Quyền hành pháp của chính phủ theo hiến pháp năm 2013

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHẠM THỊ HỒNG MAI

QUYỀN HÀNH PHÁP CỦA CHÍNH PHỦ THEO
HIẾN PHÁP NĂM 2013

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội - 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHẠM THỊ HỒNG MAI

QUYỀN HÀNH PHÁP CỦA CHÍNH PHỦ THEO
HIẾN PHÁP NĂM 2013
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. Đặng Minh Tuấn

Hà nội - 2015


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các
kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào
khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác,
tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán
tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia
Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể
bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƢỜI CAM ĐOAN

PHẠM THỊ HỒNG MAI


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Viết tắt

Nội dung

HĐBT

Hội đồng Bộ trƣởng

HĐCP

Hội đồng Chính phủ

HĐND

Hội đồng nhân dân

UBND

Ủy ban nhân dân

UBTVQ

Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội

H
TAND

Tòa án nhân dân

VKSND

Viện kiểm sát nhân dân

VBQPP

Văn bản quy phạm pháp luật

L
XHCN

Xã hội chủ nghĩa


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
MỞ ĐẦU ............................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUYỀN HÀNH PHÁP CỦA CHÍNH
PHỦ

................................................................................................................... 6

1.1. Khái quát chung về quyền hành pháp của Chính phủ ............................. 6
1.1.1. Vị trí, vai trò của Chính phủ ............................................................... 6
1.1.2. Khái niệm quyền hành pháp................................................................ 8
1.1.3. Đặc điểm, nội dung quyền hành pháp của Chính phủ ...................... 10
1.2. Quyền hành pháp của Chính phủ theo quy định của các bản Hiến pháp
Việt Nam ....................................................................................................... 20
1.2.1. Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 1946 ........... 20
1.2.2. Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 1959 ........... 22
1.2.3. Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 1980 ........... 25
1.2.4. Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 1992 ........... 28
1.3. Quyền hành pháp theo các chính thể trên thế giới ................................ 31
1.3.1. Quyền hành pháp theo chính thể tổng thống .................................... 31
1.3.2. Quyền hành pháp theo chính thể đại nghị ........................................ 33
1.3.3. Quyền hành pháp theo chính thể hỗn hợp ........................................ 36
1.3.4. Quyền hành pháp theo chính thể cộng hòa xã hội chủ nghĩa ........... 38
CHƢƠNG 2. QUYỀN HÀNH PHÁP CỦA CHÍNH PHỦ THEO HIẾN PHÁP
NĂM 2013 VÀ THỰC TRẠNG BẢO ĐẢM QUYỀN HÀNH PHÁP CỦA
CHÍNH PHỦ ĐÁP ỨNG CÁC YÊU CẦU CỦA HIẾN PHÁP MỚI .............. 41
2.1. Cơ sở của các quy định của Hiến pháp năm 2013 về quyền hành pháp
của Chính phủ ............................................................................................... 41
2.2. Đặc điểm, nội dung quyền hành pháp của Chính phủ trong Hiến pháp
năm 2013....................................................................................................... 48

2.2.1. Đặc điểm ........................................................................................... 48
2.2.2. Nội dung ............................................................................................ 54
2.3. Thành tựu và một số hạn chế trong các quy định của Hiến pháp năm
2013 về quyền hành pháp của Chính phủ ..................................................... 67
2.3.1. Thành tựu .......................................................................................... 67
2.3.2. Một số hạn chế .................................................................................. 72
2.4. Thực trạng bảo đảm quyền hành pháp của Chính phủ đáp ứng các yêu
cầu của Hiến pháp năm 2013 ........................................................................ 74
2.4.1. Về luật tổ chức Chính phủ................................................................. 74
2.4.2. Về thực tiễn tổ chức và hoạt động của Chính phủ ............................ 86
CHƢƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ ĐỀ XUẤT ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT
ĐỘNG CỦA CHÍNH PHỦ ĐÁP ỨNG YÊU CẦU CỦA HIẾN PHÁP NĂM
2013 VỀ QUYỀN HÀNH PHÁP CỦA CHÍNH PHỦ ....................................102
3.1. Quan điểm ............................................................................................ 102
3.2. Giải pháp .............................................................................................. 105
3.2.1. Hoàn thiện cơ cấu tổ chức của Chính phủ ..................................... 105
3.2.2. Xác định, làm rõ mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan nhà
nước khác. ................................................................................................. 107
3.2.3. Hoàn thiện cơ chế chịu trách nhiệm và giữa Thủ tướng với tập thể
Chính phủ .................................................................................................. 112
3.2.4. Phân định rõ thẩm quyền lãnh đạo, quản lý giữa Chính phủ, Thủ
tướng Chính phủ với Bộ trưởng và Bộ trưởng đối với Ủy ban nhân dân
các cấp....................................................................................................... 113
KẾT LUẬN........................................................................................................116
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .........................................................118


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Quyền lực nhà nƣớc là vấn đề đã đƣợc quan tâm, nghiên cứu khá nhiều.
Tuy nhiên đối với nƣớc ta để đáp ứng cho công cuộc đổi mới đất nƣớc và xây
dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì
nhân dân, việc nghiên cứu về tổ chức quyền lực nhà nƣớc vẫn đƣợc đặt ra nhƣ
một nhu cầu cấp bách. Hiến pháp nƣớc ta đã ghi nhận: “Quyền lực nhà nước
là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà
nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” [15, Điều
2]. Mặc dù đã đƣợc quy định nhƣ vậy nhƣng làm sao có thể đảm bảo thực
hiện đúng trên thực tế, lại là vấn đề không đơn giản, nhất là đối với việc thực
hiện quyền hành pháp - trung tâm của quyền lực nhà nƣớc.
Trong các chủ thể thực thi quyền hành pháp, Chính phủ với vị trí là cơ
quan hành chính nhà nƣớc cao nhất của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, cơ quan chấp hành của Quốc hội là chủ thể chủ yếu thực thi quyền hành
pháp bên cạnh các cơ quan khác ở Trung ƣơng và một số cơ quan nhà nƣớc ở
địa phƣơng. Do vậy, việc thực thi quyền hành pháp của Chính phủ sẽ tác động
trực tiếp tới cơ cấu quyền lực nhà nƣớc và tới toàn bộ các lĩnh vực của đời
sống xã hội. Với mong muốn xây dựng đƣợc những luận cứ ban đầu về quyền
hành pháp của Chính phủ, vị trí, vai trò, mối quan hệ giữa Chính phủ trong
việc thực thi quyền hành pháp với các cơ quan nhà nƣớc thuộc các nhánh
quyền lực khác và phát huy hơn nữa hiệu quả việc thực thi quyền hành pháp
của Chính phủ ở nƣớc ta hiện nay hƣớng tới “…xây dựng hệ thống cơ quan
hành pháp thống nhất, thông suốt, hiện đại….”[20, tr.6], học viên đã lựa chọn
đề tài: “Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013” làm
đề tài luận văn thạc sĩ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu
Trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nƣớc, quyền hành pháp và cách tổ
chức thực hiện, cũng nhƣ vị trí, vai trò và ảnh hƣởng của quyền này trong

