hộ cận nghèo tạo được sinh kế bền vững, tăng thu nhập đồng thời
cải thiện cuộc sống, giảm nguy cơ phải đi vay nặng lãi. Về cơ bản, nguồn vốn của các
chương trình tín dụng đã bước đầu đáp ứng được nhu cầu vay vốn của các hộ thuộc diện
nghèo/cận nghèo của thành phố. Buôn bán nhỏ, mua vật dụng thiết bị phục vụ sản xuất kinh
doanh, hay đầu tư cho giáo dục của con/em trong hộ là những mục đích vay vốn phổ biến
nhất. Nhờ sự giám sát chặt chẽ và sát sao của cán bộ Phường/Xã theo Quỹ XĐGN, Tổ trưởng
Tổ tiết kiệm theo chương trình cho vay của Ngân hàng Chính sách, Hội Liên hiệp Phụ nữ hay
đội ngũ cán bộ nhân viên của Quỹ CEP, vốn cho vay được sử dụng đúng mục đích và hiệu
quả.
Bên cạnh những kết quả đã đạt được, việc triển khai các chương trình tín dụng
đang gặp một số khó khăn, đặc biệt trong công tác huy động vốn. Nguồn vốn bổ sung từ
Ngân sách cho các chương trình do NHCSXH quản lý hàng năm tương đối thấp do sự khác
biệt về chuẩn nghèo của thành phố và quốc gia. Những khó khăn về nguồn vốn từ năm 2011
trở lại đây đã khiến số hồ sơ mới được duyệt theo Chương trình 316 năm 2012 giảm hơn 3
lần so với năm 2009. Số hồ sơ Quỹ 71 duyệt mới năm 2012 chỉ bằng 60% năm 2009. Nguồn
vốn cho nhiều quỹ tín dụng như Quỹ cho vay XĐGN chủ yếu huy động từ các tổ chức/cá
nhân trong địa bàn nên nhìn chung thiếu tính ổn định và bền vững.
Mức trần cho vay của một số chương trình cho vay, nhất là chương trình cho vay
để sửa chữa và xây dựng nhà ở vẫn còn rất thấp. Nhiều đối tượng có nhu cầu vay vốn
nhưng chưa tiếp cận được do các quy định cho vay còn cứng nhắc. Quy định về hiệu quả sử
dụng vốn áp dụng cho các cơ sở sản xuất kinh doanh còn cứng nhắc, gây cản trở cho đối
tượng sử dụng vốn trong việc thu nhận lao động từ các hộ nghèo/cận nghèo. Kết quả
phân tích định lượng cho thấy tác động của việc tiếp cận vốn tín dụng ưu đãi của hộ nghèo rõ
rệt đến khả năng nâng cao điều kiện sống về nhà ở cũng như thu nhập của hộ. Nguyên nhân
là chính là tác động của tín dụng mang tính chất dài hạn cho nên chưa đo lường được tác
động trong ngắn hạn và số vốn cho vay trên một hộ còn ở mức thấp, chưa đáp ứng đủ nhu cầu

vay vốn của các hộ nghèo..
Để tăng cường hiệu quả các chương trình tín dụng hỗ trợ hộ nghèo/hộ cận nghèo trên
địa bàn thành phố, đặc biệt là các chương trình tín dụng nhỏ, cần thiết lập văn phòng kiểm
soát tín dụng tại cấp địa phương (mô hình credit bureau). Mục đích của văn phòng kiểm
soát tín dụng là nhằm quản lý các chương trình tín dụng của các tổ chức khác nhau triển khai
trên địa bàn phường/xã. Nhờ đó có thể giảm thiểu hiện tượng cho vay chồng chéo (một hộ
cùng lúc được nhận hỗ trợ từ các nguồn khác nhau), từ đó nâng cao hiệu quả hoạt động phân
bổ nguồn vốn của các tổ chức tín dụng vi mô. Ngoài ra, cần lồng ghép các tiêu chuẩn nghèo
đa chiều bên cạnh chuẩn nghèo theo thu nhập của thành phố vào các chương trình tín
dụng để dễ dàng xác định chính xác những nhóm đối tượng cần ưu tiên hỗ trợ và thiết kế các
sản phẩm cho vay phù hợp với nhu cầu các nhóm đối tượng khác nhau.
Chính sách hỗ trợ đào tạo nghề và giải quyết việc làm
Chương trình hỗ trợ đào tạo nghề và giải quyết việc làm của thành phố bao gồm Chương
trình cho vay giải quyết việc làm (Quỹ 71), chương trình Cho vay đi làm việc ở nước ngoài,
Dự án thu nhận lao động thuộc hộ nghèo và hộ cận nghèo, Hỗ trợ đào tạo nghề và giải quyết
việc làm trong nước, Chính sách miễn giảm học phí đối với các sinh viên đang theo học tại
8


các cơ sở giáo dục nghề nghiệp, Quỹ hỗ trợ và giải quyết việc làm cho người bị thu hồi đất
(Quỹ 156).
Khả năng tiếp cận chính sách đào tạo nghề của hộ nghèo/cận nghèo nhìn chung
chưa tốt. Công tác truyền thông về đào tạo nghề còn rất hạn chế. Phần lớn các hộ nghèo/cận
nghèo đều không ý thức được tầm quan trọng của đào tạo nghề trong việc tạo công ăn việc
làm bền vững và thoát nghèo. Chỉ có 2,7% hộ nghèo và 3,0% hộ cận nghèo có lao động đi
học nghề. Khi được hỏi về lý do không tham gia đào tạo nghề, phần lớn các hộ nghèo/cận
nghèo đều cho rằng họ không có nhu cầu. Trong tổng số hộ tham gia đào tạo nghề, chỉ có
25,0% hộ nghèo và 23,3% hộ cận nghèo được hỗ trợ chi phí đào tạo nghề. Bên cạnh đó, trình
độ học vấn thấp là một cản trở lớn đối với lao động thuộc hộ nghèo/cận nghèo khi tiếp cận
dịch vụ đào tạo nghề. Nhiều lao động thuộc hộ nghèo có trình độ học vấn thấp, không đủ đáp

ứng yêu cầu đầu vào của các cơ sở đào tạo nên không tiếp cận được dịch vụ đào tạo nghề.
Mô hình trung tâm giới thiệu việc làm không phát huy được hiệu quả. Chỉ có
0,5% lao động hộ nghèo và 0,7% lao động hộ cận nghèo biết được thông tin việc làm trong
năm 2013 thông qua các trung tâm giới thiệu việc làm của nhà nước và tư nhân.
Khả năng tiếp cận thông tin về các chương trình tín dụng ưu đãi tạo việc làm của
hộ nghèo/cận nghèo ở khá cao (có 70,5% hộ nghèo và 59,0% hộ cận nghèo biết đến chính
sách hỗ trợ này). Tuy nhiên, khả năng tiếp cận nguồn vốn thì rất thấp. Trong số những hộ có
biết đến chính sách này, chỉ có 56,6% hộ nghèo và 36,9% hộ cận nghèo được vay vốn ưu đãi
từ nguồn vốn tạo việc làm. Nguyên nhân là do nguồn vốn của chương trình còn hạn hẹp và
quy định vay vốn chưa phù hợp. Cụ thể, Quỹ 71 của NHCSXH được đánh giá là chính sách
cho vay tạo việc làm hiệu quả nhất nhưng trong ba năm gần đây chưa được bổ sung vốn từ
NSNN, nguồn vốn không đủ đáp ứng nhu cầu vay vốn của các hộ nghèo/cận nghèo. Trên
thực tế, kết quả khảo sát cho thấy nguồn vay từ Quỹ 71 là rất nhỏ, chỉ có 0,74 % hộ nghèo và
0,87 % hộ cận nghèo vay vốn từ nguồn này. Trong khi đó, số tiền dành cho một khoản vay từ
Dự án thu nhận lao động thuộc hộ nghèo/cận nghèo rất thấp mà yêu cầu về số lượng việc làm
tạo thêm lại quá cao, thời hạn cho vay ngắn, khiến hiệu quả của Dự án không cao, không
khuyến khích được các hộ kinh doanh vay vốn từ Dự án này. Ngoài ra, kết quả khảo sát cũng
cho thấy không có hộ nào trong số vay vốn để đi lao động nước ngoài.
Tác động của chính sách hỗ trợ đào tạo nghề còn thấp và chưa thấy rõ. Lao động
được đào tạo nghề có khả năng tìm được việc làm, công việc làm công ăn lương, số giờ làm
việc, công việc bền vững và tiền lương bình quân cao hơn so với lao động chưa được đào tạo.
Tuy nhiên, tác động này chưa đủ lớn và chưa có ý nghĩa thống kê. Một trong những nguyên
nhân có thể là do tỷ lệ lao động thuộc các hộ nghèo đi học nghề còn thấp và ngành nghề đào
tạo còn chưa đáp ứng được nhu cầu của thị trường lao động
Để nâng cao hiệu quả của chính sách đào tạo nghề và giải quyết việc làm, đồng thời
hỗ trợ các hộ nghèo/cận nghèo thoát nghèo bền vững, cần phải nâng cao nhận thức của các
hộ nghèo/cận nghèo về tầm quan trọng của đào tạo nghề. Bên cạnh đó, cần phải có định
hướng ngành nghề phù hợp và tăng cường liên kết giữa các cơ sở đào tạo nghề và các
doanh nghiệp để giải quyết việc làm cho lao động sau đào tạo nghề. Một số các chương
trình cho vay vốn chưa hoạt động hiệu quả. Do đó cần phải rà soát và điều chỉnh lại các

quy định cho vay vốn để nâng cao hiệu quả vay vốn và khả năng hoàn vốn của các cơ sở vay
vốn và hộ gia đình.
9


