chính sách thu hút sinh viên tốt nghiệp đại học về làm việc tại chính quyền cơ sở (qua thực tế tỉnh nghệ an)

1

HC VIN CHNH TR - HNH CHNH QUC GIA H CH MINH
----------------

Phạm thị thúy hồng

chính sách thu hút sinh viên tốt nghiệp
đại học
về làm việc tại chính quyền cơ sở
(Qua thực tế tỉnh nghệ an)

LUN VN THC S KHOA HC CHNH TR

H NI - 2009

Mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài


2
Trải qua mấy nghìn năm lịch sử dựng nớc và giữ nớc đã chứng minh
rằng, chính quyền trung ơng yếu hay mạnh, đất nớc thịnh hay suy, sự nghiệp
thành hay bại đều có nguyên nhân từ thái độ đánh giá và năng lực tổ chức xây
dựng chính quyền cơ sở. Trong quan điểm của Hồ Chí Minh một lần nữa
khẳng định, chính quyền cơ sở là gốc của chính quyền cách mạng. Chính
quyền cơ sở có vững vàng thì nhà nớc và chế độ mới vững vàng. Quan điểm
đó đến hôm nay vẫn còn nguyên giá trị.
Chính quyền cơ sở (xã, phờng, thị trấn) là nơi trực tiếp giải quyết công việc
của ngời dân, là nơi thực hiện mọi chủ trơng, chính sách của Đảng, pháp luật của
nhà nớc và có vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an

ninh, trật tự, an toàn xã hội ở địa phơng. Chính quyền cơ sở có vai trò đặc biệt
quan trọng trong hệ thống chính trị của nớc ta.
Vì vậy, xây dựng và không ngừng hoàn thiện hệ thống chính trị cấp cơ sở
là đòi hỏi khách quan của chính sự nghiệp xây dựng chủ nghĩa xã hội, là điều
kiện tất yếu đảm bảo cho sự thành công của sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện
đại hoá đất nớc.
Trong những năm qua, đặc biệt từ sau khi triển khai thực hiện Nghị quyết
Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ơng Đảng về "Đổi mới và nâng
cao chất lợng hệ thống chính trị ở cơ sở phờng, xã, thị trấn", các cấp chính
quyền cơ sở thờng xuyên đợc chăm lo củng cố, kiện toàn bớc đầu đã tạo ra
những chuyển biến tích cực, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động
của chính quyền cơ sở, đem lại sự đồng thuận xã hội, ổn định chính trị, phát
triển kinh tế - xã hội, đội ngũ cán bộ trong hệ thống chính trị cấp cơ sở ngày
càng đợc đào tạo, bồi dỡng nhằm nâng cao trình độ lý luận chính trị, chuyên
môn, đợc rèn luyện, thử thách và trởng thành trong thực tiễn. Tuy nhiên, đứng
trớc nhu cầu, nhiệm vụ của giai đoạn cách mạng mới, hệ thống chính trị cấp
cơ sở bộc lộ nhiều hạn chế, trong đó vấn đề cán bộ, công chức làm việc ở
chính quyền cơ sở là một hạn chế quan trọng làm chất lợng hoạt động của hệ
thống chính quyền cơ sở bất cập trớc đòi hỏi thực tiễn. Điều này khiến cho
chính quyền cơ sở trở thành khâu yếu nhất trong hệ thống chính trị nớc ta hiện
nay.
Đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong hệ thống chính quyền cơ sở có
vai trò hết sức quan trọng, họ là những ngời thờng xuyên tiếp xúc và trực tiếp
quan hệ với nhân dân; tổ chức vận động nhân dân thực hiện chủ trơng, đờng


3
lối của Đảng, chính sách, pháp luật của nhà nớc và các hoạt động về đời sống
vật chất, tinh thần của nhân dân ở địa phơng.
Tuy vậy, đội ngũ cán bộ, công chức làm việc ở chính quyền cơ sở vẫn còn

nhiều bất cập, thiếu về số lợng, yếu về chất lợng đặc biệt là chất lợng, trình độ
đào tạo; năng lực quản lý, điều hành cha đáp ứng yêu cầu của đất nớc trong
thời kỳ mới.
Để từng bớc xây dựng đội ngũ cán bộ công chức chính quyền cơ sở đủ về
số lợng, mạnh về chất lợng, đồng bộ về cơ cấu; đảm bảo tính kế thừa, chuyển
tiếp giữa các thế hệ một cách liên tục và vững chắc cần phải tập trung đào tạo,
bồi dỡng đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cơ sở theo tinh thần Nghị
quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII của Đảng Cộng sản Việt Nam
là: "Kiện toàn bộ máy chính quyền cấp cơ sở có sức quản lý, giải quyết kịp
thời, đúng thẩm quyền những vấn đề cuộc sống đặt ra và nhân dân đòi hỏi ".
Bên cạnh chính sách bồi dỡng, đào tạo các cán bộ, công chức đang làm việc
thì vấn đề thu hút đội ngũ trí thức đợc đào tạo cơ bản về làm việc ở chính
quyền cơ sở là một giải pháp rất đáng quan tâm, đặc biệt là thu hút những sinh
viên đã tốt nghiệp ở các trờng đại học, một bộ phận đông đảo của đội ngũ trí
thức, những ngời có trình độ, tuổi trẻ, nhiệt huyết và họ là những ngời đang có
nhu cầu tìm kiếm việc làm.
Thế nhng, trong thực tế, để có một đội ngũ cán bộ công chức cấp cơ sở trẻ
tuổi, có trình độ đại học không đơn giản. Hầu hết các sinh viên ra trờng, kể cả
sinh viên cử tuyển cũng tìm cách ở lại thành phố lập thân, lập nghiệp; một phần
vì họ muốn tiến thân với những kiến thức đã đợc trang bị trong giảng đờng đại
học, một phần vì phần lớn sinh viên vẫn có quan niệm về làm việc ở phờng, xã là
không tơng xứng với trình độ mà họ đợc đào tạo. Hơn nữa, sinh viên mới ra trờng về công tác tại cơ sở thì dù có lý lịch tốt nh thế nào, năng lực giỏi tới đâu
cũng chỉ là nhân viên bình thờng, rồi từng bớc phấn đấu rất gian nan, ở nhiều địa
phơng sinh viên về làm việc ở chính quyền cơ sở không đợc phân công nhiệm vụ
đúng với khả năng của họ, những kiến nghị, sáng kiến của sinh viên mới tốt
nghiệp đại học không đợc coi trọng do định kiến "ngựa non háu đá", "trứng khôn
hơn vịt"; trong khi đó công việc luôn đòi hỏi trách nhiệm cao do thờng xuyên tiếp
xúc trực tiếp với dân nhng chế độ đãi ngộ đối với cán bộ công chức công tác ở
chính quyền cơ sở còn cha tơng xứng. Qua quá trình phấn đấu, họ rất dễ nản lòng,
vì trong môi trờng ấy họ rất lạc lõng, thiệt thòi nên sẵn sàng bỏ việc đi tìm việc

khác nhiều tiện nghi hơn, dễ tiến thân hơn.


4
Cũng trong tình trạng chung đó của cả nớc, hệ thống chính quyền cơ sở
ở Nghệ An cũng đang bộc lộ nhiều hạn chế mà một trong những nguyên nhân cơ
bản là do đội ngũ cán bộ, công chức cấp cơ sở ở đây cha đáp ứng đợc yêu cầu
của thời kỳ mới. Trong thời gian qua, để giải quyết vấn đề này, các cấp chính
quyền ở Nghệ An cũng đã đa ra nhiều giải pháp, chính sách để nâng cao chất lợng cán bộ, công chức làm việc ở chính quyền cơ sở nhng vẫn cha có một chính
sách nào để thu hút sinh viên tốt nghiệp đại học. Trong khi đó, tại Hội nghị Trung
ơng chín khoá X, Đảng ta đã đa ra chủ trơng: " Nghiên cứu chính sách thu hút,
tạo nguồn cán bộ từ học sinh, sinh viên xuất sắc, các nhà khoa học trẻ tuổi để bổ
sung cán bộ cho các lĩnh vực công tác" [33, tr.57].
Trớc thực tiễn đó đặt ra nhu cầu cấp thiết phải hoạch định một chính
sách cụ thể thu hút sinh viên tốt nghiệp đại học về làm việc ở chính quyền cơ
sở nhằm trả lời cho câu hỏi: Làm thế nào để sinh viên tốt nghiệp đại học về
làm việc, gắn bó lâu dài và phát huy hết khả năng, năng lực của họ ở hệ thống
chính quyền cơ sở?
Nhận thức đợc vấn đề này, tôi chọn đề tài "Chính sách thu hút sinh viên
tốt nghiệp đại học về làm việc ở chính quyền cơ sở (qua thực tế tỉnh Nghệ
An)" làm luận văn thạc sĩ Chính trị học.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Những nội dung liên quan đến vấn đề nghiên cứu chính sách nâng cao
chất lợng và thu hút nguồn nhân lực có trình độ về làm việc ở chính quyền
cơ sở đã đợc nhiều nhà khoa học nghiên cứu dới những góc độ khác nhau:
Xây dựng Đảng, Chủ nghĩa xã hội, Kinh tế chính trị, Chính trị học... Các
công trình nghiên cứu của các tác giả đã đợc công bố dới dạng đề tài khoa
học, chuyên đề, khảo sát, luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ và các bài báo
đăng tải trên các sách, báo, tạp chí...
Đáng chú ý là một số công trình nghiên cứu nh:

- Đề tài khoa học do PGS, TS Nguyễn Phú Trọng chủ biên (2002): "Luận cứ
khoa học cho việc nâng cao chất lợng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh
công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nớc". Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
- Đề tài khoa học Độc lập cấp Nhà nớc do GS, TS Hoàng Chí Bảo chủ
nhiệm: "Nghiên cứu một số vấn đề nhằm củng cố tăng cờng hệ thống chính trị
cơ sở trong sự nghiệp đổi mới và phát triển ở nớc ta hiện nay". Học viện chính
trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Kỷ yếu khoa học tập I,II,III.


5
- Đề tài khoa học cấp Bộ do PGS, TS Nguyễn Đăng Thành chủ nhiệm
(2002): "Chính sách và những vấn đề cơ bản chi phối việc hoạch định
chính sách ở Việt Nam" Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh - Viện
Chính trị học.
- GS, TS Hoàng Chí Bảo (2002) "Hệ thống chính trị cấp xã - hiện trạng
và những vấn đề đặt ra", Thông tin chính trị học, (2) tr. 13 - 18.
- Nguyễn Đặng (2004), Chính sách, chế độ đối với những cán bộ, công
chức xã, phờng, thị trấn, Bộ Lao động Thơng binh và Xã hội, Nxb Lao động Thơng binh và xã hội.
- Đề tài của TS Vũ Hoàng Công (2002) "Hệ thống chính trị cơ sở Đặc điểm, xu hớng và giải pháp" - Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí
Minh, Hà Nội.
Liên quan đến đề tài còn có luận văn:
- "Hệ thống chính trị cơ sở ở nông thôn hiện nay - vấn đề và giải pháp",
Luận văn thạc sĩ Cấn Thị Dung (2003).
- "Chính sách đối với đội ngũ cán bộ trong hệ thống chính trị ở cơ sở
tỉnh Nghệ An", Luận văn thạc sĩ Trần Ngọc Danh (2005)
- "Hoàn thiện hệ thống chính trị cơ sở ở nông thôn trên địa bàn tỉnh Kom
Tum hiện nay", Luận văn thạc sĩ Võ Trọng Khoa (2007).
- "Thực thi chính sách phát triển nguồn nhân lực đáp ứng yêu cầu công
nghiệp hoá, hiện đại hoá ở tỉnh Hậu Giang hiện nay", Luận văn thạc sĩ
Nguyễn Thị Ngọc Trang (2008)

Ngoài ra còn có nhiều nhà khoa học, nhà quản lý đã có những công trình,
bài viết về vấn đề thu hút nguồn nhân lực cho chính quyền cơ sở đã đợc đăng
tải trên các tạp chí, các kỷ yếu khoa học, trên mạng Internet...
Nhìn chung, trên các bình diện khác nhau, các tác giả đã nghiên cứu một
cách cơ bản, đi sâu, làm rõ và đa ra những luận cứ khoa học cùng với những kinh
nghiệm thực tiễn nhằm củng cố và tăng cờng hệ thống chính trị cơ sở; nâng cao
chất lợng đội ngũ cán bộ, công chức làm việc ở chính quyền cơ sở trong thời kỳ
đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nớc, trong đó, một giải pháp để
nâng cao chất lợng đội ngũ cán bộ, công chức làm việc ở chính quyền cơ sở là
thu hút nguồn nhân lực có trình độ cao; chu trình hoạch định chính sách và
những quy định cụ thể về chính sách chế độ đối với cán bộ, công chức xã, phờng,


6
thị trấn... Đó là nguồn t liệu quý giá và những gợi ý về phơng pháp luận giúp tôi
kế thừa trong quá trình nghiên cứu thực hiện đề tài của mình.
Tuy nhiên, việc nghiên cứu về vấn đề chính sách thu hút sinh viên tốt
nghiệp đại học về làm việc ở chính quyền cơ sở dới góc độ chính trị học, đặc
biệt là đối với một tỉnh có nhiều đặc thù nh ở Nghệ An vẫn cha có tác giả nào
thực hiện. Vì vậy, tôi mạnh dạn nghiên cứu đề tài này với mong muốn góp
phần luận giải những vấn đề mà lý luận và thực tiễn đã và đang đặt ra từ đó đề
xuất một chính sách mới giải quyết phần nào vấn đề đó.
3. Mục đích, nhiệm vụ, phạm vi nghiên cứu của luận văn
3.1. Mục đích: Trên cơ sở lm rõ quy trình hoạch định chính sách công,
phân tích nhu cầu lựa chọn chính sách thu hút sinh viên tốt nghiệp đại học về
làm việc tại chính quyền cơ sở tỉnh Nghệ An, luận văn đề xuất việc xây dựng
và ban hành, triển khai chính sách này nhằm nâng cao chất lợng đội ngũ cán
bộ, công chức ở cơ sở giai đoạn hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ: Để thực hiện mục đích đó luận văn có nhiệm vụ đề xuất
các quá trình cơ bản sau đây:

- Phân tích làm rõ một số vấn đề lý luận về hoạch định chính sách công.
- Phân tích nhu cầu khách quan của việc lựa chọn chính sách thu hút sinh
viên tốt nghiệp đại học về làm việc ở chính quyền cơ sở (qua thực tế ở Nghệ An).
- Xác định nội dung, ban hành v đa ra một số giải pháp có tính định
hớng cho việc triển khai thực hiện chính sách đó.
3.3. Phạm vi nghiên cứu: Chủ yếu nghiên cứu lý luận về vấn đề hoạch
định chính sách; nghiên cứu thực trạng sinh viên tốt nghiệp đại học và chính
quyền cơ sở ở Nghệ An từ sau Đại hội Đảng lần thứ X.
4. Cơ sở lý luận và phơng pháp nghiên cứu của luận văn
4.1. Cơ sở lý luận: Luận văn đợc thực hiện dựa trên lý thuyết về chính
sách công; quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, t tởng Hồ Chí Minh, đờng
lối, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về chính sách thu hút nguồn
nhân lực cho chính quyền cơ sở, đồng thời tác giả cũng kế thừa có chọn lọc
các phơng pháp nghiên cứu của các công trình và những bài viết của nhiều tác
giả khác đã đợc công bố.
4.2. Phơng pháp nghiên cứu: Đề tài sử dụng phơng pháp lý luận của chủ
nghĩa Mác - Lênin: chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử.
- Phơng pháp logic và lịch sử.
- Phơng pháp so sánh.