1

thực tế là một đề tài đƣợc khá nhiều học giả nghiên cứu. Các công trình
nghiên cứu của các học giả trong nƣớc và nƣớc ngoài là những tri thức hết
sức quý báu cho công cuộc xây dựng đất nƣớc và cải cách hành chính ở nƣớc
ta hiện nay, có thể kể đến các công trình nhƣ: Quyền hành pháp và tổ chức
quyền hành pháp ở Việt Nam, Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả Nguyễn
Thị Hà, Khoa Luật - Đại học Quốc gia, năm 2010; Cơ chế phân công, phối
hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành
pháp và tư pháp ở nước ta hiện nay, Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả Đào
Văn Thắng, Đại học Luật Hà Nội, năm 2008; Quyền hành pháp - Những vấn
đề lý luận và thực tiễn vận dụng ở một số nước trên thế giới , Luận văn thạc sĩ
luật học của tác giả Nguyễn Tƣ Long, Đại học Luật Hà Nội, năm 2001….
Cùng với các giáo trình, sách chuyên khảo nhƣ: Quyền hành pháp và chức
năng của quyền hành pháp của GS. TS Lê Minh Tâm; Sự hạn chế quyền lực
Nhà nước, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, H. 2005, Chính phủ trong nhà
nước pháp quyền, NXB. Đại học Quốc gia Hà Nội, H.2008 của GS.TS.
Nguyễn Đăng Dung; Hiến pháp: Những vấn đề lý luận và thực tiễn (sách
chuyên khảo), NXB. Đại học quốc gia Hà Nội, H. 2011, đồng chủ biên
GS.TS. Nguyễn Đăng Dung - GS.TS. Phạm Hồng Thái - TS. Vũ Công Giao;
Luật Hành chính Việt Nam, NXB. Giao thông Vận tải, H.2009, Nhập môn
hành chính nhà nước, NXB. Thành phố Hồ Chí Minh, H.1996 của GS.TS
Phạm Hồng Thái - GS.TS Đinh Văn Mậu; Luật hành chính Việt Nam, NXB.
Đại học Quốc gia Hà Nội, H.2010 của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt….
Bên cạnh đó còn rất nhiều các bài viết của GS.TSKH Đào Trí Úc, GS.TS
Nguyễn Đăng Dung, GS.TS Phạm Hồng Thái, GS.TS. Thái Vĩnh Thắng,
GS.TS Hoàng Thị Kim Quế, PGS.TS Bùi Xuân Đức, PGS.TS Vũ Thƣ, TS.
Phạm Tuấn Khải, TS Đặng Minh Tuấn …. đăng trên các tạp chí chuyên
ngành đề cập đến quyền hành pháp, chức năng, vị trí, vai trò, cách tổ chức
hoạt động trong cơ cấu quyền lực nhà nƣớc. Mặc dù đã có rất nhiều các công
trình nghiên cứu có liên quan, tuy nhiên đến nay vẫn chƣa có công trình nào

nghiên cứu một cách toàn diện, đầy đủ về quyền hành pháp của Chính phủ
2


một chủ thể chủ yếu thực thi quyền hành pháp cả trên phƣơng diện lý luận
cũng nhƣ thực tiễn, đặc biệt trong quá trình triển khai thi hành Hiến pháp năm
2013. Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài lại một lần nữa cho phép học viên khẳng
định tính cấp thiết của luận văn.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
* Mục đích nghiên cứu
Học viên mong muốn đạt đƣợc những mục tiêu tổng quát đối với luận văn của
mình đó là:
- Luận văn hƣớng tới mục tiêu nhằm tiếp tục đổi mới và hoàn thiện chức năng
thực thi quyền hành pháp của Chính phủ nƣớc ta trong giai đoạn mới đáp ứng
những yêu cầu của Hiến pháp 2013 vừa đƣợc ban hành, hƣớng tới xây dựng một
Chính phủ mạnh, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, đảm bảo hệ thống hành chính nhà
nƣớc thông suốt phát huy mạnh mẽ tính dân chủ, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền
Việt Nam xã hội chủ nghĩa.
- Luận văn sẽ góp một phần nhỏ trong việc nghiên cứu những vấn đề lý luận
và thực tiễn về quyền hành pháp ở nƣớc ta, trở thành một trong những tài liệu tham
khảo có ý nghĩa, phục vụ cho việc cải cách hành chính nhà nƣớc và nâng cao hiệu
quả thực thi quyền hành pháp của Chính phủ trong thực tiễn.
* Nhiệm vụ nghiên cứu
Trên cơ sở những mục tiêu tổng quát kể trên, học viên xác định một số mục
tiêu cụ thể cần phải thực hiện để đạt đƣợc mục tiêu tổng quát nhƣ sau:
- Xây dựng đƣợc những luận cứ ban đầu về quyền hành pháp của Chính phủ
nhƣ: Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò về quyền hành pháp của Chính phủ.
- Đánh giá thực trạng việc thực thi quyền hành pháp của Chính phủ nƣớc ta
qua các giai đoạn lịch sử để thấy rõ đƣợc những ƣu điểm, nhƣợc điểm, nguyên nhân
của những hạn chế, yếu kém trong quá trình Chính phủ thực hiện chức năng hành

pháp của mình.

