NHỮNG VẤN ĐỀ VỀ CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA VÀ ĐẦU TƯ CÔNG

NHỮNG VẤN ĐỀ VỀ CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA
VÀ ĐẦU TƯ CÔNG
TS. Vũ Nhữ Thăng
Viện trưởng Viện Chiến lược và Chính sách tài chính

Năm 2013 là năm thứ ba của kế hoạch năm năm 2011-2015, do
đó kết quả của việc thực hiện các nhiệm vụ tài chính - ngân sách nhà
nước (NSNN) năm 2013 có vai trò quan trọng, đóng góp vào việc thực
hiện các mục tiêu, nhiệm vụ tài chính - NSNN năm năm 2011-2015.
Bám sát diễn biến tình hình kinh tế trong nước và quốc tế, ngay từ đầu
năm 2013, Chính phủ đã chủ động ban hành Nghị quyết 01/NQ-CP
ngày 7/1/2013 về giải pháp chủ yếu chỉ đạo thực hiện Kế hoạch phát
triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN năm 2013, Nghị quyết 02/NQCP ngày 07/01/2013 về giải pháp tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh
doanh, hỗ trợ thị trường, giải quyết nợ xấu.
1. Chính sách thu, chi NSNN 2013 và kết quả
- Chính sách thu NSNN tập trung tháo gỡ khó khăn cho doanh
nghiệp trong khi chính sách chi NSNN nghịch chu kỳ61 bị hạn chế,
đồng thời phải thắt chặt ở một số nội dung chi.
Trên cơ sở Nghị quyết 01/NQ-CP và Nghị quyết 02/NQ-CP ngày
7/1/2013 của Chính phủ, chính sách tài khóa năm 2013 được thực hiện
theo hướng tập trung tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, hỗ trợ thị
trường. Trong đó, chính sách thu NSNN tập trung vào ba nhiệm vụ lớn62
61Chính sách tài khóa theo nghĩa nghịch chu kỳ, đó là khi nền kinh tế đi vào suy giảm thì chính
sách tài khóa phải mở rộng và khi nền kinh tế phát triển nhanh thì chính sách tài khóa phải giảm
bớt đi để có dư địa cho những can thiệp sau này.
62Đó là: (1) Tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp trên cơ sở thực hiện các biện pháp giảm, giãn
thuế đối với một số sắc thuế, khoản thu NSNN (Cụ thể là gia hạn thời hạn nộp thuế thu nhập
doanh nghiệp (TNDN), thuế giá trị gia tăng (GTGT) và thời hạn nộp tiền sử dụng đất; giảm tỷ
lệ thu đối với một số khoản thu NSNN như thuế TNDN, thuế GTGT và hoàn lại tiền thuế bảo
vệ môi trường đã nộp,…); (2) Hoàn thiện hệ thống chính sách thu NSNN; (3) Tăng cường quản
lý thu, chống thất thu và xử lý nợ đọng thuế.

247


với trọng tâm là tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp thông qua thực
hiện giãn, giảm thuế đối với một số sắc thuế, khoản thu NSNN nhằm
mục đích giảm bớt gánh nặng về nghĩa vụ tài chính trước mắt của doanh
nghiệp đối với Nhà nước cũng như giảm gánh nặng về chi phí sản xuất
kinh doanh của doanh nghiệp, tạo điều kiện để doanh nghiệp hạ giá
thành và tiêu thụ được sản phẩm, thúc đẩy doanh nghiệp phát triển sản
xuất kinh doanh.
Trên cơ sở điều chỉnh chính sách thu nhằm tháo gỡ khó khăn cho
doanh nghiệp theo Nghị quyết 02/NQ-CP ngày 7/1/2013 của Chính
phủ, việc xây dựng và ban hành các hướng dẫn và tổ chức thực hiện gia
hạn, giảm một số khoản thu NSNN về cơ bản đã được tiến hành khẩn
trương, kịp thời63.
Cùng với việc tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp thì công tác
quản lý thu NSNN, chống thất thu NSNN cũng được quan tâm, chú
trọng64. Trong đó, tập trung rà soát, nắm chắc đối tượng, nguồn thu,
phấn đấu thu ở các lĩnh vực, ngành nghề, địa bàn có khả năng tăng thu
để bù đắp các phần giảm thu do thực hiện chính sách giảm, giãn thời
hạn nộp thuế. Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm soát việc kê khai thuế,
quyết toán thuế được tăng cường, bảo đảm thu đúng, thu đủ, thu kịp thời
các khoản thuế, phí, lệ phí và thu khác vào NSNN. Thực hiện quản lý
chặt chẽ công tác hoàn thuế, bảo đảm đúng đối tượng, đúng chế độ quy
định, công khai, minh bạch, chống thất thu và xử lý nợ đọng.
Chính sách chi NSNN trong nửa đầu năm 2013 không có gì khác
biệt so với năm 2012 nhưng sau quý II/2013, do tác động của việc thực
hiện chính sách thu NSNN cũng như ảnh hưởng của tăng trưởng kinh
63Như đã ban hành Thông tư 16/2013/TT-BTC ngày 8/2/2013 hướng dẫn thực hiện gia hạn,

giảm một số khoản thu NSNN; Thông tư 30/2013/TT-BTC ngày 18/3/2013 về việc hoàn lại
tiền thuế bảo vệ môi trường đã nộp từ ngày 1/1/2012 đến hết ngày 14/11/2012 đối với túi nylon
làm bao bì đóng gói sẵn sản phẩm theo quy định tại Nghị định 69/2012/NĐ-CP; Nghị định
23/2013/NĐ-CP ngày 25/3/2013 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 45/2011/NĐ-CP
ngày 17/6/2011 về lệ phí trước bạ; Nghị định 92/2013/NĐ-CP ngày 13/8/2013 quy định chi tiết
một số điều có hiệu lực từ 1/7/2013 của Luật thuế TNDN và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều
của thuế GTGT;…
64Chỉ thị 09/CT-TTg ngày ngày 24/5/2013 về tăng cường chỉ đạo điều hành thực hiện nhiệm vụ
tài chính - NSNN năm 2013.

248


tế chậm lại65 đã tác động làm giảm thu NSNN gây khó khăn trong việc
đảm bảo nguồn lực thực hiện các nhiệm vụ đặt ra nên chính sách chi
NSNN đã được điều chỉnh theo hướng chặt chẽ, tiết kiệm, đồng thời
thực hiện rà soát, cơ cấu lại chi NSNN, tăng cường kiểm soát quản lý
chi NSNN66.
Một số điều chỉnh trong chính sách chi NSNN 2013
Thực hiện cắt giảm chi đối với một số khoản chi NSNN1, đồng thời rà soát, sắp xếp lại các
nhiệm vụ chi thường xuyên, thực hiện tiết kiệm thêm 10% dự toán chi thường xuyên
còn lại của bảy tháng cuối năm 2013 (không bao gồm các khoản: chi tiền lương, phụ cấp
theo lương, các khoản chi cho con người theo chế độ; tiết kiệm 10% chi thường xuyên để
tạo nguồn cải cách tiền lương theo dự toán đầu năm và tiết kiệm 10% chi thường xuyên
tăng thêm đang giữ lại ở các cấp ngân sách); tiết kiệm tối thiểu 20% chi phí điện, nước,
điện thoại, văn phòng phẩm, xăng dầu; tiết kiệm tối thiểu 30% dự toán kinh phí đã phân
bổ cho các nhiệm vụ chi tổ chức lễ hội, tiếp khách, hội nghị, hội thảo, đi công tác trong
và ngoài nước,... Không bổ sung các đề án, chương trình, ban hành các chính sách mới
hoặc nâng định mức làm tăng chi NSNN khi chưa xác định được nguồn đảm bảo. Đối với
chi đầu tư, thực hiện kiểm soát chặt chẽ việc lập, thẩm định, phê duyệt các dự án đầu tư

sử dụng nguồn vốn NSNN và trái phiếu Chính phủ (TPCP); tăng cường công tác quản lý
nhằm giảm tối đa nợ đọng xây dựng cơ bản (XDCB) thông qua việc: i) Rà soát tình hình
nợ đọng XDCB và xác định trách nhiệm của từng cấp, cơ quan; ii) Cân đối nguồn xử lý
nợ đọng XDCB; iii) Không yêu cầu doanh nghiệp ứng vốn thực hiện dự án khi chưa được
bố trí vốn, dẫn đến hậu quả phát sinh nợ đọng XDCB; iv) Không sử dụng vốn vay ngân
sách địa phương để bố trí cho các dự án khởi công mới khi chưa xác định hoặc thẩm định
được nguồn vốn để hoàn trả. (Nguồn: Chỉ thị 09/CT-TTg ngày 24/5/2013 về tăng cường
chỉ đạo điều hành thực hiện nhiệm vụ tài chính - NSNN năm 2013, Chỉ thị số 14/CT-TTg
ngày 28/6/2013 về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn
NSNN và trái phiếu Chính phủ)