Chính sách hỗ trợ chăm sóc sức khỏe
Chính sách hỗ trợ chăm sóc sức khỏe của thành phố Hồ Chí Minh gồm hai chính sách chính
bao gồm: Hỗ trợ mua bảo hiểm y tế cho hộ nghèo, cận nghèo và hỗ trợ 15% chi phí khám
chữa bệnh cho hộ nghèo. Năm 2012, thành phố Hồ Chí Minh đã ban hành thêm chính sách hỗ
trợ 15% chi phí khám chữa bệnh cho hộ nghèo và mở rộng đối tượng của chính sách hỗ trợ
mua BHYT tới hộ cận nghèo.
Chính sách hỗ trợ mua thẻ BHYT và chi trả chi phí chữa bệnh cho hộ nghèo/cận
nghèo đã có mức độ bao phủ và tiếp cận đối tượng hưởng lợi tốt hơn các nhóm chính
sách hỗ trợ khác. Tỷ lệ các hộ nghèo và cận nghèo biết đến hai chính sách này cao hơn so
với các chính sách hỗ trợ khác (69,1% hộ nghèo có thu nhập dưới 8 triệu/người/năm; 73,0%
hộ nghèo thu nhập từ 8 triệu đến 12 triệu/người/năm và 72,8% hộ cận nghèo biết đến hai
chính sách này).
Tuy nhiên, công tác truyền thông về BHYT rộng nhưng không đủ sâu. Hầu hết
các hộ được phỏng vấn đều biết đến BHYT, tuy nhiên phần lớn chỉ biết BHYT hỗ trợ 80%
chi phí khám chữa bệnh nhưng chưa nắm rõ nguyên tắc và lợi ích của BHYT.
Tỷ lệ các hộ thuộc đối tượng hưởng lợi tiếp cận được với các chính sách hỗ trợ y tế
còn rất thấp. Chỉ có khoảng 59,0% số thuộc đối tượng hưởng lợi là có thẻ BHYT. Điều này
cho thấy công tác thực hiện rà soát và cấp phát thẻ BHYT cho người nghèo vẫn chưa
được thực hiện tốt.
Mức hỗ trợ 50% chi phí mua BHYT cho hộ nghèo/cận nghèo có thu nhập từ 8
đến 16 triệu vẫn còn thấp cũng là một nguyên nhân hạn chế khả năng tiếp cận chính sách
của các hộ dân do phải chi trả 50% còn lại vẫn là gánh nặng về tài chính đối với các hộ này.
Hộ nghèo/cận nghèo thường chỉ ưu tiên mua BHYT cho những thành viên bị bệnh hoặc
người già. Tỷ lệ hộ có thu nhập từ 8 đến 12 triệu đồng mua BHYT tự nguyện các năm chỉ ở
mức 40%. Tỷ lệ hộ cận nghèo mua BHYT trong năm tháng đầu năm 2013 chỉ là 9%.

Chính sách hỗ trợ chăm sóc sức khỏe đã giúp giảm thiểu chi phí khám chữa
bệnh cho hộ nghèo/cận nghèo, góp phần nâng cao khả năng tiếp cận dịch vụ y tế của hộ
nghèo/cận nghèo. Nhờ sở hữu thẻ BHYT (BHXH thành phố chi trả 80% chi phí khám chữa
bệnh) và được hỗ trợ 15% chi phí khám chữa bệnh, các hộ nghèo chỉ phải chi trả 5% chi phí
khám chữa bệnh. Xu hướng tự chữa bệnh tại nhà đã giảm. Các hộ tránh được những trường
hợp bệnh chuyển biến nặng do tự chữa bệnh. Thẻ BHYT cũng một phần giúp thay đổi thói
quen khám chữa bệnh của hộ nghèo/cận nghèo. Các hộ nghèo đã bắt đầu hình thành ý thức
phòng bệnh hơn chữa bệnh khi đi khám bệnh định kỳ và đi khám bệnh khi bị mắc các bệnh
nhẹ. Kết quả phân tích định lượng cho thấy BHYT đã giúp cho các hộ nghèo tiếp cận tốt
hơn đến các dịch vụ khám chữa bệnh. Những người có bảo hiểm y tế, bao gồm cả bảo
hiểm y tế cho người nghèo và bảo hiểm y tế khác, đều đến khám chữa bệnh ở các cơ sở y tế
nhiều hơn rõ rệt những người không có bảo hiểm y tế khi họ bị bệnh hoặc chấn thương.
Hỗ trợ chi phí khám chữa bệnh và mua BHYT còn giúp hạn chế tình trạng vay
nặng lãi của hộ nghèo/cận nghèo.Vay tiền để chữa bệnh là một trong những lý do phổ biến
dẫn đến tình trạng vay nặng lãi của các hộ nghèo/cận nghèo bởi khả năng vay vốn để chữa
bệnh rất hạn chế, các thủ tục vay từ các nguồn tín dụng chính thức lại phức tạp và mất thời
10


gian. Trong khi đó các hộ nghèo/cận nghèo thường không có khoản dự phòng cho khám chữa
bệnh. Nhờ thẻ BHYT và chính sách hỗ trợ 15% chi phí khám chữa bệnh, hộ nghèo đã được
hỗ trợ đến 95% chi phí khám chữa bệnh, không phải vay nặng lãi.
Để các chính sách hỗ trợ chăm sóc sức khỏe có tác động tốt hơn cần phải tăng tỷ lệ sở
hữu thẻ BHYT của hộ nghèo/cận nghèo. Do đó Chương trình cần phải nâng cao nhận thức
của hộ nghèo/cận nghèo về lợi ích của BHYT kết hợp với nâng mức hỗ trợ mua BHYT
cho hộ nghèo/cận nghèo. Cụ thể, cần nâng mức hỗ trợ 100% chi phí mua BHYT với hộ
nghèo có thu nhập từ 8 đến 12 triệu và hỗ trợ ít nhất 70% đối với hộ cận nghèo. Bên cạnh đó,
cần thay đổi phương thức thu phí BHYT cho người nghèo, áp dụng mô hình tài chính vi
mô. Hiện tại các hộ mua BHYT phải thanh toán chi phí trong một lần, do mức đóng BHYT
vẫn còn cao, hộ không thể đóng phí mua BHYT cho cả gia đình. Do đó, việc tiến hành thu