3


- Nghiên cứu đƣa ra những kiến nghị và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả
thực thi quyền hành pháp của Chính phủ.
4. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu
* Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về quyền hành
pháp trong cơ cấu quyền lực nhà nƣớc, về quyền hành pháp của Chính phủ quy
định trong Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính phủ qua các thời kỳ và đánh giá thực
tiễn thực thi quyền hành pháp của Chính phủ trong những năm gần đây, đặc biệt là
sau khi Hiến pháp 2013 đƣợc ban hành, đồng thời cũng mở rộng nghiên cứu quyền
hành pháp của một số quốc gia khác trên thế giới. Qua đó thấy đƣợc những hạt
nhân hợp lý góp phần nâng cao hiệu quả thực thi quyền hành pháp ở nƣớc ta.
* Phạm vi nghiên cứu
Ở Việt Nam, mặc dù Hiến pháp chỉ quy định Chính phủ là cơ quan thực hiện
quyền hành pháp, tuy nhiên trên thực tế quyền hành pháp đƣợc thực hiện bởi khá
nhiều chủ thể, bao gồm cả chủ thể nắm quyền hành pháp ở Trung ƣơng và chủ thể
nắm quyền hành pháp ở địa phƣơng trong một khuôn khổ, mức độ nhất định nào
đó. Vì vậy, trong phạm vi nghiên cứu luận văn chỉ tập trung nghiên cứu quyền hành
pháp đƣợc thực thi bởi Chính phủ - chủ thể chủ yếu thực thi quyền hành pháp mà
không nghiên cứu việc thực thi quyền hành pháp của các chủ thể khác. Đồng thời,
cũng để đánh giá đƣợc thực tiễn thực thi quyền hành pháp của Chính phủ một cách
chính xác và đầy đủ nhất, học viên chỉ nghiên cứu số liệu hoạt động của Chính phủ
từ năm 2001 cho đến nay.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Trên cơ sở phƣơng pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa
duy vật lịch sử, luận văn vận dụng trực tiếp những vấn đề phƣơng pháp luận của

phép biện chứng duy vật. Luận văn cũng sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu cụ
thể nhƣ: Phƣơng pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, đối chiếu, thống kê, khảo sát
thực tế, sử dụng biểu đồ minh họa....
4


6. Những đóng góp của luận văn
- Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần hoàn thiện lý luận về quyền
hành pháp, đặc biệt lý luận về quyền hành pháp của chủ thể chủ yếu thực thi
quyền hành pháp - Chính phủ. Qua đó góp phần nhận thức đầy đủ hơn về vị
trí, vai trò, chức năng của Chính phủ trong bộ máy nhà nƣớc.
- Đánh giá những ƣu điểm và hạn chế trong các quy định của pháp luật
cũng nhƣ việc thực thi những quy định đó trong thực tiễn về quyền hành pháp
của Chính phủ trong lịch sử từ Hiến pháp 1945 đến nay đặc biệt là những vấn
đề về quyền hành pháp của Chính phủ mà Hiến pháp 2013 vừa đƣợc ban
hành.
- Đƣa ra những phƣơng hƣớng và giải pháp đẩy mạnh việc thực thi
quyền hành pháp của Chính phủ theo tinh thần Hiến pháp 2013.
7. Ý nghĩa của Luận văn
Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo, nghiên cứu, học tập.
Những kiến nghị, đề xuất của luận văn sẽ cung cấp những luận cứ khoa học
phục vụ công tác lập pháp và góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động thực tiễn
của Chính phủ trong thời gian tới.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nô ̣i dung của
đề tài nghiên cứu gồm 3 chƣơng:
Chương 1. Lý luận chung về quyền hành pháp của Chính phủ
Chương 2. Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013
và thực trạng bảo đảm quyền hành pháp của Chính phủ đáp ứng các yêu cầu
của Hiến pháp mới

Chương 3. Quan điểm và đề xuất đổi mới tổ chức và hoạt động của
Chính phủ đáp ứng yêu cầu của Hiến pháp năm 2013 về quyền hành pháp của
Chính phủ

5


CHƢƠNG 1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUYỀN HÀNH PHÁP
CỦA CHÍNH PHỦ
1.1. Khái quát chung về quyền hành pháp của Chính phủ
1.1.1. Vị trí, vai trò của Chính phủ
Chính phủ tiếng Anh là government, tiếng Pháp là gouvernement có
nghĩa là “cai trị”. Có thể nói đây là bộ máy công quyền với đầy đủ ý nghĩa cổ
điển nhất của nó theo định nghĩa của V.I. Lênin: Nhà nƣớc là một bộ máy cai
trị [27, tr.210]. Là một bộ phận quan trọng trong chính quyền nhà nƣớc, chính
phủ bắt đầu xuất hiện từ sau những cuộc cách mạng tƣ sản, đƣợc giai cấp tƣ
sản thành lập ra để cai trị đất nƣớc theo ý chí của mình. Ở những nơi cách
mạng tƣ sản giành thắng lợi hoàn toàn thì quyền lực nhà nƣớc ở đó không có
sự phân chia giữa giai cấp thống trị tƣ sản và phong kiến. Ở đó, bộ máy công
quyền nằm trong tay Chính phủ, công cụ của giai cấp tƣ sản. Ở những nơi
cách mạng tƣ sản không dành đƣợc thắng lợi triệt để, thì quyền lực của đất
nƣớc có sự phân chia giữa giai cấp tƣ sản và giai cấp phong kiến. Trong cơ
chế đó vẫn tồn tại các vị vua với một số quyền hành nhất định. Dần dần với
sự lớn mạnh của giai cấp tƣ sản, quyền lực của nhà vua chỉ còn mang tính
hình thức đại diện.
Vị trí pháp lý của chính phủ đƣợc bộc lộ rất rõ trong mối quan hệ giữa
chính phủ với nghị viện. Đây là mối quan hệ tạo nên nền móng cơ bản cho
những nhà nƣớc tƣ sản. Cũng nhƣ mối quan hệ giữa chính phủ với đảng phái
chính trị, mối quan hệ giữa chính phủ với nghị viện phụ thuộc vào chính thể
của mỗi một nhà nƣớc. Trong những nhà nƣớc theo chính thể nghị viện, đảng

chiếm đa số ghế trong nghị viện trở thành đảng cầm quyền, có quyền đứng ra
thành lập chính phủ, chính phủ trong chính thể này phải chịu trách nhiệm
trƣớc nghị viện, chịu sự kiểm tra, giám sát của nghị viện, thậm chí còn có thể
bị nghị viện bãi miễn khi không còn tín nhiệm. Nhƣng trên thực tế, chính phủ
6