Có thể thấy, trong bối cảnh kinh tế suy giảm, tăng trưởng thấp với
những khó khăn kéo dài từ những năm trước sang thì việc điều chỉnh
chính sách tài khóa năm 2013 xét về ngắn hạn là phù hợp với tình hình
và bối cảnh. Việc ban hành Nghị quyết 02/NQ-CP ngày 7/1/2013 ngay
từ đầu năm đã thể hiện sự chủ động, tích cực của Chính phủ và nỗ lực,
quyết tâm giải quyết những khó khăn, vướng mắc nhằm thúc đẩy tăng
trưởng kinh tế.
65Tăng

trưởng kinh tế sáu tháng đầu năm 2013 đạt 5%.
thị 09/CT-TTg ngày 24/5/2013 về tăng cường chỉ đạo điều hành thực hiện nhiệm vụ tài
chính - NSNN năm 2013, Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 28/6/2013 về tăng cường quản lý đầu tư
và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN và TPCP.
66Chỉ

249


- Kết quả, thu NSNN đạt thấp so với tiến độ đề ra và chậm hơn so

với cùng kỳ các năm trước. Chi NSNN đảm bảo nguồn lực thực hiện
tốt các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội nhưng áp lực chi NSNN lớn.
+ Thu NSNN đạt thấp so với tiến độ đề ra và chậm hơn so với cùng
kỳ các năm trước
Trên cơ sở thực hiện chính sách thu, chi NSNN những tháng đầu
năm 2013, tổng thu NSNN tháng 8 bằng 6,1% dự toán năm, đạt mức
thấp trong các tháng kể từ đầu năm 201367. So với cùng kỳ các năm
trước thì số thu NSNN tháng 8/2013 vẫn đạt cao hơn nhưng tốc độ tăng
thu đã có xu hướng giảm đi rõ rệt. Lũy kế thu NSNN tám tháng đầu năm
2013 ước đạt 59,4% dự toán68, tăng 8,7% so với cùng kỳ năm 2012.
Trong đó, thu nội địa đạt 58,2% dự toán69, tăng 10,8% so với cùng kỳ
năm 2012 (không kể thu tiền sử dụng đất thì đạt 59,4% dự toán, tăng
13,1% so với cùng kỳ); thu từ dầu thô đạt 73,7% dự toán70; thu từ hoạt
động xuất nhập khẩu đạt 59,4% dự toán, sau khi thực hiện hoàn thuế
giá trị gia tăng, thu cân đối ngân sách từ hoạt động xuất nhập khẩu đạt
54,1% dự toán, tăng 18,3% cùng kỳ năm 2012.
Đến hết tháng 8/2013, ước tính có 23 địa phương thu đạt yêu cầu
tiến độ dự toán, chủ yếu là các địa phương có số thu nhỏ; 40 địa phương
còn lại tiến độ thu chưa đạt yêu cầu, trong đó có các địa phương trọng
điểm thu như: Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Quảng
Ninh, Đà Nẵng, Khánh Hoà, Bình Dương, Bà Rịa - Vũng Tàu... So với
cùng kỳ năm 2012, có 57 địa phương thu đạt và vượt, tuy nhiên mức
tăng không lớn; 6 địa phương còn lại (Hà Nội, Lâm Đồng, Gia Lai, Kon
Tum, Đắc Lắc và Đắk Nông) thu thấp hơn.
67Xét về số tuyệt đối thì trừ tháng 2 (do vào dịp Tết Nguyên đán nên số thu NSNN tháng 2/2013
đạt thấp so với các tháng còn lại), số thu NSNN tháng 8 đạt thấp nhất trong tất cả các tháng
đầu năm 2013.
68Không kể số ghi thu ghi chi đầu tư trở lại cho Tập đoàn Dầu khí từ khoản tiền lãi dầu khí nước
chủ nhà phát sinh giai đoạn 2006-2011 thì thu NSNN tám tháng đạt 58,3% dự toán, tăng 6,6%
so với cùng kỳ 2012.

69So với dự toán, cùng kỳ năm 2010 đạt 74,2%; năm 2011 đạt 74,4% dự toán; năm 2012 đạt 60,4%
dự toán.
70Trên cơ sở giá dầu bình quân tám tháng đạt khoảng 111,5 USD/thùng, tăng 21,5 USD/thùng so
với giá xây dựng dự toán; sản lượng thanh toán ước đạt 9,9 triệu tấn, bằng 70% kế hoạch.

250


Có thể thấy, thu NSNN đạt thấp so với tiến độ đề ra71 và chậm hơn
so với cùng kỳ các năm trước. Số thu nội địa đạt thấp là do: (i) thực
hiện các biện pháp giãn, giảm thuế theo Nghị quyết 02/NQ-CP ngày
7/1/2013 nhằm tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp72; (ii) tăng trưởng
kinh tế đạt thấp73 so với kế hoạch đề ra cũng tác động ảnh hưởng tới số
thu ngân sách; (iii) tình hình doanh nghiệp mặc dù đã được cải thiện
hơn nhưng mức độ cải thiện còn hạn chế74; (iv) diễn biến thị trường bất
động sản những tháng đầu năm còn trầm lắng đã ảnh hưởng tới số thu
từ đất. Đối với thu từ hoạt động xuất nhập khẩu, tiến độ thu ngân sách
từ lĩnh vực này đạt thấp chủ yếu do kim ngạch xuất nhập khẩu của một
số mặt hàng có giá trị lớn, thuế suất cao giảm mạnh75. Riêng số thu
NSNN từ dầu đạt khá chủ yếu là do sản lượng khai thác tăng hơn so
với các năm trước76 và giá dầu thanh toán bình quân cao hơn so với giá
xây dựng dự toán. Kết quả thu NSNN đạt thấp cũng cho thấy nền kinh
71Theo

tiến độ dự toán thì thu NSNN tám tháng 2013 phải đạt 67% dự toán.
kiến tác động của việc thực hiện Nghị quyết 02/NQ-CP ngày 7/1/2013 làm giảm thu
NSNN năm 2013 khoảng hơn 5.300 tỷ đồng. Thực tế triển khai thực hiện thì số thuế GTGT
được gia hạn tạm tính đến 23/8/2013 là 4.245,1 tỷ đồng cho 104.015 doanh nghiệp, thuế TNDN
được gia hạn là hơn 952,5 tỷ đồng của 45.252 lượt doanh nghiệp.
73Tăng trưởng kinh tế sáu tháng đầu năm 2013 đạt 5%.

74Số doanh nghiệp đăng ký thành lập mới tăng dần theo từng tháng (năm tháng tăng 4,8%; sáu
tháng tăng 7,6%; bảy tháng tăng 8,4% và tám tháng ước tăng 9,5% so với cùng kỳ). Số doanh
nghiệp tạm ngừng hoạt động tuy vẫn tăng so với cùng kỳ nhưng tốc độ tăng có xu hướng giảm
dần (bốn tháng tăng 16,9%; năm tháng tăng 13%; sáu tháng tăng 12,3%; bảy tháng tăng 11,1%;
8 tháng tăng 11,3%). Số doanh nghiệp tạm ngừng hoạt động đã quay trở lại hoạt động cũng tăng
dần qua từng tháng (bốn tháng khoảng 8,3 nghìn doanh nghiệp, năm tháng khoảng 8,8 nghìn
doanh nghiệp, sáu tháng khoảng 9,3 nghìn doanh nghiệp; bảy tháng khoảng 10 nghìn doanh
nghiệp và tám tháng có khoảng 10,7 nghìn doanh nghiệp). Tuy nhiên, số DN ngừng hoạt động
vẫn tăng so với cùng kỳ. Số vốn đăng ký của doanh nghiệp thành lập mới vẫn có xu hướng giảm
(bốn tháng 2013 giảm 14,1%; năm tháng giảm 16,3%; sáu tháng giảm 19,9% và bảy tháng giảm
17,5%) do những khó khăn của nền kinh tế và khả năng huy động vốn của nhà đầu tư. Một số
ngành có số doanh nghiệp thành lập mới giảm so với cùng kỳ năm 2012, như nông, lâm nghiệp
và thủy sản, kinh doanh bất động sản, tài chính, ngân hàng, bảo hiểm, xây dựng; sản xuất, phân
phối điện, gas. Một số ngành có số doanh nghiệp tạm nghỉ kinh doanh có thời hạn và ngừng
hoạt động tăng như nông, lâm nghiệp và thủy sản; tài chính ngân hàng và bảo hiểm; kinh doanh
bất động sản; xây dựng; sản xuất, phân phối điện, nước, gas; bán buôn, bán lẻ, sửa chữa ô tô xe
máy; vận tải kho bãi, khai khoáng; giáo dục đào tạo.
75Đến tháng 8/2013, mặt hàng than đá giảm 0,3% về lượng và 20,3% về giá trị; xăng dầu các
loại giảm 26% về lượng và 28% về giá trị; xe máy nguyên chiếc giảm 35,5% về lượng và 12,5%
về giá trị; linh kiện và phụ tùng xe máy giảm 22,4% về giá trị...
768 tháng năm 2013 sản lượng dầu khai thác ước đạt 9,9 triệu tấn, côn số này năm 2012 là 9,6
triệu tấn; năm 2011 là 8,9 triệu tấn; năm 2012 là 9,2 triệu tấn.
72Dự