từng khoản nhỏ sẽ giúp tăng tỷ lệ tham gia BHYT của hộ nghèo/cận nghèo.
Chính sách hỗ trợ giáo dục
Chính sách hỗ trợ giáo dục của thành phố Hồ Chí Minh gồm ba chương trình/chính sách
chính: Chính sách hỗ trợ miễn giảm học phí và tiền cở sở vật chất nhà trường cho học sinhsinh viên; Quỹ vì người nghèo do MTTQ thành lập, giảm 50% học phí cho hộ cận nghèo,
Chương trình cho học sinh- sinh viên vay vốn. Ngoài ra Quỹ khuyến học do Hội khuyến học
thành phố cũng là một nguồn hỗ trợ giáo dục quan trọng đối với các hộ nghèo, cận nghèo.
Nhìn chung, công tác truyền thông về các chính sách giáo dục chưa đạt kết quả
cao, còn một tỷ lệ lớn các hộ thuộc diện hưởng lợi từ chính sách chưa biết đến hoặc không
biết mình thuộc đối tượng hưởng lợi từ chính sách giáo dục. Chỉ có 66,9% hộ nghèo và
56,2% hộ cận nghèo biết đến chính sách miễn giảm học phí cho học sinh/sinh viên thuộc hộ
nghèo/cận nghèo. Mặt khác, có đến 54,3% hộ nghèo được khảo sát cho rằng họ không thuộc
đối tượng hưởng lợi của chính sách hỗ trợ giáo dục. Nhóm hộ nghèo di cư không biết và
không tiếp cận được với chính sách hỗ trợ giáo dục.
Mức trợ cấp quá thấp trong khi các thủ tục xin hỗ trợ lại phức tạp là một trong
những lý do tỷ lệ học sinh/sinh viên tiếp cận với chính sách miễn giảm học phí thấp
(29,3% học sinh thuộc hộ nghèo và 19,3% học sinh thuộc hộ cận nghèo). Số tiền hỗ trợ mà
một học sinh nhận được, trung bình 900 nghìn đồng/năm đối với học sinh thuộc hộ nghèo và
503 nghìn đồng/năm đối với học sinh thuộc hộ cận nghèo. Khoản hỗ trợ này là khá thấp so
với mức chi cho giáo dục của hộ gia đình.
Chương trình cho vay học sinh sinh viên đóng vai trò quan trọng trong việc giảm
gánh nặng chi phí giáo dục, tạo điều kiện cho con/em hộ nghèo được tiếp cận với giáo
dục trình độ cao. Quy trình thủ tục vay vốn đơn giản. Học sinh sinh viên hộ nghèo được vay
tối đa 1 triệu đồng/tháng để chi trả học phí và các khoản sinh hoạt khác. Đây là một trong
những chương trình cho vay lớn nhất của NHCSXH về quy mô vốn và số lượng học sinh–
sinh viên được nhận hỗ trợ.
Quỹ Khuyến học là một nguồn hỗ trợ quan trọng giúp hộ nghèo giảm bớt gánh
nặng tài chính về những khoản chi ngoài học phí. Tuy nhiên Quỹ chỉ tập trung hỗ trợ các
học sinh khá giỏi và mới tiếp cận được 70% các em học sinh khá giỏi do công tác xác định
danh sách học sinh nghèo vượt khó ở địa phương chưa được chú trọng.
11

Chương trình miễn giảm học phí và các khoản đóng góp đã có tác động tốt đến
khả năng đi học của học sinh, sinh viên thuộc các hộ nghèo và cận nghèo. Kết quả phân
tích tác động cho thấy học sinh được miễn giảm học phí và các khoản đóng góp có số lớp học
hoàn thành cao hơn rõ rệt so với các học sinh không được miễn giảm. Tuy nhiên, tác động
của chính sách miễn giảm học phí và tiền cơ sở vật chất cho con em hộ nghèo giảm dần
theo bậc học. Trên thực tế, học phí chỉ chiếm một phần nhỏ cho tổng chi cho giáo dục của hộ
nghèo. Các chi phí khác như chi phí học thêm, khoản phụ thu khác của trường, tiền đồng
phục sách vở cao hơn học phí nhiều lần và có xu hướng tăng dần theo cấp bậc học. Các
khoản chi này mới thực sự là gánh nặng đối với các hộ nghèo và cận nghèo.
Để tăng cường tính hiệu quả của các chính sách hỗ trợ tiếp cận giáo dục, trong thời
gian tới cần đẩy mạnh công tác truyền thông, đảm bảo các đối tượng hưởng lợi biết và
nhận được hỗ trợ từ các chính sách giáo dục. Bên cạnh đó, cần mở rộng các chính sách hỗ
trợ các khoản chi ngoài học phí cho hộ nghèo/cận nghèo, đặc biệt là các khoản đóng góp cơ
sở vật chất thông qua các chương trình như quyên góp sách vở, đồng phục cũ, mở các chương
trình heo đất, hỗ trợ học bổng. Bên cạnh đó, cần quan tâm và chi trả mức đãi ngộ tương
xứng với đóng góp của cán bộ giảm nghèo chuyên trách tại địa phương để khuyến khích
họ tích cực tham gia vào công tác giảm nghèo nói chung và nâng cao khả năng huy động
vốn cho Quỹ khuyến học.
Chính sách hỗ trợ nhà ở
Chính sách hỗ trợ nhà ở cho hộ nghèo/ hộ cận nghèo ở thành phố Hồ Chí Minh bao gồm ba
chương trình chính: Chương trình xây dựng nhà tình thương, nhà tình nghĩa và sửa chữa nhà
ở cho hộ nghèo còn khó khăn do MTTQ thực hiện; Chương trình di dời, giải tỏa, tái định cư
và Chương trình cho vay vốn để người nghèo tự sửa chữa nhà. Trong đó, chương trình cho
vay vốn để người nghèo tự sửa chữa nhà là chương trình có độ bao phủ rộng nhất, hướng đến
toàn bộ các hộ nghèo và cận nghèo có nhu cầu sửa chữa xây mới nhà ở thành phố Hồ Chí
Minh.
Công tác thông tin truyền thông về chính sách hỗ trợ nhà ở chưa được chú
trọng. Trong 3 chương trình lớn thuộc chính sách hỗ trợ nhà ở cho người nghèo, phần lớn

các hộ thuộc đối tượng của Chương trình chỉ biết đến hai chính sách hỗ trợ nhà ở là Chương
trình xây dựng nhà tình thương, sửa chữa nhà ở cho hộ nghèo và Chương trình cho vay vốn
để người nghèo tự sửa nhà. Theo kết quả khảo sát, chỉ có 48,4% hộ nghèo và 36,1% hộ cận
nghèo biết đến chính sách cho vay vốn để người nghèo tự sửa nhà.
Khả năng tiếp cận cả hai chương trình hỗ trợ nhà ở này của các hộ nghèo/ hộ
cận nghèo còn hạn chế. Cơ chế chính sách của chương trình cho vay xây dựng sửa chữa nhà
ở cho hộ nghèo và cận nghèo mặc dù đã đơn giản hóa khá nhiều nhưng hiệu quả hỗ trợ vẫn
còn thấp do thời hạn vay quá ngắn (1-3 năm), hạn mức cho vay thấp (mức vay tối đa là
15 triệu đồng) đã hạn chế khả năng vay vốn và hoàn vốn của hộ. Trong số những hộ biết
đến chương trình, chỉ có 23% hộ nghèo và 15,8% hộ cận nghèo (tương đương với 11,1% và
5,7% hộ nghèo và cận nghèo trong tổng số hộ được khảo sát) được vay vốn từ chương trình
này. Trong số những hộ được nhận vay vốn, có 10,7% hộ thuộc diện nghèo và 14,3% hộ cận
nghèo không hài lòng về chính sách. Nguyên nhân là do số tiền hỗ trợ quá ít so với nhu cầu
sửa nhà của hộ.
12


Chính sách hỗ trợ nhà ở có tác động tích cực đến điều kiện sống của các hộ nhận
được hỗ trợ. Cụ thể, các hộ gia đình nhận được hỗ trợ sửa chữa nhà ở hoặc/và nhà vệ sinh có
diện tích nhà ở bình quân đầu người, khả năng tiếp cận với nguồn nước sạch (nước máy) và
hố xí hợp vệ sinh (nhà vệ sinh tự hoại) cao hơn so với các hộ không nhận được hỗ trợ. Tuy
nhiên, tác động này không có ý nghĩa thống kê, một phần do tỷ lệ hộ nhận được hỗ trợ còn
quá thấp. Như vậy việc nhận hỗ trợ nhà ở từ chương trình giảm nghèo chưa có tác động rõ rệt
lên điều kiện nhà ở của hộ các hộ nghèo và cận nghèo. Mặt khác, việc hỗ trợ cũng gặp khó
khăn đối với các hộ nghèo mà đất ở của các hộ chưa được cấp giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất bởi vì các qui định trong luật xây dựng về nhà ở đô thị hiện nay yêu cầu cần
phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở khi các hộ muốn sửa chữa lớn hoặc xây mới.
Thiếu sự phối hợp giữa các sở/ ban ngành trong việc thực hiện chính sách. Mỗi
cơ quan phụ trách về các chương trình riêng rẽ, không phối hợp chặt chẽ với nhau. Cụ thể, Sở
Xây dựng (XD) phụ trách về Chương trình nhà ở cho người thu nhập thấp, nhà ở xã hội. Mặt

trận tổ quốc (MTTQ) phụ trách chương trình xây dựng nhà tình thương. Quỹ Xóa đói giảm
nghèo (XĐGN) và chương trình cho vay 316 của Ngân hàng Chính sách xã hội (NHCSXH)
mặc dù hướng đến các đối tượng với mục đích vay vốn tương đối giống nhau nhưng là hai
quỹ hoạt động tách biệt. Cơ chế phối hợp thực hiện chính sách kém đã hạn chế khả năng tiếp
cận chính sách về nhà ở của các đối tượng hưởng lợi và làm giảm hiệu quả của các chính
sách
Để tăng cường tính hiệu quả của các chính sách hỗ trợ nhà ở, các chính sách này
trong thời gian tới cần được thực hiện một cách đồng bộ, tăng cường sự phối hợp trong
việc thực hiện các chính sách giữa các sở ban ngành (đặc biệt liên quan đến chính sách về
nhà ở xã hội và nhà ở cho người thu nhập thấp) thông qua việc xây dựng cơ chế phối hợp và
chia sẻ thông tin hiệu quả; điều chỉnh lại thời hạn cho vay và hạn mức vay cho phù hợp
với điều kiện kinh tế cụ thể của từng hộ gia đình; nhằm giúp các hộ có thể cải thiện điều
kiện nhà ở cho gia đình.