trong những chính thể này bao giờ cũng chế ƣớc nghị viện, xuất phát từ việc
chính phủ do đảng chiếm đa số ghế trong nghị viện thành lập nên, luôn buộc
nghị viện phải thông qua những quyết định thể hiện ý chí của mình. Ở những
quốc gia theo chính thể cộng hòa tổng thống, chính phủ không phụ thuộc và
không chịu trách nhiệm trƣớc nghị viện, chính phủ đơn thuần chỉ là cơ quan
thực thi các văn bản của nghị viện, chính phủ không có quan hệ gì với nghị
viện về mặt pháp lý, trừ quyền phủ quyết các đạo luật của nghị viện. Đây là
những quốc gia theo nguyên tắc phân quyền triệt để, sử dụng hệ thống kiềm
chế và đối trọng trong hệ thống các cơ quan nhà nƣớc, không có một cơ quan
nào đƣợc trội hơn các cơ quan nhà nƣớc khác.
Bên cạnh mối quan hệ với nghị viện, vị trí, vai trò của Chính phủ còn
đƣợc thể hiện trong mối quan hệ với nguyên thủ quốc gia. Trong những nhà
nƣớc theo chính thể cộng hòa tổng thống, tổng thống tự mình thực hiện quyền
lãnh đạo đối với chính phủ. Trong những nhà nƣớc theo chính thể cộng hòa
nghị viện hay nhà nƣớc quân chủ đại nghị, mối quan hệ giữa nguyên thủ quốc
gia với chính phủ đƣợc thực hiện một cách hình thức thông qua thủ tƣớng.
Hoạt động của nguyên thủ quốc gia đơn thuần chỉ là phê chuẩn các hoạt động
đã rồi của chính phủ. Sự tham gia hoàn toàn mang tính hình thức theo công
thức “Nhà vua trị vì mà không cai trị”.
Giống nhƣ ở các nƣớc tƣ bản phát triển, vị trí, vai trò thực tế của chính
phủ các nƣớc đang phát triển cũng đƣợc thể hiện hết sức đa dạng và phụ
thuộc vào loại hình chính thể của các quốc gia này. Ở những nƣớc theo chính
thể cộng hòa tổng thống, áp dụng nguyên tắc phân quyền thì chính phủ do

tổng thống đứng đầu đƣợc xem xét nhƣ là một trong những nhánh quyền lực
nhà nƣớc, ngang hàng với các nhánh quyền lực nhà nƣớc khác. Ở những nƣớc
không công nhận việc áp dụng học thuyết phân quyền, quyền lực nhà nƣớc là
thống nhất, thì chính phủ chỉ đƣợc quy định là cơ quan chấp hành và hành
chính nhà nƣớc cao nhất. Chính phủ không đƣợc thừa nhận là một nhánh
7


quyền lực nhà nƣớc cao nhất. Cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất chỉ duy
nhất có nghị viện (Quốc hội) - cơ quan đại diện do nhân dân trực tiếp bầu ra.
Còn ở những nhà nƣớc có ảnh hƣởng của nền thuộc địa Pháp, thì chính phủ
đƣợc chia hoạt động ra làm hai phần: chính phủ và nội các. Các phiên họp của
chính phủ do tổng thống chủ tọa thông qua những quyết định quan trọng ở
tầm vĩ mô. Còn các phiên họp của nội các, không có tổng thống tham gia, do
thủ tƣớng chủ tọa quyết định những vấn đề nhỏ có tính chất trù bị cho các
phiên họp chính phủ do tổng thống chủ tọa.
Tóm lại, chính phủ là một trong những nhánh quyền lực nhà nƣớc song
song với lập pháp và tƣ pháp, và là vũ khí cơ bản để thực hiện chính sách đối
nội và đối ngoại của mỗi nhà nƣớc. Mặc dù trong những chính thể đa dạng và
phức tạp của các quốc gia thì chính phủ tuy có đƣợc quy định khác nhau
nhƣng tựu chung lại đây vẫn là cơ quan quan trọng bậc nhất trong hệ thống
các cơ quan nhà nƣớc ở mỗi quốc gia.
1.1.2. Khái niệm quyền hành pháp
Học thuyết phân quyền đƣợc hoàn thiện vào thế kỷ 18, thời kỳ cách
mạng tƣ sản. Mục tiêu của học thuyết này là chống lạm quyền, bảo vệ con
ngƣời. Học thuyết này nhận thức bộ máy cai trị đặt dƣới sự kiểm soát tối cao
của nhà vua là đối tƣợng cần đƣợc kiểm soát. Khái niệm hành pháp ra đời với
ý nghĩa bộ máy đó phải hoạt động trên cơ sở các quyết nghị của cơ quan đại
diện của dân chúng - tức ngành lập pháp. Chính vì vậy, khái niệm hành pháp
thời kỳ đầu của cách mạng tƣ sản có một ý nghĩa rất thụ động. Montesquieu

hiểu hành pháp là: quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp. Một
cách tổng quát, quyền hành pháp theo học thuyết này đƣợc hiểu là quyền sử
dụng các lực lƣợng vật chất của quốc gia để giữ gìn an ninh đối nội và đối
ngoại. Quyền hành pháp, nhƣ vậy là quyền cai trị theo luật. Trong lý thuyết
của Montesquieu, quyền hành pháp chỉ tham gia vào việc lập pháp bằng chức
năng ngăn cản, chứ không chen vào bàn cãi công việc, mà cũng không phải
8


làm các kiến nghị. Nhƣ vậy, quyền hành pháp theo lý thuyết phân quyền chỉ
có quyền ngăn cản mà không có quyền trình kiến nghị lên ngành lập pháp hay
bàn thảo luật cùng với ngành lập pháp [4].
Ngày nay, quyền lực của Chính phủ đã đƣợc mở rộng rất nhiều trong các
chính thể. Khái niệm quyền hành pháp đó không đủ để khái quát thẩm quyền
của Chính phủ. Phân tích sự tổng quát nhất của các Chính phủ hiện nay là
lãnh đạo quốc gia, ấn định những mục tiêu của quốc gia, phác thảo chƣơng
trình hành động của quốc gia. Cho nên nhiều Hiến pháp của các quốc gia trên
thế giới khi quy định về quyền hành pháp thƣờng chỉ ra nhiệm vụ chính yếu
của hành pháp là hoạch định chính sách và điều hành chính sách. Điều 20
Hiến pháp của Pháp quy định: “Chính phủ Pháp xác định và thực hiện chính
sách quốc gia”, Hiến pháp của Đức quy định tại Điều 64: “Thủ tướng Liên
bang quy định đường lối chiến lược trong lĩnh vực chính trị và chịu trách
nhiệm về điều đó”. Điều 95 Hiến pháp Italia cũng quy định: “Thủ tướng lãnh
đạo chính sách chung của Chính phủ và chịu trách nhiệm về chính sách
chung của Chính phủ”. Hiến pháp Hà Lan quy định tại Điều 146: “Hội đồng
Bộ trưởng lãnh đạo chính sách đối nội và đối ngoại của Cộng hòa Hà Lan”.
Nhƣ vậy, có thể hiểu quyền hành pháp là quyền hoạch định và điều hành
chính sách quốc gia [4].
Ở nƣớc ta, trong cơ cấu quyền lực nhà nƣớc quyền hành pháp là một
khái niệm chung dùng để chỉ một quyền hay một nhánh quyền lực nhà nƣớc.