251


tế còn nhiều khó khăn đòi hỏi cần phải được tiếp tục tháo gỡ những rào
cản và tăng trưởng kinh tế cũng như tăng trưởng thu NSNN phụ thuộc
rất nhiều vào những hành động chính sách trong những tháng còn lại

của năm 2013.
+ Chi NSNN đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội nhưng áp lực chi NSNN cao
Chi NSNN tháng 8/2013 ước đạt 7,7% dự toán năm, thấp hơn chút
so với cùng kỳ các năm trước77; Lũy kế chi NSNN tám tháng đầu năm
2013 ước đạt 61,8% dự toán, tăng 5,2% so với cùng kỳ năm 2012. Trong
đó chi đầu tư phát triển ước đạt 60,6% dự toán78; chi trả nợ, viện trợ
đạt 65,7% dự toán, tăng 3,1% so với cùng kỳ năm 2012; chi phát triển
các sự nghiệp kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quản lý hành chính
(bao gồm chi thực hiện cải cách tiền lương) ước đạt 63,7% dự toán, tăng
9,7% so với cùng kỳ năm 2012. Nhìn chung, trong tám tháng đầu năm,
mặc dù thu NSNN khó khăn nhưng công tác tổ chức điều hành NSNN
đã được triển khai tích cực, chủ động, đảm bảo nguồn đáp ứng kịp thời
các nhu cầu chi theo dự toán; đảm bảo nguồn kinh phí thực hiện chính
sách tăng lương cơ sở (từ 1.050.000 đồng/tháng lên 1.150.000 đồng/
tháng) từ 1/7/2013 và bổ sung kinh phí cho công tác phòng, chống, khắc
phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh, đảm bảo quốc phòng, an ninh... Tuy
nhiên, trong bối cảnh kinh tế vẫn còn nhiều khó khăn, áp lực tăng chi
vẫn cao (trong 8 tháng đầu năm số lượng các chính sách mới làm tăng
chi NSNN79 vẫn được ban hành nhiều đã ảnh hưởng tới việc cân đối,
quản lý, điều hành NSNN).
77Chi NSNN tháng 8/2012 và 8/2011 so với dự toán năm đều đạt 7,8% và chi NSNN 8/2010 là
8,4% (Nguồn: Bộ Tài chính).
78Trong đó, giải ngân vốn đầu tư XDCB vốn NSNN đạt khoảng 60,3% dự toán. Ngoài ra,
NSNN đã thực hiện cấp bù lãi suất tín dụng nhà nước cho Ngân hàng Phát triển và Ngân hàng
Chính sách xã hội đạt 73,9% dự toán; chi cho vay chính sách đối với học sinh sinh viên đạt 71%
dự toán; chi bổ sung dự trữ quốc gia đạt 69,1% dự toán...
79Như chính sách hỗ trợ học sinh trung học phổ thông ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc
biệt khó khăn đến 575.000 đồng/tháng (Quyết định 12/2013/QĐ-TTg ngày 24/1/2013); Tăng
thêm 9,6% mức lương hưu từ 1/7/2013 (Nghị định 73/2013/NĐ-CP ngày 15/7/2013); Tăng
lương cơ sở của cán bộ, công chức lên 1.150 triệu đồng/tháng (Nghị định 66/2013/NĐ-CP ngày

27/6/2013); Chính sách hỗ trợ nhà ở cho người có công có hộ khẩu trước 15/6/2013 (Quyết định
22/2013/QĐ-TTg ngày 26/4/2013); Tăng mức phụ cấp đặc thù đối với cán bộ, chiến sĩ trực tiếp
làm công tác thi hành án hình sự (Quyết định 10/2013/QĐ-TTg ngày 24/1/2013);…

252


+ Tái cơ cấu đầu tư công còn chậm
Tái cơ cấu đầu tư công được triển khai thực hiện trong tất cả các
cấp, các ngành, các doanh nghiệp nhà nước và đã đạt được những kết
quả bước đầu về cơ bản là đúng hướng. Việc rà soát và hoàn thiện hệ
thống chính sách pháp luật liên quan đến phân bổ, quản lý và sử dụng
nguồn lực tài chính công gắn với quá trình tái cơ cấu kinh tế đã được
triển khai mạnh mẽ80. Theo đó, việc lập và giao kế hoạch vốn đầu tư
trung hạn, hàng năm có điều chỉnh cho phù hợp với tình hình thực tế đã
tạo điều kiện cho các bộ, ngành, địa phương chủ động cân đối nguồn
vốn nhà nước và huy động các nguồn vốn khác cho đầu tư. Việc chuyển
đổi phương thức giao kế hoạch vốn TPCP từ giao tổng số vốn và danh
mục dự án sử dụng vốn TPCP (không ghi kế hoạch cụ thể từng dự án)
sang giao danh mục và chi tiết mức vốn TPCP giai đoạn 2012-2015 cho
từng dự án giúp khắc phục được nhược điểm của phương thức giao kế
hoạch vốn trước đây là dễ phân bổ vốn sai đối tượng, đầu tư dàn trải,
lãng phí, kém hiệu quả, không đảm bảo khả năng cân đối vốn do thực
hiện không theo đúng mức vốn kế hoạch đã giao, dễ gây nợ đọng trong
xây dựng cơ bản (XDCB)... Việc phân bổ vốn kế hoạch đầu tư trung
hạn và kế hoạch đầu tư hàng năm được thực hiện công khai, minh bạch
theo các tiêu chí, định mức phân bổ vốn. Việc rà soát danh mục các dự
án đầu tư XDCB và bố trí phân bổ vốn đầu tư từ nguồn NSNN và nguồn
TPCP theo các ưu tiên đã được quan tâm, chú trọng. Trên cơ sở rà soát,
điều chỉnh vốn đầu tư từ NSNN, quy mô đầu tư từ NSNN đảm bảo mục

tiêu đề ra tại Quyết định 339/QĐ-TTg ngày 19/2/201381, cơ cấu đầu
80Như đã xây dựng và ban hành Nghị định số 66/2012/NĐ-CP ngày 6/9/2012 quy định việc xử phạt
vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng tài sản nhà nước; Nghị định 10/2013/NĐ-CP
ngày 11/1/2013 về quản lý, sử dụng tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ; Thông tư 161/2012/
TT-BTC ngày 2/10/2012 quy định chế độ kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua Kho bạc
Nhà nước; đặc biệt là Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011
về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn NSNN và vốn trái phiếu Chính phủ (TPCP), Chỉ thị 27/CTTTg ngày 10/10/2012 về những giải pháp chủ yếu khắc phục tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản
(XDCB) tại các địa phương; Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 28/6/2013 về tăng cường quản lý đầu tư và
xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN và trái phiếu Chính phủ;...
81Chi đầu tư từ NSNN/tổng chi NSNN năm 2012 là 21,5%. Theo Quyết định 339/QĐ-TTg ngày
19/2/2013: “… hàng năm tăng dần tiết kiệm từ NSNN cho đầu tư; dành khoảng 20% - 25% tổng
chi ngân sách cho đầu tư phát triển. Đổi mới cơ bản cơ chế phân bố và quản lý sử dụng vốn, khắc
phục tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán và lãng phí, nâng cao hiệu quả đầu tư nhà nước”.