7
- Phơng pháp phân tích và tổng hợp.
- Kết hợp phơng pháp xã hội học, đặc biệt coi trọng phơng pháp tổng kết
thực tiễn.
5. Đóng góp mới về khoa học của luận văn
Cung cấp luận chứng, luận cứ cho một sáng kiến chính sách về thu hút
sinh viên tốt nghiệp đại học về làm việc ở chính quyền cơ sở.
6. ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Về mặt lý luận

- Góp phần hệ thống hoá những bớc cơ bản trong quy trình hoạch định
chính sách công
- Góp phần nâng cao nhận thức lý luận về vai trò của hệ thống chính
quyền cơ sở và vai trò của chính sách nâng cao chất lợng đội ngũ cán bộ công
chức làm việc ở chính quyền cơ sở.
- Đề xuất những nội dung cơ bản và giải pháp nhằm thực thi chính sách
thu hút sinh viên tốt nghiệp đại học về làm việc tại chính quyền cơ sở đạt hiệu
quả cao.
6.2. Về mặt thực tiễn
- Luận văn có thể đợc dùng tài liệu tham khảo trong nghiên cứu, giảng
dạy, công tác nhân sự, công tác quản lý nhà nớc; cung cấp những luận cứ khoa
học cho các nghiên cứu hoặc hoạch định chính sách phát triển nguồn nhân
lực, đặc biệt là nguồn nhân lực chất lợng cao.
- Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo nghiên
cứu, giảng dạy ở các Trung tâm Chính trị, Trờng Chính trị tỉnh và trờng đại
học nớc ta nói chung, ở Nghệ An nói riêng.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, gồm có 2
chơng và 5 tiết.
Chơng 1
cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoạch định
chính sách thu hút sinh viên tốt nghiệp đại học
về làm việc ở chính quyền cơ sở
1.1. Một số vấn đề lý luận về hoạch định chính sách công

1.1.1. Các cách tiếp cận chính sách công
1.1.1.1. Quan niệm về chính sách công (Public Policy)


8

Chính sách là khái niệm thờng đợc đề cập trong khoa học hành chính nhng thực sự nó còn là phạm trù của khoa học chính trị.
Thuật ngữ "chính sách" đợc sử dụng rộng rãi trên sách báo, trên các phơng tiện thông tin đại chúng và trong đời sống xã hội. Hiểu một cách đơn
giản, chính sách là chơng trình hành động do các nhà lãnh đạo hay nhà quản
lý đề ra để giải quyết một vấn đề nào đó thuộc phạm vi thẩm quyền của mình.
Theo James Anderson: "Chính sách là một quá trình hành động có mục
đích theo đuổi bởi một hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vấn đề
mà họ quan tâm". Hay Chính sách cũng là những hoạt động nên hay không
nên làm do nhà nớc quyết định lựa chọn[50, tr.45].
William Jenkin: Chính sách cũng là một tập hợp các quyết định có liên
quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm nhà chính trị gắn liền với
việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt đợc mục tiêu đó. (William
Jenkin, 1978) [50, tr.56].
Căn cứ từ hiện thực chính sách ở nớc ta, từ góc độ nghiên cứu khác nhau các
nhà nghiên cứu trong nớc đã đa ra một số quan niệm về chính sách:
- Từ cách phân biệt "chính sách" theo "nghĩa rộng" và "chính sách" theo
"nghĩa hẹp". Các tác giả Nguyễn Hữu Đổng và Lê Minh Quân định nghĩa:"
chính sách với nghĩa rộng (nghĩa chung nhất) là tổng thể các quan điểm, các
biện pháp mà chủ thể lãnh đạo, quản lý (Đảng, Nhà nớc và các tổ chức chính
trị xã hội ) tác động lên đối tợng quản lý nhằm đạt đến một mục tiêu nào đó
trong một khoảng thời gian nhất định". Còn "chính sách" theo nghĩa hẹp, là
một "quy định cụ thể nào đó nhằm thực hiện đờng lối, nhiệm vụ trong một
thời gian nhất định"[35, tr.45].
- Trong bài "Mấy khía cạnh lý luận về chính sách", tác giả Vũ Hoàng
Công đa ra định nghĩa: "chính sách là các tổng thể những quy định pháp lý có
tính nhất quán, thể hiện thái độ quan điểm của nhà nớc trong việc khuyến
khích hoặc hạn chế hoạt động nào đó trong các lĩnh vực nào đó của một số đối
tợng nào đó của xã hội "[63, tr.200].
- Theo tác giả Nguyễn Đăng Thành, "chính sách là tập hợp những văn
bản theo một hớng nhất định đợc quyết định bởi chủ thể cầm quyền nhằm quy
định quá trình hành động của những đối tợng nào đó, để giải quyết những vấn

đề mà nhóm chủ thể - đối tợng đó quan tâm theo một phơng thức nhất định để
phân bổ giá trị "[63, tr.12].


9
Về nghĩa hẹp, các chính sách có thể đợc đề ra và thực hiện ở những tầng
nấc khác nhau: Chính sách của Liên hiệp quốc, chính sách của một đảng,
chính sách của Chính phủ, chính sách của một bộ, chính sách của chính quyền
địa phơng, chính sách của một tổ chức, đoàn thể, hiệp hội...
Các tổ chức, các hiệp hội, đoàn thể...có thể đề ra những chính sách riêng
biệt để áp dụng trong phạm vi một tổ chức, hiệp hội hay đoàn thể đó. Các
chính sách này nhằm giải quyết những vấn đề đặt ra cho mỗi tổ chức, chúng
chỉ có hiệu lực thi hành trong tổ chức đó, vì vậy, chúng mang tính chất riêng
biệt và đợc coi là những "chính sách t", tuy trên thực tế khái niệm "chính sách
t" hầu nh không đợc sử dụng.
Những chính sách do các cơ quan hay các cấp chính quyền trong bộ máy
nhà nớc ban hành nhằm giải quyết những vấn đề có tính cộng đồng đợc gọi là
chính sách công. Khoa học chính sách nghiên cứu các chính sách nói chung,
nhng chủ yếu tập trung vào việc nghiên cứu các chính sách công nhằm mục
tiêu nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý của nhà nớc.
Vậy chính sách công là gì?
ở các nớc phát triển và các tổ chức kinh tế quốc tế, thuật ngữ "chính sách
công" đợc sử dụng rất phổ biến. Cụ thể nêu ra một số quan điểm sau:
Chính sách công là cái mà chính phủ lựa chọn làm hay không làm
(Thomas R. Dye, 1985) [23, tr.103].
Chính sách công là một kết hợp phức tạp những lựa chọn có liên quan lẫn
nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động, do các cơ quan nhà nớc hay
các cơ quan chức năng nhà nớc đề ra (William N. Dunn, 1992) [36, tr.85].
Chính sách công bao gồm các quyết định chính trị để thực hiện các chơng trình nhằm đạt đợc những mục tiêu xã hội (Charle L. Cochran and Eloise
F. Malone, 1995) [50, tr.158].

Nói cách đơn giản nhất, chính sách công là tổng hợp các hoạt động của
chính phủ/ chính quyền, trực tiếp hoặc thông qua tác nhân bởi vì nó có ảnh hởng tới đời sống của công dân. (B. Guy Peters, 1999) [50, tr.92].
Chính sách là một quá trình hành động có mục đích mà một cá nhân
hoặc một nhóm theo đuổi một cách kiên định trong việc giải quyết vấn đề
(James Anderson, 2003) [50, tr 109].
Chính sách công là một quá trình hành động hoặc không hành động của
chính quyền để đáp lại một vấn đề công cộng. Nó đợc kết hợp với các cách
thức và mục tiêu chính sách đã đợc chấp thuận một cách hình thức, cũng nh


10
các quy định và thông lệ của các cơ quan chức năng thực hiện những chơng
trình (Kraft and Furlong, 2004) [50, tr.95]
B. Guy Peter: Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của nhà nớc
có ảnh hởng một cách trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi ngời
dân. (B. Guy Peter, 1990) [50, tr.130].
Hoa Kỳ: Chính sách công là tất cả những công việc mà chính quyền thi
hành đến dân [18, tr.183].
Từ các quan niệm trên, chính sách công có thể đợc nhìn nhận nh sau:
Trớc hết, là một chính sách của nhà nớc, của chính phủ (do nhà nớc, do
chính phủ đa ra), là một bộ phận thuộc chính sách kinh tế và chính sách nói
chung của mỗi nớc.
Thứ hai, về mặt kinh tế, chính sách công thể hiện hoạt động cũng nh
quản lý đối với khu vực công, phản ánh việc đảm bảo hàng hoá, dịch vụ công
cộng cho nền kinh tế.
Thứ ba, một công cụ quản lý của nhà nớc, đợc nhà nớc sử dụng để:
Khuyến khích việc sản xuất, đảm bảo hàng hoá, dịch vụ công cho nền
kinh tế, khuyến khích cả với khu vực công và khu vực t; quản lý nguồn lực
công một cách có hiệu quả, hiệu lực, thiết thực đối với cả kinh tế, chính trị, xã
hội, môi trờng, cả trong ngắn hạn lẫn trong dài hạn.