Còn trong khoa học pháp lý nƣớc ta hiện nay, vẫn có những quan niệm khác
nhau về quyền hành pháp, hiểu theo cách đơn giản nhất quyền hành pháp
chính là quyền thi hành pháp luật hay “quyền hành pháp có vai trò chấp hành
quyền lập pháp (chấp hành các đạo luật), đưa các đạo luật vào thực tiễn cuộc
sống” [26, tr.44], “Quyền hành pháp là quyền thi hành pháp luật và tổ chức
đời sống xã hội theo pháp luật, quyền hành pháp được thực hiện bằng thẩm
quyền: ban hành chính sách quản lý, ra quyết định quy phạm hành chính
9


bằng hoạt động lập quy, áp dụng pháp luật bằng việc ra quyết định hành
chính cá biệt cụ thể, tổ chức phục vụ đời sống xã hội để bảo đảm thực hiện lợi
ích công cộng” [19, tr.24]. Nhƣ vậy, với cách biểu đạt, quan niệm có khác
nhau, nhƣng các tác giả đều có điểm chung về quyền hành pháp “là quyền tổ
chức thi hành luật hay pháp luật”. Điều này xuất phát từ một thực tiễn là:
trong xã hội con ngƣời chung sống với nhau thành một cộng đồng dù lớn hay
nhỏ, một công xã, một tổ chức, cộng đồng dân cƣ, một quốc gia, thậm chí cả
thế giới, đòi hỏi đều phải có những quy tắc, chuẩn mực chung để chung sống,
đồng thời đòi hỏi những quy tắc đó phải đƣợc tổ chức thi hành - đƣa vào đời
sống công cộng [16, tr.310]. Còn theo nghĩa rộng, quyền hành pháp đƣợc xem
nhƣ quyền năng trực tiếp trong hoạch định, đệ trình chính sách và thực thi
chính sách. So với quyền lập pháp và quyền tƣ pháp, thì quyền hành pháp có
đặc trƣng cơ bản là hành động để đƣa pháp luật vào cuộc sống. Nếu Quốc hội
có chức năng ban hành pháp luật, các cơ quan tƣ pháp xét xử các hành vi vi
phạm pháp luật, thì hành động của Chính phủ là đề xuất chính sách, pháp luật
để Quốc hội phê chuẩn, thông qua để rồi theo nhiệm vụ, quyền hạn của mình,
Chính phủ lại thực thi chính sách, pháp luật. Nhƣ vậy, hành pháp hiểu theo
nghĩa rộng không chỉ bó hẹp ở chấp hành pháp luật, mà còn ở việc định
hƣớng chính sách và tổ chức thực hiện chính sách.
Từ những phân tích trên, chúng ta có thể đƣa ra khái niệm về quyền hành

pháp của Chính phủ: Quyền hành pháp của Chính phủ là một bộ phận của
quyền lực Nhà nước được giao cho Chính phủ - cơ quan hành chính Nhà
nước cao nhất nhằm tổ chức việc thi hành pháp luật, hoạch định và điều hành
chính sách quốc gia.
1.1.3. Đặc điểm, nội dung quyền hành pháp của Chính phủ
1.1.3.1. Đặc điểm quyền hành pháp của Chính phủ
Trong chế độ quân chủ chuyên chế, quyền lực hành pháp cũng đồng nhất
là toàn bộ quyền lực nhà nƣớc, trong bản thân nó chứa đựng yếu tố quyền lực
10


lập pháp và cả quyền tƣ pháp. Khi chuyển từ chế độ quân chủ chuyên chế
sang chế độ quân chủ hạn chế và chế độ cộng hòa thì mới bắt đầu có sự phân
định giữa quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp. Đây là bƣớc tiến quan trọng
trên con đƣờng dân chủ và pháp quyền, bản thân sự phân công quyền lực giữa
các cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc tạo nên sự hạn chế quyền lực bởi quyền
lực và bởi pháp luật. Sự hạn chế ở đây là sự hạn chế của chính quyền lực nhà
nƣớc và sự hạn chế của từng nhánh quyền lực nhà nƣớc.
Ngày nay, việc tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở các nƣớc không
giống nhau, mỗi nƣớc có cách tổ chức riêng của mình. Tuy nhiên, quyền hành
pháp nhìn chung chỉ do các cơ quan hành chính nhà nƣớc ở Trung ƣơng thực
hiện (Tổng thống, Chính phủ, Thủ tƣớng, các bộ, cơ quan hành chính nhà
nƣớc và bộ máy thuộc các bộ đóng tại các địa phƣơng, không phải của địa
phƣơng) và ngƣời ta chỉ coi những cơ quan này mới là cơ quan nhà nƣớc, còn
các thể chế chính quyền địa phƣơng không đƣợc coi là những cơ quan nhà
nƣớc mà là những thể chế tự quản. Những thể chế tự quản ở địa phƣơng thực
hiện quyền lực hành chính, tuy rằng về tổ chức các thể chế chính quyền địa
phƣơng lại có dáng dấp tổ chức nhƣ chính quyền trung ƣơng. Trong khi đó, ở
Việt Nam chính quyền địa phƣơng các cấp đều là cơ quan nhà nƣớc. Đây là
điểm khác nhau cơ bản có tính nguyên tắc về tổ chức bộ máy nhà nƣớc ở Việt

Nam và các nƣớc, điều này trong một mức độ nhất định cũng ảnh hƣởng tới
hoạt động nhà nƣớc.
Khác với quyền lập pháp và quyền tƣ pháp, quyền hành pháp ở Việt
Nam đƣợc phân công tới các cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng, tới cộng đồng
lãnh thổ. Nhƣ vậy, quyền hành pháp ở Việt Nam đƣợc thực hiện bởi toàn bộ
hệ thống các cơ quan hành chính nhà nƣớc ở Trung ƣơng và địa phƣơng và cả
các cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng - Hội đồng nhân dân các cấp
[22]. Tuy nhiên, chủ thể chủ yếu của quyền hành pháp là Chính phủ với tính
chất điển hình của cơ quan này là thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành
11


