THỰC TRẠNG QUẢN lý và sử DỤNG đất CÔNG ÍCH tại THÀNH PHỐ TUY hòa, TỈNH PHÚ yên

1

ĐẠI HỌC HUẾ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM HUẾ
--------

NGUYỄN VŨ THỤY

BÁO CÁO TIẾN ĐỘ
THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT CÔNG ÍCH
TẠI THÀNH PHỐ TUY HÒA, TỈNH PHÚ YÊN

LUẬN VĂN THẠC SĨ: KIỂM SOÁT VÀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG
CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

HUẾ - 2015


i

ĐẠI HỌC HUẾ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM HUẾ
--------

NGUYỄN VŨ THỤY

BÁO CÁO TIẾN ĐỘ
THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT CÔNG ÍCH TẠI
THÀNH PHỐ TUY HÒA, TỈNH PHÚ YÊN

LUẬN VĂN THẠC SĨ: KIỂM SOÁT VÀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
Mã số: 60850103
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS.TS.HỒ KIỆT

HUẾ - 2015


ii

MỤC LỤC
MỞ ĐẦU....................................................................................................................... 1
1.1.3.1. Khái niệm đất công ích...................................................................................7
Phần 4. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ......................................................................57


iii

DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 3.1. Hiện trạng sử dụng đất thành phố Tuy Hòa...........................................47
Bảng 3.2. Diện tích đất công ích trên địa bàn thành phố........................................50
Bảng 3.3. Biến động diện tích đất công ích dùng để trồng lúa................................54
Bảng 3.4. Biến động diện tích đất công ích dùng để trồng cây hàng năm khác....55
Bảng 3.5. Biến động diện tích đất công ích dùng để trồng cây lâu năm.................56

DANH MỤC CÁC BIỂU
Biểu đồ 3.1. Cơ cấu đất đai thành phố Tuy Hòa......................................................46
Biểu đồ 3.2. Tỷ lệ diện tích đất các địa phương so với tổng diện tích đất công ích
..................................................................................................................................... 52
Biểu đồ 3.4. Biến động diện tích đất công ích..........................................................53

Biểu đồ 3.5. Biến động các loại đất của đất công ích từ năm 2006 đến 2014.........53


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là một tài sản vô giá và quan trọng nhất của một quốc gia, về mặt lịch
sữ, văn hóa, kinh tế và cả chính trị, là cột mốc khẳng định ranh giới lãnh thổ của nước
nhà. Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, trong đó Nhà nước là đại diện chủ sở
hữu, thay mặt toàn thể nhân dân quản lý bằng những quy tắc xử sự chung, nhằm quản
lý đất đai hợp lý, hiệu quả, tiết kiệm, bảo vệ môi trường sinh thái.
Sau hơn 20 năm thực hiện giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân theo
Nghị định 64/CP của Chính phủ, chủ trương này đã góp phần phát triển kinh tế - xã
hội, giải quyết được mối quan hệ lợi ích giữa người sản xuất nông nghiệp và Nhà
nước, không ngừng cải thiện, nâng cao đời sống người nông dân. Tuy nhiên, trên thực
tế việc quản lý và sử dụng quỹ đất nông nghiệp nhất là đất nông nghiệp công ích còn
gặp nhiều khó khăn, bất cập. Đất công ích là một trong những nội dung về quản lý và
sử dụng đất đai trong hệ thống pháp luật đất đai Việt Nam. Đó là đất để xây dựng các
công trình công cộng phục vụ cho lợi ích chung của mọi người trong xã hội. Đất công
ích cũng là một vấn đề nằm trong số còn nhiều bất cập đó, là loại đất được hình thành,
với sự tự chủ trong việc tự chịu trách nhiệm quản lý và sử dụng đất công ích của chính
quyền địa phương; tình hình tham nhũng cộng thêm lãng phí gia tăng, tình trạng để lại
không đúng diện tích, quản lý, sử dụng không đúng thẩm quyền, không đúng mục
đích,…diễn ra ngày càng nhiều, điều này đã ảnh hưởng nhiều đến chính sách đất đai
và tình hình phát triển chung của cả nước. Khi đi vào nghiên cứu vấn đề này, sẽ thấy
rõ hơn nhưng ưu điểm, cũng như những thiếu sót trong quá trình quản lý, sử dụng đất
đai nói chung và đất công ích nói riêng.
Thành phố Tuy Hòa là đô thị loại 2 thuộc tỉnh Phú Yên, là trung tâm chính trị,
kinh tế, văn hóa, khoa học kỹ thuật, an ninh quốc phòng của Tỉnh; gồm 16 đơn vị hành

chính, trong đó có 12 phường và 4 xã. Theo kiểm kê đất đai năm 2014, tổng diện tích
tự nhiên 11.060,6 ha, chiếm 2,13 % diện tích tự nhiên của Tỉnh, đất sản xuất nông
nghiệp có 6.553,8 ha (chiếm 34,1% diện tích tự nhiên của thành phố), trong đó đất
công ích là 335,58 ha (chiếm 9,19% diện tích đất sản xuất nông nghiệp). Qua đó có thể
nhận thấy diện tích đất công ích được để lại nhiều hơn mức do nhà n ước quy định.
Quá trình đô thị hóa của thành phố Tuy Hòa diễn ra nhanh chóng, việc quy hoạch đất
đai, xây dựng, đầu tư các dự án, công trình đã dẫn đến việc thu hồi các loại đất, trong
đó có đất công ích; bên cạnh đó là sự quản lý lỏng lẻo, nắm không chắc quỹ đất công
ích dẫn đến việc quản lý, sử dụng đất công ích thiếu hiệu quả, lãng phí quỹ đất công
ích. Vấn đề này cần được tháo gỡ trong thời gian tới nhằm nâng cao hiệu quả quản lý,
sử dụng đất công ích trên thành phố Tuy Hòa.


2

Xuất phát từ thực tế đó, được sự đồng ý của khoa Tài nguyên đất và Môi trường
nông nghiệp, cùng sự giúp đỡ và hướng dẫn của Phó Giáo sư, Tiến sĩ Hồ Kiệt, tôi đã
tiến hành nghiên cứu đề tài: “Thực trạng quản lý và sử dụng quỹ đất công ích tại
thành phố Tuy Hòa, tỉnh Phú Yên”
2. Mục tiêu của đề tài
2.1. Mục tiêu chung của đề tài
Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng quỹ đất công ích nhằm xác
định những mặt tích cực, tiêu cực, hạn chế trong việc thực hiện chính sách pháp luật
của Nhà nước đối với đất công ích. Đề xuất giải pháp, các khuyến nghị phù hợp phục
vụ cho việc hoàn thiện chính sách pháp luật, nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng quỹ
đất công ích.
2.2. Mục tiêu cụ thể
- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng quỹ đất công ích nhằm xác
định những mặt tích cực, tiêu cực, hạn chế trong việc thực hiện chính sách pháp luật
của Nhà nước đối với đất công ích trên địa bàn nghiên cứu.