Nói cách khác, chính sách công là một trong những căn cứ đo lờng năng
lực hoạch định chính sách, xác định mục tiêu, căn cứ kiểm tra, đánh giá, xác
định trách nhiệm trong việc sử dụng nguồn lực công nh ngân sách nhà nớc, tài
sản công, tài nguyên đất nớc.
Cho đến nay trên thế giới, cuộc tranh luận về định nghĩa chính sách công
vẫn đang là một chủ đề sôi động và khó đạt đợc sự nhất trí rộng rãi. Dới đây
chúng tôi muốn dẫn chứng một số định nghĩa chính sách công khá tiêu biểu
của các học giả nớc ngoài và trong nớc để cùng tham khảo trớc khi đi đến một
định nghĩa thích hợp.
William Jenkin cho rằng: " Chính sách công là tập hợp các quyết định
có liên quan đến nhau của một nhà chính trị hay một nhóm nhà chính trị
gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và giải pháp để đạt đợc các mục tiêu
đó" [50, tr.75].
Định nghĩa này nhấn mạnh các mặt sau:


11
- Chính sách công không phải là một quyết định đơn lẻ nào đó, mà là một
tập hợp các quyết định khác nhau có liên quan với nhau trong một khoảng thời
gian dài.
- Chính sách công do các nhà chính trị trong bộ máy nhà nớc ban hành.
Nói cách khác, các cơ quan nhà nớc là chủ thể ban hành chính sách công.
- Chính sách công nhằm vào những mục tiêu nhất định theo mong muốn
của nhà nớc và bao gồm các giải pháp để đạt đợc mục tiêu đã lựa chọn.
Thomas R.Dye lại đa ra một định nghĩa ngắn gọn về chính sách công,
song định nghĩa này lại đợc nhiều học giả tán thành. Theo ông, "chính sách
công là cái mà Chính phủ lựa chọn làm hay không làm" [23, tr.45]. Ba mặt
quan trọng của định nghĩa này là:
Thứ nhất, không giống nh các định nghĩa khác, nó không bàn luận về
"mục tiêu" hay "mục đích" của chính sách. Các chính sách là các chơng trình

hành động riêng biệt; việc áp dụng các chính sách không có nghĩa là tất cả
những ai đồng tình với chính sách sẽ có cùng một mục đích nh nhau. Trên
thực tế, một số chính sách ra đời không phải vì sự nhất trí về mục tiêu mà bởi
vì nhiều nhóm ngời khác nhau đồng tình với chính sách đó với nhiều nguyên
do khác nhau (tuy nhiên, theo chúng tôi, dù các nhóm khác nhau có những
mục tiêu khác nhau, song bản thân mỗi chính sách vẫn phản ánh những mục
tiêu nhất định của Chính phủ).
Thứ hai, định nghĩa của Dye thừa nhận rằng, các chính sách phản ánh sự
lựa chọn làm hay không làm. Việc quyết định không làm có thể cũng quan
trọng nh việc quyết định làm. Điều này hoàn toàn hợp lý trong trờng hợp
Chính phủ ra quyết định không can thiệp vào hoạt động của các doanh nghiệp
nhà nớc.
Thứ ba, một điểm đợc nhấn mạnh ở đây là các chính sách không chỉ là
những đề xuất của Chính phủ về một vấn đề nào đó, mà cũng là cái đợc thực
hiện trên thực tế. Nói cách khác, định nghĩa của Dye về những cái mà Chính
phủ làm hoặc không làm, chứ không phải là cái mà họ muốn làm hoặc lập kế
hoạch để làm.
Wiliam N. Dunn cho rằng: "Chính sách công là một kết hợp phức tạp những
lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động, do các
cơ quan nhà nớc hay các quan chức nhà nớc đề ra" [50, tr.123]. Ông dùng thuật
ngữ "sự lựa chọn" - đây là điểm đáng lu ý để tránh nhầm lẫn giữa chính sách với
các khái niệm khác nh các quyết định hành chính.


12
Theo Peter Aucoin," Chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do
chính phủ tiến hành" [36, tr.134]. Aucoin cho rằng, chính sách có thể vừa là
hành động riêng biệt của Chính phủ (quết định của chính quyền tỉnh về sự
phát triển ở một vùng cụ thể) vừa là kết quả của hàng loạt quyết định đa dạng
( chính sách môi trờng và quyết định không hành động của nhiều chính phủ).

Thông thờng, thuật ngữ "chính sách" đợc sử dụng theo nghĩa thứ hai - một
chính sách đợc cấu thành từ một loại quyết định.
B. Guy Peter đa ra định nghĩa: "Chính sách công là toàn bộ các hoạt động
của nhà nớc có ảnh hởng trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công
dân" [36, tr. 65]. Định nghĩa này khẳng định chủ thể ban hành và thực thi
chính sách công là nhà nớc, đồng thời nhấn mạnh tác động của chính sách
công đến đời sống của ngời dân với t cách là một cộng đồng.
Từ điển Bách khoa Việt Nam đã đa ra khái niệm chính sách nh sau: "Chính
sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đờng lối, nhiệm vụ. Chính sách đợc
thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản
chất, nội dung và phơng hớng của chính sách tuỳ thuộc vào tính chất của đờng
lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá."[46, tr. 105].
Định nghĩa này không làm rõ đợc thực chất của chính sách, chỉ đa ra một
cách chung chung là những chuẩn tắc (chuẩn tắc là gì?) để thực hiện đờng lối,
trong một thời gian nhất định và trên những lĩnh vực cụ thể. Định nghĩa nh
vậy không chỉ nói về chính sách, mà có thể hiểu là bất kỳ một kế hoạch, một
hoạt động nào đó.
Trong cuốn sách "Chính sách kinh tế - xã hội", các tác giả đồng nhất
chính sách công với chính sách kinh tế - xã hội và đa ra định nghĩa:"chính
sách kinh tế - xã hội là tổng thể các quan điểm, t tởng, các giải pháp và công
cụ mà nhà nớc sử dụng để tác động lên các đối tợng và khách thể quản lý
nhằm giải quyết vấn đề chính sách, thực hiện những mục tiêu nhất định theo
định hớng mục tiêu tổng thể của xã hội ". Định nghĩa này tuy có cố gắng nêu
lên một cách đầy đủ các yếu tố cấu thành chính sách kinh tế - xã hội nớc ta,
song lại có những sự trùng lặp nh: quan điểm - t tởng, giải pháp - công cụ, đối
tợng - khách thể quản lý.
Tuy có rất nhiều các định nghĩa khác nhau về chính sách công nh đã nêu
trên, song điều đó không có nghĩa chính sách công mang những bản chất khác
nhau. Thực ra, tuỳ theo quan niệm của mỗi tác giả mà các định nghĩa đa ra

13
nhấn mạnh vào đặc trng này hay đặc trng khác của chính sách công. Những
đặc trng này phản ánh chính sách công từ các góc độ khác nhau, song chúng
đều hàm chứa những nét đặc thù thể hiện bản chất của chính sách công.
Trên cơ sở nghiên cứu về chính sách công, chúng tôi thấy có những đặc
trng cơ bản nhất nh sau:
Thứ nhất, chủ thể ban hành chính sách công là nhà nớc. Nếu chủ thể ban
hành các "chính sách t" có thể là các tổ chức t nhân, các đoàn thể chính trị xã hội, cũng nh các cơ quan trong bộ máy nhà nớc để điều tiết hoạt động trong
phạm vi tổ chức, đoàn thể hay cơ quan riêng biệt đó thì chủ thể ban hành
chính sách công chỉ có thể là các cơ quan trong bộ máy nhà nớc. Vấn đề ở đây
là các cơ quan trong bộ máy nhà nớc vừa là chủ thể ban hành chính sách công
, vừa là chủ thể ban hành "chính sách t". Sự khác biệt là ở chỗ các "chính sách
t" do các cơ quan nhà nớc ban hành là những chính sách chỉ nhằm giải quyết
những vấn đề thuộc nội bộ cơ quan đó, không có hiệu lực thi hành bên ngoài
phạm vi cơ quan.
Chính sách công do nhà nớc ban hành nên có thể coi chính sách công là
chính sách của nhà nớc. Nhà nớc ở đây đợc hiểu là cơ quan có thẩm quyền
trong bộ máy nhà nớc, bao gồm Quốc hội, các bộ, chính quyền địa phơng các
cấp
ở nớc ta, trên sách báo, chúng ta thờng bắt gặp cụm từ "chính sách của
Đảng và Nhà nớc", vì vậy có ý kiến cho rằng, Đảng cũng là chủ thể ban hành
chính sách công. Điều này có thể giải thích bằng thực tế đặc thù của nớc ta. ở
Việt Nam, Đảng cộng sản là lực lợng chính trị chủ yếu và duy nhất lãnh đạo
nhà nớc thông qua việc vạch ra cơng lĩnh, chiến lợc, các định hớng chính sách
- đó chính là những căn cứ chỉ đạo để nhà nớc ban hành các chính sách công.
Nh vậy, về thực chất, các chính sách công là do Nhà nớc Cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam (chủ yếu là Chính phủ đề ra). Các chính sách này là sự cụ thể
hoá về đờng lối, chiến lợc và các định hớng chính sách của Đảng Cộng sản
Việt Nam, nhằm phục vụ lợi ích của nhân dân.