các hoạt động của đời sống xã hội, do vậy so với các nhánh quyền lực khác,
quyền hành pháp của Chính phủ cũng có những đặc điểm riêng biệt:
- Quyền hành pháp của Chính phủ có tính độc lập tương đối so với các
nhánh quyền lực khác
Với tƣ cách là chủ thể đƣợc giao thực thi quyền hành pháp. Chính phủ có
trách nhiệm đƣa pháp luật vào đời sống xã hội và đảm bảo cho mọi chính
sách pháp luật của Đảng và Nhà nƣớc đƣợc thực hiện và đƣợc tuân thủ một
cách nghiêm minh. Không có tính chấp hành của Chính phủ - chủ thể nắm
quyền hành pháp chủ yếu ở Trung ƣơng thì các văn bản pháp luật của Nhà
nƣớc không thể thực hiện đƣợc. Đồng thời với tính chất là cơ quan chấp hành
của Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất, cơ quan duy nhất do cử
tri cả nƣớc bầu ra, là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Chính phủ có
trách nhiệm phải tuân thủ và thực hiện các luật, nghị quyết của Quốc hội, báo
cáo công tác trƣớc Quốc hội, chịu trách nhiệm giải trình trƣớc Quốc hội về
việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đƣợc phân công. Do vậy, trong hoạt động
thực thi quyền hành pháp của mình, Chính phủ phải chấp hành và tổ chức thi
hành các đạo luật, các nghị quyết của Quốc hội; Chính phủ, Thủ tƣớng Chính
phủ và các thành viên Chính phủ phải chịu trách nhiệm trƣớc Quốc hội. Tuy

nhiên, bên cạnh việc phải phụ thuộc vào Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà
nƣớc cao nhất thì quyền hành pháp của Chính phủ lại có tính độc lập tƣơng
đối so với Quốc hội - chủ thể nắm quyền lập pháp và với cả chủ thể nắm
quyền tƣ pháp. Bởi ngoài tính chấp hành, quyền hành pháp của Chính phủ
còn hàm chứa tính chất hành chính. Hành chính nói một cách ngắn gọn đó là
hoạt động quản lý, điều hành và phục vụ trên tất cả các lĩnh vực hoạt động
của đời sống xã hội trong đó hành chính công giữ vị trí đặc biệt quan trọng.
Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nƣớc cao nhất do cơ quan đại biểu cao
nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất lập ra, thực hiện các
hoạt động chấp hành và điều hành. Mặc dù do cơ quan quyền lực Nhà nƣớc
12


lập ra, nhƣng không có nghĩa là quyền hành pháp của Chính phủ chỉ là quyền
phái sinh từ cơ quan quyền lực. Mà quyền hành pháp của Chính phủ đặt trong
mối quan hệ với quyền lập pháp của Quốc hội và quyền tƣ pháp của Tòa án
có tính độc lập, tác động qua lại và kiểm soát lẫn nhau. Quyền hành pháp của
Chính phủ không chỉ dừng lại ở việc thi hành pháp luật, đệ trình Quốc hội các
dự án luật, pháp lệnh mà còn bao gồm cả việc quản lý, điều hành mọi hoạt
động của đời sống xã hội. Thông qua đó quyền hành pháp của Chính phủ tác
động tới quyền lập pháp của Quốc hội, giúp cho lập pháp định hƣớng hoạt
động của mình, đặc biệt là ban hành pháp luật sao cho phù hợp với yêu cầu,
điều kiện xã hội. Có nhƣ vậy, quyền lập pháp của Quốc hội mới phát huy
đƣợc hiệu quả, đảm bảo thực hiện trong thực tiễn.
- Quyền hành pháp của Chính phủ có tính rộng lớn và bao trùm hơn cả.
Bởi Chính phủ cơ quan hành chính nhà nƣớc cao nhất của cả nƣớc, thống nhất
thực hiện việc quản lý, điều hành, lãnh đạo các hoạt động trong hầu hết các
lĩnh vực của đời sống xã hội về kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, y tế, khoa
học, công nghệ, môi trƣờng, thông tin, truyền thông, đối ngoại, quốc phòng,
an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội; thống nhất quản lý nền hành chính

quốc gia; lãnh đạo công tác của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc
Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp. Cùng với đó Chính phủ với bộ máy
quản lý rộng khắp từ trung ƣơng tới địa phƣơng của mình thông qua đó Chính
phủ thực thi quyền hành pháp của mình trải rộng trên khắp các đơn vị hành
chính, lãnh thổ.
Trong khi đó, Chủ tịch nƣớc chức danh đứng đầu Nhà nƣớc, thay mặt
nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại. Dƣới
những góc độ nhất định cũng có thể coi là một trong những chủ thể thực thi
quyền hành pháp bên cạnh Chính phủ. Tuy nhiên, việc thực thi quyền hành
pháp của Chủ tịch nƣớc chỉ đƣợc thực hiện thông qua một số những nhiệm
vụ, quyền hạn cơ bản nhƣ: Công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh; đề nghị Quốc
13


hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tƣớng Chính phủ, căn cứ vào Nghị quyết
của Quốc hội, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tƣớng Chính phủ,
Bộ trƣởng và thành viên khác của Chính phủ; có quyền tham dự các phiên
họp của Chính phủ hoặc thông qua việc yêu cầu Chính phủ họp bàn về vấn đề
mà Chủ tịch nƣớc xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của
Chủ tịch nƣớc... Cùng với đó, Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân các cấp
cũng là các cơ quan hành pháp ở địa phƣơng, Hội đồng nhân dân là cơ quan
có vai trò rất lớn trong việc tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật của các
cơ quan nhà nƣớc cấp trên cũng nhƣ xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã
hội địa phƣơng. Ủy ban nhân dân là cơ quan trực tiếp thực thi nhiệm vụ đƣa
Hiến pháp và pháp luật vào đời sống trong địa bàn mình quản lý. Nhƣ vậy,
xét trong mối tƣơng quan với Chính phủ, chúng ta có thể thấy rằng quyền
hành pháp của Chính phủ đƣợc thực hiện bao trùm lên mọi lĩnh vực của đời
sống xã hội với một phạm vi rộng lớn trên khắp cả nƣớc, còn việc thực thi
quyền hành pháp của Chủ tịch nƣớc, cũng nhƣ chính quyền địa phƣơng chỉ
đƣợc thực hiện trên một số những lĩnh vực nhất định và bó hẹp trong những