253


tư từ NSNN đảm bảo các ưu tiên theo các lĩnh vực nông nghiệp, nông
thôn, giao thông, giáo dục, y tế, quốc phòng, an ninh. Theo đó, vốn nhà
nước được đầu tư một cách tập trung, hiệu quả hơn. Từng bước khắc
phục tình trạng dàn trải, thất thoát, lãng phí. Trách nhiệm, quyền hạn
của các cấp, các ngành được quy định cụ thể hơn, góp phần tích cực
vào việc phòng chống tiêu cực, tham nhũng trong đầu tư từ nguồn vốn
nhà nước.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được cũng cho thấy tiến
trình tái cơ cấu đầu tư công còn chậm. Nguyên nhân là do một số thể
chế liên quan tới tái cơ cấu đầu tư công chậm được ban hành như Luật
Quy hoạch, Luật Đô thị, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào
sản xuất, kinh doanh, Luật NSNN sửa đổi, Luật Đầu tư công,… Ngoài
ra, do trước đây nhiều dự án được phê duyệt vượt quá khả năng cân đối

vốn nên hiện nay vẫn chưa xử lý xong, đặc biệt là khu vực địa phương
quản lý. Việc giảm mạnh tỷ lệ đầu tư nhà nước thời gian gần đây cũng là
nhân tố ảnh hưởng tới tái cơ cấu đầu tư công, hơn thế việc giảm nhanh và
mạnh tỷ lệ đầu tư của nhà nước trong bối cảnh tăng trưởng vẫn dựa vào
yếu tố vốn là chủ yếu đã tác động làm cho tăng trưởng kinh tế giảm sút.
- Số bội chi NSNN tám tháng đầu năm 2013 tăng cao so với cùng
kỳ các năm trước đó.
Với việc thực hiện các nhiệm vụ chi NSNN trong tám tháng đầu
năm 2013 đã làm bội chi NSNN tăng hơn so với các năm trước đó (bội
chi NSNN tám tháng đầu năm 2013 bằng 74% dự toán năm, tăng 17%
so với cùng kỳ 2012; trong khi đó bội chi NSNN tám tháng năm 2012
là 72,8% dự toán; năm 2011 là 31,8% dự toán và năm 2010 là 33,7%
dự toán).
- Huy động vốn cho đầu tư phát triển trong những tháng đầu
năm khá thuận lợi, nợ công vẫn duy trì trong giới hạn đề ra.
Trong tám tháng đầu năm 2013, Bộ Tài chính đã chủ động thực
hiện huy động các nguồn vốn nhàn rỗi từ các quỹ của nhà nước, phát
hành TPCP cho bù đắp bội chi NSNN và đầu tư từ nguồn TPCP. Trong
phát hành trái phiếu Chính phủ đã phối hợp chặt chẽ với chính sách tiền
254


tệ, thực hiện huy động với lãi suất hợp lý, tạo điều kiện giảm dần lãi
suất thị trường, giảm gánh nặng cho ngân sách, góp phần ổn định kinh
tế vĩ mô và kiểm soát lạm phát, giảm dần lãi suất thị trường, tháo gỡ khó
khăn cho doanh nghiệp. Tổng số huy động vốn qua phát hành TPCP đạt
68,5% kế hoạch được giao. Trong đó, đã tổ chức huy động đạt 69,1%
nhiệm vụ huy động vốn trong nước để bù đắp bội chi NSNN và cho đầu
tư phát triển năm 2013. So với tháng 7, tình hình huy động TPCP tháng
8 diễn biến tuy có khả quan hơn (khối lượng huy động tăng hơn hai lần

so với tháng 7) song vẫn còn thấp so với yêu cầu đặt ra cho những tháng
còn lại của năm 2013.
Về vay nợ nước ngoài, trong tám tháng 2013, tổng vốn ODA và
vốn vay ưu đãi được ký kết cao hơn 29,12% so với cùng kỳ năm 2012.
Trị giá giải ngân trong tháng 8/2013 là hơn 420 triệu USD. Lũy kế giải
ngân các dự án vay nợ, viện trợ tám tháng 2013 là hơn 2.500 triệu USD,
trong đó có 671 triệu USD giải ngân trực tiếp cho ngân sách. Việc giải
ngân được thực hiện kịp thời, đúng theo các quy định của các hiệp định
vay, hợp đồng uỷ quyền cho vay lại đã ký. Ngoài ra, tính đến 20/8/2013,
tổng giá trị các khoản vay có bảo lãnh Chính phủ đã cấp khoảng 1.990
triệu USD, trong đó cấp bảo lãnh đối với các khoản vay nước ngoài
chiếm 82,6%, bảo lãnh vay trong nước chiếm 17,4%.
Về nợ công, nợ Chính phủ và nợ nước ngoài của quốc gia, tính đến
cuối năm 2012, so với GDP dư nợ công đạt 55,5%; dư nợ Chính phủ
đạt 43,1% và dư nợ nước ngoài của quốc gia là 42% nằm trong giới hạn
quy định.
2. Thách thức trong trung hạn và những vấn đề đặt ra
Có thể thấy, các kết quả đạt được trong thực hiện chính sách tài
khóa những tháng đầu năm 2013 có cả kết quả tích cực và kết quả tiêu
cực. Việc thực hiện chính sách tài khóa cũng cho thấy những tồn tại và
thách thức đặt ra đòi hỏi cần phải được giải quyết trong thời gian tới để
nâng cao hiệu quả huy động, phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính
nhà nước thực hiện chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng
cao chất lượng, hiệu quả và sức cạnh tranh, gắn với các đột phá chiến
255


lược đã đề ra. Thách thức trong ngắn hạn hiện nay là làm thế nào để
thực hiện chính sách tài khóa đạt được các mục tiêu kế hoạch tài chính –
NSNN năm 2013 đã đề ra, tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, khuyến

khích đầu tư nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế năm 2013, đồng thời
đảm bảo thực hiện và hoàn thành nhiệm vụ thu, chi NSNN theo dự toán
đã được Quốc hội thông qua. Thách thức trong trung hạn là chính sách
tài khóa đứng trước bốn áp lực: (1) từng bước giảm dần tỷ lệ động viên
vào NSNN so với GDP, (2) nhu cầu tăng chi đáp ứng các nhiệm vụ về
phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là chính sách an sinh xã hội, đảm bảo
an ninh quốc phòng; (3) đảm bảo tính bền vững của NSNN; và (4) hỗ
trợ thực hiện có hiệu quả 3 đột phá chiến lược gắn với quá trình tái cơ
cấu nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng.
- Tỷ lệ động viên vào NSNN có xu hướng giảm.
Xem xét mức độ động viên ngân sách cho thấy quy mô thu NSNN
so với GDP bình quân giai đoạn 2001-2010 là 26,6% GDP, trong đó thu
ngân sách từ thuế, phí đạt 24,2% GDP. Trong ba năm gần đây, mức độ
động viên ngân sách có xu hướng giảm (năm 2011 là 28,5%; năm 2012
là 22,9%; năm 2013 tỷ lệ động viên kế hoạch là 24,2% GDP, trung bình
ba năm 2011-2013 là 25,2% GDP, thấp hơn so với tỷ lệ huy động bình
quân của 10 năm trước đó), khả năng chỉ đạt 20-21% GDP82. Đây cũng
là xu hướng phù hợp với Nghị quyết phát triển kinh tế - xã hội của Quốc
hội, Chiến lược tài chính đến năm 2020 và Chiến lược cải cách thuế giai
đoạn 2011-2020 đều yêu cầu phải giảm dần tỷ lệ động viên vào NSNN
so với GDP. Tuy nhiên, căn cứ tỷ lệ huy động thực tế ba năm 2011-2013
và dự kiến hai năm 2014-2015, khả năng tỷ lệ huy động NSNN trên
GDP dự kiến khó đạt 23-24% GDP như mục tiêu đề ra.
Xét về cơ cấu thu ngân sách, thu nội địa chiếm tỷ trọng cao trong
tổng thu NSNN và có xu hướng tăng. Thu NSNN từ các sắc thuế gắn
trực tiếp với sản xuất, kinh doanh trong nước như thuế TNDN, thuế
82Nguyên nhân thu NSNN hai năm 2012-2013 đạt thấp chủ yếu do yếu tố kinh tế (tăng trưởng
thấp, các doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn,…), tác động do yêu cầu đổi mới cơ cấu kinh tế, đặc
biệt là cơ cấu lại hệ thống ngân hàng, cộng với ảnh hưởng của việc điều chỉnh chính sách miễn
giảm thuế, tạo điều kiện tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, thu hút đầu tư mới.