Thứ hai, các quyết định này là những quyết định hành động hoặc không
hành động, có nghĩa là chúng bao gồm cả những hành vi thực tiễn. Chính sách
công không chỉ thể hiện dự định của nhà hoạch định chính sách về một vấn đề
nào đó, mà còn bao gồm những hành vi thực hiện các dự định nói trên.


14
Chính sách công trớc hết thể hiện dự định của nhà hoạch định chính sách
nhằm làm thay đổi hoặc duy trì một hiện trạng nào đó. Song, nếu chính sách
chỉ là những dự định, dù đợc ghi thành văn bản thì nó vẫn cha phải là một
chính sách. chính sách công còn phải bao gồm các hành vi thực hiện những dự
định nói trên và đa lại những kết quả thực tế.
Nhiều ngời hiểu chính sách công một cách đơn giản là những chủ trơng
của nhà nớc ban hành, điều đó đúng nhng cha đủ. Nếu không có việc thực thi
chính sách để đạt đợc kết quả nhất định thì những chủ trơng đó chỉ là khẩu
hiệu mà thôi.
Thứ ba, chính sách công tập trung giải quyết một vấn đề đang đặt ra
trong đời sống kinh tế - xã hội theo những mục tiêu xác định. Chính sách công
là một quá trình hành động nhằm giải quyết một vấn đề nhất định. Khác với
các loại công cụ quản lý khác nh chiến lợc, kế hoạch của nhà nớc là những chơng trình hành động tổng quát, bao quát một hoặc nhiều lĩnh vực kinh tế - xã
hội, đặc điểm của chính sách công là chúng đợc đề ra và đợc thực hiện nhằm
giải quyết một hoặc một số vấn đề liên quan lẫn nhau đang đặt ra trong xã hội.
Chính sách công chỉ xuất hiện khi trớc đó đã tồn tại hoặc có nguy cớ chắc
chắn xuất hiện một vấn đề cần giải quyết. Vấn đề chính sách công đợc hiểu là
một mâu thuẫn hoặc một nhu cầu thay đổi hiện trạng xuất hiện trong đời sống
kinh tế - xã hội đòi hỏi nhà nớc sử dụng quyền lực công để giải quyết. Có thể
nói, vấn đề chính sách là hạt nhân xuyên suốt toàn bộ quy trình chính sách
(bao gồm các giai đoạn hoạch định, thực thi và đánh giá chính sách ). Việc
giải quyết những vấn đề nói trên nhằm vào những mục tiêu mà nhà nớc mong
muốn đạt đợc.

Thứ t, chính sách công gồm nhiều quyết định có liên quan lẫn nhau. Trớc
hết, chúng ta không nên đồng nhất khái niệm quyết định ở đây với các quyết
định hành chính, càng không thể coi đó chỉ là những văn bản quy phạm pháp
luật của nhà nớc. Khái niệm quyết định ở đây có ý nghĩa rộng hơn, nó có thể
đợc coi nh một sự lựa chọn hành động của nhà nớc. Các quyết định này có thể
bao gồm cả luật, các quyết định dới luật, thậm chí cả những t tởng của các nhà
lãnh đạo thể hiện trong lời nói và hành động của họ. Song, chính sách không
đồng nghĩa với một đạo luật riêng biệt hay một văn bản nào đó. Chính sách là
một chuỗi hay một loạt các quyết định cùng hớng vào việc giải quyết một vấn
đề chính sách, do một hoặc nhiều cấp khác nhau trong bộ máy nhà nớc ban


15
hành và thực thi trong một thời gian dài. Một chính sách có thể đợc thể chế
hoá thành các văn bản pháp luật để tạo căn cứ pháp lý cho việc thực thi, song
nó còn gồm những phơng án hành động không mang tính bắt buộc mà có tính
định hớng, kích thích phát triển.
Trên thực tế, một chính sách thực sự của nhà nớc đợc kết nối lại từ vô số
các quyết định và các hành động riêng biệt. Chẳng hạn, chính sách cổ phần
hoá doanh nghiệp nhà nớc ở nớc ta bắt nguồn từ những nỗ lực cải cách các
doanh nghiệp nhà nớc, nó đợc chính thức đề cập đến trong Quyết định
217/HBT (14/11/1987) và đợc tiếp nối bằng một loạt các quyết định của nhà
nớc và các cấp, các ngành về vấn đề này. Nghị định 44/Chính phủ của Chính
phủ ngày 29/6/1998 và việc thực thi Nghị định đó đã mở ra một chặng đờng
mới của chính sách cổ phần hoá ở nớc ta. Chúng ta có thể thấy, chính sách này
sẽ còn tiếp diễn lâu dài trong tơng lai.
Từ những phân tích trên, thuật ngữ chính sách công có thể hiểu nh sau:
"Chính sách công là thuật ngữ dùng để chỉ một chuỗi các quyết định hoạt động
của nhà nớc nhằm giải quyết một vấn đề chung đang đặt ra trong một thời gian
nhất định của đời sống kinh tế - chính trị - xã hội theo mục tiêu xác định".

Nh vậy, chính sách công là một bộ phận của chiến lợc, bao gồm những
giải pháp và công cụ để thực hiện mục tiêu chiến lợc.
1.1.1.2. Hoạch định chính sách công
Chính sách công là một trong những công cụ cơ bản của nhà nớc sử dụng để
phát triển kinh tế - xã hội của đất nớc. ở mỗi giai đoạn phát triển, yêu cầu nâng
cao chất lợng, hiệu quả các chính sách công luôn đợc đặt ra. Để làm đợc điều đó
cần có sự hoàn thiện quy trình chính sách, trong đó quy trình hoạch định chính
sách - bớc khởi đầu đặc biệt quan trọng của quy trình chính sách.
Chính sách công do nhà nớc ban hành để giải quyết một hoặc một số vấn
đề liên quan lẫn nhau đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo những
mục tiêu xác định (tuy nhiên không phải vấn đề nào nảy sinh trong đời sống
kinh tế - xã hội cũng cần có chính sách điều chỉnh). Việc giải quyết nhằm
thay đổi hoặc duy trì một hiện trạng nào đó. Khi nói tới chính sách công là
bao gồm những dự định của nhà hoạch định chính sách và các hành vi thực
hiện những dự định đa lại kết quả thực tế. Vì vậy chính sách công đợc hiểu là
"những quy định về sự ứng xử của nhà nớc với các vấn đề phát sinh trong đời
sống cộng đồng, đợc thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau, nhằm thúc đẩy