13


CHƯƠNG1: GIỚITHIỆU


1.1. Bốicảnhnghiêncứu
Trong hai thập kỷ qua, Việt Nam đã có những bước tiến đáng kể trong công tác giảm nghèo.
Tỷ lệ nghèo đã giảm từ 58,1% năm 1993 xuống khoảng 9,6% năm 20122. Điều này đồng
nghĩa với việc có khoảng 32 triệu người Việt Nam đã thoát nghèo trong vòng 20 năm trở lại
đây. Tuy nhiên phát triển kinh tế cũng kéo theo nhiều thay đổi về mặt xã hội. Tính chất của
nghèo đói cũng thay đổi và trở nên phức tạp hơn. Tỷ lệ hộ nghèo giảm ở cả khu vực thành thị
lẫn khu vực nông thôn, nhưng tốc độ giảm nghèo ở nông thôn (66,4% vào năm 1993 giảm
còn 17,4% vào năm 2010) mạnh hơn nhiều so với ở thành thị (25,0% vào năm 1993 giảm còn

6,9% vào năm 2010)3. Nghèo đô thị là một dạng thức mới trong bức tranh nghèo ở Việt Nam.
Để tiếp cận nghèo và đưa ra những giải pháp giảm nghèo phù hợp và kịp thời cần phải có một
bức tranh toàn diện hơn về đói nghèo so với chỉ số nghèo đo lường bằng thu nhập hoặc chi
tiêu.
Chỉ số nghèo đa chiều (MPI) được xây dựng và ứng dụng bởi trường đại học Oxford,
vương quốc Anh. UNDP đã sử dụng nghèo đa chiều trong báo cáo Phát triển Việt Nam năm
2010, nhằm miêu tả một cách chi tiết về đói nghèo trong cả nước. Chỉ số này phản ánh một
cách đầy đủ các khía cạnh kinh tế xã hội của đói nghèo: từ giáo dục, sức khỏe, sở hữu tài sản
đến tiếp cận dịch vụ. Tiếp cận nghèo theo phương pháp đa chiều giúp cho các nhà hoạch định
chính sách xác định chính xác đối tượng đói nghèo và khía cạnh dễ bị tổn thương của nhóm
đối tượng này nhằm đưa ra các chương trình hỗ trợ phù hợp.
Thành phố Hồ Chí Minh đã đạt được những thành tựu đáng kể trong công cuộc giảm
nghèo nhờ nỗ lực giảm nghèo một cách đồng bộ và toàn diện trong hai thập kỷ qua. Năm
2013, thành phố Hồ Chí Minh hầu như không còn hộ nghèo nào theo chuẩn nghèo của Chính
phủ giai đoạn 2011-2015. Thành tựu trong giảm nghèo phản ánh hiệu quả cao của các chính
sách cấp quốc gia nói chung và các chính sách của thành phố Hồ Chí Minh nói riêng trong
những năm vừa qua. Tuy nhiên, nếu xét thêm các khía cạnh phi thu nhập của nghèo đói, tỷ lệ
nghèo đa chiều tại thành phố Hồ Chí Minh cao hơn nhiều so với tỷ lệ nghèo tính dựa trên thu
nhập. Cùng với tốc độ đô thị hóa nhanh chóng và tình trạng di dân ngày càng tăng, các chính
sách giảm nghèo phù hợp với đặc điểm kinh tế xã hội của nhóm dễ bị tổn thương có yếu tố
quyết định trong nỗ lực giảm nghèo.
Trong khuôn khổ UNDP phối hợp với thành phố xây dựng và thực hiện Dự án “Hỗ trợ
giảm nghèo đa chiều khu vực đô thị thành phố Hồ Chí Minh”, nghiên cứu đánh giá tác động
chính sách này giúp đưa ra bức tranh nghèo đô thị ở thành phố một cách toàn diện hơn. Việc
đánh giá tác động của các chính sách và chương trình giảm nghèo tại Thành phố sẽ là cơ sở
quan trọng cho việc sửa đổi các chính sách và chiến lược giảm nghèo bền vững của thành phố
trong các năm tiếp theo.

2

Báo cáo thực hiện các chính sách và chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững hai năm 20112012 – Bộ LĐTBXH

3

Tổng cục Thống kê

14


1.2. Mộtsốnghiêncứuvềnghèođôthị
Trong vòng hai thập kỷ qua, Việt Nam từ một trong số những nước nghèo nhất trên thế giới
đã vươn lên thành nước có thu nhập trung bình thấp vào năm 2010. Tuy nhiên dưới tác động
của suy giảm kinh tế và tốc độ tăng trưởng chậm lại, tốc độ giảm nghèo giảm mạnh trong
những năm gần đây (NHTG, 2012; VXH, 211). Trong đó, nghèo đô thị đang nổi lên như một
vấn đề lớn đối với phát triển kinh tế xã hội ở Việt Nam khi mà quá trình đô thị hóa và tình
trạng di cư từ nông thôn ra thành thị ngày càng gia tăng. Theo ước tính của TCTK, dân số
thành thị năm 2011 là 27,9 triệu người, chiếm khoảng 31,7% dân số cả nước. Tỷ lệ nghèo đô
thị tại các thành phố lớn của Việt Nam đã ở mức thấp nếu xét đơn thuần theo các tiêu chí thu
nhập hoặc chi tiêu. Theo kết quả rà soát hộ nghèo và cận nghèo của Bộ LĐTBXH năm 2012,
tỷ lệ nghèo tại Hà Nội là 3,55% và ở thành phố Hồ Chí Minh là 0,32%. Tuy nhiên, khi nhìn
dưới góc độ nghèo đa chiều, tình trạng nghèo đô thị trầm trọng hơn nhiều (Oxfam Anh và
Action Aid, 2012).
Có nhiều nghiên cứu nghèo ở Việt Nam và chủ yếu tập trung vào vấn đề nghèo đói ở
khu vực nông thôn và miền núi Việt Nam. Tuy nhiên, các nghiên cứu nghèo đô thị ở Việt
Nam còn khá hạn chế. Một trong những nguyên nhân chính là do các khảo sát hộ gia đình
được sử dụng trong phân tích nghèo như KSMSHGĐ có số hộ nghèo thành thị điều tra trong
tổng mẫu là tương đối nhỏ, chưa đủ để đưa ra những phân tích đáng tin cậy về tình trạng
nghèo đói ở thành thị. Điều tra Nghèo đô thị (UPS-2009) được Cục thống kê Hà Nội và Cục
thống kê thành phố Hồ Chí Minh thực hiện vào cuối năm 2009 nhằm giải quyết vấn đề thiếu
hụt về số liệu phục vụ giám sát và đánh giá nghèo đô thị một cách toàn diện.

Điều tra Nghèo đô thị UPS-2009 thực hiện khảo sát 3349 hộ gia đình ở hai thành phố
lớn là Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh. Đối tượng của điều tra cũng bao gồm một bộ phận
dân di cư không có đăng ký hộ khẩu và chỉ cư trú tạm thời ở khu vực thành thị. Cho đến nay,
điều tra này là nguồn thông tin duy nhất về tình trạng sống của dân di cư tại hai thành phố.
Điều tra đã lồng ghép Chỉ số nghèo đa chiều của UNDP về 8 chiều của nghèo đói bao gồm:
thu nhập, giáo dục, y tế, tiếp cận hệ thống an sinh xã hội, chất lượng và diện tích nhà ở, dịch
vụ nhà ở, tham gia các hoạt động xã hội và an toàn xã hội để đưa ra được bức tranh nghèo
hoàn chỉnh ở Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh. Kết quả điều tra cho thấy mặc dù thành phố
Hồ Chí Minh có tỷ lệ nghèo thấp hơn so với Hà Nội nhưng tỷ lệ nghèo nếu xét đến các yếu tố
đa chiều ở thành phố Hồ Chí Minh lại cao hơn. Những lĩnh vực thiếu hụt nhiều nhất bao gồm
tiếp cận hệ thống an sinh xã hội, tiếp cận các dịch vụ nhà ở phù hợp và tiếp cận nhà ở có chất
lượng và diện tích phù hợp. Ngoài ra cũng theo kết quả của điều tra UPS-2009, yếu tố thu
nhập hoàn toàn không phải là yếu tố quan trọng phản ánh tình trạng nghèo đa chiều ở thành
phố Hồ Chí Minh. Trên thực tế, thiếu hụt về giáo dục góp phần đáng kể vào tỷ lệ nghèo đa
chiều của người nghèo thành phố Hồ Chí Minh. Đặc biệt, chỉ số nghèo đa chiều là rất cao đối
với nhóm dân di cư ở cả hai thành phố này.
Nguyễn và các cộng sự (2012) sử dụng bộ số liệu của Điều tra Nghèo đô thị UPS
2009, áp dụng mô hình logistic để xác định các yếu tố quyết định nghèo đô thị. Chuẩn nghèo
được sử dụng trong nghiên cứu là chuẩn nghèo thành phố Hồ Chí Minh áp dụng cho giai
đoạn 2010-2015 (12 triệu đồng/người/năm). Nghiên cứu không chỉ nghiên cứu các yếu tố
quyết định nghèo đô thị dựa trên những đặc điểm như thành phần gia đình, sở hữu tài sản,
trình độ học vấn và nghề nghiệp của các thành viên trong hộ gia đình mà còn kết hợp thêm
15