256


TNCN, thuế GTGT trong tổng thu NSNN ngày càng tăng. Nhờ đó, thu
nội địa (không kể dầu thô) trong tổng thu NSNN đã tăng từ 50,7% năm
2001 lên 62,6% năm 2012 và ước đạt 66,8% năm 2013.
Tuy nhiên, tốc độ tăng thu ngân sách trong những năm gần đây
cũng thể hiện xu hướng giảm mạnh từ 29,4% năm 2010 xuống 9,8%
năm 2013. Hơn nữa, cơ cấu động viên NSNN mặc dù đã có chuyển
biến tích cực nhưng tỷ lệ những khoản thu “không thường xuyên” vẫn
còn cao (dầu thô, giao quyền sử dụng đất, bán tài sản thuộc sở hữu nhà
nước), chiếm khoảng ¼ tổng thu NSNN. Bên cạnh đó, tỷ lệ động viên
ngân sách có xu hướng giảm đang là thách thức đối với Việt Nam trong
việc đảm bảo nguồn thu cho NSNN trong những năm trước mắt. Trong
những năm qua, việc thực hiện các biện pháp miễn, giảm, gia hạn thời
hạn nộp thuế và các khoản thu NSNN đã tác động làm giảm thu NSNN,
bên cạnh đó việc thực hiện Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật
thuế TNCN và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế TNDN,
thuế GTGT cũng sẽ làm giảm thu NSNN trong một số năm đầu thực
hiện. Tuy nhiên, xét về dài hạn việc giảm mức động viên sẽ tạo điều
kiện để doanh nghiệp có thêm nguồn lực tài chính, tăng tích lũy tái đầu
tư. Khi doanh nghiệp phát triển sẽ tạo ra nhiều hàng hóa, của cải vật
chất cho xã hội, tạo thêm nhiều lợi nhuận, nhờ đó nguồn thu NSNN
cũng sẽ ổn định và tăng trưởng trong trung và dài hạn.
Trong xu thế giảm tỷ lệ huy động vào NSNN đòi hỏi việc huy động
các nguồn lực vào NSNN phải hiệu quả, có tính bền vững. Tuy nhiên,
trong thời gian qua, mặc dù các chính sách về thu NSNN đã được ban
hành và thường xuyên được hoàn thiện nhưng việc huy động một số
nguồn lực tài chính còn chưa hiệu quả như huy động nguồn lực từ đất

đai, hay việc quy định tỷ lệ đầu tư trở lại chưa rõ ràng và có sự khác
nhau giữa các ngành, lĩnh vực cũng làm cho hiệu quả huy động nguồn
lực bị hạn chế.
- Áp lực chi NSNN gia tăng cùng với xu thế hình thành các quỹ
tài chính nhà nước ngoài ngân sách làm phân tán nguồn lực tài
chính nhà nước
257


Quy mô chi NSNN xét về số tuyệt đối và so với GDP giai đoạn
2001-2009 cho thấy xu thế tăng dần qua các năm83. Tuy nhiên trong ba
năm trở lại đây quy mô chi NSNN so với GDP có xu thế giảm, tốc độ
tăng chi cũng giảm đáng kể. Điều này thể hiện kết quả của việc thực
hiện chính sách tài khóa chặt chẽ trong thời gian qua. Xét về cơ cấu chi
NSNN, trong ba khoản chi lớn là chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển
và chi trả nợ viện trợ thì chi thường xuyên chiếm tỷ trọng cao trong tổng
chi NSNN và có xu hướng tăng lên qua các năm, trong khi đó hai khoản
chi còn lại có xu hướng giảm, đặc biệt là chi đầu tư phát triển.
Việc giảm chi đầu tư từ NSNN thời gian qua cũng đã phần nào đã
tác động làm sụt giảm mạnh tỷ trọng đầu tư xã hội so với GDP. Trong
bối cảnh cơ cấu và cơ chế vận hành nền kinh tế không có gì thay đổi,
vốn đầu tư vẫn là yếu tố chủ yếu quyết định tăng trưởng (tức là mô
hình tăng trưởng vẫn dựa vào yếu tố vốn là chủ yếu) trong khi quá trình
chuyển đổi, tái cơ cấu kinh tế chưa có nhiều chuyển biến đã tác động
tới sự suy giảm lâu dài của tăng trưởng cũng như tác động tới sức khỏe
của doanh nghiệp bị suy yếu do cầu giảm.
Như vậy, xét trong mối quan hệ giữa thu và chi NSNN thì trong
khi quy mô thu NSNN khó có thể duy trì ở mức như thời gian qua, áp
lực tăng chi NSNN để thực hiện các chính sách an sinh xã hội đang có
xu hướng mở rộng. Việc mở rộng chi thường xuyên cũng là vấn đề cần

phải xem xét vì các khoản chi này thường khó cắt giảm hơn so với chi
đầu tư phát triển. Ngoài ra, tình trạng chi bổ sung dự toán để thực hiện
các chính sách mới, đặc biệt là các đề án được cấp có thẩm quyền quyết
định đang có xu hướng gia tăng đã ảnh hưởng tới công tác lập dự toán
ngân sách hàng năm cũng như quản lý, điều hành NSNN. Mặt khác,
việc thực hiện ba đột phá chiến lược gắn với tái cơ cấu kinh tế là một
quá trình lâu dài, mặc dù không đề cập tới các chi phí cho việc thực
hiện các đột phá chiến lược cũng như thực hiện tái cơ cấu kinh tế nhưng
cũng có thể thấy rằng để thực hiện các mục tiêu này cũng đòi hỏi phải
có những nguồn lực nhất định. Điển hình là việc thực hiện đột phá chiến
83Trừ

258

năm 2008 do ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế tài chính.


lược về xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng với nhu cầu vốn lớn trong bối
cảnh tăng trưởng kinh tế đang chậm lại, huy động thêm nguồn lực vào
ngân sách khó khăn và việc thực hiện huy động vốn theo mô hình đối
tác công tư mặc dù đã được thí điểm áp dụng84 nhưng trên thực tế vẫn
chưa có khung khổ pháp lý thích hợp có hiệu quả.
Để thực hiện một số mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội mang tính
chất ngành, lĩnh vực, trong nhiều năm qua Chính phủ đã ban hành và
thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia và chương trình mục tiêu
nhằm đạt được các mục tiêu trong từng ngành, lĩnh vực. Tuy nhiên, các
chương trình mục tiêu hiện đang có xu hướng trở thành một nội dung chi
hàng năm (chi NSNN cho các chương trình mục tiêu Quốc gia khá lớn,
chiếm 3,52% tổng chi NSNN) trong khi kết quả từ việc đầu tư từ ngân
sách thực hiện các mục tiêu lại chưa rõ ràng, nhiều mục tiêu đạt thấp so

với kế hoạch đề ra85, một số chương trình có các nội dung trùng lắp. Tỷ
trọng chi thường xuyên trong tổng chi ngân sách cho các chương trình
mục tiêu cũng đang có xu hướng tăng lên dẫn tới sự không rõ ràng trong
thực hiện các mục tiêu phát triển. Hơn thế, việc hình thành các quỹ tài
chính nhà nước ngoài ngân sách nhằm thực hiện một số nhiệm vụ cụ thể
cũng đang làm phân tán nguồn lực tài chính nhà nước.
- Bội chi ngân sách kéo dài
Bội chi NSNN sau một số năm tăng cao đã có sự cải thiện hơn
trong những năm gần đây. Bội chi NSNN năm 2013 được Quốc hội
thông qua là 4,8%, bội chi NSNN năm 2012 thực hiện bằng mức Quốc
hội phê duyệt 4,8% GDP (tính theo GDP kế hoạch) và bằng 4,3% GDP
(tính theo GDP thực tế). Bội chi NSNN năm 2011 (theo số quyết toán)
là 4,4% GDP, giảm đáng kể so với mức bình quân 5,2% của giai đoạn
2001-2010. Có thể thấy, để hạn chế sự gia tăng của nợ công và từng
bước mở rộng không gian tài khóa, trong những năm gần đây Việt Nam
84Quyết

định 71/2010/QĐ-TTg ngày 9/11/2010 về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo
hình thức đối tác công tư.
85Ví dụ như mục tiêu về số làng nghề đang bị ô nhiễm môi trường đặc biệt nghiêm trọng của
Chương trình khắc phục ô nhiễm và cải thiện môi trường chỉ đạt 8,5% mục tiêu giai đoạn 20122015.