đơn vị hành chính lãnh thổ nhất định thuộc phạm vi quản lý của chính quyền
địa phƣơng nơi đó.
- Quyền hành pháp của chính phủ phản ánh một cách chính xác nhất
những nhu cầu của đời sống xã hội.
Quyền hành pháp không chỉ dừng lại ở việc thi hành Hiến pháp, luật,
nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc
hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc mà nó còn bao gồm cả việc đề xuất,
xây dựng chính sách trình Quốc hội; bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nƣớc và
xã hội, quyền con ngƣời, quyền công dân; bảo đảm trật tự, an toàn xã hội...
Thông qua đó, quyền hành pháp của Chính phủ có tác động và gây ảnh hƣớng
rất lớn đến các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Đồng thời, qua việc tổ
chức triển khai thi hành Hiến pháp, luật của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban
14


thƣờng vụ Quốc hội, quyền hành pháp của Chính phủ còn ghi nhận, phản ánh
lại những đòi hỏi của đời sống xã hội bằng việc Chính phủ đề xuất, xây dựng,
những chính sách mới, những luật, pháp lệnh mới; đề xuất Quốc hội bổ sung,
chỉnh sửa những chính sách, luật, pháp lệnh đã đƣợc ban hành nhƣng không
còn phù hợp, giúp cho việc định hƣớng hoạt động hành pháp sao cho phù hợp
với yêu cầu, điều kiện của xã hội. Có vậy quyền hành pháp mới phát huy hiệu
quả, và có khả năng đảm bảo cho việc thực hiện tốt nhất trên thực tế.
1.1.3.2. Nội dung quyền hành pháp của Chính phủ
Nội dung quyền hành pháp của Chính phủ là những phƣơng diện hoạt động
mà thông qua đó quyền hành pháp của Chính phủ đƣợc triển khai để thực thi pháp
luật và tiến hành các hoạt động quản lý, điều hành và phục vụ xã hội. Theo đó nội
dung của quyền hành pháp đƣợc đặt trong mối quan hệ tác động qua lại với nhau
trong thể thống nhất.
Dựa theo các lĩnh vực, quyền hành pháp của Chính phủ gồm có các nội dung
cơ bản sau:

- Bảo đảm an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội
Trật tự an toàn xã hội là một trong những giá trị xã hội lớn và bảo đảm trật tự
và an toàn xã hội là yêu cầu luôn có tính bức thiết. Xét về mặt lịch sử, chức năng
bảo vệ trật tự và an toàn xã hội xuất phát từ chức năng cảnh sát, đuợc hình thành
sớm nhất và luôn đƣợc chú trọng đầu tƣ nhiều nhất cả về tổ chức bộ máy, lực lƣợng
con ngƣời và các điều kiện vật chất kĩ thuật. Đây là chức năng đặc thù của quyền
hành pháp của Chính phủ, có ý nghĩa rất quan trọng nhƣng đồng thời cũng hết
sức phức tạp, đƣợc tiến hành thƣờng xuyên về thời gian, rộng khắp về không gian
và địa điểm và có tác động trực tiếp tới tất cả mọi ngƣời dân, mọi tổ chức. Việc thực
hiện tốt chức năng bảo đảm trật tự và an toàn xã hội có ảnh hƣởng rất lớn đến hiệu
quả thực hiện các chức năng khác của Chính phủ. Ngƣợc lại, sự yếu kém trong lĩnh
vực bảo đảm trật tự và an toàn xã hội sẽ có ảnh hƣởng tiêu cực tới việc thực hiện
các mặt hoạt động khác của Chính phủ nhƣ quản lí kinh tế, văn hoá, giáo dục.
15


- Quản lí điều hành
Nội dung này của quyền hành pháp có nội dung rất rộng, xuyên suốt tất
cả các lĩnh vực nhƣ kinh tế, văn hoá, xã hội, ngoại giao, an ninh, quốc phòng
với các mặt hoạt động hết sức phong phú và phức tạp nhƣ tài chính, ngân sách
nhà nƣớc, kế toán, kiểm toán, thống kê, chứng khoán, tín dụng, bảo hiểm, tài
sản công, khoa học, công nghệ, môi trƣờng, tài nguyên thiên nhiên… Do tính
chất và phạm vi quản lí rộng lớn và phức tạp đó, chức năng quản lí và
điều hành của quyền hành pháp một mặt phải dựa trên cơ sở của các quan
điểm, chính sách, nghị quyết của Đảng, bảo đảm cho các hoạt động đó phù
hợp với Hiến pháp và pháp luật nhƣng mặt khác nó đòi hỏi Chính phủ phải có
đủ năng lực và thẩm quyền để giải quyết tất cả các vấn đề thuộc phạm vi quản
lí, điều hành một cách nhanh chóng và có hiệu quả. Quản lí, điều hành là quá
trình bao gồm nhiều giai đoạn với nhiều biện pháp và hoạt động khác nhau
nhƣ kế hoạch hoá, tổ chức, chỉ đạo, kiểm tra, xử lí và đòi hỏi phải có đầy đủ

các điều kiện nhƣ nhân sự, thông tin, pháp luật, tài chính. Vì vậy, chức năng
quản lí, điều hành của quyền hành pháp luôn có quan hệ mật thiết với các
chức năng khác và đòi hỏi Chính phủ phải chủ động tạo lập các điều kiện,
đề ra chủ trƣơng và giải pháp phù hợp.
- Bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân
Nội dung này thể hiện trách nhiệm của nhà nƣớc mà trƣớc hết là của
Chính phủ đối với ngƣời dân. Nội dung này của quyền hành pháp bao gồm
nhiều hoạt động cụ thể và đƣợc tiến hành một cách chủ động, linh hoạt
bằng nhiều phƣơng pháp khác nhau nhƣ theo dõi, kiểm tra, phát hiện, ngăn
chặn và xử lí kịp thời các hành vi vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của
công dân đồng thời cũng là những hoạt động thƣờng nhật đƣợc tiến hành theo
đề nghị, yêu cầu của công dân. Trong xu hƣớng mở rộng dân chủ và phát
huy quyền lực nhân dân, phát huy yếu tố con ngƣời, các quyền con ngƣời về
dân sự, chính trị, kinh tế, văn hoá và xã hội đƣợc tôn trọng, khối lƣợng các
16


quyền cơ bản của công dân ngày càng đƣợc ghi nhận nhiều hơn thì phạm vi
của chức năng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân ngày càng mở
rộng và việc thực hiện có hiệu quả chức năng này có ý nghĩa chính trị xã hội
ngày càng lớn, tạo ra niềm tin của nhân dân đối với quyền hành pháp nói
riêng và quyền lực nhà nƣớc nói chung.
- Tổ chức thực thi pháp luật
Với tính chất là cơ quan chấp hành của cơ quan lập pháp, Chính phủ
phải tiến hành các hoạt động của mình phù hợp với quy định của các văn bản
pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành, áp dụng đúng đắn pháp luật để giải
quyết các công việc cụ thể thuộc chức năng nhiệm vụ, quyền hạn đƣợc giao
đồng thời phải tiến hành các hoạt động để bảo đảm cho pháp luật đƣợc
tôn trọng và thực hiện trong thực tế đời sống nhƣ: phổ biến, giáo dục pháp
luật cho cán bộ và nhân dân, kiểm tra việc thực hiện pháp luật, kịp thời ngăn