16
xã hội phát triển theo định hớng" [42, tr.21]. Hay chính sách công cũng chính
là "một chuỗi các quyết định hành động của nhà nớc nhằm giải quyết một vấn
đề chung đang đợc đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo mục tiêu xác
định" [44, tr.53].
ở nớc ta, chính sách thể hiện nh một công cụ quản lý của Nhà nớc và
đợc hiến định tại Điều 26 Hiến pháp 1992, sửa đổi năm 2001: "Nhà nớc thống
nhất quản lý nền kinh tế quốc dân bằng pháp luật, kế hoạch, chính sách".
Nh vậy, chính sách công là một trong những công cụ cơ bản đợc nhà nớc sử
dụng để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nớc.
Đối với một chu trình chính sách thờng bắt đầu từ việc hoạch định chính

sách, tiếp theo là thực thi chính sách và sau đó thực hiện phân tích chính sách
để điều chỉnh, bổ sung chính sách. Nh vậy, hoạch định chính sách là bớc khởi
đầu trong chu trình chính sách. Đây là bớc đặc biệt quan trọng. Hoạch định
chính sách đúng đắn, khoa học sẽ xây dựng đợc chính sách tốt, là tiền đề để
chính sách đó đi vào cuộc sống và mang lại hiệu quả cao. Ngợc lại, hoạch định
sai cho ra đời chính sách không phù hợp với thực tế, thiếu tính khả thi sẽ mang
lại hậu quả không mong muốn trong quá trình quản lý. Những tổn hại này không
chỉ tạm thời, cục bộ mà nó ảnh hởng lâu dài, liên quan đến nhiều lĩnh vực, ngành
nghề khác nhau.
xác định vấn đề
Hoạch định
Thực thi chính
chính sách
chính sách
sách

phát hiện
mâu thuẫn

Phân tích
chính sách

duy tri
chính
sách

đánh gía
chính sách
Sơ đồ 1.1: Chu trình chính sách công
Hoạch định chính sách công là công việc thờng xuyên của nhà nớc và đợc

xây dựng thành quy trình. Quy trình hoạch định chính sách công chính là trình tự,


17
công đoạn để tạo ra một chính sách công. Hiện nay, quy trình hoạch định chính
sách do nhà nớc ban hành, theo tôi, đợc thực hiện theo sơ đồ dới đây:

các uỷ ban của
Quốc hội
vấn đề
kinh tế

vấn đề
ngoại giao

các tổ
chức
chính trị,
tổ chức
chính trị
- xã hội,
xã hội
kiến nghị
hoạch
định
chính
sách

Cơ
quan

có
thẩm
quyền
và dự
thao

quốc hội

chính
sách
cơ ban

chính phủ

chính sách và các
biện pháp
cụ thể

vấn đề xã
hội.. ...

Sơ đồ 1.2: Hệ thống các bớc hoạch định chính sách
Quy trình hoạch định chính sách ở nớc ta đợc thực hiện tuần tự các bớc
nh sau: Nêu lý do hoạch định chính sách, xây dựng dự thảo các phơng án
chính sách, lựa chọn phơng án dự thảo tốt nhất, hoàn thiện phơng án đã chọn,
thẩm định phơng án chính sách, quyết nghị ban hành chính sách, công bố
chính sách. Trong thực tế, các chính sách công của nớc ta chủ yếu đợc thể chế
hoá bằng nghị quyết của Chính phủ nên quy trình hoạch định chính sách công
đợc tiến hành theo quy định ban hành nghị quyết của Chính phủ tại các Điều
59, 60, 61, 62, 63, 64 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

1996, sửa đổi năm 2002.
Thời gian qua, việc hoạch định chính sách công ở nớc ta đã cho ra đời
nhiều chính sách phù hợp với thực tế, thực thi đem lại hiệu quả mà biểu hiện
cụ thể là đã góp phần vào phát triển kinh tế - xã hội của đất nớc ta trong hơn


18
20 năm thực hiện công cuộc đổi mới. Tuy nhiên, quy trình hoạch định chính
sách công nh nêu trên cũng bộc lộ một số tồn tại, đó là: các kiến nghị hoạch
định chính sách chủ yếu xuất phát từ các cơ quan nhà nớc đợc giao nhiệm vụ
quản lý nhà nớc. Việc dự thảo chính sách thờng do các bộ, cơ quan ngang bộ,
cơ quan đặc biệt của Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ơng. Nh vậy, chính sách công đợc ban hành dựa trên suy xét, phân
tích tình hình thực tế và trên cơ sở những mong muốn quản lý của từng cơ
quan nhà nớc. Sự tham gia đề xuất ý tởng hoạch định chính sách, hoặc đóng
góp vào xây dựng các phơng án, biện pháp chính sách của các đối tợng bị ảnh
hởng bởi chính sách là rất hạn chế. Rất ít các chính sách công đợc ban hành
xuất phát từ ý tởng của những đối tợng bị chính sách chi phối, ảnh hởng và
các biện pháp thực hiện chính sách do những nhà quản lý xây dựng nên. Đây
là một trong những nguyên nhân cơ bản làm cho một số chính sách có tính
khả thi thấp, hoặc thực thi không mang lại hiệu quả nh nhà quản lý mong
muốn. Bên cạnh đó, các ý tởng hoạch định chính sách đợc đề xuất, và dự thảo
chính sách chủ yếu do cơ quan nhà nớc (chủ yếu do các bộ, ngành, Uỷ ban
nhân dân tỉnh, thành phố thực hiện) thì dễ nảy sinh tình trạng cục bộ, bản vị;
đề xuất dựa trên mong muốn, mục đích quản lý của ngành, địa phơng do mình
quản lý mà không tính tới tổng thể chung. Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ đợc
giao và căn cứ vào tình hình quản lý, các bộ, ngành, Uỷ ban nhân dân tỉnh,
thành phố để đề xuất dự thảo chính sách trong lĩnh vực quản lý đợc giao cũng
chính là cơ quan dự thảo, do đó thiếu sự phối hợp giữa các bộ, ngành nên
chính sách thiếu tính toàn diện. Biểu hiện cụ thể của thực trạng này là có một

vấn đề nhiều bộ, ngành ra chính sách thực hiện nhng có những vấn đề lớn thì
lại không có bộ, ngành nào tham gia đề xuất, xây dựng chính sách. Dẫn tới
tình trạng tạo "khoảng trống" trong quản lý nhà nớc không có chính sách để
điều chỉnh.
Việc hoạch định chính sách công của nhà nớc hiện nay chủ yếu đợc tiến
hành theo quy trình soạn thảo, ban hành nghị quyết của Chính phủ. Trong khi
đó, nghị quyết của Chính phủ là văn bản quy phạm pháp luật mang tính bắt
buộc thực hiện. Hiện nay, quy trình hoạch định chính sách công đợc thực hiện
theo quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 sửa đổi 2002
còn mang tính chất khung cha phân công rõ trách nhiệm, nghĩa vụ và cả chế
tài đối với tập thể hoặc cá nhân trong từng khâu, công đoạn từ soạn thảo, lựa
chọn phơng án, thẩm định, ban hành


19
Quy trình hoạch định chính sách còn khép kín; việc lấy ý kiến tham gia
của các đối tợng chịu sự điều chỉnh trực tiếp của chính sách còn ít, nếu có
thì còn hình thức; việc tiếp thu ý kiến của các bộ, ngành ch a thể hiện tính
chủ động. Mặt khác, cha có quy định cụ thể để huy động đợc trí tuệ của
nhân dân, các chuyên gia, các nhà khoa học tham gia vào hoạch định chính
sách là vô hình chung làm hạn chế cách nhìn nhận, giải quyết vấn đề.
Chẳng hạn, trong hoạch định chính sách, việc dự báo chính sách rất quan
trọng. Tuy nhiên, thời gian qua, ở nớc ta việc dự báo chính sách còn yếu
kém. Dự báo chính sách phải dựa trên cơ sở khoa học, thực tiễn. Nếu trong
hoạch định chính sách không có sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa
học thì việc dự báo chính sách gặp rất nhiều khó khăn. Trong quá trình
hoạch định chính sách công cha tạo đợc kênh thông tin tốt nhất để tiếp thu
ý kiến đóng góp của những đối tợng chịu ảnh hởng của chính sách. (Việc
này ảnh hởng tới tính tự giác thực hiện chính sách). Trong khi đó, chính
sách không thể là ý muốn chủ quan của cơ quan nhà nớc, càng không phải

là ý chí áp đặt của cá nhân có thẩm quyền mà xuất phát từ hiện thực khách
quan, từ việc tìm kiếm, phát hiện, nhận thức một cách biện chứng các vấn
đề nảy sinh trong đời sống kinh tế - xã hội và có các phơng án giải quyết
phù hợp với thực tế. (Từ thực tiễn để hoạch định chính sách, đó cũng chính
là biểu hiện tính khách quan của chính sách). Một chính sách đúng đắn
phải từ thực tế khách quan.
Trong việc hoạch định chính sách công cần phải có sự tổng kết, phân
tích, đánh giá tình hình, tác động ảnh hởng tới quá trình thực hiện chính sách,
các biện pháp thực hiện chính sách và từ đó làm căn cứ để lựa chọn phơng án
chính sách phù hợp với thực tế.
Từ những vấn đề lý luận và thực tiễn nêu trên, cần thiết phải hoàn thiện
quy trình hoạch định chính sách công của nhà nớc ta trong thời kỳ mới. Với
việc lấy Chính sách thu hút sinh viên tốt nghiệp đại học về làm việc ở chính
quyền cơ sở (qua thực tế tỉnh Nghệ An ) làm trờng hợp cụ thể, tác giả đề xuất
một phơng án mới cho quy trình hoạch định chính sách đó là việc các nhà
khoa học, những ngời hoạt động thực tiễn trực tiếp chịu tác động của vấn đề
chính sách đó đề xuất ý tởng hoạch định chính sách lên các cơ quan nhà nớc
có thẩm quyền và các cơ quan đó có thể xem xét nếu đó là một ý tởng hay,
một vấn đề cấp thiết thì bổ sung hoàn thiện và đa chính sách đó vào cuộc
sống.