259


đã chủ động thực hiện một số biện pháp để giảm dần mức bội chi ngân
sách, trong đó có việc sử dụng một số khoản tăng thu để ưu tiên bù đắp
bội chi NSNN. Với mức bội chi NSNN năm 2013 là 4,8% GDP, dự kiến
đến 31/12/2013 dư nợ công khoảng 56% GDP, dư nợ Chính phủ khoảng
43,5% GDP và dư nợ quốc gia khoảng 45,2% GDP. Nhìn chung, quy

mô nợ công, nợ Chính phủ và nợ nước ngoài của quốc gia hiện đều nằm
trong giới hạn quy định, đảm bảo an toàn, an ninh tài chính quốc gia.
Tuy nhiên, bội chi NSNN kéo dài ngay cả trong những năm có
tốc độ tăng thu cao sẽ là thách thức đối với công tác quản lý, điều hành
ngân sách do không gian tài khóa bị thu hẹp. Hơn nữa, sự gia tăng của
nợ Chính phủ và nợ công trong điều kiện bội chi ngân sách kéo dài dễ
tiềm ẩn nhiều nguy cơ bất ổn đối với nền kinh tế. Đồng thời khi dư nợ
công cao sẽ gây khó khăn cho công tác huy động vốn của Chính phủ,
chi phí huy động sẽ cao hơn, mức độ tín nhiệm sẽ giảm đi. Như vậy, để
đảm bảo khả năng tích lũy, mở rộng không gian tài khóa thì cần sử dụng
nguồn tăng thu nhiều hơn cho việc giảm nợ Chính phủ, nợ công. Đặc
biệt là tái khởi động việc nghiên cứu và triển khai xây dựng Quỹ kích
thích kinh tế theo Nghị quyết 36/2009/QH12 để tạo cơ sở vững chắc
cho điều hành chính sách tài khóa “nghịch chu kỳ”.
- Nợ công hiện nằm trong giới hạn quy định nhưng đã tiệm cận
ngưỡng
Tính đến cuối năm 2012, các chỉ số về nợ công, nợ Chính phủ và
nợ nước ngoài của quốc gia vẫn trong giới hạn quy định, mặc dù khi
xem xét nghĩa vụ trả nợ so với tổng thu thường xuyên trong những năm
gần đây có xu hướng giảm nhưng xét về số tuyệt đối lại tăng lên. Đặc
biệt khi xem xét xu hướng vay nợ trong thời gian qua cùng với các
chỉ tiêu về nợ công dự kiến cho giai đoạn 2013-2015 theo Quyết định
689/QĐ-TTg ngày 4/5/2013 của Thủ tướng Chính phủ về Chương trình
quản lý nợ trung hạn cho thấy giới hạn nợ đã tiệm cận ngưỡng (dự kiến
đến 2015 nợ công so với GDP là 62,6%; nợ Chính phủ so với GDP là
48,5%). Điều này chỉ ra rằng không gian tài khóa cho việc vay nợ bị
giới hạn, đồng nghĩa với điều này là việc mở rộng chính sách tài khóa
260

thông qua tăng vay nợ và chi tiêu ngân sách là hạn hẹp trong thời gian
tới. Đây chính là thách thức lớn trong điều kiện tăng trưởng kinh tế có
xu hướng chậm lại, sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp khó khăn,
đầu tư tư nhân giảm sút và đòi hỏi nhu cầu đầu tư từ khu vực nhà nước
tăng lên.
- Cơ chế giằng co giữa trung ương và địa phương trong việc
phân cấp ngân sách
Bên cạnh những kết quả tích cực trong thực hiện Luật NSNN năm
2002 thời gian qua cũng cho thấy những hạn chế trong việc thi hành
Luật NSNN 2002. Trong đó, việc giải quyết tốt mối quan hệ giữa trung
ương và địa phương trong quá trình phân cấp NSNN và quan hệ giữa
các cơ quan trung ương trong quá trình phân công thực hiện nhiệm vụ
về NSNN. Cùng với sự mở rộng về số tuyệt đối của quy mô thu ngân
sách chung, quy mô các khoản thu mà ngân sách địa phương (NSĐP)
được hưởng 100% và các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung
ương (NSTW) và NSĐP có xu hướng tăng. Tuy nhiên, trong bối cảnh
kinh tế những năm gần đây khó khăn, tốc độ tăng của các khoản thu
mà NSĐP được hưởng 100% có xu hướng chậm hơn so với tốc độ
tăng các khoản thu ngân sách chung nhưng xét theo tỷ lệ tương đối,
tỷ trọng thu NSĐP trong tổng thu NSNN đã có xu hướng tăng đáng kể
kể từ sau khi có Luật NSNN (2002), từ 24% năm 2003 lên 38% năm
2010 (không bao gồm số bổ sung từ NSTW cho NSĐP). Số tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương tự cân đối được ngân sách và có điều tiết về
trung ương trong thời kỳ ổn định 2011-2015 là 13 địa phương. Tổng
chi NSĐP trong tổng chi NSNN đã tăng từ 47,5% năm 2003 (trước thời
điểm thực hiện Luật NSNN (2002) lên 52,1% năm 2010 (bao gồm cả
số bổ sung cân đối), ngược lại, quy mô chi của NSTW giảm đáng kể, từ
52,5% xuống 46,9% trong cùng giai đoạn.
Tuy nhiên, sự chủ động của chính quyền địa phương trong việc
huy động nguồn thu còn hạn chế vì các sắc thuế được phân chia 100%

cho NSĐP có hiệu suất thu thuế thấp và chính quyền địa phương bị hạn
chế về khả năng tăng nguồn thu cho mình ngoài các chính sách thu do
261


trung ương quy định. Hơn nữa, ngoài các loại phí, lệ phí do trung ương
thống nhất ban hành, địa phương chỉ có quyền quyết định một số loại
phí, lệ phí theo phân cấp của Chính phủ và được quy định mức thu một
số loại phí, lệ phí trong khung pháp luật quy định. Do đó, phần lớn ngân
sách cho chính quyền địa phương là nguồn thu phân chia và số bổ sung
từ NSTW, trong đó có nhiều tỉnh đang phải dựa đáng kể vào bổ sung
từ NSTW. Trong khi đó, nhu cầu tăng chi của các cấp chính quyền địa
phương không ngừng được mở rộng, gắn với nhiệm vụ phát triển kinh
tế - xã hội trên địa bàn. Theo cơ chế hiện hành, các tỉnh có số thu ngân
sách tăng được tăng chi trong thời kỳ ổn định ngân sách (hiện nay là
5 năm, trước đây là 3 năm). Cách làm này là có lợi đối với những tỉnh
có điều kiện kinh tế - xã hội phát triển, có tiềm năng tăng thu lớn trong
những giai đoạn nền kinh tế phát triển tốt, trong khi đó những tỉnh có số
thu thấp lại rất ít được hỗ trợ thêm từ nguồn tăng thu ngân sách chung
do nguồn tăng thu ngân sách chỉ được tập trung một phần về NSTW
(theo tỷ lệ phân chia). Hơn nữa, việc khống chế các tỷ lệ cứng (mức
sàn) đối với chi cho giáo dục đào tạo, chi khoa học công nghệ… có ưu
điểm là thể hiện trọng tâm và ưu tiên chi NSNN cho các lĩnh vực này,
song thực tế thực hiện có thể tạo ra sự cứng nhắc và kém linh hoạt đối
với các địa phương. Số ngân sách được phân bổ cho các lĩnh vực này
có thể không sử dụng hết trong khi lại không điều chuyển được cho các
lĩnh vực khác do bị khống chế về tỷ lệ chi. Vì thế, đã hạn chế sự chủ
động cho địa phương trong việc đưa ra các quyết định phân bổ ngân
sách để đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ trên địa bàn.
- Tài chính của chính quyền địa phương còn nhiều bất cập

Vấn đề nợ đọng trong xây dựng cơ bản tại nhiều địa phương hiện
vẫn là vấn đề nổi cộm86 đòi hỏi cần phải được giải quyết để vừa tháo
gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, vừa thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa
phương và thực hiện tái cơ cấu đầu tư công hiệu quả. Tuy nhiên, như
86Kiểm

toán Nhà nước đã công bố con số nợ đọng xây dựng cơ bản của 63 địa phương đến hết
năm 2011 là 91.273 tỉ đồng. Đặc biệt có 15/63 địa phương nợ vốn đầu tư XDCB ở mức trên
100% kế hoạch vốn đầu tư XDCB năm 2011 là Yên Bái, Lào Cai, Hà Giang, Hải Dương, Quảng
Ninh, Thái Bình, Bắc Ninh, Nghệ An, Hà Tĩnh, Đăk Lăk, Lâm Đồng, Đồng Tháp, Bến Tre, Hậu
Giang (Nguồn: Kiểm toán nhà nước).

262


trên đã đề cập, việc huy động nguồn lực nói chung và nguồn lực tài
chính nói riêng của chính quyền địa phương hiện đang gặp nhiều khó
khăn do những cản trở của cơ chế phân cấp, đặc thù địa phương cũng
như năng lực quản lý và điều hành,… Ngoài ra, tình trạng manh mún,
yếu kém cả về quy mô và tiềm lực của các quỹ đầu tư phát triển địa
phương, quỹ bảo lãnh tín dụng doanh nghiệp vừa và nhỏ,… cũng cản
trở quá trình tái cấu trúc tại các địa phương.
- Kỷ luật tài khóa lỏng lẻo, vấn đề công khai, minh bạch và trách
nhiệm giải trình mặc dù đã có những tiến bộ nhưng cần được tăng
cường hơn nữa
Kỷ luật tài khóa lỏng lẻo được thể hiện rõ khi tình trạng chi NSNN
vượt dự toán còn xảy ra phổ biến ở nhiều bộ, ngành và địa phương
cũng như trong từng đơn vị ngân sách87 với mức độ lớn và có xu hướng
tăng theo thời gian (hình 1, 2); vấn đề nợ xây dựng cơ bản của các địa
phương khá phổ biến nhưng đặc biệt hơn là có nhiều tỉnh ngưỡng nợ

xây dựng cơ bản đã vượt quá tỷ lệ quy định, việc nợ xây dựng cơ bản
không chỉ ở cấp tỉnh mà có cả ở cấp xã. Nguyên nhân có nhiều lý do cả
ở khía cạnh chính sách cũng như thực hiện chính sách và công tác dự
báo còn nhiều hạn chế… Vấn đề chế tài xử phạt còn chưa nghiêm càng
làm cho việc thực hiện kỷ luật tài khóa bị hạn chế.