chặn và xử lí kịp thời các vi phạm pháp luật. Bên cạnh đó, Chính phủ còn có
chức năng lập quy, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hoá,
giải thích, hƣớng dẫn thực hiện các văn bản pháp luật do cơ quan lập
pháp ban hành, kịp thời điều chỉnh các quan hệ mới phát sinh, đáp ứng nhu
cầu quản lí, điều hành. Hoạt động lập quy có ý nghĩa rất quan trọng, góp phần
khắc phục sự thiếu pháp luật và bảo đảm cho hệ thống hành pháp hoạt động
thông suốt, nhất quán.
- Xem xét, xử lý các vi phạm
Nội dung tài phán là mặt hoạt động không thể thiếu để tiến hành xem xét và
xử lí đối với các vi phạm của công dân hoặc nhân viên của bộ máy nhà nƣớc, khi
các vi phạm này chƣa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc áp dụng trách
nhiệm dân sự. Các chế tài đƣợc áp dụng trong trƣờng hợp này là các chế tài hành
chính, vật chất và kỉ luật. Chức năng này có ý nghĩa quan trọng, nó bảo đảm
cho quyền hành pháp của Chính phủ đƣợc tôn trọng, qua đó bảo vệ trật tự xã hội,
bảo đảm kỉ luật lao động và bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.
17


- Tổ chức bộ máy hành pháp
Xuất phát từ tính chất đặc thù của quyền hành pháp, bộ máy hành pháp
là cơ cấu lớn nhất của bộ máy nhà nƣớc, vì vậy làm phát sinh yêu cầu phải có
chức năng này. Để xây dựng đƣợc bộ máy hành pháp mạnh, gọn nhẹ thì
Chính phủ cần phải có nhiều điều kiện và phải tiến hành nhiều giải pháp đồng
bộ, mà trƣớc hết là phải có cơ sở pháp lí vững chắc và đội ngũ cán bộ có đủ
phẩm chất và năng lực để hoàn thành nhiệm vụ đƣợc giao. Các văn bản
pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nƣớc nói chung và bộ máy hành pháp nói
riêng do cơ quan lập pháp ban hành giữ vị trí đặc biệt quan trọng. Tuy nhiên,
cơ sở pháp lí đó chƣa đủ để có thể xây dựng hệ thống cơ quan hành pháp theo
yêu cầu, vì vậy đòi hỏi phải có sự cụ thể hoá bằng các văn bản quy phạm
pháp luật của cơ quan hành pháp. Ví dụ, để bộ có thể hoạt động có hiệu quả

theo đúng chức năng, thẩm quyền đƣợc giao thì cần phải có Nghị định của
Chính phủ quy định chi tiết về vị trí, tính chất, chức năng nhiệm vụ, thẩm
quyền và cơ chế tổ chức và hoạt động; để sắp xếp, bố trí cán bộ, phát triển và
quản lí nguồn nhân lực của bộ máy hành pháp thì cần phải có các văn bản quy
định cụ thể về tiêu chuẩn, cách thức tuyển chọn, bổ nhiệm, khen thƣởng, kỉ
luật... [23, tr.43-45].
Dựa theo tính chất, mức độ, quyền hành pháp bao gồm 2 nội dung cơ
bản: Quyền hành pháp chính trị và quyền lực hành chính điều hành.
Quyền lực hành pháp trong bản thân nó chứa đựng yếu tố chính trị. Điều
đó thể hiện ở quyền ban hành các chính sách, các văn bản quy phạm pháp luật
của Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ và quyền ban hành
chính sách, quyền lập quy (quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật dƣới
luật có hiệu lực ở địa phƣơng) của HĐND và UBND các cấp.
Quyền lực hành chính là quyền điều hành, tổ chức đƣa các chính sách và
pháp luật vào đời sống xã hội bằng các hoạt động mang tính tổ chức - pháp lý
khác nhau. Quyền lực này ở Trung ƣơng đƣợc tập trung vào Thủ tƣớng,
18


nhƣng quyền điều hành của Thủ tƣớng mang tính chất vĩ mô, còn địa phƣơng
thuộc về Chủ tịch UBND điều hành cụ thể. Điều này thể hiện ở quyền ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nƣớc và
ngƣời đứng đầu cơ quan hành chính và đã đƣợc phản ánh vào Luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật theo hƣớng hạn chế dần quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Thủ tƣớng và Bộ trƣởng, Chủ tịch UBND không có
quyền này. Nhƣ vậy, quyền hành pháp chính trị chủ yếu do tập thể quyết định,
còn quyền hành chính điều hành là thuộc về cá nhân ngƣời đứng đầu cơ quan
hành chính. Phải phân định rách ròi nhƣ vậy mới xác định đƣợc quyền, nghĩa
vụ, trách nhiệm của tập thể và cá nhân trong cơ chế cơ quan hành chính nhà
nƣớc ở nƣớc ta là một tập thể.

Quyền lực hành chính là quyền lực trong hành động để thực hiện quyền
hành pháp thông qua việc ban hành các quyết định hành chính - quyết định cá
biệt và thực hiện các hành vi hành chính để quản lý mọi mặt của đời sống xã
hội, đời sống nội bộ trong bộ máy hành chính nhà nƣớc. Những điều này
quyết định tính đặc thù của quyền lực hành chính: tính thứ bậc; tính hệ thống;
tính liên tục. Tất cả những điều này quyết định vị thế thực tế của bộ máy hành
chính, của ngƣời đứng đầu cơ quan hành chính trong cơ cấu bộ máy, cơ cấu
quyền lực nhà nƣớc. Thực tiễn đã chứng minh rằng trong cùng một điều kiện
tự nhiên thiên nhiên, kinh tế - xã hội, nhƣng khi có sự thay thế các nhà hành
chính đứng đầu cơ quan hành chính cũng dẫn đến những sự phát triển thay đổi đời
sống chính trị, kinh tế - xã hội trên một địa bàn lãnh thổ hay một quốc gia.
Để bảo đảm tính liên tục của quyền lực hành pháp và quyền lực hành
chính đòi hỏi bộ máy hành chính đƣợc tổ chức một cách thống nhất, đồng bộ
chịu sự điều hành từ một trung tâm thống nhất đó là Chính phủ và đứng đầu
Chính phủ là Thủ tƣớng. Nhƣng theo quy định của pháp luật ở nƣớc ta, Chính
phủ là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể quyết định theo đa số những vấn
đề thuộc thẩm quyền trên phiên họp thƣờng kỳ (mỗi tháng một lần, trừ trƣờng
hợp họp bất thƣờng) chính điều đó cũng làm cho quyền lực hành pháp bị gián
19