NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH QUY CHẾ CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH LÀO CAI LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Luận văn
có trích dẫn, tham khảo nội dung của một số tài liệu tham khảo và kết quả
nghiên cứu là trung thực.
Hà Nội ngày 25/8/2014

Vũ Thị Hoa Sen


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
-

CCHC: Cải cách Hành chính
CNXH: Chủ nghĩa xã hội
CQĐP: Chính quyền địa phương
DTTS: Dân tộc thiểu số
HCNN: Hành chính Nhà nước
HĐND: Hội đồng nhân dân
ISO: Tổ chức quốc tế về tiêu chuẩn chất lượng
ISO 9000: Bộ tiêu chuẩn quản lý chất lượng
KCN: Khu công nghiệp
KH&ĐT: Kế hoạch và đầu tư
KT – XH: Kinh tế - xã hội
NĐ - CP: Nghị định Chính chủ
NN XHCN: Nhà nước xã hội chủ nghĩa
NQ – CP: Nghị quyết Chính phủ
NQ-UBTVQH: Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội
Nxb: Nhà xuất bản
QĐ – TTg: Quyết định Thủ tướng Chính phủ
QĐ: Quyết định
QH: Quốc hội

SL: Sắc lệnh
TANDTC: Toà án Nhân dân tối cao
T/c: Tạp chí
TW: Trung ương
UBND: Uỷ ban nhân dân
UBTVQH: Uỷ ban Thường vụ Quốc hội
XHCN: Xã hội chủ nghĩa
VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật
XDCB: Xây dựng cơ bản
VASS: Viện Khoa học xã hội Việt Nam
VKSNDTC: Viện Kiểm sát Nhân dân tối cao


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU................................................................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1............................................................................................................................................... 6
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ BAN HÀNH QUY CHẾ.................................................................................................... 6
CỦA UBND CẤP TỈNH................................................................................................................................ 6
1.1. UBND CẤP TỈNH TRONG HỆ THỐNG CƠ QUAN NHÀ NƯỚC
6
1.1.1. Địa vị pháp lý..................................................................................................................................6
1.1.2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp tỉnh...................................................................9
1.1.3 Tổ chức bộ máy của UBND cấp tỉnh..............................................................................................14
1.2. QUY CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA UBND CẤP TỈNH
16
1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của quy chế.............................................................................................16
1.2.2. Phân biệt quy chế với quy định....................................................................................................19
1.2.3. Vai trò của quy chế trong hoạt động của UBND tỉnh...................................................................21
1.3. CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH QUY CHẾ CỦA UBND CẤP TỈNH
25

1.3.1. Khái niệm chất lượng ban hành quy chế.....................................................................................25
1.3.2. Quan điểm đánh giá chất lượng Quy chế của UBND cấp tỉnh.....................................................29
1.3.3. Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành quy chế của UBND cấp tỉnh...........................................31
TIỂU KẾT CHƯƠNG 1............................................................................................................................... 34
CHƯƠNG 2............................................................................................................................................. 35
THỰC TRẠNG CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH QUY CHẾ....................................................................................35
CỦA UBND TỈNH LÀO CAI........................................................................................................................ 35
2.1. MỘT SỐ NÉT VỀ ĐIỀU KIỆN TỰ NHIÊN - XÃ HỘI CỦA TỈNH LÀO CAI VÀ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA UBND
35
2.1.1. Một số nét về điều kiện tự nhiên - xã hội của tỉnh Lào Cai..........................................................35
2.1.2. Hoạt động quản lý nhà nước của UBND tỉnh Lào Cai..................................................................42
2.2. THỰC TRẠNG VỀ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH QUY CHẾ CỦA UBND TỈNH LÀO CAI
45
2.2.1. Các quy chế đã được UBND tỉnh Lào Cai ban hành giai đoạn 2009-2013...................................45
2.2.2. Thực trạng thực hiện quy trình ban hành quy chế của UBND tỉnh Lào Cai.................................48
2.2.3. Thực trạng về chất lượng nội dung và hình thức của quy chế....................................................54
2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG THỰC TRẠNG CÔNG TÁC BAN HÀNH QUY CHẾ CỦA UBND TỈNH LÀO CAI
56
2.3.1. Ưu điểm........................................................................................................................................56
2.3.2. Hạn chế........................................................................................................................................58
2.3.3. Nguyên nhân................................................................................................................................59
TỈNH

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2............................................................................................................................... 63
TRONG QUÁ TRÌNH KHẢO SÁT, ĐÁNH GIÁ, CHÚNG TÔI ĐÃ PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG THỰC HIỆN QUY
TRÌNH BAN HÀNH QUY CHẾ CỦA UBND TỈNH LÀO CAI CẢ VỀ CHẤT LƯỢNG NỘI DUNG VÀ HÌNH THỨC CỦA
QUY CHẾ. TRÊN CƠ SỞ ĐÓ CHỈ RA NHỮNG ƯU ĐIỂM VÀ HẠN CHẾ, ĐỒNG THỜI CHỈ RA NGUYÊN NHÂN
KHÁCH QUAN VÀ CHỦ QUAN CỦA THỰC TRẠNG BAN HÀNH QUY CHẾ HOẠT ĐỘNG CỦA CỦA UBND TỈNH
LÀO CAI.................................................................................................................................................. 63
CHƯƠNG 3............................................................................................................................................. 64

PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG.....................................................................64
BAN HÀNH QUY CHẾ CỦA UBND TỈNH LÀO CAI.......................................................................................64
3.1. SỰ CẦN THIẾT BAN HÀNH QUY CHẾ CỦA UBND TỈNH LÀO CAI
64
3.2. QUAN ĐIỂM VÀ PHƯƠNG HƯỚNG NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH QUY CHẾ CỦA UBND TỈNH LÀO CAI
65
3.2.1. Một số quan điểm chung.............................................................................................................65


3.2.2. Phương hướng.............................................................................................................................67
3.3. CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH QUY CHẾ CỦA UBND TỈNH LÀO CAI
69
3.3.1. Thống nhất về nhận thức ban hành Quy chế của UBND tỉnh Lào Cai.........................................69
3.3.2. UBND tỉnh Lào Cai từng bước hoàn thiện việc ban hành Quy chế hoạt động.............................70
3.3.3. Thống nhất các quy định trong ban hành Quy chế của UBND tỉnh Lào Cai.................................71
3.3.4. Chuẩn hóa thông tin trong ban hành Quy chế của UBND tỉnh Lào Cai.......................................73
3.3.5. Chuẩn hóa quy trình ban hành Quy chế của UBND tỉnh Lào Cai.................................................75
3.3.6. Đầu tư trang thiết bị và tài liệu phục vụ ban hành Quy chế của UBND tỉnh Lào Cai...................89
3.3.7. Đảm bảo các nguồn kinh phí ban hành quy chế của UBND tỉnh Lào Cai.....................................89
TIỂU KẾT CHƯƠNG 3............................................................................................................................... 91
KẾT LUẬN............................................................................................................................................... 92
TÀI LIỆU THAM KHẢO.............................................................................................................................. 95