một số đặc điểm liên quan đến tình trạng chính sách của hộ. Những đặc điểm chính sách bao
gồm hộ khẩu của hộ gia đình, dân di cư hay dân bản xứ, có thẻ BHYT hay không. Kết quả
nghiên cứu cho thấy tình trạng học vấn là một yếu tố quan trọng quyết định tình trạng nghèo
đói của gia đình. Học vấn càng cao thì khả năng thoát nghèo càng cao và ngược lại. Các vấn
đề về sức khỏe cũng có tác động lớn đến tình trạng nghèo đói của hộ. Việc được sở hữu thẻ

bảo hiểm y tế giúp giảm tình trạng nghèo của hộ gia đình, do thẻ BHYT đã hạn chế được
những gánh nặng tài chính mà hộ gia đình phải chi trả cho các khoản khám chữa bệnh. Nghề
nghiệp của chủ hộ cũng là một trong những yếu tố quyết định nghèo. Các gia đình có chủ hộ
làm việc trong khu vực tư nhân thường dễ rơi vào nghèo hơn những gia đình có chủ hộ làm
việc trong khu vực Nhà nước và khu vực vốn đầu tư nước ngoài. Nghiên cứu còn cho thấy
một điểm khá thú vị là những hộ di cư ra thành phố gần đây thường là những hộ nghèo, trong
khi những hộ đã di cư lâu năm (tuy không có hộ khẩu) chủ yếu lại là những hộ không nghèo.
Ngoài các nghiên cứu định lượng kể trên, sáng kiến theo dõi nghèo đô thị của Oxfam
và Action Aid tại ba thành phố lớn là Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và Hải Phòng được
thực hiện từ năm 2008 cũng cung cấp những thông tin định tính quan trọng về tình trạng
nghèo đô thị. Dựa trên phương pháp điều tra lặp lại, báo cáo 2012 đã tổng hợp kết quả khảo
sát nghèo năm năm của chương trình, trong năm năm qua cuộc sống của người nghèo ở đô thị
đã được cải thiện tuy nhiên tốc độ cải thiện vẫn còn chậm. Tỷ lệ nghèo đô thị tại các thành
phố lớn của Việt Nam còn khá cao nếu xét theo góc độ nghèo đa chiều. Các nghiên cứu định
tính từ báo cáo cho thấy các chiều thiếu hụt của nghèo đô thị chủ yếu bao gồm thiếu lao động
và tay nghề, thiếu khả năng chuyển đổi sinh kế, thiếu vốn xã hội, hạn chế tiếp cận dịch vụ
công, môi trường sống kém tiện nghi và thiếu an toàn. Ngoài ra người nhập cư còn chịu thêm
bất lợi về chi phí cuộc sống cao ở đô thị.
Mặc dù một số nghiên cứu và báo cáo kể trên đã tiếp cận nghèo đô thị theo cách tiếp
cận đa chiều, vẫn chưa có nghiên cứu nào đánh giá tác động của chương trình giảm nghèo
dựa trên cách tiếp cận đa chiều. Một số nghiên cứu về nghèo chỉ đánh giá tác động nói chung
của chương trình giảm nghèo, xét nghèo dưới góc độ nghèo chi tiêu. Một số nghiên cứu chỉ
tập trung phân tích tác động của một số nhóm chính sách giảm nghèo riêng biệt như Bùi và
các cộng sự (2013) về tác động của các chương trình giáo dục đến tỷ lệ nhập học của trẻ em;
Wagstaff (2009) về tác động của BHYT cho người nghèo; Swain và các cộng sự (2008) về
tác động của tài chính vi mô đến giảm nghèo ở đồng bằng sông Mekong v.v. Nghiên cứu này
sẽ tiếp cận đánh giá tác động của Chương trình Giảm nghèo theo góc độ nghèo đa chiều dựa
trên việc phân tích tác động của các nhóm chính sách hỗ trợ của chương trình. Phương pháp
đánh giá định lượng và định tính sẽ được sử dụng kết hợp dựa trên khảo sát 1002 hộ
nghèo/cận nghèo Hồ Chí Minh, phỏng vấn sâu với các sở ban ngành và thảo luận nhóm với

các nhóm hộ nghèo/cận nghèo để đưa ra những phân tích có chiều sâu về tác động của
Chương trình Giảm nghèo dưới góc độ đa chiều.

1.3. Mụcđíchnghiêncứu
Để chuẩn bị cho Chương trình Giảm nghèo Tăng hộ khá giai đoạn 4, thành phố Hồ Chí Minh
đang tiến hành đánh giá lại những thành tựu và hạn chế trong giai đoạn 3 để có cơ sở giúp
sửa đổi và hoàn chỉnh phương hướng hoạt động và cơ chế chính sách hỗ trợ giảm nghèo
trong giai đoạn tới. Mục tiêu chính của báo cáo này là đánh giá tác động của năm nhóm chính
sách tới kết quả giảm nghèo của thành phố bao gồm: (i) Chính sách hỗ trợ nhà ở; (ii) Chính
16


sách hỗ trợ giáo dục; (iii) Chính sách hỗ trợ chăm sóc sức khỏe; (iv) Chính sách tín dụng và
(v) Chính sách hỗ trợ đào tạo nghề và giải quyết việc làm. Đối với từng nhóm chính sách, báo
cáo phân tích tập trung vào bốn khía cạnh bao gồm:





Sự tiếp cận của các nhóm hộ nghèo, đặc biệt những người di cư và người lao động
khu vực phi chính thức với các chính sách, chương trình liên quan đến giảm nghèo.
Những tác động của các chính sách, chương trình hỗ trợ giảm nghèo đến các nhóm hộ
nghèo.
Những hạn chế trong quá trình tổ chức, thực hiện các chính sách, chương trình liên
quan giảm nghèo đến các nhóm hộ nghèo.
Những cải tiến cần thiết để các chính sách, chương trình liên quan giảm nghèo được
thực hiện hiệu quả.

Báo cáo được xây dựng dựa trên cả hai phương pháp định tính và định lượng để đánh giá tác

động của Chương trình giảm nghèo lên các hộ hưởng lợi cũng như quá trình thực hiện chính
sách giảm nghèo từ việc xác định đối tượng và cung cấp các hỗ trợ.

1.4. Cấutrúcbáocáo
Báo cáo bao gồm 5 chương. Chương này đề cập đến các vấn đề tổng quan trong đánh giá
nghèo đô thị và sự cần thiết của báo cáo đánh giá tác động của chương trình Giảm nghèo tăng
hộ khá thành phố Hồ Chí Minh. Chương 2 cung cấp thông tin chi tiết về phương pháp nghiên
cứu đánh giá tác động được sử dụng trong báo cáo. Chương 3 sẽ cung cấp thông tin tổng
quan về Chương trình giảm nghèo của Hồ Chí Minh trong đó đưa ra những đánh giá chung
về chương trình giảm nghèo và giới thiệu năm nhóm chính sách hỗ trợ chính và tình hình
thực hiện của các nhóm chính sách này. Chương 4 sẽ trình bày đánh giá tác động giảm nghèo
của năm nhóm chính sách trong đó xem xét khả năng tiếp cận chính sách, tác động của chính
sách đến hộ nghèo/cận nghèo và đưa ra một số hạn chế khó khăn vẫn còn gặp phải trong quá
trình thực hiện chính sách. Chương 5 sẽ tổng kết lại những kết quả đánh giá tác động các
chính sách hỗ trợ hộ nghèo/cận nghèo của Chương trình giảm nghèo, từ đó đưa ra những định
hướng chính sách để sửa đổi và hoàn chỉnh phương hướng hoạt động và cơ chế hỗ trợ của
chính sách giảm nghèo trong giai đoạn tới.