- Đề xuất giải pháp, các khuyến nghị phù hợp phục vụ cho việc quản lý, sử
dụng đất công ích hiệu quả, tiết kiệm, hợp lý tại thành phố Tuy Hòa và cả tỉnh Phú
Yên.
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
3.1. Ý nghĩa khoa học
Kết quả nghiên cứu sẽ góp phần củng cố cơ sở lý luận về quản lý đất đai nói
chung và quản lý, sử dụng đất công ích nói riêng; tính cấp thiết của việc sử dụng đất
công ích hợp lý, tiết kiệm cho mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng.
Qua nghiên cứu cho thấy mối quan hệ giữa mối quan hệ giữa nhà nước, người dân và
các chủ thể khác trong quản lý và sử dụng đất công ích tại địa phương.
Đề tài đưa ra cách nhìn nhận vấn đề với góc đa chiều từ chính sách quản lý, sử
dụng của nhà nước, nhu cầu, cũng như nguồn lợi của người dân đối với đất công ích;
để từ đó có cách giải quyết hải hòa các lợi ích này.
3.2. Ý nghĩa thực tiễn
Kết quả nghiên cứu đề tài là nguồn tư liệu đáng tin cậy giúp cho các chuyên gia
tham gia khảo sát, xây dựng các phương án quy hoạch sử dụng đất, quản lý, sử dụng
đất công ích đảm bảo hài hòa các lợi ích; làm cho đất đai nhất là quỹ đất công ích thực
sự là nguồn lực, nguồn vốn đầu tư của địa phương.


3

Chương 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. Cơ sở lý luận của các vấn đề nghiên cứu
1.1.1. Khái niệm chung về đất đai
1.1.1.1. Khái niệm
Đất theo nghĩa thổ nhưỡng là vật thể thiên nhiên có cấu tạo độc lập lâu đời,
hình thành do kết quả của nhiều yếu tố: đá mẹ, động thực vật, khí hậu, địa hình, thời
gian. Giá trị tài nguyên đất được đánh giá bằng số lượng diện tích (m 2, ha, km2) và độ
phì nhiêu, màu mỡ. Đất đai được nhìn nhận là một nhân tố sinh thái, với khái niệm này

đất đai bao gồm tất cả các thuộc tính sinh học và tự nhiên của về mặt trái đất có ảnh
hưởng nhất định đến tiềm năng và hiện trạng sử dụng đất
1.1.1.2. Vai trò của đất đai
Đất đai có vai trò rất quan trọng trong sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội đất
nước. Lời mở đầu của Luật Đất đai năm 1993 đã xác định vai trò của đất đai: “Đất đai
là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần
quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây
dựng cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an sinh và quốc phòng; trải qua nhiều thế hệ,
nhân dân ta đã tốn bao công sức, xương máu mới tạo lập, bảo vệ được vốn đất như
ngày nay”.
Rõ ràng, đất đai không chỉ có những vai trò quan trọng như đã nêu trên mà nó
còn có ý nghĩa về mặt chính trị. Tài sản quý giá ấy phải bảo vệ bằng cả xương máu và
vốn đất đai mà một quốc gia có được thể hiện sức mạnh của quốc gia đó, ranh giới
quốc gia thể hiện chủ quyền của một quốc gia. Đất đai còn là nguồn của cải, quyền sử
dụng đất đai là nguyên liệu của thị thường nhà đất.
1.1.1.3. Đặc điểm của đất đai
Đất là giá đỡ cho toàn bộ sự sống của con người và là tư liệu sản xuất chủ yếu
của ngành nông nghiệp. Đặc điểm đất đai ảnh hưởng lớn đến quy mô, cơ cấu và phân
bố của ngành nông nghiệp. Vai trò của đất đai càng lớn hơn khi dân số ngày càng
đông, nhu cầu dùng đất làm nơi cư trú, làm tư liệu sản xuất, ngày càng tăng.


4

1.1.2. Quản lý nhà nước về đất đai
1.1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về đất đai
Quản lý nhà nước về đất đai là tổng hợp các hoạt động của cơ quan Nhà nước
về đất đai. Đó là các hoạt động trong việc nắm và quản lý tình hình sử dụng đất đai,
trong việc phân bổ đất đai vào các mục đích sử dụng đất theo chủ trương, chính sách
của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tỏng việc kiểm tra, giám sát quá trình sử dụng đất

đai. Mục tiêu cao nhất cả quản lý nhà nước về đất đai là bảo vệ chế độ sở hữu toàn dân
về đất đai, đảm bảo sự quản lý thống nhất của Nhà nước, đảm vảo việc khai thác sử
dụng tiết kiệm, hợp lý, bền vững và ngày càng có hiệu quả cao.
1.1.2.2. Vai trò quản lý nhà nước về đất đai
- Bảo đảm sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả.
- Đánh giá, phân loại, phân hạng đất đai, Nhà nước nắm được quỹ đất tổng thể
và cơ cấu từng loại đất.
- Ban hành các chính sách, các quy định nội dung còn thiếu, chưa phù hợp với
thực tế về sử dụng đất đai tạo ra một hành lang pháp lý cho việc sử dụng đất đai, bảo
đảm lợi ích chính đáng của người sử dụng đất. Đồng thời, cũng bảo đảm lợi ích của
Nhà nước trong việc sử dụng, khai thác quỹ đất.
- Kiểm tra, giám sát quản lý và sử dụng đất đai; phát hiện những mặt tích cực
để phát huy, điều chỉnh và giải quyết những sai phạm.
1.1.2.3. Nguyên tắc quản lý nhà nước về đất đai
- Quản lý toàn bộ vốn đất của quốc gia, không quản lý lẻ tẻ từng vùng.
- Số liệu quản lý phải bao hàm cả số lượng, chất lượng, loại, hạng phục vụ cho
mục đích sử dụng nào đó.
- Những quy định, những biểu mẫu phải thống nhất trên toàn quốc và trong
ngành địa chính.
- Quản lý một cách hệ thống và phương pháp phải thống nhất trên toàn quốc.
- Số liệu so sánh không chỉ theo từng đơn vị nhỏ mà phải thống nhất so sánh
trong cả nước.