87Báo cáo kiểm toán năm 2012 về kết quả Kiểm toán nhà nước niên độ ngân sách năm 2011 cho
thấy: đối với việc sử dụng kinh phí sai chế độ, tiêu chuẩn, định mức, Kiểm toán Nhà nước đã
xác định sử dụng sai nguồn kinh phí hơn 1.840 tỷ đồng; chi hỗ trợ không đúng chế độ, nhiệm vụ
chi 41,6 tỷ đồng; chi không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức 196 tỷ đồng; sử dụng nguồn dự
phòng ngân sách sai mục đích 238,6 tỷ đồng; cho vay sai quy định 33 tỷ đồng; tạm ứng sai quy
định 1.125 tỷ đồng; cho vay, tạm ứng chậm thu hồi 3.008 tỷ đồng trong khi hằng năm NSNN
vẫn phải đi vay và trả lãi. Tình trạng sử dụng nguồn tăng thu và dự toán không đúng quy định
vẫn chưa có chuyển biến, vẫn còn sử dụng sai 325 tỷ đồng nguồn tăng thu để chi thường xuyên,
mua tài sản, hỗ trợ các đơn vị, chi trả nợ tạm ứng vốn nhàn rỗi của KBNN. Chi chuyển nguồn
sai quy định là 103,8 tỷ đồng; chi ứng trước dự toán vượt tỷ lệ quy định khá lớn.

263


Hình 1. Chi NSNN: Số dự toán và quyết toán (Đvt: tỷ đồng)

Nguồn: Bộ Tài chính.

Hình 2. Chi NSTW và chi NSĐP: số dự toán và quyết toán (Đvt: tỷ đồng)

Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình tài khóa đã được
cải thiện đáng kể trong thời gian gần đây nhưng mới chỉ ở dạng đưa ra
các số liệu tổng thể về dự toán và quyết toán NSNN trong khi quá trình
thực hiện cũng như vấn đề trách nhiệm giải trình lại chưa được thể hiện

rõ. Việc công khai và giải trình không đúng và đủ, thiếu rõ ràng, chính
xác sẽ gây nguy hiểm ở chỗ dễ dẫn tới việc đánh giá không đúng tình
hình, không dự báo chính xác xu hướng, đưa ra nhận định sai dẫn tới
các quyết sách, chủ trương không phù hợp và đưa ra giải pháp chính
sách không chuẩn. Từ đó, rủi ro trong ban hành chính sách sẽ rất lớn,
hệ quả là chi phí thực hiện chính sách kém hiệu quả, ảnh hưởng nghiêm
trọng tới việc thực hiện nhiệm vụ tài chính - NSNN nói riêng và nhiệm
vụ phát triển kinh tế - xã hội nói chung.
264


Tất cả những bất cập và thách thức nêu trên xuất phát từ nhiều
nguyên nhân mà trong đó có thể kể tới là: (i) thể chế chưa được hoàn
thiện. Sự chậm trễ trong ban hành các văn bản quản lý cũng như sự dùng
dằng và xung đột giữa các văn bản luật càng làm cho quá trình thực hiện
các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội nói chung và thực hiện tái cơ cấu
nền kinh tế nói riêng bị ảnh hưởng. Điển hình là việc sửa đổi Hiến pháp
còn chậm trễ đã ảnh hưởng tới việc xây dựng và ban hành các văn bản
luật liên quan như Luật NSNN sửa đổi; sự xung đột, không rõ ràng về
phạm vi điều chỉnh cũng như mối quan hệ giữa các luật trong ban hành
các văn bản luật như Luật Đầu tư công, Luật NSNN, Luật Xây dựng,…
đã gây ảnh hưởng lớn tới kết quả thực hiện các nhiệm vụ đề ra; (ii) cơ
chế tài chính trong một số lĩnh vực chưa được giải quyết triệt để như cơ
chế giá, cơ chế tài chính đối với đơn vị sự nghiệp,…; (iii) cơ chế phối
hợp giữa các cơ quan, đơn vị trong thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ tài
chính - NSNN; cơ chế giám sát, kiểm tra, thanh tra còn nhiều bất cập đòi
hỏi cần phải được tăng cường hơn nữa; (iv) chất lượng nguồn nhân lực
trong phát triển kinh tế còn nhiều hạn chế cũng là nhân tố tác động trực
tiếp tới quá trình định hướng và điều hành thực hiện nhiệm vụ tài chínhNSNN nói riêng, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội nói chung;…
3. Định hướng giải pháp

Để giải quyết những tồn tại, thách thức nêu trên đòi hỏi phải có
những giải pháp trước mắt và lâu dài nhằm giải quyết các vấn đề tồn tại,
qua đó thúc đẩy và nâng cao hiệu quả huy động và sử dụng các nguồn
lực tài chính nhà nước, đảm bảo thực hiện các mục tiêu phát triển kinh
tế - xã hội. Việc điều chỉnh chính sách tài khóa (CSTK) trong thời gian
qua cho thấy không gian để chính sách tài khóa mở rộng là rất hạn chế.
Việc phát huy tác dụng hoặc mang lại những tác động tạo nên “sức bật
mới” cho tăng trưởng từ việc thực hiện chính sách tài khóa theo Nghị
quyết 01/NQ-CP và Nghị quyết 02/NQ-CP đòi hỏi phải có thời gian.
Mặt khác, các giải pháp về thuế đã được khai thác và triển khai áp dụng
gần như triệt để nhằm tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh của
doanh nghiệp. Nếu tiếp tục thực hiện các giải pháp về miễn, giảm, giãn
265


thời hạn nộp thuế của một số sắc thuế, khoản thu NSNN như giai đoạn
vừa qua sẽ gây khó khăn trong công tác điều hành tài chính - ngân sách
của Chính phủ, nhất là trong bối cảnh thu NSNN đang gặp nhiều khó
khăn. Nợ chính phủ, nợ công đã ở mức cao, dư địa so với ngưỡng an
toàn không còn nhiều, đặc biệt trong bối cảnh tăng trưởng đạt thấp so
với dự kiến sẽ đẩy tỷ lệ nợ công và nợ Chính phủ so với GDP tăng.
Do vậy, giải pháp trước mắt là: (1) Cần tập trung thực hiện có hiệu
quả các giải pháp tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh theo các
Nghị quyết của Quốc hội, Nghị quyết số 01/NQ-CP và Nghị quyết số
02/NQ-CP của Chính phủ. Đồng thời, tiếp tục hướng dẫn, chỉ đạo các
bộ, ngành, địa phương triển khai thực hiện nghiêm túc Chỉ thị 09/CTTTg ngày 24/5/2013 về tăng cường chỉ đạo điều hành thực hiện nhiệm
vụ tài chính - NSNN năm 2013, Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 28/6/2013
về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ
nguồn NSNN và trái phiếu Chính phủ. Tập trung tháo gỡ khó khăn,
thúc đẩy sản xuất kinh doanh, tăng sức mua, tăng tổng cầu nền kinh tế

và đẩy mạnh tiêu thụ hàng hóa thông qua việc đánh giá tình hình thực
hiện các giải pháp về thuế và chi tiêu ngân sách trong thời gian qua,
từ đó rà soát lại các chính sách thu, chi ngân sách, thực hiện cơ cấu lại
thu, chi NSNN, trong đó đối với chính sách chi NSNN cần: (i) tập trung
đầu tư cho khu vực nông nghiệp, nông thôn nhằm tạo ra tác động lan
tỏa thúc đẩy tăng trưởng trong khu vực này, từ đó kích thích tăng tổng
cầu ; (ii) đẩy nhanh việc ứng trước một phần ngân sách cho địa phương
giải quyết nhu cầu nhà ở tái định cư; (iii) đảm bảo nguồn lực giải ngân
vốn đầu tư xây dựng cơ bản, nhất là những dự án quan trọng, cấp bách,
những dự án có thể hoàn thành sớm và đưa vào sử dụng ; (iv) Trong
quản lý chi tiêu ngân sách, cần quán triệt việc không ban hành các chính
sách, chế độ, định mức làm tăng chi ngân sách mà không có nguồn đảm
bảo, thực hiện kiểm soát chi tiêu ngân sách chặt chẽ, hiệu quả. Ngoài ra,
để thúc đẩy cầu cần đảm bảo ngân sách để thực hiện các chương trình
xúc tiến đầu tư cùng với việc đa phương hóa, đa dạng hóa quan hệ đối
tác nhằm củng cố và mở rộng thị trường, phát triển thị trường trong và
ngoài nước, trong đó đối với thị trường trong nước cần chú trọng khu
266