20
1.1.2. Lựa chọn, hoạch định chính sách công
1.1.2.1. Lý do hoạch định chính sách
Khi hoạch định một chính sách, trớc tiên phải thuyết phục đợc ý chí chủ
thể về sự cần thiết phải giải quyết vấn đề bằng công cụ chính sách và qua chủ
thể thuyết phục các đối tợng thực thi chính sách về lợi ích kinh tế, xã hội,
của chính sách sẽ ban hành. Đây đợc coi là phần mở đầu của một chính sách,
để ngời tiếp cận có thể nắm đợc tầm quan trọng của việc giải quyết vấn đề

chính sách. Toàn bộ nội dung thuyết phục đó đợc gọi là lý do hoạch định
chính sách.
Vấn đề chính sách đợc hiểu là những mâu thuẫn nảy sinh trong các lĩnh
vực hoạt động cần đợc giải quyết bằng chính sách để thoả mãn nhu cầu nhất
định của xã hội. Nh vậy có thể thấy vấn đề chính sách là hạt nhân của chính
sách, nó hớng các mục tiêu, giải pháp cần có của chủ thể hoạch định chính
sách vào giải quyết vấn đề, đồng thời nó cũng thu hút sự tham gia của đông
đảo các tầng lớp nhân dân vào thực hiện chính sách để giải quyết vấn đề cùng
nhà nớc.
Để bản chính sách có sức thuyết phục cao đối với cả ngời tổ chức và thực
thi; củng cố lòng tin của nhân dân vào chính sách của nhà nớc chính sách đó
cần đảm bảo một số tiêu chí nh:
- Tính bức xúc của vấn đề chính sách đối với đời sống xã hội.
-Tính phức tạp của vấn đề chính sách.
- Tính thời cơ của việc ban hành chính sách.
- Khả năng giải quyết vấn đề chính sách của nhà nớc.
- Khả năng tồn tại của chính sách với các công cụ quản lý nhà nớc.
- Kết quả và hiệu quả kinh tế - xã hội của chính sách so với yêu cầu quản
lý nhà nớc.
- Phải trình bày những căn cứ khoa học để hoạch định chính sách và
những căn cứ ban hành chính sách của cơ quan nhà nớc có thẩm quyền. Các
căn cứ đợc nêu ngắn gọn, xác thực với điều kiện hoàn cảnh của đất nớc và nên
hớng vào vấn đề chính sách.
1.1.2.2. Ban hành chính sách
Sau khi nhà hoạch định dự thảo những nội dung chi tiết của chính sách,
để chính sách đợc chính thức ban hành phải trải qua một bớc rất quan trọng,
đó là quyết nghị chính sách.


21

Quyết nghị chính sách là hình thức pháp lý hoá chính sách trớc khi đa
vào thực hiện để cho chính sách có đợc sức mạnh công quyền, thu hút đợc sự
tham gia của cơ quan nhà nớc các cấp, của mọi tầng lớp nhân dân.
ở nớc ta, với những chính sách do trung ơng ban hành, theo quy định của
Hiến pháp việc quyết nghị chính sách do hai cơ quan thực hiện là Quốc hội và
Chính phủ. Quốc hội quyết định những chính sách lớn cơ bản còn Chính phủ
quyết định những chính sách cụ thể. Việc quyết nghị chính sách thờng diễn ra
trong các phiên họp Chính phủ sau khi đã xin ý kiến của Ban chấp hành Trung
ơng Đảng cộng sản, do các thành viên Chính phủ biểu quyết theo quy định
của Luật tổ chức Chính phủ. Chính sách đợc ban hành dới thể thức là nghị
quyết Chính phủ theo quy định của Điều 56, khoản 1 - Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật*.
Với những chính sách do cấp Uỷ ban nhân dân tỉnh ban hành, theo Điều
40 - Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban
nhân dân [57] đã quy định rõ: chính sách thông qua sau khi cơ quan t pháp đã
thẩm định dự thảo chính sách do đại diện cơ quan soạn thảo đa ra và khi có
quá nửa tổng số thành viên uỷ ban nhân dân biểu quyết tán thành. Chính sách
chính thức có hiệu lực khi Chủ tịch Uỷ ban nhân dân thay mặt Uỷ ban nhân
dân tỉnh ký ban hành.
Chính sách đã đợc ban hành nhng để cho các cơ quan quản lý nhà nớc và
mọi tầng lớp nhân dân biết để thực hiện, cơ qua ban hành chính sách cần phải
công bố chính sách bằng nhiều hình thức (kênh thông tin) để chính sách đến
đợc với ngời dân nh : Đăng công báo của Uỷ ban nhân dân tỉnh, qua các phơng tiện báo chí, phát thanh truyền hình
1.1.2.3. Triển khai chính sách
Triển khai chính sách là giai đoạn biến ý đồ chính sách thành hiện thực,
nói cách khác đây là bớc tổ chức thực thi chính sách để thực hiện các mục tiêu
chính sách và mục tiêu chung.

"Nghị quyết của Chính phủ đợc ban hành để quyết định chính sách cụ thể về xây dựng kiện toàn
bộ máy Nhà nớc từ trung ơng đến cơ sở, hớng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân thực hiện các văn

bản của các cơ quan Nhà nớc cấp trên; bảo đảm thực hiện Hiến pháp và pháp luật trong các cơ quan
Nhà nớc, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân; thực hịên chính sách xã hội, dân
tộc, tôn giáo, quyết định chủ trơng, chính sách cụ thể về ngân sách Nhà nớc, tiền tệ, phát triển văn
hoá, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, bảo vệ môi trờng; củng cố và tăng cờng quốc phòng, an
ninh; thống nhất quản lý công tác đối ngoại của Nhà nớc, các biện pháp chống quan liêu, tham
nhũng trong bộ máy Nhà nớc; phê duyệt các điều ớc thuộc thẩm quyền của Chính phủ."
*


22
Một khi chính sách đợc triển khai thực hiện rộng rãi trong đời sống xã
hội thì tính đúng đắn của chính sách đợc khẳng định ở mức cao hơn, đợc cả xã
hội thừa nhận, nhất là đối tợng thụ hởng chính sách.
Thứ nhất, để triển khai chính sách một cách có hiệu quả, nhiệm vụ tiên
quyết là xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách, đây là bớc cần
thiết quan trọng vì tổ chức thực thi chính sách là quá trình phức tạp, lại diễn ra
trong thời gian dài do đó phải có kế hoạch.
Kế hoạch này phải đợc xây dựng trớc khi đa chính sách vào cuộc sống,
các cơ quan triển khai từ trung ơng đến địa phơng đều phải lập kế hoạch gồm
các bớc nh: Kế hoạch về tổ chức, điều hành nh hệ thống các cơ quan tham gia,
đội ngũ nhân sự, cơ chế thực thi; Kế hoạch cung cấp nguồn vật lực nh tài
chính, trang thiết bị; Kế hoạch thời gian triển khai thực hiện; Kế hoạch kiểm
tra, đôn đốc thực thi chính sách; Dự kiến về quy chế, nội quy tổ chức và điều
hành thực thi chính sách.
Thứ hai, phổ biến tuyên truyền chính sách. Đây là công đoạn tiếp theo
sau khi chính sách đã đợc thông qua. Nó cũng cần thiết vì giúp cho nhân dân,
các cấp chính quyền hiểu đợc về chính sách và giúp cho chính sách đợc triển
khai thuận lợi và có hiệu quả.
Để làm đợc việc tuyên truyền này thì chúng ta cần phải đầu t về trình độ
chuyên môn, phẩm chất chính trị, trang thiết bị kỹ thuật vì đây là đòi hỏi của