5

- Tài liệu trong quản lý phải đơn giản và phổ thông; phải phản ánh được điều
kiện riêng biệt của từng vùng địa phương.
- Quản lý Nhà nước trên cơ sở pháp luật, Luật Đất đai và các văn bản, biểu
mẫu quy định, hướng dẫn của Nhà nước và các cơ quan chuyên môn từ trung ương

đến cơ sở.
- Quản lý đất đai phải khách quan, chính xác, đúng với số liệu nhận được và
đúng mục đích; tài liệu trong quản lý phải đảm bảo tính pháp luật, phải đầy đủ, đúng
thực tế.
- Quản lý đất đai tuân theo nguyên tắc tiết kiệm và mang lại hiệu quả kinh
tế cao.
1.1.2.4. Sự cần thiết phải quản lý nhà nước về đất đai
Hoạt động của thị trường có hai mặt tích cực và tiêu cực, do đó cần có sự quản
lý, can thiệp, điều chỉnh của Nhà nước bằng các công cụ và chính sách thích hợp nhằm
phát huy tích tích cực và hạn chế những tiêu cực của thị trường. Vì vậy, q uản lý Nhà
nước về đất đai phải đảm bảo 4 mục đích sau:
- Bảo vệ quyền sở hữu của Nhà nước đối với đất đai, bảo vệ quyền
lợi hợp pháp của người sử dụng.
- Bảo đảm sử dụng hợp lý vốn đất của Nhà nước.
- Tăng cường hiệu quả kinh tế sử dụng đất.
- Bảo vệ đất, cải tạo đất và bảo vệ môi trường sống.
- Quản lý toàn bộ vốn đất của quốc gia, không quản lý lẻ tẻ từng vùng.
- Số liệu quản lý phải bao hàm cả số lượng, chất lượng, loại, hạng phục vụ cho
mục đích sử dụng nào đó.
- Những quy định, những biểu mẫu phải thống nhất trên toàn quốc và trong
ngành địa chính.
- Quản lý một cách hệ thống và phương pháp phải thống nhất trên toàn quốc.
- Số liệu so sánh không chỉ theo từng đơn vị nhỏ mà phải thống nhất so sánh
trong cả nước.


6

- Tài liệu trong quản lý phải đơn giản và phổ thông; phải phản ánh được điều
kiện riêng biệt của từng vùng địa phương.

- Quản lý Nhà nước trên cơ sở pháp luật, Luật Đất đai và các văn bản, biểu
mẫu quy định, hướng dẫn của Nhà nước và các cơ quan chuyên môn từ trung ương
đến cơ sở.
- Quản lý đất đai phải khách quan, chính xác, đúng với số liệu nhận được và
đúng mục đích; tài liệu trong quản lý phải đảm bảo tính pháp luật, phải đầy đủ, đúng
thực tế.
- Quản lý đất đai tuân theo nguyên tắc tiết kiệm và mang lại hiệu quả kinh
tế cao.
1.1.2.5. Nội dung quản lý Nhà nước về đất đai
Tại Điều 22 Luật Đất đai năm 2013 quy định việc quản lý Nhà nước về đất đai
bao gồm 15 nội dung, đó là:
1. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức
thực hiện văn bản đó.
2. Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập
bản đồ hành chính.
3. Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản
đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất.
4. Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
5. Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng
đất.
6. Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất.
7. Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
8. Thống kê, kiểm kê đất đai.
9. Xây dựng hệ thống thông tin đất đai.
10. Quản lý tài chính về đất đai và giá đất.


7

11. Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
12. Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định
của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai.
13. Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai.
14. Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý
và sử dụng đất đai.
15. Quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai.
1.1.3. Tổng quan chính sách quản lý, sử dụng đất nông nghiệp, quỹ đất công và
đất công ích qua các thời kỳ
1.1.3.1. Khái niệm đất công ích
a) Khái niệm chung
Trong các quy định của pháp luật đất đai trước kia, cũng như Luật Đất đai hiện
hành không có một khái niệm cụ thể nào cho đất công ích, nhưng có thể rút ra từ các
quy định đó một cách khái quát: “đất công ích là diện tích đất mà mỗi xã, phường, thị
trấn căn cứ vào quy đất, đặc điểm và nhu cầu của địa phương, mà được giữ lại không
quá năm phần trăn (5%) trong tổng diện tích đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây
lâu năm và đất nuôi trồng thủy sản của địa phương để thực hiện các mục đích công
ích tại xã, phường, thị trấn thuộc địa phương đó”. Từ khái niệm trên nên hiểu rằng,
đất công ích là loại đất thuộc nhóm đất nông nghiệp, trích ra nhằm sử dụng vào mục
đích công ích và chỉ giữ lại trong giới hạn pháp luật cho phép là từ 5% hoặc ít hơn, so
với tổng diện tích đất sản nông nghiệp có trong phạm vi địa bàn địa phương.
Tóm lại, có thể hiểu đất công ích là loại đất do địa phương xã, phường, thị trấn
quản lý, sử dụng gồm hai bộ phận; một là quỹ đất để lại nhằm đáp ứng nhu cầu gồm
các công trình văn hóa, thể dục thể thao, y tế, vui chơi giải trí công cộng, nghĩa trang,
nghĩa địa và các công trình khác; hai là đất nông nghiệp để lại dung cho mục đích
công ích và tiền thu được từ quỹ đất công ích được sử dụng vào các mục đích công ích
của xã, phường, thị trấn.
b) Mục đích của việc để lại đất công ích
Mỗi loại đất có tên gọi khác nhau, sẽ có những tính chất, đặc điểm riêng đáp
ứng các mục đích sử dụng khác nhau. Với tên gọi, cũng như những quy định của Luật

8

Đất đai về đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích, thì đất công ích chủ yếu
chỉ nhằm phục vụ vào các hoạt động công cộng của các xã, phường, thị trấn.
Như định nghĩa ở trên thì mục đích đất công ích là nhằm đáp ứng nhu cầu gồm
các công trình văn hóa, thể dục thể thao, y tế, vui chơi giải trí công cộng, nghĩa trang,
nghĩa địa và các công trình khác theo quyết định sử dụng của Ủy ban nhân dân tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương. Bên cạnh đó, còn dùng đất vào việc xây dựng nhà
tình thương, nhà tình nghĩa cho những gia đình nghèo, neo đơn hoặc gia đình có công
với cách mạng, bồi thường khi sử dụng đất khác để xây dựng các công trình nói trên.
Có nghĩa là, thời điểm khi tiến hành xây dựng các công trình công ích theo quyết định
của chính quyền cấp xã, thì quỹ đất công ích chưa được hình thành, chưa có quyết
định về diện tích được để lại cũng như chưa xác định vị trí rõ ràng, nên Ủy ban nhân
dân đã tiến hành xây dựng trên đất khác thuộc quỹ đất công ích chung của Nhà nước
quản lý, đến khi có đất công ích rồi thì sử dụng diện tích đất công ích đó trả vào quỹ
đất công đã sử dụng.
Hoặc trong trường hợp, đã xác định được phần đất công ích thuộc quyền sử
dụng của địa phương đó, tại thời điểm thực hiện dự án, nhưng vị trí và điều kiện thổ
nhưỡng lại không phù hợp với nhu cầu xây dựng các công trình, mà cần một nơi khác
thuận lợi hơn, có thể là đất cần sử dụng lại rơi vào diện tích mà hộ gia đình cá nhân
đang sử dụng, thì khi đó Ủy ban nhân dân xã quyết định sử dụng luôn đất của hộ gia
đình, cá nhân đó để hoàn tất mục đích công ích, về sau sẽ bồi thường lại cho họ phần
đất công ích tương xứng, tất nhiên đất được nhắc đến trong các trường hợp trên là
thuộc về quỹ đất nông nghiệp. Như ở đây, vì là đất ở nên sẽ rất khó sử dụng và bồi
thường, trường hợp người dân đồng ý giao lại đất ở của mình cho Ủy ban nhân dân xã
và đổi lại sẽ lấy đất nông nghiệp để sản xuất thì không có gì khó khăn. Vấn đề chỉ nảy
sinh, có thể người ta không cần đất nông nghiệp chỉ cần đất ở, khi đó họ không giao
diện tích đất cần sử dụng cho chính quyền thì công việc sẽ trở nên khó khăn hơn do