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn
Ủy ban nhân dân tỉnh (UBND tỉnh) có vị trí quan trọng trong hệ thống
chính quyền bốn cấp - là mắt xích quan trọng trong công tác chỉ đạo, điều hành
hoạt động quản lý nhà nước đối với các sở, ngành, đơn vị và các cấp chính
quyền trong toàn tỉnh. Thực hiện chức năng, nhiệm vụ quan trọng này, UBND

tỉnh ngày càng phải trực tiếp điều tiết hàng loạt vấn đề liên quan đến quản lý nhà
nước trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng và an ninh,
thông qua việc ban hành quy chế hoạt động để điều chỉnh mối quan hệ phối hợp
công tác với các ngành, các cơ quan, đơn vị. Có thể nói, hiệu lực, hiệu quả quản
lý nhà nước của UBND tỉnh phụ thuộc một phần quan trọng vào chất lượng và
hiệu quả của việc ban hành quy chế, vì quy chế có vai trò là phương tiện quan
trọng trong công tác lãnh đạo, quản lý, chỉ đạo, điều hành của các cơ quan nhà
nước, là cơ sở pháp lý để xác định được đầy đủ, toàn diện về tổ chức, hoạt
động, về lề lối làm việc, thủ tục, trình tự và các mối quan hệ công tác của cơ
quan, tổ chức. Do đó, việc quan tâm đúng mức đến vấn đề nâng cao chất
lượng ban hành quy chế sẽ góp phần tích cực vào việc tăng cường hiệu lực,
hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước của UBND tỉnh.
Xuất phát từ thực tiễn trong chỉ đạo, điều hành, UBND tỉnh Lào Cai đã
ban hành các loại quy chế khác nhau. Các quy chế này quy định về nguyên
tắc, chế độ trách nhiệm, lề lối làm việc, trình tự giải quyết công việc và quan
hệ công tác của UBND tỉnh Lào Cai; điều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc
phạm vi, thẩm quyền quản lý của UBND tỉnh.
Yêu cầu nâng cao chất lượng ban hành quy chế của UBND tỉnh Lào
Cai đã trở thành đòi hỏi khách quan trước những yêu cầu: “Tiếp tục đẩy mạnh
việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm
1


Nhà nước ta thực sự là của dân, do dân, vì dân, do Đảng lãnh đạo; thực hiện
tốt quản lý kinh tế, quản lý xã hội... Nâng cao năng lực quản lý và điều hành
của Nhà nước theo pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ
luật, kỷ cương [5, 256 - 247] . Việc ban hành quy chế của UBND tỉnh Lào Cai
ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh.
Tuy nhiên, chất lượng xây dựng quy chế vẫn còn nhiều hạn chế, thiếu sót và
hiệu quả chưa cao, chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước trong bối

cảnh đẩy mạnh cải cách hành chính hiện nay của tỉnh Lào Cai.
Từ những lý do nêu trên, cũng như mong muốn góp một phần nhỏ vào việc
nhận thức và giải quyết vấn đề này từ góc độ lý luận và thực tiễn, chúng tôi chọn đề tài
“Nâng cao chất lượng ban hành quy chế của Ủy ban nhân dân tỉnh Lào Cai”
làm đề tài nghiên cứu trong luận văn cao học của mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Ở Việt Nam hiện nay, vấn đề ban hành quy chế của các cấp chính
quyền là vấn đề cơ bản của nền hành chính nhà nước. Có thể hệ thống hoá
những công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận văn như sau:
- Các công trình nghiên cứu về xây dựng và ban hành văn bản quản lý
nhà nước nói chung:
Bộ Tư pháp, (1998), Dự án VIE/94/003 về Quy trình ban hành
VBQPPL; Nguyễn Văn Thâm, (2006), Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý
nhà nước, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia; Lưu Kiếm Thanh, (1998), Kỹ
thuật lập quy, Nhà xuất bản Lao động; Trương Đắc Linh, (2003), Chính
quyền địa phương với việc đảm bảo thi hành hiến pháp và pháp luật, Nhà
xuất bản Chính trị Quốc gia... Các công trình trên đã đề cập tương đối đầy đủ
các khía cạnh lý luận và thực tiễn đối với việc ban hành VBQPPL, quy trình
soạn thảo văn bản quản lý nhà nước như: Thẩm quyền ban hành văn bản theo
pháp luật hiện hành, vai trò của văn bản trong hoạt động quản lý nhà nước,
2


quy trình soạn thảo và thể thức văn bản trong hoạt động quản lý nhà nước.
Khi đề cập đến quy trình soạn thảo văn bản quản lý nhà nước nói chung. Các
tác giả cũng cho rằng có thể chia thành các bước sau đây: sáng kiến văn bản;
soạn thảo dự án; dự thảo văn bản; thông qua; công bố văn bản; gửi và lưu
giữ văn bản. Thực tế đó là những bước đi cần thiết để ban hành văn bản quản
lý nhà nước nói chung, có tính bắt buộc mà các cơ quan nhà nước khi ban
hành văn bản không thể không áp dụng.

Quy trình ban hành VBQPPL ở các cấp chính quyền nói chung, ở
UBND cấp tỉnh nói riêng thời gian gần đây cũng thu hút sự quan tâm của một
số luận văn cao học chuyên ngành Quản lý hành chính công: Bùi Mình Hoàng
(2010), Đánh giá chất lượng ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND
các huyện miền núi ở tỉnh Lào Cai; Đặng Thanh Tuyền (2000), Hoàn thiện
việc ban hành VQPPL của HĐND và UBND TP. Hồ Chí Minh; Đỗ Đức Hồng
Quang, (2007), Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quản lý nhà nước của
UBND pường trên địa bàn thành phố Hà Nội; Hà Quang Thanh (2008), Luận
án tiến sĩ, Hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện văn bản quy phạm
pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh; Hồ Văn Năm (2001), Ban
hành VBQPPL của các cơ quan quản lý nhà nước tại tỉnh Đồng Nai; Khúc
Năng Hoàn, (2009), Nâng cao chất lượng soạn thảo và ban hành văn bản
của UBND cấp huyện thuộc tỉnh Sơn La; Nguyễn Lương Bằng, (2003), Hoàn
thiện quy trình xử lý văn bản của UBND quận/huyện (Từ thực tiễn thành phố
Hồ Chí Minh);Nguyễn Thị Chiên, (2013), Nâng cao chất lượng đội ngũ công
chức xã là người dân tộc thiểu số tỉnh Lào Cai; Nguyễn Thị Phương Anh
(2010), Đánh giá chất lượng văn bản Quy phạm pháp luật của UBND huyện
(Qua thực tiễn huyện Đông Anh); Vũ Đình Lãm, (2012), Nâng cao chất
lượng ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND cấp huyện thành phố
Hà Nội;... [20].