17


CHƯƠNG2: PHƯƠNGPHÁPĐÁNHGIÁTÁCĐỘNG

2.1. Phươngphápnghiêncứuđịnhtính
2.1.1. Thiếtkếđiềutrađịnhtính
Nghiên cứu định tính được thiết kế dựa trên kết quả phân tích các chính sách giảm nghèo của
Chương trình Giảm nghèo Tăng hộ khá giai đoạn 3 của thành phố Hồ Chí Minh do các Sở,
Ban, Ngành tại Thành phố thực hiện trên cơ sở phân tích tình hình kinh tế xã hội của thành

phố. Nghiên cứu định tính sử dụng hai phương pháp: phỏng vấn sâu và thảo luận nhóm.
Phỏng vấn sâu được thực hiện đối với các nhà hoạch định và thực hiện chính sách tại các Sở,
Ban, Ngành tham gia Chương trình Giảm nghèo của thành phố. Thảo luận nhóm được tiến
hành đối với các nhóm hộ thuộc đối tượng hưởng lợi từ các chính sách và nhóm hộ di cư sinh
sống và làm việc trên địa bàn thành phố. Kết quả thực hiện chính sách và những hạn chế khó
khăn trong quá trình thực hiện chính sách được phân tích dựa trên tham vấn với lãnh đạo của
các Sở ban ngành và các tài liệu, báo cáo về tình hình thực hiện chính sách do các Sở, Ban,
Ngành cung cấp. Đánh giá về tác động cũng như tính phù hợp của các chính sách được xây
dựng dựa trên thảo luận nhóm với các nhóm hộ – đối tượng hưởng lợi trực tiếp – nhằm đưa ra
một bức tranh toàn diện, tổng thể, không thiên lệch về mức độ hiệu quả và tác động của
chương trình Giảm nghèo. Nghiên cứu định tính sẽ cung cấp những phát hiện mang tính nền
tảng về công tác thiết kế, triển khai và tình hình thực hiện các chương trình/chính sách giảm
nghèo trên địa bàn thành phố nhằm bổ sung cho các phát hiện từ nghiên cứu định lượng.
2.1.2. Thiếtkếbảnghỏiđịnhtính
Áp dụng phương pháp phân tích đa chiều, nghiên cứu định tính tập trung vào 5 nhóm chính
sách: hỗ trợ giáo dục, hỗ trợ học nghề và giải quyết việc làm, hỗ trợ chăm sóc sức khỏe, nhà
ở, và tín dụng. Đối với từng nhóm chính sách, nghiên cứu định tính tập trung vào bốn vấn đề:
(i) sự tiếp cận của các nhóm hộ nghèo/cận nghèo, (ii) kết quả thực hiện chính sách, (iii) tác
động của chính sách, (iv) những hạn chế trong quá trình tổ chức, thực hiện chính sách và
những cải thiện chính sách cần thiết nhằm đạt được mục tiêu đề ra.
Nội dung phỏng vấn sâu đặt trọng tâm vào các vấn đề sau:







Vai trò, nhiệm vụ được giao của từng Sở, Ban, Ngành trong công cuộc Giảm nghèo
Các chương trình, chính sách Giảm nghèo quan trọng được thực hiện từ năm 2009

đến nay và trong những năm tới
Tiến độ thực hiện và các khó khăn gặp phải trong quá trình thực hiện các chương
trình, chính sách
Thành tựu đạt được, tính hiệu quả của các chính sách Giảm nghèo, bao gồm các chính
sách giáo dục, y tế, hỗ trợ học nghề, giải quyết việc làm, chăm sóc sức khỏe, chính
sách nhà ở, và tín dụng hộ nghèo.
Các đề xuất trong việc cải tiến và thay đổi nhằm nâng cao hiệu quả của các Chính
sách giảm nghèo hiện tại.

18


Nội dung cụ thể của thảo luận nhóm bao gồm:










Đặc điểm kinh tế, xã hội (thu nhập, trình độ giáo dục, quê quán, dân tộc, giới tính,
loại hình việc làm, tình trạng đăng ký hộ khẩu) của người tham gia vào thảo luận
nhóm
Các yếu tố chính liên quan đến tính dễ bị tổn thương của hộ/cá nhân như bệnh tật, ảnh
hưởng bởi thiên tai, tai nạn, kinh tế, lạm phát
Khả năng tiếp cận dịch vụ y tế, giáo dục, hỗ trợ pháp lý, chương trình tín dụng
Khả năng tiếp cận các chính sách an sinh xã hội như bảo hiểm y tế, bảo hiểm xã hội

Khả năng tiếp cận các chính sách hỗ trợ nhà ở
Khả năng tiếp cận các chính sách dạy nghề
Khó khăn trong việc tiếp cận các chính sách và nguyên nhân
Đề xuất của các hộ/cá nhân nếu có

2.1.3. Đốitượngnghiêncứuđịnhtính
Phỏng vấn sâu. Đối tượng phỏng vấn sâu bao gồm các thành viên phụ trách thực hiện và điều
phối các hoạt động của Chương trình Giảm nghèo Thành phố tại ba cấp Thành phố,
Quận/huyện, và Phường/xã, bao gồm các đơn vị sau:




















Thành viên trong Ban chỉ Đạo Giảm Nghèo của Thành phố (UBND TP)

Thành viên trong Ban Giảm Nghèo cấp Quận/Huyện4 của 3 Quận/Huyện
Thành viên trong Ban Giảm Nghèo cấp Phường/Xã của 3 Phường/Xã
Sở Tài Chính5
Sở Kế hoạch và Đầu tư
Sở Lao Động Thương Binh & Xã Hội (phòng dạy nghề, phòng lao động tiền lương)
Sở Y tế
Bảo Hiểm Xã Hội Thành Phố
Sở Giáo dục và Đào tạo
Sở Nông nghiệp & Phát triển Nông thôn
Sở Xây Dựng
Hội Phụ Nữ Thành phố
Ngân hàng Chính sách Xã Hội chi nhánh Thành Phố
Trung tâm dịch vụ Việc làm6 thuộc Thành Đoàn
Trường dạy nghề7 (2 trường dạy nghề)
Mặt Trận Tổ Quốc8
Quỹ CEP (cơ quan trực thuộc của Liên Đoàn Lao Động)
Hội Khuyến Học
1 Bệnh Viện

4

Thành phố có 24 Quận/Huyện
Sở Tài chính thuộc đối tượng phỏng vấn sâu, nhưng do điều kiện khách quan nên Đoàn tư vấn không thực hiện
được phỏng vấn sâu với lãnh đạo của Sở
6
Phỏng vấn 1 trong 8 trung tâm tại thành phố
7
Chính sách đào tạo nghề và chịu trách nhiệm giải quyết việc làm
8
Mặt trận Tổ quốc thuộc đối tượng phỏng vấn sâu, nhưng do điều kiện khách quan nên Đoàn tư vấn không thực

hiện được phỏng vấn sâu với lãnh đạo của cơ quan
5

19




1 Trường Trung học Cơ sở

Thảo luận nhóm. Thảo luận nhóm được thực hiện đối với các nhóm hộ thuộc các đối tượng
thụ hưởng chính sách. Việc lựa chọn các hộ tham gia thảo luận nhóm đảm bảo các hộ có đặc
điểm kinh tế xã hội khác nhau để đảm bảo tính đa dạng và tính so sánh của thông tin thu thập.
Thảo luận nhóm được thực hiện với các nhóm hộ có điều kiện thuận lợi và nhóm hộ có điều
kiện kém thuận lợi, sinh sống tại 3 khu vực khác nhau: khu vực nội thành, khu vực ngoại
thành vùng nông thôn, khu vực quận ven (nhóm di cư). Cụ thể, đối tượng thảo luận nhóm bao
gồm: các hộ nghèo và cận nghèo, hộ nhập cư từ nông thôn hoặc các tỉnh khác, nhóm lao động
làm các công việc thời vụ, có thu nhập thấp. Mỗi thảo luận nhóm bao gồm 12 thành viên đại
diện cho các nhóm hộ.