không có một quy định rõ ràng về vấn đề này. Nếu theo quy định chung của pháp luật
đất đai, có thể giải quyết theo hướng thu hồi đất ở của người dân, sau đó chuyển mục
đích sử dụng của đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích thành đất ở và bồi
thường lại cho họ. Vì thuộc vào quỹ đất sản xuất nông nghiệp nên khi chuyển sang sử
dụng vào mục đích phi nông nghiệp như đất ở thì cần phải có sự chấp thuận của Nhà
nước. Vậy ở đây, người chịu trách nhiệm xin phép chuyển mục đích sử dụng là Ủy ban
nhân dân vì là người sử dụng đất trực tiếp nhất, mọi vấn đề về thu hồi đất và các chi
phí phát sinh sẽ do Nhà nước chi trả vì nhìn chung các hoạt động đều nhằm phát triển
đất nước, phục vụ nhân dân. Bên cạnh đó đất công ích còn được sử dụng như là cơ sở
hạ tầng, nhằm phục vụ cho Nhà nước trong việc chỉnh trang phát triển các khi dân cư
nông thôn. Cùng các mục đích khác phát sinh trực tiếp trong nhu cầu sử dụng tại địa


9

phương như trường hợp cho người dân diện tích đất công ích làm nhà ơ theo dạng cấp
đất dãn dân hoặc do Chính phủ quy định.
1.1.3.1. Ý nghĩa của đất công ích
a) Ý nghĩa về mặt kinh tế của đất công ích
Là một tư liệu sản xuất quan trọng trên tất cả các lĩnh vực, ngành nghề, đất đai
giữ vai trò đặc biệt và chính yếu trong đời sống và phát triển chung của xã hội, mà
điển hình là về kinh tế. Như đã biết nước ta phát triển chủ yếu về nông nghiệp, chiếm
khoảng 70% dân số sống bằng nghề làm nông. Từ đó cho thấy, có xuất phát từ đất
nông nghiệp và bản thân cũng là đất nông nghiệp, đất công ích được nhận định là một
tài sản giá trị của toàn dân mà Nhà nước đã giao lại cho từng xã, phường, thị trấn quản
lý, sử dụng nhằm góp phần cải thiện đời sống hộ gia đình, cá nhân thuê đất. Kinh tế
người dân ổn định, thì kinh tế của chính xã, phường, thị trấn đó cũng sẽ được cải thiện
hơn.
Có thể ở đây sẽ phát sinh một vấn đề, đó là nếu sử dụng đất nông nghiệp vào
các công trình công ích của cấp xã, thì diện tích sản xuất nông nghiệp sẽ ít hơn, vì khi

đó đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích sẽ hiển nhiêm trở thành đất phục
vụ mục đích phi nông nghiệp, bởi tính chất của các công trình đã xây dựng trên đất.
Thay vì trích ra diện tích 5% cho quỹ đất này, thì việc để lại phần đất công ích nằm lại
trong đất nông nghiệp cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giao trực tiếp cho người
dân, sẽ mang lại hiệu quả kinh tế cao hơn, giúp cho hộ gia đình, cá nhân có đất canh
tác nhiều hơn. Nhận xét theo cách đó là không sai, có thể nói đó là cách tốt để đảm bảo
việc quản lý, sử dụng đúng mục đich, tính chất theo quy định của pháp luật. Tuy
nhiên, cũng không có nghĩa là phủ nhận vị trí của đất công ích, vì không có một quy
định nào là không cần thiết, ít nhiều thì cũng thể hiện một hiệu quả nhất định. Nếu giữ
đất công ích trong quỹ đất nông nghiệp giao cho người dân, thì có thể đất sản xuất này
thì rơi vào những nhà đầu tư kinh doanh, trong khi lập ra một diện tích cho Ủy ban
nhân dân cấp xã quản lý sử dụng, sẽ đảm bảo đất được duy trì là đất nông nghiệp, vì
chính quyền cấp xã hay người dân đi thuê đất công ích không được phép dùng đất này
trong bất cứ giao dịch nào về đất. Dù có xây dựng công trình công ích, thì ít ra nó vẫn
mang cái tên đất nông nghiệp vào mục đích công ích. Hơn nữa phần diện tích đất công
ích cho hộ gia đình, cá nhân thuê là diện tích đất chỉ sử dụng để sản xuất nông nghiệp
nên nó vẫn nằm trong quỹ đất nông nghiệp. Tóm lại, dù giải pháp này không mấy
thuyết phục nhưng cũng có ý nghĩa trong việc góp phần nhỏ bảo vệ quỹ đất nông
nghiệp.


10

Tuy nguồn thu từ quỹ này chưa cao, nhưng đã tạo điều kiện cho chính quyền
cấp xã chủ động hơn trong vấn đề sử dụng tài chính, cho xây dựng cơ sở hạ tầng và
các công trình kiến trúc công cộng khác. Trên nền tảng có sẵn đất trống thuộc thẩm
quyền sử dụng, cộng thêm tiền có được từ việc cho thuê đất công ích, việc thực hiện
xây dựng, phát triển các công trình không cần chờ đợi. Nếu không có quỹ đất này, thì
khi mà chính quyền cấp xã muốn xây dựng công trình công ích của địa phương mình
sẽ phải xin đất, và nếu đất không là đất “sạch” thì phải chờ thực hiện công tác giải