3


- Các công trình nghiên cứu về xây dựng, ban hành và thực hiện quy
chế: Lê Văn In, (2003), Phương pháp xây dựng quy chế và điều lệ của một tổ
chức trong : Mẫu soạn thảo văn bản dùng cho các cơ quan - chính quyền địa
phương, đơn vị hành chính sự nghiệp, tổ chức kinh tế, NXB Chính trị Quốc
gia; Nguyễn Minh Phương, (2007), Một số vấn đề về biên soạn và ban hành
quy chế, quy định làm việc ở các cơ quan hiện nay, trong: Kỷ yếu hội thảo

khoa học: Quản trị hành chính văn phòng - Lý luận và thực tiễn, NXB Đại
học Quốc gia. Hà Nội; Trần Thị Thanh Thủy, (2008), Kỹ năng xây dựng và tổ
chức thực hiện quy chế hoạt động, trong cuốn Cẩm nang quản lý trong: Kỹ
năng quản lý hành chính Nhà nước;... Các công trình trên đã cung cấp nhiều
kiến thức liên quan trực tiếp đến vai trò, cách thức, kỹ năng xây dựng, ban
hành và thực hiện quy chế. Các tác giả đều nhấn mạnh tầm quan trọng và
cách thức xây dựng, thực hiện của quy chế của các cơ quan, tổ chức, đồng
thời đưa ra những kiến nghị khoa học về quy trình xây dựng, ban hành, tổ
chức thực hiện quy chế. Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu lý luận, khoa học,
thực tiễn về quy chế trong tổ chức, hoạt động của các cơ quan, tổ chức hiện
nay là vấn đề mang tính cấp thiết xét từ nhiều phương diện.
Tuy nhiên, chưa có công trình nào đề cập trực tiếp đến chất lượng ban
hành quy chế của UBND tỉnh Lào Cai.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích: Phân tích, đánh giá chất lượng ban hành quy chế của
UBND tỉnh Lào Cai, trên cơ sở đó luận văn đề xuất các giải pháp để nâng cao
chất lượng ban hành quy chế của UBND tỉnh Lào Cai.
- Nhiệm vụ:
+ Hệ thống hóa một số vấn đề lý luận về quy chế của UBND tỉnh và
đánh giá chất lượng ban hành quy chế của UBND tỉnh;
+ Khảo sát và đánh giá thực trạng chất lượng ban hành quy chế của UBND
tỉnh Lào Cai;

4


+ Từ kết quả khảo sát thực tế việc ban hành quy chế của UBND tỉnh
Lào Cai, trên cơ sở phân tích, đánh giá, luận văn đề xuất một số giải pháp để
nâng cao chất lượng ban hành quy chế của UBND tỉnh Lào Cai.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

- Đối tượng nghiên cứu: Chất lượng ban hành quy chế của Ủy ban nhân
dân tỉnh Lào Cai.
- Thời gian nghiên cứu: Từ năm 2009 đến 2013.
- Phạm vi nghiên cứu: Luận văn khảo sát việc xây dựng và ban hành
quy chế tại UBND tỉnh Lào Cai và một số sở thuộc UBND tỉnh với tư cách là
các cơ quan tham mưu và trình UBND tỉnh ban hành quy chế.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
Luận văn được thực hiện trên cơ sở vận dụng phương pháp luận chung là chủ
nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, có sử dụng các phương pháp
phân tích - tổng hợp, phương pháp thống kê - so sánh, phương pháp hệ thống, phương
pháp kết hợp lôgíc và lịch sử.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Góp phần làm rõ hơn cơ sở lý luận về chất lượng ban hành quy chế;
- Phân tích thực trạng và đánh giá chất lượng rút ra những ưu điểm,
nhược điểm trong ban hành quy chế của UBND tỉnh Lào Cai;
- Đề xuất một số giải pháp để nâng cao chất lượng ban hành quy chế
của UBND tỉnh Lào Cai.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, đề tài gồm có 3 chương:
Chương I: Cơ sở lý luận về ban hành quy chế của UBND cấp tỉnh
Chương II: Thực trạng chất lượng ban hành quy chế của UBND tỉnh
Lào Cai
Chương III. Giải pháp nâng cao chất lượng ban hành quy chế của UBND
tỉnh Lào Cai.

5


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ BAN HÀNH QUY CHẾ

CỦA UBND CẤP TỈNH
1.1. UBND cấp tỉnh trong hệ thống cơ quan nhà nước
1.1.1. Địa vị pháp lý
Các cơ quan nhà nước ở địa phương (trong đó có chính quyền cấp tỉnh),
với thẩm quyền giới hạn trên địa bàn lãnh thổ tương ứng được phân công,
phân cấp theo pháp luật. Bộ máy nhà nước được cấu thành từ hệ thống các cơ
quan nhà nước có chức năng, nhiệm vụ cụ thể, độc lập tương đối về cơ cấu tổ
chức và phương thức hoạt động nhưng có sự tác động, gắn bó với nhau và
chịu tác động của các cơ quan nhà nước khác trong quá trình thực hiện chức
năng chung của nhà nước: “Bộ máy nhà nước là tổng thể các cơ quan nhà
nước được thành lập theo quy định của pháp luật, trong quá trình hoạt động
có quan hệ tương hỗ lẫn nhau hợp thành hệ thống thống nhất nhằm thực hiện
những chức năng, nhiệm vụ chung của nhà nước”[9, 136].
Thực tế, các kết quả nghiên cứu đã phân tích lý luận đối với việc xác
định thẩm quyền của từng cơ quan, từng cấp chính quyền trong bộ máy nhà
nước là thống nhất: Sự phân bố quyền lực chính trị trong phạm vi cả nước và
sự phân công thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong bộ máy
nhà nước; Sự phân công thực hiện quyền lực giữa chính quyền trung ương và
địa phương... Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Đảng Cộng sản
Việt Nam yêu cầu: "Tiếp tục đổi mới hoạt động của chính quyền địa phương.
Nâng cao chất lượng hoạt động của hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân các
cấp, bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyết định và tổ chức thực
hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp" [6, 251].