thực tế khách quan.
Việc tuyên truyền này cần phải đợc thực hiện thờng xuyên liên tục, ngay
cả khi chính sách đang đợc thực thi, với mọi đối tợng và trong khi tuyên
truyền phải sử dụng nhiều hình thức nh tiếp xúc trực tiếp, gián tiếp
Thứ ba, phân công phối hợp thực hiện chính sách: một chính sách thờng
đợc thực hiện trên một địa bàn rộng lớn và nhiều tổ chức tham gia do đó phải
có sự phối hợp, phân công hợp lý để hoàn thành tốt nhiệm vụ. Mặt khác các
hoạt động thực thi mục tiêu là hết sức đa dạng, phức tạp, chúng đan xen, thúc
đẩy lẫn nhau, kìm hãm, bởi vậy việc phối hợp các cấp các ngành để triển
khai một chính sách chủ động khoa học, sáng tạo sẽ có hiệu quả cao và duy
trì ổn định.
Thứ t, duy trì chính sách. Đây là bớc làm cho chính sách tồn tại đợc và
phát huy tác dụng trong môi trờng thực tế.


23
Để duy trì đợc chính sách đòi hỏi phải có sự đồng tâm, hiệp lực của
nhiều yếu tố, nh nhà nớc là ngời tổ chức thực thi chính sách phải tạo điều kiện
và môi trờng để chính sách đợc thực thi tốt.
Đối với ngời chấp hành chính sách phải có trách nhiệm tham gia tích cực
vào thực thi chính sách. Nếu các việc này đợc tiến hành đồng bộ thì việc duy
trì chính sách là việc làm không khó.
Thứ năm, điều chỉnh chính sách, việc làm này rất cần thiết, diễn ra thờng
xuyên trong quá trình tổ chức thực thi chính sách. Nó đợc thực hiện bởi các cơ
quan nhà nớc có thẩm quyền (Thông thờng cơ quan nào lập chính sách thì có
quyền điều chỉnh chính sách).
Việc điều chỉnh này phải đáp ứng đợc việc giữ vững mục tiêu ban đầu
của chính sách, chỉ điều chỉnh các biện pháp, cơ chế thực hiện mục tiêu. Hoạt
động này phải hết sức cẩn thận và chính xác, không làm biến dạng chính sách
ban đầu.

Thứ sáu, theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chính sách.Bất cứ
triển khai chính sách nào cũng phải kiểm tra, đôn đốc để đảm bảo các chính
sách đợc thực hiện đúng và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực.
Các cơ quan nhà nớc thực hiện việc kiểm tra này và nếu tiến hành thờng
xuyên thì giúp nhà quản lý nắm vững đợc tình hình thực thi chính sách từ đó
có những kết luận chính xác về chính sách.
Công tác kiểm tra này cũng giúp cho các đối tợng thực thi nhận ra những
hạn chế của mình để điều chỉnh bổ sung, hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả
của chính sách.
Thứ bảy, đánh giá tổng kết rút kinh nghiệm. Khâu này đợc tiến hành
liên tục trong thời gian duy trì chính sách. Trong quá trình này ta có thể
đánh giá từng phần hay toàn bộ chính sách. ở việc đánh giá này phải đợc
tiến hành đối với cả các cơ quan nhà nớc và đối tợng thực hiện chính
sách.


24

Triển khai chính sách

Cấp
hoạch
định
chính
sách

phân công phối hợp

kiểm tra đôn đốc

Cấp
thực thi
chính
sách

điều chỉnh bổ sung

đáp ứng yêu cầu
cấp dới
duy tri tiến độ

Sơ đồ 1.3: Triển khai chính sách
1.2. Lựa chọn chính sách thu hút sinh viên tốt nghiệp đại học
về làm việc ở chính quyền cơ sở tỉnh Nghệ An - Cơ sở thực tiễn

1.2.1. Quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về ban hành chính
sách thu hút sinh viên tốt nghiệp đại học về làm việc ở chính quyền cơ sở
Có thể khẳng định rằng, trong bất cứ giai đoạn nào của sự nghiệp cách
mạng, cán bộ và công tác cán bộ cũng đều giữ vị trí đặc biệt quan trọng, cán
bộ là một trong những nhân tố cơ bản quyết định thành công hay thất bại của
cách mạng. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nói:"cán bộ là cái gốc của mọi công
việc", "Công việc thành công hay thất bại đều do cán bộ tốt hay kém".
Nghị quyết trung ơng 3 khoá VIII của Đảng về chiến lợc cán bộ trong thời kỳ
công nghiệp hoá - hiện đại hoá tiếp tục khẳng định: "Cán bộ là nhân tố quyết định
sự thành công hay thất bại của cách mạng, gắn liền với vận mệnh của Đảng của
đất nớc và chế độ, là khâu then chốt trong công tác xây dựng đảng"[27, tr.20]. Đại
hội X của Đảng cũng đã chỉ rõ: một trong những giải pháp nhằm đổi mới, chỉnh


25

đốn Đảng, nâng cao năng lực lãnh đạo và sức chiến đấu của Đảng phải là: "Xây
dựng đội ngũ cán bộ đồng bộ có cơ cấu hợp lý, chất lợng tốt, nhất là đội ngũ cán
bộ lãnh đạo kế tiếp vững vàng. Có cơ chế, chính sách bảo đảm phát hiện, đánh giá,
tuyển chọn, đào tạo, bồi dỡng, trọng dụng và đãi ngộ xứng đáng ngời có đức, có
tài, dù là đảng viên hay ngời ngoài Đảng" [31, tr.51].
Trên cơ sở những quan điểm về cán bộ, chính sách đối với cán bộ nói
chung, Đảng cũng đã đa ra những quan điểm về đội ngũ cán bộ ở cấp cơ sở và
vấn đề thu hút sinh viên tốt nghiệp đại học về làm việc ở chính quyền cơ sở.
Đảng ta nhận định đó là những ngời trực tiếp tổ chức thực hiện thắng lợi đờng
lối, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nớc. Nghị quyết trung ơng 5 (khoá
IX) chỉ rõ:
Xây dựng đội ngũ cán bộ cơ sở có năng lực tổ chức và vận
động nhân dân thực hiện đờng lối của Đảng, pháp luật của Nhà nớc,
công tâm thạo việc, tận tuỵ với dân, biết phát huy sức dân, không
tham nhũng, không ức hiếp dân; trẻ hoá đội ngũ, chăm lo công tác
đào tạo, bồi dỡng, giải quyết hợp lý và đồng bộ chính sách đối với
đội ngũ cán bộ cơ sở [30, tr.167-168].
Trong Văn kiện Hội nghị lần thứ sáu Ban chấp hành Trung ơng khoá X
Đảng ta nêu rõ chủ trơng về ban hành chính sách thu hút sinh viên tốt nghiệp
đại học về công tác ở cơ sở :
Thực hiện mạnh mẽ chủ trơng trẻ hoá, tiêu chuẩn hoátạo bớc
chuyển có tính đột phá về xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức ở cơ
sở" và "để trẻ hoá và nâng cao chất lợng đội ngũ cán bộ, công chức
ở cơ sở, cần sớm ban hành chính sách thu hút để thực hiện chủ trơng
đa sinh viên tốt nghiệp đại học, cao đẳng về công tác ở xã, phờng,
thị trấn[32, tr.100].
Tại Hội nghị lần thứ chín Ban chấp hành Trung ơng khoá X, Đảng ta tiếp
tục khẳng định điều này và yêu cầu tăng cờng việc nghiên cứu chính sách đó.
Đảng đã khẳng định:
Nghiên cứu chính sách thu hút, tạo nguồn cán bộ từ học sinh,

sinh viên xuất sắc, các nhà khoa học trẻ tuổi để bổ sung cán bộ cho
các lĩnh vực công tác [33, tr.257].
Đội ngũ cán bộ ở chính quyền cơ sở cơ sở là những ngời làm việc trong
bộ máy chính quyền và các tổ chức đoàn thể quần chúng của hệ thống chính
trị cấp cơ sở. Trách nhiệm của đội ngũ cán bộ này là thay mặt Đảng và Nhà