phóng mặt bằng, huy động vốn trong nhân dân, sẽ gặp nhiều khó khăn về thời gian, về
cả vấn đề tài chính, vì “mỗi nhà mỗi cảnh” đâu phải ai cũng có tiền và đóng góp ngay
được,…Là một đơn vị hành chính nhỏ, nhưng lại là tế bào góp phần quan trọng tạo
nên nền móng của bộ máy hành chính trên cả nước, việc chậm tiến độ phát triển của
các xã, phường, thị trấn sẽ gây ảnh hưởng lớn đến trì trệ trong sự phát triển chung cả
nền kinh tế nước nhà.
Tóm lại, đất công ích như là một giải pháp hữu ích đáp ứng kịp thời, chủ động
cho địa phương, trong việc xây dựng các công trình công ích, chủ động phát triển về
mọi mặt, phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế của địa phương nói riêng và
của đất nước nói chung.
b) Ý nghĩa về mặt xã hội của đất công ích
Ngoài các ưu điểm về kinh tế, đất công ích đóng một vai trò không kém trong
xã hội. Khi hình thành được quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích cho
địa phương, sẽ giúp cho nơi đó có đủ cơ sở, tư liệu sản xuất kinh tế phục vụ, cải tạo
đời sống cho người dân trên địa bàn xã, phường, thị trấn. Các công trình công cộng
như trường học, bệnh viện các khu vui chơi giải trí được xây dựng lên đáp ứng đầy đủ
tất cả các nhu cầu vui chơi lành mạnh, sức khỏe và văn minh cho địa bàn địa phương
đang quản lý quỹ đất công ích.
Bên cạnh đó, đất công ích còn góp phần tạo việc làm tăng thu nhập, xóa đói
giảm nghèo cho người dân, thông qua việc họ có thêm đất canh tác, sản xuất khi được
Ủy ban nhân dân xã cho thuê diện tích đất công ích mà xã không có nhu cầu sử dụng
đến, cải thiện phần nào về vật chất, về tinh thần cho từng xã, phường, thị trấn.
Có thể nhìn xã hơn trong vấn đề xã hội này, đó là đất công ích cũng góp phần
trong việc bình ổn mật độ dân số và tỷ lệ lao động trong từng địa phương, cũng như
trên phạm vi toàn quốc. Có thể lý giải rằng, trong điều kiện phát triển theo kinh tế thị
trường của nước ta hiện nay, xu hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa được đẩy mạnh,
các khi công nghiệp, khu dân cư…ồ ạt mọc lên đẩy giá đất tăng cao, diện tích đất bị
thu hẹp, nhất là đất sản xuất nông nghiệp dẫn đến tình trạng thất nghiệp. Vì trong khi

11

trình độ lao động công nghiệp phát triển chưa cao, chưa bắt kịp nhịp sóng của môi
trường khoa học công nghệ, dân ta chủ yếu là nghề nông, tại nên sự mất cân bằng
trong phát triển giữa công nghiệp và nông nghiệp, trong khi một bên là việc làm nhiều
thì không có đủ lao động lành nghề, một bên lại thiếu việc để thừa người lao động.
Đó là chưa kể đến việc do tốc độ công nghiệp hóa nhanh chóng, đưa các công
ty, xí nghiệp về đến tận thôn, làng, bản, ấp, xây dựng hàng loạt các hạng mục đầu tư,
kinh doanh, và đất để thực thi kế hoạch không chỉ là các loại đất họ được phép sử dụng
mà còn lên trên cả các khi đất ruộng, đất lúa. Thiếu đất sảt xuất nông nghiệp, thất
nghiệp ở nông thôn diễn ra và kéo dài, dẫn đến tình trạng nhiều người lên đô thị lớn
tìm việc làm, gây mất cân bằng về mật độ dân số, xã hội thiếu ổn định…Trên thực tế
đó, khi có được quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích, với phạm vi
không vượt hạn mức 5%, trong tổng diện tích đất nông nghiệp của xã, phường, thị trấn
có thể coi là giải pháp góp một phần nhỏ vào tạo dựng thế cân đối của xã hội.
c) Ý nghĩa về mặt chính trị của đất công ích
Ngoài tác dụng mang đặc tính chung của đất, trong vai trò là tư liệu sản xuất
quan trọng, đất đai còn là cơ sở vật chất hữu hiệu trong việc hoạch định ranh giới lãnh
thổ, khẳng định chủ quyền quốc gia. Đất còn có ý nghĩa riêng trong từng lĩnh vực,
kinh tế, xã hội như đã được phân tích trên, là đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích
công ích của địa phương, đất công ích cũng vậy, thể hiện đầy đủ vai trò của đất.
Một đất nước phát triển, thì điều đầu tiên là phải có được một chế độ chính trị
vững mạnh, đường lối chính sách phát triển rõ ràng, và để đạt được như vậy thì cần
nhất là một nền kinh tế ổn định, xã hội công bằng, văn minh. Từ đó cho thất, đất công
ích đủ điều kiện để góp phần đưa đất nước tiến nhanh trên con đường phát triển.
Đất công ích là loại đất đặc biệt ở nước ta, nó như là một chế định riêng, nhằm
nói lên đường lối, chính sách của một nước đang phát triển và khẳng định sở hữu toàn
dân về đất đai của Việt Nam, thể hiện sự chăm lo của Nhà nước đối với đời sống cho
từng người dân, từng địa phương, khi chính quyền cấp xã có quyền tự quyết trên diện
tích 5% đất sản xuất nông nghiệp. Với sự phát triển công nghiệp như hiện tại, đất công

ích cũng có thể được xem như là một cách bảo vệ tốt quỹ đất nông nghiệp, vì Ủy ban
nhân dân cấp xã chỉ được phép quản lý, sử dụng loại đất này vào mục đích công ích,
không được kinh doanh hoặc nhằm thực hiện các mục tiêu khác, tránh được trường
hợp đất nông nghiệp lại rơi vào tay nhà đầu tư công nghiệp hoặc các doanh nghiệp
không hoạt động sản xuất nông nghiệp, mua lại quyền sử dụng đất từ quỹ đất này. Góp
phần thực thi chính sách an ninh lương thực, giữ vững vị trí thứ hai trên thế giới về
xuất khẩu lúa gạo của nước ta hiện nay.