vực nông thôn; (2) Trong đầu tư công, cần rà soát lại các chương trình,
dự án đầu tư công hiện hành để xác định thứ tự ưu tiên. Đối với các
chương trình mục tiêu quốc gia cần có đánh giá và rà soát cụ thể, đặc
biệt là những chương trình kém hiệu quả, mục tiêu đạt thấp, các chương
trình đã được thực hiện tương đối dài (khoảng trên mười năm mà vẫn
chưa thực hiện xong nhiệm vụ) có thể xem xét kết thúc, các nhiệm vụ
trọng tâm trong chương trình cần tiếp tục thực hiện có thể chuyển sang
hoạt động thường xuyên của ngành. Trong đầu tư xây dựng cơ bản cần
tập trung giải quyết nợ đọng trong XDCB. Xác định lộ trình và thứ tự
ưu tiên hợp lý để xử lý nợ đọng XDCB, đặc biệt là quán triệt tinh thần

của Chỉ thị 27/CT-TTg ngày 10/10/2012 của Thủ tướng Chính phủ về
những giải pháp chủ yếu khắc phục tình trạng nợ đọng XDCB tại các
địa phương; Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 28/6/2013 về tăng cường quản
lý đầu tư và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN và TPCP.
Thực hiện rà soát và phân loại nợ XDCB. Các bộ, ngành, địa phương
phải ưu tiên bố trí vốn để xử lý nợ đọng XDCB trong kế hoạch phân bổ
vốn đầu tư từ NSNN, bảo đảm hàng năm phải xử lý được ít nhất 30%
khối lượng nợ đọng XDCB, hướng tới không còn nợ đọng XDCB. Các
địa phương chỉ được bố trí vốn cho các dự án mới sau khi đã bố trí đủ
vốn để xử lý nợ đọng theo kế hoạch. Những địa phương có nợ đọng
XDCB lớn không được bố trí vốn cho việc khởi công mới các dự án.
Trường hợp cần thiết thực hiện đình hoãn một số dự án để xử lý nợ đọng
trong XDCB.
Xét về dài hạn, để phát triển kinh tế - xã hội có hiệu quả với trọng
tâm là thực hiện ba khâu đột phá chiến lược gắn với tái cơ cấu kinh tế,
chuyển đổi mô hình tăng trưởng cần ưu tiên tập trung rà soát và hoàn
thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nhằm tạo
lập môi trường cạnh tranh bình đẳng, thực hiện cải cách hành chính.
Thể chế rõ ràng, minh bạch mới có thể thúc đẩy các hoạt động kinh tế xã hội phát triển, tạo niềm tin và sự ủng hộ của nhân dân trong thực hiện
các cải cách. Do vậy, trong thời gian tới cần hoàn thiện hệ thống thể chế
trong lĩnh vực tài chính - NSNN, đặc biệt là giải quyết tốt mối quan hệ
267


giữa các luật trong lĩnh vực tài chính - NSNN với các lĩnh vực liên quan
khác, tránh tình trạng dùng dằng về mặt thể chế. Trong đó Hiến pháp
sửa đổi cần sớm hoàn thiện và thông qua tạo cơ sở cho việc xây dựng
và ban hành Luật NSNN sửa đổi.
Trên cơ sở hoàn thiện hệ thống thể chế, trong lĩnh vực tài chính
- NSNN cần thực hiện cải cách căn bản phương thức quản lý NSNN

theo hướng hoàn thiện cơ chế phân cấp NSNN giữa trung ương và địa
phương, tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của người đứng
đầu trong việc sử dụng nguồn lực công cùng với việc đẩy mạnh cơ chế
giám sát. Nghiên cứu và xây dựng thực hiện có lộ trình việc chuyển đổi
phương thức quản lý ngân sách từ kiểm soát đầu vào sang quản lý gắn
với kết quả cũng như triển khai xây dựng khuôn khổ pháp lý cho việc
thực hiện khuôn khổ tài chính và khuôn khổ chi tiêu trung hạn, đảm bảo
việc phân bổ ngân sách gắn với các mục tiêu, ưu tiên chiến lược trong
từng thời kỳ. Ngoài ra, cần tăng cường kỷ luật tài khóa. Kỷ luật tài khóa
chặt chẽ, minh bạch, đảm bảo CSTK không chỉ hướng tới tăng trưởng
mà còn giúp thị trường, người dân hiểu nền kinh tế, tạo ra sự ổn định
lâu dài cho đất nước. Bên cạnh việc tăng cường kỷ luật tài khóa cần phải
công khai, minh bạch và tăng trách nhiệm giải trình tài khóa. Các thông
tin về chính sách công, chi tiêu, thâm hụt ngân sách… phải được công
khai, minh bạch, giúp thị trường hiểu trạng thái thực của nền kinh tế.
Bởi đó là nguồn gốc của sự đồn đoán, nguồn gốc gây mất niềm tin. Điều
hành vĩ mô sẽ rất khó khăn khi thị trường mất niềm tin. Do vậy, thực
hiện tốt công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình tài khóa sẽ góp
phần tạo niềm tin trong công chúng, góp phần thực hiện tốt các nhiệm
vụ của chính sách tài khóa.
Trong tái cấu trúc nền kinh tế, quá trình tái cấu trúc là một quá
trình lâu dài nên chính sách tài khóa, dưới góc độ là chính sách thu và
chi ngân sách, CSTK phải có đủ tầm nhìn trung và dài hạn. Với tầm
trung và dài hạn, CSTK sẽ tạo ra sự tiên lượng về chính sách đối với
thị trường do vậy CSTK phải: (i) đảm bảo được ngân sách bền vững,
ổn định, đặc biệt là phải tạo được một nền tảng không lấn át khu vực
268


tư nhân, hiệu quả cho khu vực kinh tế công, từ đó thúc đẩy chung hiệu

quả của nền kinh tế; (ii) toàn bộ nền kinh tế hướng tới các khoản đầu
tư, thị trường bất động sản và chứng khoán sẽ phát triển lên, các điều
kiện kinh tế nở rộ, CSTK nên theo nguyên tắc nghịch chu kì. Khi cả
thị trường trong “cơn say” đầu tư và chi tiêu, Chính phủ cần giảm chi
tiêu và giữ thặng dư ngân sách, để trong tương lai nếu nền kinh tế gặp
trục trặc, Chính phủ có dư địa về chính sách để can thiệp; (iii) sự phối
hợp giữa CSTK và chính sách tiền tệ là tối quan trọng trong đảm bảo sự
cân đối, ổn định của nền kinh tế vĩ mô. Khi CSTK chi tiêu quá nhiều,
chính sách tiền tệ phải có biện pháp giảm sự hưng phấn đó. Ngược lại,
khi chính sách tiền tệ tăng lượng cung tiền tín dụng quá lớn, CSTK phải
lùi lại một chút, tức là phải có sự điều phối giữa hai chính sách này. Do
vậy, cần đẩy nhanh việc thực hiện Đề án cải cách cơ chế phối hợp trong
quản lý và điều hành kinh tế vĩ mô tại Quyết định 1317/QĐ-TTg ngày
6/8/2013.

269


Tài liệu tham khảo
- Báo cáo đánh giá tình hình thực hiện Nghị quyết Đại hội XI về
kinh tế - xã hội, trọng tâm là thực hiện ba khâu đột phá chiến lược gắn
với tái cơ cấu kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng của Bộ Kế hoạch
và Đầu tư.
- Báo cáo tình hình kinh tế - xã hội năm 2013 và dự kiến kế hoạch
phát triển kinh tế - xã hội năm 2014 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
- Báo cáo 6278/BC-BKHĐT ngày 26/8/2013 của Bộ Kế hoạch và
Đầu tư về sơ kết 3 năm (2011-2013) về thực hiện các Chương trình mục
tiêu quốc gia.
- Báo cáo 6279/BC-BKHĐT ngày 26/8/2013 của Bộ Kế hoạch và
Đầu tư về tình hình kinh tế - xã hội tháng 8 và 8 tháng năm 2013, tình

hình triển khai thực hiện Nghị quyết số 01/NQ-CP và Nghị quyết 02/
NQ-CP ngày 7/1/2013 của Chính phủ.
- Báo cáo NSNN hàng tháng của Bộ Tài chính.

270