6


Hiến pháp năm 2013, chương IX Chính quyền địa phương từ Điều 110
đến Điều 116 quy định: Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị
hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền

địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù
hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc
biệt do luật định.
Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và
pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định;
chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn
của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền
giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính
quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được
giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều
kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó.
Về tổ chức bộ máy, ở mỗi cấp CQĐP đều tổ chức thành HĐND và
UBND: "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân địa phương, do
Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và
cơ quan nhà nước cấp trên" [22, 29]; “Uỷ ban nhân dân ở cấp chính quyền địa
phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng
nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước
Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên” [22, 29].
Địa vị pháp lý của UBND cấp tỉnh được xác định là “cơ quan chấp
hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương,
chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan
nhà nước cấp trên.
7


UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các
văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng
nhân dân cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp

phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện
các chính sách khác trên địa bàn” [15].
Đặc trưng cơ bản hoạt động quản lý hành chính nhà nước của UBND
cấp tỉnh là: chấp hành và hành chính. Hoạt động mang tính chất thống nhất
dưới sự chỉ đạo tập trung của Chính phủ; hoạt động quản lý hành chính của
UBND cấp tỉnh diễn ra trên địa bàn lãnh thổ một địa phương, là hoạt động
quản lý mang tính chất thường xuyên, liên tục đáp ứng nhu cầu hàng ngày của
nhân dân, bảo đảm trật tự phát triển toàn diện các lĩnh vực đời sống xã hội ở
địa phương.
UBND cấp tỉnh trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy
định tổ chức thi hành Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp
trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp thông qua việc ban hành VBQPPL dưới
hình thức: quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, UBND cấp tỉnh có thẩm quyền
rất rộng, bao trùm các lĩnh vực xã hội ở địa phương. Nhưng đây là thẩm
quyền thực hiện Hiến pháp, luật và các quy định của cơ quan nhà nước cấp
trên, của HĐND cùng cấp, cho nên các quy phạm pháp luật do UBND cấp
tỉnh ban hành, theo chúng tôi cũng không nên xem đây là quy phạm lập quy
hoàn chỉnh, mà chỉ là lập quy hạn chế.
Thực chất việc trao quyền lập quy đối với những vấn đề mang tính
đặc thù đối với UBND cấp tỉnh, về cơ bản không trái với các nguyên tắc
của phân cấp trung ương - địa phương, mang tính nội bộ, kiểm soát nội bộ,
mục đích chính nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện quản lý Nhà
nước trên địa bàn tỉnh.
8


1.1.2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp tỉnh
Căn cứ Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ngày
26/11/2003; Căn cứ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng

nhân dân và Ủy ban nhân dân ngày 03/12/2004; Căn cứ Quyết định số
53/2006/QĐ-TTg ngày 08/3/2006 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy
chế làm việc mẫu của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Căn cứ
Quyết định số 62/2011/QĐ-UBND Lào Cai về việc hành Quy chế làm việc
của Ủy ban nhân dân tỉnh Lào Cai nhiệm kỳ 2011 - 2016, UBND có chức
năng, niệm vụ, quyền hạn:
Về chức năng:
Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của
Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách
nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên; chịu
trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp
trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện
chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh
và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn. Đồng thời, Uỷ ban nhân dân
thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ
đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương tới
cơ sở. Ngoài ra, UBND còn chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng
cấp và cơ quan nhà nước cấp trên; chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của
cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp
nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội,
củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn;
thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự
chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung
ương tới cơ sở.
9


Về nhiệm vụ, quyền hạn:
Trong lĩnh vực kinh tế: Xây dựng quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế
- xã hội trong phạm vi quản lý của tỉnh trình Hội đồng nhân dân thông qua để

trình Chính phủ phê duyệt; tham gia với các bộ, ngành Trung ương trong việc
phân vùng kinh tế, xây dựng các chương trình, dự án của bộ, ngành Trung
ương trên địa bàn tỉnh; tổ chức và kiểm tra việc thực hiện các nhiệm vụ thuộc
chương trình, dự án được giao; lập dự toán thu, chi ngân sách địa phương; lập
phương án phân bổ dự toán ngân sách, điều chỉnh, quyết toán ngân sách địa
phương trình Hội đồng nhân dân cùng cấp xem xét theo quy định của pháp
luật; lập quỹ dự trữ tài chính, thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu phần vốn
góp của Nhà nước tại doanh nghiệp và quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai
tại địa phương theo quy định của pháp luật.
Trong lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thuỷ lợi và đất
đai: Chỉ đạo và kiểm tra việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch phát triển nông
nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thuỷ lợi; các chương trình khuyến nông,
khuyến lâm, khuyến ngư; phát triển sản xuất và bảo vệ cây trồng, vật nuôi
trên địa bàn tỉnh; lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để trình Hội đồng nhân
dân cùng cấp thông qua trước khi trình Chính phủ xét duyệt; xét duyệt quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp dưới trực tiếp,
quyết định việc giao đất, thu hồi đất, cho thuê đất, giải quyết các tranh chấp
đất đai; thanh tra việc quản lý, sử dụng đất và các nhiệm vụ khác theo quy
định của pháp luật; chỉ đạo và kiểm tra việc khai thác, bảo vệ nguồn tài
nguyên nước; xây dựng, khai thác, bảo vệ các công trình thuỷ lợi vừa và
nhỏ; quản lý, bảo vệ hệ thống đê điều, các công trình phòng, chống lũ lụt;
chỉ đạo và huy động lực lượng chống và khắc phục hậu quả thiên tai, bão
lụt trên địa bàn tỉnh.