12

1.1.3.2. Tổng quan chính sách quản lý, sử dụng đất nông nghiệp, đất công
ích
a) Lược sử về đất công ích
Bất kỳ một quy định pháp luật nào, cũng có sự bắt đầu từ thực tế cuộc sống,
gắn liền với sự hình thành và phát triển lâu dài, tạo thành vấn đề mà Nhà nước và xã
hội cần quan tâm, trong quản lý và thực thi. Là một chế định mang nhiều ý nghĩa, đất
công ích cũng có của riêng mình cái nguồn gốc và bước định hình riêng trong lịch sử
phát triển của đất nước, của pháp luật về đất đai ở Việt Nam
b) Sự xuất hiện của đất công ích 5% trước khi có Luật Đất đai năm 1987
Như một chế định đặc thù, đất công ích của xã, phường, thị trấn hiện diện từ rất
sớm trong đời sống của nhân dân ta. Tuy tên gọi khác nhau nhưng về ý nghĩa thì
không khác nhiều, cũng chỉ chủ yếu phục vụ cho nhu cầu của nhân dân ở địa phương,
làng xã. Trước hết, có thể bắt đầu từ loại đất công làng xã có từ thời phong kiến, nó
chia cấp cho những người trong làng xã đó sử dụng theo quy định của Nhà nước trên
nguyên tắc “ruộng làng nào làng đó hưởng”. Ruộng công làng xã đã được hình thành
từ thời Lý – Trần – Hồ (1010 – 1407) và nó tồn tại cho đến năm 1953, và bị xóa bỏ khi
có Luật cải cách ruộng đất được ban hành ngày 04/02/1953. Trong suốt thời gian tồn
tại đó đất công làng xã như là tiền thân, là điểm khởi phát đầu tiên của đất công ích.
Luật cải cách ruộng đất năm 1953 ra đời, được Chủ tịch nước Việt Nam Dân

chủ cộng hòa công bố tại Sắc lệnh số 197/SL ngày 19/12/1953, như một bước phát
triển mới về chính sách ruộng đất ở Việt Nam thời bấy giờ. Nhưng trong quy định này
không tìm thấy chi tiết nào dành cho loại đất liên quan đến đất công ích, chỉ đề cập rất
ít đến diện tích đất công mà còn được gọi là công điền, công thổ.
Năm 1959, với bản điều lệ tóm tắt của hợp tác xã nông nghiệp bậc thấp, thuật
ngữ đất 5% bắt đầu xuất hiện, tuy không hoàn toàn giống đất công ích 5% như hiện
nay nhưng có thể ghi nhận đó như là một quy định tương tự, làm nền cho các chế định
sau này về đất công ích.
Bắt đầu từ năm 1980, Nhà nước ta chính thức xác lập chế độ sở hữu toàn đân
đối với đất đai trong bản Hiến pháp năm 1980, ở giai đoạn này lại không tìm thấy có
quy định cụ thể nào hình thành nên đất công ích, mặc dù có sự tồn tại của loại đất này
và nó hiện diện dưới dạng đất công thuộc về nhân dân.
Như vậy, đất công ích trong giai đoạn trước khi có sự ra đời của Luật Đất đai là
một quy định không rõ ràng, tồn tại dưới dạng trộn lẫn với tổng thể đất đai rộng lớn


13

của cả nước, không có sự phân chia, nên nó được định hình một cách mờ nhạt ở thời
điểm trước, rồi lại không xuất hiện ở thời gian này dù vẫn hiện hữu của đất công ích
với tên gọi khác trong đời sống người dân.
c) Đất công ích trong tiến trình hình thành và phát triển của Luật Đất đai
Sau quyết định công nhận chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai, năm 1987
Luật Đất đai đầu tiên ra đời, trở thành một ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật
Việt Nam, được coi như là bước luật hóa các chính sách về chế độ ruộng đất, văn bản
luật này đã đặt nền móng đầu, bền vững cho hệ thống địa chính nước ta. Tuy vậy,
nhưng quy định của luật trong giai đoạn này vẫn còn ở mức sơ khai, cho nên đất đai
tiếp tục vận hành theo cơ chế Nhà nước bao cấp về đất, do đó đất không có giá trị và
càng không được giao dịch tự do trên thị trường. Đất công ích cũng chưa được định
hình riêng, vẫn tiếp tục hiểu theo nghĩa chung và chưa tách khỏi cái tổng thể của loại

đất công thuộc toàn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu.
Được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1992, quy định tại Điều 17 “đất đai, rừng
núi, sông hồ, nguồn nước {…} đều thuộc sở hữu toàn dân”, một lần nữa được khẳng
định, cũng như những quy định trước, đất đai vẫn thuộc sở hữu chung của toàn dân,
của cả nước không phân ra diện tích cho từng địa phương riêng và chưa có loại nào
mang cái tên riêng là đất công ích.
Dựa trên chế độ sở hữu đất đai, được ghi nhận trong văn bản có giá trị pháp lý
cao nhất của cả nước (Hiến pháp năm 1992), Luật Đất đai năm 1993 là văn bản luật
thứ hai ra đời quy định về đất ở Việt Nam, được Quốc hội thông qua năm 1993 (sửa
đổi, bổ sung các năm 1998, 2001), tiếp thu những tinh hoa của Luật Đất đai năm 1987,
kết hợp với sự đổi mới cho phù hợp với thực tiễn, Luật Đất đai năm 1993 đã thay thế
vào trong đó có nhiều bước tiến bộ hơn so với văn bản trước. Một số nội dung đổi mới
quan trọng có thể kể đến là đất đai có giá và giá đất do Nhà nước quy định, hộ gia
đình, cá nhân sử dụng đất có năm quyền chuyển dịch đất đai trên thị trường, và đây coi
như là cột mốc đầu tiên, đánh dấu sự hình thành quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục
đích công ích của xã, phường, thị trấn. Luật Đất đai bắt đầu có sự phân biệt và tách
loại đất công ích ra khỏi hệ thống đất công của cả nước thuộc sở hữu toàn dân, trao về
tay chính quyền cấp xã, được tự chủ trong việc quản lý và sử dụng vào mục đích công
ích của địa phương mình, được ghi nhận ở Điều 45 Luật Đất đai năm 1993. Cụ thể hơn
về quản lý, sử dụng loại đất này với văn bản quy định về việc giao đất cho hộ gia đình,
cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp, ban hành kèm
theo Nghị định số 64/CP ngày 27/9/1993, sau đó lại được sửa đổi bổ sung trong nghị
định số 85/CP.


14

Luật Đất đai năm 2003, tiếp thu và hoàn thiện hơn về sự tồn tại của loại đất
công ích tại Điều 72, được hướng dẫn thi hành tại Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày
29/10/2004 của Chính phủ. Nhìn chung thì giai đoạn này đất công ích được quy định