2.2. Phươngphápnghiêncứuđịnhlượng
2.2.1. Thiếtkếđiềutrađịnhlượng
2.2.1.1. Mẫu điều tra
2.2.1.1.1. Chọn đối tượng điều tra
Mục này đưa ra phương pháp chọn mẫu cho cuộc điều tra nhằm thu thập các thông tin định
lượng. Một trong những yêu cầu quan trọng của thiết kế mẫu điều tra phục vụ cho việc đánh
giá tác động của các chính sách/chương trình/dự án là phải tìm được nhóm đối chứng (nhóm
không được hưởng lợi từ các chính sách) có các đặc điểm đồng nhất với nhóm hưởng lợi. Do
các chính sách giảm nghèo của thành phố HCM chỉ tập chung vào các đối tượng yếu thế (các
hộ nghèo hoặc trẻ em thuộc các hộ nghèo) nên việc chọn được các hộ không nghèo có các

đặc điểm tương đồng với các hộ nghèo là một thách thức. Vì vậy, trong nghiên cứu này, các
đối tượng thuộc nhóm đối chứng là các hộ có mức thu nhập gần với chuẩn nghèo nhất (nằm
ngay trên đường nghèo) và các hộ nghèo có mức thu nhập sát với ngưỡng nghèo. Cách chọn
này sẽ đảm bảo tính tương đồng tương đối cao giữa 2 nhóm hưởng lợi và đối chứng. Ngoài
ra, các hộ thuộc nhóm đối chứng sẽ là các hộ cũng nằm trên cùng một địa bàn với các hộ
nghèo. Việc chọn các hộ nằm trên cùng một địa bàn sẽ đảm bảo các đặc điểm về kinh tế xã
hội của xã/ phường giữa nhóm hưởng lợi và nhóm đối chứng sẽ không có sự khác biệt. Với
các chọn mẫu này, phương pháp Hồi quy không liên tục (fuzzy regression discontinuity) được
đề cập ở phần 2.2.3 được sử dụng sẽ cho phép đo lường tác động của các chính sách với sai
số thấp nhất.
2.2.1.1.2. Xác định cỡ mẫu
Công thức xác định cỡ mẫu như sau
=

(1 − )

Trong đó:
n: là cỡ mẫu cần thiết cho mỗi nhóm đối chứng hoặc hưởng lợi
t: là giá trị thống kê với mức độ tin cậy 95% ( giá trị chuẩn là 1.96)
20


p: là tỷ lệ các chỉ tiêu cần quan tâm, trong nghiên cứu này là: Tỷ lệ hộ nghèo (8,4% năm
2009); Tỷ lệ phổ cập giáo dục trung học cơ sở (74,1% năm 2009); Tỷ lệ lao động chưa qua
đào tạo (70% năm 2009); Tỷ lệ hộ gia đình có diện tích bình quân đầu người về nhà ở dưới
7m2/người (30,7% năm 2009); Tỷ lệ người có thẻ bảo hiểm y tế (66% năm 2009); Mức tăng
thu nhập của hộ
m: giá trị sai số có thể kiểm định tính ra dựa trên cỡ mẫu được đưa ra cho từng chỉ tiêu
D: Ảnh hưởng của thiết kế mẫu (thường có giá trị bằng 2 đối với chọn mẫu phân tầng)
Để đảm bảo tối ưu việc thiết kế mẫu với kinh phí hạn hẹp, chúng tôi chọn số lượng mẫu cho

nhóm đối chứng là 250 hộ gia đình thuộc diện hộ không nghèo có mức thu nhập sát với
chuẩn nghèo (1 triệu đồng/ người/ tháng). Số lượng mẫu đối với nhóm hưởng lợi là 750 hộ
với giả định là mỗi nhóm chính sách sẽ có khoảng 250 hộ trong nhóm hưởng lợi tiếp cận
được trong giai đoạn từ 2009 đến thời điểm điều tra. Dựa vào công thức tính cỡ mẫu trên,
chúng ta có thể xác định được sai số kiểm định (mức thay đổi tối thiểu có thể đo lường được
do tác động từ mỗi chính sách) như sau:
=

(1 − )

Vì có nhiều hộ sẽ nhận được nhiều hơn 1 chính sách nên nhóm hưởng lợi sẽ có nhóm đối
tượng trùng nhau về việc nhận được hỗ trợ từ các chính sách, chính vì vậy mẫu cho nhóm
hưởng lợi đề xuất sẽ là khoảng 750 hộ và nhóm đối chứng là 250 hộ. Tổng số mẫu điều tra sẽ
là 1000 hộ.
2.2.1.1.3. Dàn mẫu sử dụng để chọn mẫu
Số liệu sử dụng để chọn mẫu sẽ là bộ số liệu rà soát các hộ nghèo năm 2009 của thành phố
Hồ Chí Minh. Bộ số liệu này có đầy đủ các thông tin liên quan đến các hộ nghèo và các hộ
cận nghèo bao gồm họ và tên chủ hộ, địa chỉ, thu nhập bình quân đầu người/ tháng, số nhân
khẩu. Dựa trên bộ số liệu này chúng tôi có thể chọn ra được dàn mẫu bao gồm các hộ gia
đình thuộc nhóm hưởng lợi (hộ nghèo) và nhóm đối chứng (hộ không nghèo) có mức thu
nhập bình quân đầu người gần với chuẩn nghèo.
2.2.1.1.4. Phương pháp chọn mẫu
Phân bổ mẫu điều tra
Dựa trên các tính toán của các cuộc điều tra trước đây, cỡ mẫu tối ưu cho mỗi một địa bàn
điều tra sẽ là từ 15 đến 20 hộ do tính đồng nhất của các hộ trên một địa bàn sẽ cao hơn so với
các hộ sống trong các địa bàn khác nhau. Dựa trên kết quả từ các cuộc điều tra hộ gia đình
(xem báo cáo chi tiết của Hans Petterson về thiết kế mẫu cho Điều tra mức sống dân cư),
chúng tôi sẽ chọn ra 50 địa bàn điều tra(phường) thuộc 10 quận/ huyện trong tổng số 24
quận/ huyện của thành phố. Trong mỗi địa bàn điều tra được chọn, chúng tôi sẽ chọn ra ngẫu
nhiên 20 hộ thuộc nhóm hưởng lợi (trong đó có 15 hộ chính thức và 5 dự bị) và 7 hộ thuộc

nhóm đối chứng (5 hộ chính thức và 2 hộ dự bị). Việc chọn nhóm hưởng lợi và nhóm đối
chứng nằm trong cùng một địa bàn giúp loại bỏ được tác động của các chính sách/ dự án/
chương trình khác khi đo lường tác động của các chính sách trên và nâng cao được độ chính
xác của các ước lượng thống kê.

21


Phân bổ mẫu điều tra cho các quận/ huyện
Để đảm bảo tính đại diện cho các khu vực khác nhau của thành phố, các quận huyện được
chia thành 4 nhóm. Nhóm quận giàu (nhóm 1) bao gồm các quận 1,3,4,5,6,10,11. Nhóm quận
khá (nhóm 2) bao gồm các quận 8, quận Tân Bình, quận Gò Vấp, quận Bình Thạnh. Nhóm
quận nghèo (nhóm 3) bao gồm các quận 7, 9, 12, quận Thủ Đức, quận Tân Phú và quận Bình
Tân. Nhóm nông thôn (nhóm 4) bao gồm các huyện Củ Chi, Hóc Môn, Bình Chánh, Nhà Bè
và Cần Giờ.
Việc phân bổ số quận/ huyện được chọn trong mỗi nhóm trên sẽ dựa trên tổng số hộ nghèo
của mỗi nhóm năm 2009 và như vậy số lượng quận/ huyện được chọn sẽ được xác định theo
công thức sau:
=

10

Trong đó:
ni là số quận/ huyện được chọn vào mẫu của nhóm i
mi là tổng số hộ nghèo các quận/ huyện nằm thuộc nhóm i
M là tổng số hộ nghèo của thành phố năm 2009.
Phương pháp chọn mẫu này cho phép tự lấy quyền số vì xác xuất được chọn vào mẫu tỷ lệ
với tổng số hộ nghèo trong mỗi nhóm quận/ huyện. Số lượng quận/ huyện được chọn vào
mẫu lần lượt của các nhóm là: Nhóm 1: 2 quận; nhóm 2: 2 quận; nhóm 3: 3 quận; nhóm 4: 3
huyện

Chọn các quận/ huyện của mỗi nhóm vào mẫu
Sau khi xác định được số lượng quận/ huyện được chọn vào mỗi nhóm, bước tiếp theo là
chọn quận/ huyện của mỗi nhóm vào mẫu điều tra. Phương pháp lựa chọn quận/ huyện vào
mỗi nhóm là phương pháp PPS (xác xuất tỷ lệ với qui mô). Qui mô ở đây chính là tổng số hộ
nghèo của mỗi quận/ huyện. Kết quả cho thấy các quận/ huyện sau đây được chọn vào mẫu:
Tên huyện
Quận 6
Quận 4
Quận 8
Quận Tân Bình
Quận 9
Quận Thủ Đức
Quận Bình Tân
Huyện Hóc Môn
Huyện Củ Chi
Huyện Nhà Bè