10


Trong lĩnh vực công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp: Xây dựng quy
hoạch, kế hoạch phát triển công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp của tỉnh; tổ chức
quản lý nhà nước đối với các doanh nghiệp công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp

trên địa bàn tỉnh theo thẩm quyền; tổ chức thực hiện, chỉ đạo, kiểm tra việc
thực hiện các chương trình, dự án phát triển công nghiệp, xây dựng và phát
triển các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế theo quy hoạch đã được
phê duyệt; tổ chức thực hiện việc bảo vệ tài nguyên khoáng sản chưa khai
thác ở địa phương; tổ chức và kiểm tra việc khai thác tận thu ở địa phương.
Trong lĩnh vực giao thông vận tải: Chỉ đạo, kiểm tra việc xây dựng và
thực hiện quy hoạch, kế hoạch phát triển mạng lưới giao thông của tỉnh phù
hợp với tổng sơ đồ phát triển và quy hoạch chương trình giao thông vận tải
của trung ương; tổ chức quản lý công trình giao thông đô thị, đường bộ và
đường thuỷ nội địa ở địa phương, thực hiện việc kiểm tra, giám định kỹ thuật
an toàn các loại phương tiện cơ giới đường bộ, đường thuỷ nội địa; kiểm tra,
cấp giấy phép lưu hành xe, các phương tiện giao thông đường thuỷ nội địa và
giấy phép lái xe, đảm an toàn giao thông trên địa bàn tỉnh theo quy định theo
quy định của pháp luật.
Trong lĩnh vực xây dựng, quản lý và phát triển đô thị: Tổ chức việc lập,
trình duyệt hoặc xét duyệt theo thẩm quyền các quy hoạch xây dựng vùng,
xây dựng đô thị trên địa bàn tỉnh, thực hiện các chính sách về nhà ở, đất ở;
quản lý quỹ nhà thuộc sở hữu nhà nước do Chính phủ giao; quản lý kiến trúc,
xây dựng, đất xây dựng theo quy hoạch đã được duyệt theo thẩm quyền.
Trong lĩnh vực thương mại, dịch vụ và du lịch: Lập quy hoạch, kế
hoạch phát triển mạng lưới thương mại, dịch vụ, du lịch; hướng dẫn, sắp xếp
mạng lưới thương mại, dịch vụ, du lịch trên địa bàn; tham gia hợp tác quốc tế
về thương mại, dịch vụ, du lịch theo quy định của pháp luật; Cấp, thu hồi giấy
phép kinh doanh du lịch, khu du lịch, điểm du lịch, khách sạn, lữ hành nội địa
của tỉnh theo quy định của pháp luật;
11


Trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo: Quản lý nhà nước đối với các loại
hình trường, lớp được giao trên địa bàn tỉnh; cho phép thành lập các trường

ngoài công lập theo quy định của pháp luật; quản lý và kiểm tra việc thực hiện
về tiêu chuẩn giáo viên, quy chế thi cử và việc cấp văn bằng theo quy định
của pháp luật; thực hiện thanh tra, kiểm tra công tác giáo dục, đào tạo trên địa
bàn tỉnh theo quy định của pháp luật.
Trong lĩnh vực văn hoá, thông tin, thể dục thể thao: Quản lý nhà nước
đối với các hoạt động văn hoá, thông tin, quảng cáo, báo chí, xuất bản, thể
dục thể thao theo quy định của pháp luật; tổ chức và quản lý các đơn vị sự
nghiệp về văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, phát thanh, truyền hình của
tỉnh; chỉ đạo và tổ chức thực hiện công tác bảo vệ, trùng tu, bảo tồn các di tích
lịch sử - văn hoá và danh lam thắng cảnh, công trình văn hoá, nghệ thuật theo
thẩm quyền.
Trong lĩnh vực y tế và xã hội: Quản lý hoạt động của các đơn vị y tế
thuộc tỉnh và cấp giấy phép hành nghề y, dược tư nhân; chỉ đạo và kiểm tra
việc tổ chức thực hiện biện pháp bảo vệ sức khoẻ nhân dân: Bảo vệ, chăm sóc
người già, người tàn tật, trẻ mồ côi không nơi nương tựa, thực hiện chính sách
dân số và kế hoạch hoá gia đình; chỉ đạo và kiểm tra việc thực hiện chính
sách ưu đãi, chăm sóc và giúp đỡ thương binh, bệnh binh, gia đình liệt sĩ,
những người và gia đình có công với nước; thực hiện kế hoạch, biện pháp về
sử dụng lao động và giải quyết các quan hệ lao động, cứu trợ xã hội, xoá đói,
giảm nghèo, cải thiện đời sống nhân dân; hướng dẫn thực hiện công tác từ
thiện, nhân đạo; phòng, chống các tệ nạn xã hội và dịch bệnh ở địa phương.
Trong lĩnh vực khoa học, công nghệ, tài nguyên và môi trường: Chỉ
đạo và kiểm tra việc thực hiện các nhiệm vụ, kế hoạch cụ thể phát triển khoa
học, công nghệ và bảo vệ môi trường; thực hiện các biện pháp khuyến khích
việc nghiên cứu, phát huy sáng kiến cải tiến kỹ thuật, ứng dụng các tiến bộ
12


khoa học và công nghệ phục vụ sản xuất và đời sống; quản lý các chương
trình, đề tài nghiên cứu khoa học cấp tỉnh hoặc được cấp trên giao; chỉ đạo,

thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về tiêu chuẩn đo
lường và chất lượng sản phẩm; an toàn và kiểm soát bức xạ; sở hữu công
nghiệp; việc chấp hành chính sách, pháp luật về khoa học, công nghệ, bảo vệ
lợi ích của người tiêu dùng.
Trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội: Bảo
đảm an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội, xây dựng lực lượng Công an
nhân dân; chỉ đạo công tác đấu tranh phòng ngừa và chống tội phạm, chống
tham nhũng, chống buôn lậu và gian lận thương mại; bảo vệ bí mật nhà nước,
xây dựng phong trào quần chúng bảo vệ an ninh, trật tự, an toàn xã hội; quản
lý và kiểm tra việc vận chuyển, sử dụng vũ khí, chất nổ, chất dễ cháy, chất
độc, chất phóng xạ; quản lý các nghề kinh doanh đặc biệt theo quy định của
pháp luật; thực hiện các biện pháp xây dựng lực lượng vũ trang và quốc
phòng toàn dân; chỉ đạo công tác giáo dục quốc phòng toàn dân trong nhân
dân và trường học ở địa phương, xây dựng lực lượng dự bị động viên và huy
động lực lượng khi cần thiết, đáp ứng yêu cầu của địa phương và cả nước;
thực hiện việc kết hợp quốc phòng, an ninh với kinh tế, kinh tế với quốc
phòng, an ninh; tổ chức quản lý, bảo vệ công trình quốc phòng và khu quân
sự trên địa bàn tỉnh.
Trong việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo: Tổ
chức, chỉ đạo, kiểm tra việc thực hiện pháp luật và chính sách dân tộc; tổ
chức, chỉ đạo thực hiện biện pháp bảo đảm các điều kiện cải thiện đời sống
vật chất và tinh thần, nâng cao dân trí của đồng bào các dân tộc thiểu số, vùng
sâu, vùng xa và vùng có khó khăn đặc biệt; bảo đảm thực hiện quyền bình
đẳng giữa các dân tộc, giữ gìn, tăng cường đoàn kết và tương trợ, giúp đỡ lẫn
nhau giữa các dân tộc ở địa phương; xử lý hành vi xâm phạm tự do tín
ngưỡng, tôn giáo hoặc lợi dụng tín ngưỡng, tôn giáo để làm trái pháp luật và
chính sách của Nhà nước theo quy định của pháp luật.
13