không khác gì so với Luật Đất đai năm 1993. Cụ thể là nếu như ở Luật Đất đai năm
1993, quy định đất công ích mà mỗi xã giữ lại không quá 5% trong tổng diện tích của
loại đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm và đất nuôi trồng thủy sản. Tuy
nhiên khi nhìn lại về tổng thể thì điểm khác biệt này không đáng kể, sở dĩ nói như vậy
là vì, về bản chất thì hai điều luật ở hai giai đoạn của Luật Đất đai (Điều 45 Luật Đất
đai năm 1993 và Điều 72 Luật Đất đai năm 2003) đều khẳng định đất công ích là đất
nông nghiệp, chỉ là Điều 72 cụ thể hóa đất nông nghiệp tại Điều 45 Luật Đất đai năm
1993 ra thành từng loại đất mà thôi, đó cũng chỉ vì tiêu chí phân loại đất được thể hiện
khác nhau, theo cách phân loại đất của Luật Đất đai năm 1993 thì đất nông nghiệp
cũng bao gồm trong đó các loại đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm và đất
nuôi trồng thủy sản. Đến Luật Đất đai năm 2013, việc quản lý đất công ích đã được
Luật hóa tại Điều 132, về bản chất toàn bộ nội dung, phương pháp quản lý đều được
kế thừa từ Điều 72 của Luật Đất đai năm 2003.
1.1.3.3. Phân biệt đất công ích với các loại đất khác
a) Quỹ đất nông nghiệp được trích lại để dung mục mục đích đất công ích.
Tìm hiểu về nhóm đất nông nghiệp: theo quan niệm truyền thống của người
Việt Nam, thì đất nông nghiệp thường được hiểu là đất trồng lúa, trồng cây hoa màu
như: ngô, khoai, sắn và các loại cây khác được coi là lương thực. Tuy nhiên, việc sử
dụng đất nông nghiệp trên thực tế không chỉ phục vụ gói gọn trong các hoạt động sản
xuất đó, còn có một số mục đích khác mà đất nông nghiệp là phương tiện thực hiện,
như chăn nuôi gia súc, gia cầm, nuôi trồng thủy sản và trồng các loại cây lâu năm và
cả đất làm muối, tùy theo từng quy định, từng căn cứ khác nhau mà có sự phân loại đất
khác nhau. Luật Đất đai năm 1987 căn cứ vào mục đích sử dụng đã phân đất đai thành
năm loại: Đất nông nghiệp; đất lâm nghiệp; đất khu dân cư; đất chuyên dùng và đất
chưa sử dụng.
Theo đó đất nông nghiệp và đất lâm nghiệp được tách riêng thành hai nhóm
khác nhau, nên đất nông nghiệp chỉ bao gồm trồng cây ngắn ngày, và nuôi gia súc,
nuôi trồng thủy sản. Đất công ích trong giai đoạn này chưa được khẳng định nhưng
nếu có tồn tại thì quỹ đất này sẽ cơ bản không bao gồm đất trồng cây lâu năm như
trồng rừng mà đúng theo khai niệm chỉ đơn lẽ là loại đất nông nghiệp.

Luật Đất đai năm 1993, tuy đã phân chia đất đai thành sáu loại và khác hơn
cách phân loại của Luật Đất đai năm 1987, xét cho cùng vẫn có sự tách biệt giữa đất


15

nông nghiệp và lâm nghiệp, đất công ích đã được ghi tên trong văn bản này những vẫn
còn ít đa dạng, khi chỉ được quy định là đất nông nghiệp không có sự góp mặt của loại
đất lâm nghiệp. Sau gần mười năm được cụ thể hóa trong quy định của pháp luật đất
đai, đất công ích vẫn giữ vị trí và tính chất như cũ, cho đến Luật Đất đai năm 2003, và
Luật Đất đai năm 2013 đã thể hiện cái mới hơn trong cách phân loại đất khi gom các
loại đất lại và chia thành ba nhóm chính: Nhóm đất nông nghiệp; nhóm đất phi nông
nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng.
Và từ đó đất nông nghiệp bao gồm cả đất lâm nghiệm trồng các loại cây lâu
năm, đất rừng sản xuất, rừng đặc dụng và rừng phòng hộ, thêm nữa còn có đất dùng
trong diêm nghiệp. Như vậy, có thể thấy đất nông nghiệp là loại đất sử dụng vào mục
đích sản xuất, nghiên cứu, thí ngiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản,
làm muối và mục tiêu bảo vệ, phát triển rừng, bao gồm các loại đất sản xuất nông
nghiệp, đất lâm nghiệp, đất cây hàng năm, đất cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản.
Ngoài ra, còn có đất nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ. Như vậy, đất
công ích được khẳng định trong Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 được
chỉ rõ là quỹ đất được lập với ba loại đất cụ thể là đất trồng cây hàng năm, cây lâu năm
và đất nuôi trồng thủy sản không nói đến các loại đất nông nghiệp khác mà Chính phủ
quy định, dùng để phục vụ nhu cầu công ích của địa phương. Tuy qua nhiều lần Luật
Đất đai được sửa đổi, bổ sung, đất nông nghiệp đã bước ra khỏi cái giới hạn trước đó
và mang nội hàm rộng hơn, có thêm nhiều loại đất khác góp mặt vào nhóm đất này.
Nhưng nhìn chung, thì đất công ích không thay đổi, vẫn giữ nguyên cái bản chất ban
đầu, là được sinh ra từ đất sản xuất nông nghiệp tại cấp xã.
b) Phân biệt đất công ích và đất phi nông nghiệp
Đát phi nông nghiệp và đất nông nghiệp là hai dạng được phân ra từ quỹ đất

công, cùng nằm trong sự quản lý, sử dụng của toàn dân. Đất công ích còn gọi là đất
nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích, khi đem so với đất phi nông nghiệp, nhìn
vào có thể dể nhận dạng và phân biệt vì nó thuộc hai nhóm đất theo luật định, một là
nông nghiệp, một thuộc nhóm đất không là nông nghiệp. Nhưng khi xem xét lại, nhất
là về phạm vi cũng như mục đích sử dụng, đặt chúng kế cạnh với nhau sẽ có sự khác
biệt không dể thấy, nếu không có sự phân biệt rõ ràng, trong việc sử dụng các loại đất
này vào các công trình công cộng sẽ tạo nên sự nhầm lẫn, nhập nhằng, do đó cần được
xem xét.
Trước hết, cần phân biệt mục đích công cộng và mục đích công ích. Thuật từ
công cộng hầu như luôn gắn liền với đời sống của mọi người, có thể nói rằng ai cũng sử
dụng các dịch vụ công cộng ít nhất một lần trong đời, một số dịch vụ cơ bản như điện
thoại công cộng, nhà vệ sinh công cộng, trường học, bệnh viện, sân bay, bến xe…Từ đó