Tổng số hộ nghèo
4448
4040
7553
3410
7720
7302
6287
13386
26943
4153

Chọn các địa bàn điều tra

Trong mỗi quận/ huyện được chọn, sẽ chọn ra 10 địa bàn điều tra (phường), chúng tôi sử
dụng cùng một phương pháp chọn mẫu để chọn ra các địa bàn điều tra đó là phương pháp
PPS đã được sử dụng để chọn ra các quận/ huyện để điều tra. Các địa bàn có số hộ nghèo
22


nhiều hơn sẽ có xác xuất được chọn vào mẫu nhiều hơn. Danh sách các địa bàn được chọn
vào mẫu điều tra (Xem phụ lục 1).
Chọn các hộ điều tra
Việc chọn các hộ điều tra được thực hiện theo 3 bước. Bước 1, để chọn được các nhóm
hưởng lợi và đối chứng có được các đặc điểm tương đồng với nhau chúng tôi sẽ chỉ chọn các
hộ nghèo và không nghèo trong các địa bàn được chọn có mức thu nhập gần với chuẩn nghèo
nhất (xung quanh ngưỡng 1 triệu đồng/ người/ tháng). Những hộ theo tiêu chuẩn này được
đưa vào một danh sách để chọn ra nhóm đối chứng và nhóm hưởng lợi. Bước 2, từ danh sách
này, chúng tôi chọn ngẫu nhiên ra 20 hộ nghèo và 7 hộ không nghèo cho mỗi khu vực. Bước
3 chọn các hộ điều tra chính thức và các hộ dự phòng. Trong số 20 hộ nghèo, chúng tôi chọn
ngẫu nhiên 15 hộ làm hộ điều tra chính thức và .
hộ làm hộ dự phòng. Tương tự với các hộ không nghèo thuộc nhóm đối chứng, chúng tôi
chọn ra 5 hộ làm hộ điều tra chính thức và 2 hộ làm hộ dự phòng.
Kiểm tra lại tính đại diện của mẫu
Danh sách các hộ được chọn vào mẫu được gửi xuống cán bộ giảm nghèo của các phường/ xã
rà soát và cập nhật các hộ đã di rời khỏi địa bàn sau 5 năm. Đối với trường hợp số hộ trong
danh sách điều tra đã rời khỏi địa bàn, chúng tôi sẽ bổ sung bằng cách chọn ngẫu nhiên các
hộ trong dàn mẫu nhằm đảm bảo số mẫu đủ theo thiết kế ban đầu.
2.2.2. Thiếtkếbảnghỏiđịnhlượng
Vì không có số liệu điều tra cơ bản nên việc thu thập số liệu trước thời điểm các chính sách
được đi vào thực hiện là rất quan trọng. Do vậy, bảng câu hỏi sẽ thu thập một số thông tin của
đối tượng phỏng vấn trước năm 2009 và vào thời điểm phỏng vấn.Những thông tin này giúp
cho việc đo lường tác động một cách chính xác hơn, với độ tin cậy cao hơn. Nội dung bảng
câu hỏi được xây dựng dựa trên các kết quả ban đầu từ nghiên cứu định tính và thông qua các

cuộc hội thảo tham vấn với các bên tham gia vào quá trình thực hiện chính sách. Ngoài các
thông tin chung của hộ cần thu thập liên quan đến các đặc trưng của hộ như nhân khẩu, đặc
điểm chủ hộ, thu nhập bình quân đầu người, tài sản và điều kiện sống, mức độ phù hợp của
các chính sách đến nhu cầu của hộ cũng được thu nhập (chi tiết bảng câu hỏi xem phụ lục 2).
Sau đây là các thông tin chính trong bảng hỏi định lượng được thu thập (ngoài các thông tin
cơ bản của hộ gia đình).
Chính sách nhà ở: Thu thập các thông tin về tình trạng nhà ở của hộ, loại nhà, diện
tích, điều kiện vệ sinh và sử dụng nước sạch, các hỗ trợ mà hộ nhận được, đánh giá và nhận
xét của hộ về tác động của các hỗ trợ này đến điều kiện ăn ở của hộ, các khó khăn và trở ngại
trong quá trình nhận được các hỗ trợ; các khó khăn mà hộ đang gặp phải đối với điều kiện
sống.
Chính sách hỗ trợ giáo dục: Thu thập các thông tin về trình độ giáo dục của các thành
viên trong hộ. Các thông tin thu thập bao gồm tình trạng giáo dục hiện tại, các hỗ trợ liên
quan đến giáo dục, đánh giá và nhận định về tác động của các hỗ trợ này đối với đối tượng
phỏng vấn, các khó khăn trong quá trình đi học, lý do và nguyên nhân chính không đi học
(chỉ hỏi cho các đối tượng đã thôi học); học phí và các khoản đóng góp trong 12 tháng qua.
Chính sách hỗ trợ chăm sóc sức khỏe: Thu thập các thông tin về bảo hiểm y tế, tiếp
cận với các dịch vụ y tế, đánh giá chất lượng các dịch vụ y tế, các hỗ trợ từ chính sách chăm
23


sóc sức khỏe với đối tượng hưởng lợi; đánh giá của đối tượng phỏng vấn về tính hữu ích cũng
như tác động của chính sách này đến đối tượng và đến hộ nói chung; các khó khăn chính
trong quá trình tiếp cận và sử dụng dịch vụ y tế.
Chính sách tín dụng cho hộ nghèo: Thu thập các thông tin chính về hiện trạng vay nợ
của hộ, nguồn cho vay, số tiền vay, lãi suất, mục đích vay và thời hạn vay, việc tiếp cận với
tín dụng từ chính sách hỗ trợ, hiểu biết về chính sách, đánh giá về thủ tục liên quan đến việc
tiếp cận đến nguồn tín dụng từ chính sách và tác động chính sách tín dụng đối với hộ nghèo.
Chính sách hỗ trợ học nghề, giải quyết việc làm: Phỏng vấn các đối tượng trong độ
tuổi lao động về tình trạng việc làm, thời gian làm việc bình quân trong năm, trình độ giáo

dục và giáo dục chuyên nghiệp, thu nhập bình quân, các hỗ trợ nhận được từ chính sách hỗ
trợ học nghề, giải quyết việc làm, đánh giá và nhận định về tác động của chính sách đến kỹ
năng nghề nghiệp và khả năng tìm việc làm của đối tượng phỏng vấn; các khó khăn gặp phải
khi tìm việc và đánh giá mức độ hỗ trợ của các trung tâm giới thiệu việc làm; thông tin về
việc làm và thông tin về học nghề; thông tin về các hỗ trợ của chính sách; các khuyến nghị
nếu có.
2.2.3. Phươngphápđánhgiátácđộng
Mục tiêu của đánh giá tác động của một chương trình là đo lường mức độ thay đổi trong phúc
lợi của đối tượng tham gia chương trình do chương trình đó mang lại. Đánh giá tác động của
một chương trình hay dự án luôn là thách thức to lớn. Các chương trình giảm nghèo là các
chương trình mục tiêu nhằm hỗ trợ người nghèo. Đối tượng tham gia chương trình thường có
mức sống thấp hơn đối tượng không tham gia chương trình. Để đánh giá tác động của chương
trình chúng ta phải loại trừ được các yếu tố ảnh hưởng bên ngoài chương trình lên đối tượng
tham gia chương trình. Chúng ta có thể lựa chọn nhóm đối tượng không tham gia chương
trình giảm nghèo những có những đặc điểm tương tự nhóm đối tượng tham gia chương trình.
Có rất nhiều nghiên cứu đánh giá tác động của các chương trình giảm nghèo ở Việt
Nam. Khi có số liệu gốc về đối tượng thụ hưởng và đối tượng không tham gia chương trình,
phương pháp thường được sử dụng là hồi quy các nhân tố cố định (fixed-effects regressions)
với số liệu mảng (panel data), hoặc phương pháp khác biệt trong khác biệt (difference-indifferences). Ví dụ Phùng và các cộng sự (2013) đánh giá tác động chương trình 135-II sử
dụng phương pháp hồi quy các nhân tố cố định. Phương pháp cũng được sử dụng để đánh giá
hệ thống an sinh xã hội trong Van de Wall (2002), Van Den Berg và Nguyen (2011), đánh giá
tác động của đường giao thông nông thôn trong Van de Walle và Cratty (2002), Mu và Van
de Walle (2007), và Nguyễn (2011).
Khi đánh giá chương trình giảm nghèo của thành phố Hồ Chí Minh, chúng tôi không
có được số liệu gốc đầy đủ. Năm 2009, thành phố Hồ Chí Minh có thu thập số liệu về thu
nhập và một số đặc điểm của hộ cận nghèo và hộ nghèo. Tuy nhiên thông tin thu thập trong
khảo sát này không nhiều. Do không có số liệu Điều tra gốc (baseline), nên chúng tôi phải sử
dụng số liệu điều tra hiện tại, so sánh nhóm thụ hưởng và nhóm không thụ hưởng để đánh giá
tác động của các chương trình. So sánh nhóm thụ hưởng và nhóm không thụ hưởng có thể là
ước lượng không sai lệch. Nó không cho ước lượng tác động chính xác vì nhóm thụ hưởng và

nhóm không thụ hưởng khác biệt nhau. Nhóm thụ hưởng là nhóm nghèo nên có thu nhập thấp
hơn nhóm không thụ hưởng. Để xử lý vấn đề khác biệt giữa nhóm thụ hưởng và nhóm không

24