Trong lĩnh vực thi hành pháp luật: Tổ chức, chỉ đạo và kiểm tra việc thi
hành Hiến pháp, luật, các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước
cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp; tổ chức thực hiện
công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật ở địa phương; chỉ đạo thực hiện các
biện pháp bảo vệ tài sản của cơ quan, tổ chức, bảo vệ tính mạng, tự do, danh
dự, nhân phẩm, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân.
Trong việc xây dựng chính quyền và quản lý địa giới hành chính: Tổ
chức, chỉ đạo thực hiện công tác bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng
nhân dân theo quy định của pháp luật; xây dựng đề án thành lập các cơ quan
chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân theo hướng dẫn của Chính phủ trình Hội
đồng nhân dân quyết định; quy định tổ chức bộ máy và nhiệm vụ, quyền hạn
cụ thể của cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp mình; quyết định
thành lập các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công trên cơ sở quy hoạch và hướng
dẫn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; thực hiện quản lý nhà nước đối với
cơ quan, tổ chức, đơn vị của trung ương đóng trên địa bàn tỉnh; quyết định
phân bổ chỉ tiêu biên chế hành chính, sự nghiệp đối với các đơn vị trực thuộc
và Uỷ ban nhân dân cấp huyện; chỉ đạo, kiểm tra việc thực hiện cơ chế tự chủ,
tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, tài chính và tổ chức đối với các đơn vị sự
nghiệp theo phân cấp của Chính phủ; xây dựng đề án thành lập mới, nhập,
chia, điều chỉnh, quản lý hồ sơ, mốc, chỉ giới và bản đồ địa giới hành chính
của tỉnh và các đơn vị hành chính trong tỉnh.
1.1.3 Tổ chức bộ máy của UBND cấp tỉnh
UBND cấp tỉnh có từ 9 đến 11 thành viên, gồm Chủ tịch, các Phó Chủ
tịch, một ủy viên thư ký và các ủy viên khác. Thường trực Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, và ủy viên thư ký. Người đứng đầu
chính quyền địa phương cấp tỉnh là Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Trên danh
nghĩa, vị trí này do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định bằng bầu cử theo hình
14

thức bỏ phiếu. Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh thường đồng thời là một Phó Bí
thư Tỉnh ủy. Chủ tịch Ủy ban nhân dân của hai thành phố trực thuộc trung
ương lớn nhất là Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh sẽ đồng thời là Ủy viên
Ban chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam. Bộ máy giúp việc của
chính quyền địa phương cấp tỉnh gồm Văn phòng UBND và các sở, ban,
ngành, các khối (Thực chất việc phân chia thành các khối xuất phát từ thực
tiễn kinh nghiệm quản lý, điều hành của lãnh đạo UBND tỉnh; phân công lãnh
đạo tỉnh phụ trách các mảng công việc):
- Khối tổng hợp: Văn phòng UBND, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Nội vụ
(trước kia là Ban Tổ chức chính quyền).
- Khối nội chính: Sở Tư pháp, Thanh tra. Ngoài ra, các cơ quan sau đây
chịu sự chỉ đạo theo ngành dọc, mà không trực thuộc UBND: Công an tỉnh,
Tòa án Nhân dân, Viện Kiểm sát Nhân dân, Bộ Chỉ huy quân sự tỉnh.
- Khối lưu thông phân phối: Sở Công Thương, Sở Tài chính (trong đó
có Kho bạc Nhà nước). Ngoài ra, Ngân hàng Nhà nước tỉnh, thành chịu sự chỉ
đạo theo ngành dọc, mà không trực thuộc UBND.
- Khối nông lâm nghiệp: Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở
Tài nguyên và môi trường
- Khối công nghiệp: Sở Xây dựng, Sở Giao thông vận tải, Sở Thông tin
và Truyền thông, Sở Khoa học và công nghệ (trong đó có Chi cục Tiêu chuẩn,
đo lường, chất lượng).
- Khối văn hóa xã hội: Sở Giáo dục và Đào tạo, Sở Văn hóa - Thể thao
& Du lịch, Sở Y tế, Sở Lao động, Thương binh & Xã hội
Số lượng Sở, ban thuộc UBND cấp tỉnh là 19, trong đó cơ cấu cứng là
18 Sở, ban, bao gồm các Sở: Nội vụ, Tư pháp, Kế hoạch và Đầu tư, Tài chính,
Công thương, Giao thông vận tải, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Xây
dựng (Quy hoạch và Kiến trúc), Tài nguyên và Môi trường, Thông tin và
15

Truyền thông, Lao động - Thương binh & Xã hội, Văn hóa, Thể thao &Du
lịch, Khoa học và Công nghệ, Giáo dục & Đào tạo, Y tế; Thanh tra tỉnh; Văn
phòng UBND. Một sở được tổ chức theo đặc thù của từng địa phương là các
Sở như Ngoại vụ. Tuy nhiên tùy thuộc vào từng địa phương có thể có thêm
các cơ quan chuyên môn ngang Sở khác như: Ban Quản lý các KCN, Ban
Dân tộc, Ban Quản lý phát triển Côn Đảo (BRVT),.v.v...
1.2. Quy chế trong hoạt động của UBND cấp tỉnh
1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của quy chế
“Quy chế” với tư cách là một hình thức văn bản hành chính hình thành
trong hoạt động của cơ quan, tổ chức được quy định tại Nghị định
09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điểu
của Nghị định 110/2004/NĐ-CP về công tác văn thư. Tuy nhiên, đến nay
chưa có văn bản chính thức định nghĩa “quy chế” là gì và khác với “quy định”
ở điểm nào.
Các tác giả Lê Văn In, trong cuốn Mẫu soạn thảo văn bản dùng cho
các cơ quan - chính quyền địa phương, đơn vị hành chính sự nghiệp, tổ chức
kinh tế, NXB Chính trị Quốc gia, xuất bản năm 2003 và Trần Thị Thanh
Thủy, trong cuốn Cẩm nang quản lý (Kỹ năng quản lý hành chính Nhà nước)
xuất bản năm 2008 khi viết về quy chế đều cho rằng: Quy chế là tổng thể nói
chung những điều quy định thành chế độ để mọi người thực hiện trong một
hoạt động nhất định nào đó: Quy chế khu phi quân sự, quy chế tuyển sinh;
Điều định ra để mọi người cùng theo mà làm; quy chế xuất bản. Một văn bản
hoặc toàn thể các văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc quy phạm xã hội
do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự
nhất định, có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các thành viên của các cơ
quan, tổ chức thuộc phạm vi điều chỉnh của quy chế.

16

Quy chế là hình thức văn bản được dùng để đặt ra các quy phạm pháp
luật phụ (pháp quy phụ) quy định về quyền và nghĩa vụ pháp lý cho từng đối
tượng trong một lĩnh vực nhất định như trong quản lý, trong tuyển sinh đối
với học sinh...; quy định cụ về thể lệ làm việc, quan hệ công tác của các cơ
quan trong bộ máy nhà nước. Quy chế là toàn bộ những quy định về nghĩa vụ
và quyền hạn của toàn thể thành viên trong một cơ quan, tổ chức trong hoạt
động thực thi nhiệm vụ. Tô Tử Hạ, trong cuốn Từ điển Hành chính do NXB
Lao động xã hội xuất bản năm 2003 cho rằng: Quy chế hoạt động cần quy
định cụ thể chế độ phân công, phân cấp trách nhiệm, quy trình làm việc và các
mối quan hệ công tác để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được quy định trong
điều lệ về tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức. Quy chế có thể được thể
hiện bằng những văn bản có tên loại khác nhau như quy chế, quy định...
Quy chế là văn bản được ban hành kèm theo quyết định để quy định
đầy đủ và toàn diện về tổ chức và hoạt động, về lề lối làm việc, thủ tục, trình
tự và các mối quan hệ công tác của cơ quan, tổ chức nói chung hay của một
hoạt động nào đó. "Quy chế là một văn bản hay toàn thể các văn bản xác định
những đảm bảo cơ bản đối với một tập thể, một ngạch"[25, 149]; "Quy chế
(danh từ) chỉ những quy định đã thành chế độ để mọi người tuân theo; Hay "
Quy chế tổng thể nói chung những điều quy định thành chế độ để mọi người
thực hiện trong những hoạt động nhất định nào đó" [27, 1289]. Thuật ngữ Hành
chính: "Quy chế là thuật ngữ được sử dụng để chỉ một hay những văn bản về
quy tắc xử sự do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc tuy không
ban hành nhưng dược thừa nhận hợp pháp của quy chế đó. Quy chế có hiệu
lực bắt buộc mọi người liên quan trong một cộng đồng (Một cơ quan, một tổ
chức, tại một địa điểm, một vùng) phải tuân theo" [8, 272] .
Tóm lại, từ những phân tích trên đây, chúng tôi hiểu: Quy chế là văn
bản được ban hành kèm theo quyết định để quy định đầy đủ và toàn diện về tổ
chức và hoạt động, về lề lối làm việc, thủ tục, trình tự và các mối quan hệ
công tác của cơ quan, tổ chức nói chung hay của một hoạt động nào đó.
17

Từ khái niệm trên, có thể thấy quy chế có những đặc điểm sau:
- Quy chế là văn bản được ban hành kèm theo quyết định. Quy chế,
cũng như một số văn bản khác như quy định, điều lệ, nội quy... luôn được ban
hành kèm theo quyết định, vì vậy những loại văn bản này còn được gọi là văn
bản đi kèm hay văn bản quy phạm pháp luật phụ. Chính vì vậy, về thể thức,
trong văn bản quy chế không có một số yếu tố như: số, ký hiệu của quy chế;
địa danh, ngày tháng năm; nơi nhận vì những yếu tố thể thức này là ở trong
quyết định ban hành nó.
- Quy chế có thể được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp
luật hoặc văn bản quy phạm nội bộ của các cơ quan, tổ chức nhằm đưa ra những
chuẩn mực để giải quyết công việc một cách thống nhất, liên tục và ổn định.
Trước hết, quy chế được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm
pháp luật, kèm theo văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước có
thẩm quyền để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội.
Ví dụ: Quy chế tổ chức hội họp của Thủ tướng Chính phủ; Quy chế
tuyển sinh trình độ thạc sĩ của Bộ Giáo dục và Đào tạo... Các quy chế này
được xây dựng và ban hành theo trình tự, thủ tục của văn bản quy phạm pháp
luật, có tính pháp lý cao, được các cơ quan, tổ chức thực hiện ở từng ngành,
từng lĩnh vực; trên phạm vi toàn quốc hay từng địa phương.
Bên cạnh đó, quy chế cũng có thể được ban hành dưới hình thức văn
bản quy phạm nội bộ, kèm theo quyết định cá biệt. Hầu hết các cơ quan
không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật đều ban hành các
quy chế để quản lý công việc nội bộ trong cơ quan. Ví dụ, quy chế chi tiêu nội
bộ, quy chế quản lý và sử dụng tài sản trong cơ quan...
- Về nội dung: Quy chế quy định những vấn đề về tổ chức và hoạt
động, phân công trách nhiệm, lề lối, quy trình làm việc và các mối quan hệ
công tác của cơ quan, tổ chức hay các đơn vị, bộ phận trong cơ quan, tổ chức.
18

Ví dụ: quy chế tổ chức và hoạt động của Khoa Quản trị kinh doanh, quy chế
tổ chức và hoạt động của Phòng Hành chính - Tổ chức, quy chế làm việc của
uỷ ban nhân dân...
Quy chế cũng được ban hành để quy định về thủ tục, trình tự tiến hành
một hoạt động, trách nhiệm, thẩm quyền thực hiện một hoạt động nhất định.
Ví dụ: Quy chế quản lý các khu công nghiệp, quy chế công tác văn thư, quy
chế tuyển sinh, quy chế thi nâng ngạch, quy chế tiếp công dân và giải quyết
khiếu nại, tố cáo...
1.2.2. Phân biệt quy chế với quy định
Theo Nghị định 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 của Chính phủ sửa
đổi, bổ sung một số điểu của Nghị định 110/2004/NĐ - CP về công tác văn
thư, các hình thức văn bản hành chính hình thành trong hoạt động của cơ
quan, tổ chức có quy chế và quy định.
Như vậy, về nguyên tắc, mỗi một hình thức văn bản trên phải có nội
hàm khác nhau và được sử dụng trong những tình huống khác nhau. Tuy
nhiên, cho đến nay chưa có giải thích chính thức trong văn bản của Nhà nước
về khái niệm các hình thức tên gọi văn bản nói trên. Nhiều giáo trình, tài liệu
có đưa ra định nghĩa nhưng không nhất quán và các định nghĩa chưa hẳn đã
đảm bảo yêu cầu về tính khoa học. Điều này dẫn đến việc sử dụng hình thức
tên gọi văn bản trên thực tế hiện nay không có sự thống nhất chung. Cùng
một nội dung nhưng có nơi chọn hình thức văn bản quy chế, có nơi lại chọn
hình thức văn bản quy định.
Tô Tử Hạ, trong cuốn Từ điển Hành chính cho rằng: Quy định là điều
định ra để phải theo, phải thực hiện. Cuốn Từ điển luật học của NXB Từ điển
Bách khoa - NXB Tư pháp năm 2006 thì cho rằng: Quy định là văn bản đặt
ra, đề đạt ra để những đối tượng nhất định phải thực hiện, phải tuân theo ví
dụ: Quy định giờ giấc làm việc. Còn trong cuốn, Đại từ điển tiếng Việt do
19

Nguyễn Như Ý chủ biên thì cho rằng: Quy định là hình thức văn bản quy
phạm pháp luật phụ (pháp quy phụ) được dùng để đặt ra các quy phạm pháp
luật về quản lý hành chính nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội; về
quyền và nghĩa vụ của cá nhân, công dân người nước ngoài, người không
quốc tịch, của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị kinh tế, về cách thức
tổ chức, hoạt động, quan hệ công tác của các cơ quan nhà nước.
Thực tế ban hành văn bản hiện nay cũng cho thấy, cùng những vấn đề
nêu trên, có cơ quan ban hành quy chế, cơ quan khác ban hành quy định. Tên
gọi giữa quy chế và quy định chưa được phân biệt rõ ràng. Tuy nhiên, để
hướng tới chuẩn hoá hệ thống văn bản cũng cần làm rõ sự khác nhau về nội
dung và hình thức tên gọi của hai loại văn bản này.
Trước hết, cần nhận thấy, quy chế và quy định đều là những văn bản có
thể được ban hành kèm theo văn bản quy phạm pháp luật hoặc văn bản quy
phạm nội bộ của các cơ quan, tổ chức nhằm đưa ra những chuẩn mực để giải
quyết công việc một cách thống nhất, liên tục và ổn định. Tuy nhiên, về nội
hàm, hai loại văn bản này không hoàn toàn đồng nhất.
Có thể diễn đạt quy định là những quy tắc, chuẩn mực trong xử sự;
những tiêu chuẩn, định mức về kinh tế, kỹ thuật được cơ quan nhà nước có
thẩm quyền ban hành hoặc thừa nhận và buộc các tổ chức, cá nhân có liên
quan phải tuân thủ.
Quy chế là văn bản quy định đầy đủ, toàn diện về một hoạt động nào
đó, còn quy định điều chỉnh một hay một vài nội dung của hoạt động. Ví dụ,
quy chế thi nâng ngạch công chức đề cập đến mọi khía cạnh của hoạt động này
như điều kiện dự thi, cách tổ chức thi, thành lập các hội đồng thi, coi thi, chấm
thi, nội quy thi, công bố điểm, phúc khảo bài thi... Còn quy định có thể chỉ điều
chỉnh một vấn đề trong đó như quy định về việc chấm thi. Hoặc trên cơ sở quy
chế quản lý hoạt động khoa học, cơ quan có thể ban hành các quy định về một
20

khía cạnh cụ thể như quy định tuyển chọn chủ nhiệm đề tài khoa học cấp bộ; quy
định về tổ chức hội thảo khoa học; quy định xử lý đối với tập thể, cá nhân vi
phạm thời hạn và không hoàn thành nhiệm vụ nghiên cứu khoa học...
Quy chế được sử dụng để đưa ra quy tắc về tổ chức, hoạt động, lề lối
làm việc giữa các đơn vị và thành viên trong tổ chức, còn quy định đưa ra các
tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức kinh tế - kỹ thuật. Ví dụ, quy định về quy tắc
viết hoa trong văn bản, quy định về tiêu chuẩn đường ngang, quy định về
phác đồ điều trị bệnh xơ hoá cơ đelta, quy định về sử dụng thiết bị phòng
cháy chữa cháy...
Như vậy, trên thực tế, quy chế và quy định là hai loại văn bản gần nhau
về nội hàm và trong một số trường hợp được sử dụng thay thế cho nhau. Tuy
nhiên, để có sự phân biệt tương đối giữa hai loại văn bản trên, TS. Nguyễn
Thị Thu Vân trong Giải thích thuật ngữ: Quy chế, Quy định đăng trên tạp chí
Quản lý Nhà nước số 10 năm 2010: Quy định là văn bản được ban hành kèm
theo quyết định để đưa ra tiêu chuẩn, định mức kinh tế - kỹ thuật, quy tắc và
cách thức giải quyết một công việc trong hoạt động của cơ quan, tổ chức.
1.2.3. Vai trò của quy chế trong hoạt động của UBND tỉnh
Trong bộ máy nhà nước, các cơ quan thực hiện chức năng lập pháp,
hành pháp và tư pháp đều cần có các quy tắc xử sự trong mối quan hệ công
tác mang tính chất nội bộ và các quan hệ qua lại giữa các cơ quan đó với các
cơ quan, tổ chức khác nhằm tạo ra một phương thức, lề lối làm việc phù hợp
với thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Quốc hội có Quy chế hoạt động
của Quốc hội; Tòa án nhân dân có Quy chế làm việc của Tòa án nhân dân và
tương tự, Viện kiểm sát nhân dân có Quy chế làm việc của Viện Kiểm sát
nhân dân. Các cơ quan nhà nước khi xây dựng quy chế làm việc của mình đều
xuất phát từ tính chất thẩm quyền, loại hoạt động và phương thức thực hiện.
Hoạt động của UBND cấp tỉnh không là ngoại lệ đòi hỏi có quy chế hoạt
21