16

cho thấy, mục đích công cộng mang tính toàn dân và bao hàm các mục đích nhỏ khác
nhay. Trong đó, có thể là các lợi ích kinh doanh của các chủ đầu tư vào công trình đó
hoặc nó chỉ đơn thuần là sự đầu tư của Nhà nước, phục vụ lợi ích chung cho cộng đồng.
Trái lại, mục đích công ích có phạm vi nhỏ hơn, nó chỉ là các công trình, dịch vụ công
cộng phục vụ lợi ích công tại địa phương mà không có thu lợi nhuận từ việc sử dụng các
mục đích đó. Đất để xây dựng, thực hiện các mục đích công cộng hay công ích đó cũng
vậy, về công dụng đều là đất dùng để xây dựng các công trình sử dụng mang tính chất
chung cho nhiều người, đem lại sự thuận lợi cho người sử dụng nhưng nó không tuyệt
đối là giống nhay bởi như đã phân chia ban đầu, đất công ích chỉ phục vụ mục đích công
ích là duy nhất, có nghĩa là không có yếu tố kinh doanh và lợi nhuận, nếu có thì cũng là
cái lợi chung cho cả đất nước. Còn đất công cộng thuộc nhóm đất phi nông nghiệp thì
khác, loại đất này vừa mang tính công ích lại vừa có bản chất của hoạt động kinh doanh
phi nông nghiệp.
c) Phân biệt đất công ích và đất công

Thuật ngữ đất công đã ra đời từ rất lâu, khi Nhà nước đi theo con đường xã hội
chủ nghĩa và công nhận đất đai thuộc sở hữu toàn dân, mà Nhà nước là đại diện có
quyền sở hữu đó. Hơn thế nữa, dù không rõ ràng, nhưng từ thời kỳ phong kiến, đất công
cũng đã được định hình dưới các hình thức, mức độ khác nhau. Dẫn chứng cụ thể nhất
cho nhận định này, là chính sách ruộng đất thời đại nhà nước Văn Lang – Âu Lạc “toàn
bộ đất đai, sông ngoài, đầm ao của đất nước đều thuộc quyền sở hữu và quản lý công
xã” [1]. Chế độ ruộng đất công được nhà nước phong kiến bảo hộ và phát triển mạnh mẽ
nhất trong thời Lê sơ. Trãi qua các giai đoạn lịch sử và các biến đổi, thăng trầm của đất
nước, đất đai càng trở nên quan trọng và được quy định cụ thể hơn qua các văn bản pháp
luật về đất đai.
Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 sửa đổi bổ sung năm 1998,
2001, Luật Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai năm 2013 không có quy định cụ thể nào
về khái niệm đất công, nhưng trong thực tế có thể hiểu: nước ta theo chế độ xã hội chủ
nghĩa, công hữu về từ liệu sản xuất, trong khi đó đất đai là một tư liệu sản xuất đặc
biệt, chính yếu, là tài liệu đầu vào không thể thiếu trong tất cả các hoạt động sản xuất,
tất cả các ngành nghề, lĩnh vực, giữ vai trò quan trọng trong đời sống xã hội. Từ đó có
thể thấy, đất đai thuộc chế độ công hữu, là đất của toàn dân do nhà nước thống nhất
quản lý.
Đất công còn có thể xem như là phần diện tích đất trống mà Nhà nước còn thay
mặt toàn dân quản lý, chưa cho thuê hoặc giao cho bất cứ tổ chức, cá nhân, hộ gia đình
nào sử dụng mà vẫn còn nằm trong tổng thể đất đai của toàn dân nếu phân theo cách


17

phân loại của Luật Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai năm 2013 thì nó thuộc về nhóm
đất chưa sử dụng.
Nếu xét về nguồn gốc, đất công và đất công ích đều xuất phát từ một quỹ đất
chung, là tổng diện tích đất trên cả nước thuộc sở hữu toàn dân. Trong đó, đất công ích
là một phần được trích từ quỹ đất nông nghiệp, gồm đất trồng cây hàng năm, đất trồng

cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản, nhằm đáp ứng cho từng xã, phường, thị trấn về
lĩnh vực các nhu cầu công cộng của địa bàn xã, phường, thị trấn đó. Như vậy, nhìn
chung đất công ích thuộc chỉnh thể đất đai nói chung, nghĩa là nằm trong hệ thống đất
công.
Tuy nhiên, điểm khác biệt của hai loại đất này là ở phạm vi sử dụng và tạo lập
nên, đối với đất công thì đây là thuật ngữ bao quát cho đất đai, loại tư liệu sản xuất đặc
biệt quan trọng phục vụ cho toàn dân, cho lợi ích chung của cả dân tộc, cả cộng đồng
hiển nhiên hiện hữu trong toàn quốc, nó bao gồm nhiều loại đất khác nhau nhóm đất
nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp đã có người sử dụng hoặc chưa và cả nhóm
đất chưa sử dụng. Trong khi đất công ích chỉ là quỹ đất nhỏ, được tạo lập dựa vào điều
kiện và nhu cầu phát triển của từng địa phương mà thôi và được Nhà nước chỉ định cụ
thể là diện tích nằm trong nhóm đất nông nghiệp, với sự quản lý, sử dụng trực tiếp của
Ủy ban nhân dân cấp xã, vì vậy nó chỉ phục vụ cho các lợi ích chủ yếu của địa phương
lập nên nó. Từ đó cho thấy phạm vi, lợi ích và cả diện tích, đất công đều bao quát và
giữ vai trò như một chủ thể mà đất công ích được phát sinh từ chủ thể đó.
Trong thời gian trước khi có khái niệm và hình thành đất công ích như hiện
nay, như các phần trên đã tìm hiểu, nước ta có sự tồn tại của loại đất gọi là đất phần
trăm, đây là loại đất ra đời từ khi có điều lệ hợp tác xã năm 1959, cho phép mỗi hộ gia
đình xã viên được để lại một ít đất theo mức mỗi nhân khẩu không quá 5% diện tích
bình quân của nhân khẩu trong xã để trồng rau, trồng hoa quả (theo Điều 9 Thông tư
số 449-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 17/12/1959 về việc ban hành điều lệ mẫu
Hợp tác xã sản xuất nông nghiệp bậc thấp)
Đến Luật Đất đai năm 1987, đất phần trăm hay còn gọi là đất 5% làm kinh tế
phụ gia đình, được quy định để lại mỗi người không quá 10% đất nông nghiệp (tại
Khoản 1 Điều 27 Luật Đất đai năm 1987). Như vậy khi so sánh giữa đất công ích 5%
ngày nay và đất phần trăm của điều lệ hợp tác xã thì có thể nhận thấy sự giống nhau cơ
bản, đó là ở mặt diện tích đều qua định là không quá 5%, như đất phần trăm mỗi xã
viên được cho phép sử dụng chỉ để trồng rau và hoa quả không có diện tích dành cho
nuôi trồng thủy sản và cây lâu năm. Còn riêng hai thuật ngữ đất 5% làm kinh tế phụ
gia đình trong Luật Đất đai năm 1987 và đất công ích đã thể hiện điểm khác nhau điển

hình về mục đích sử dụng dù rằng nguồn gốc để hai loại đất này đều được tríc từ quỹ


18

đất nông nghiệp ở cấp xã của từng địa phương. Vì vậy đất công ích đáp ứng nhiều nhu
cầu hơn khi vừa được sử dụng làm các công tình công ích của xã, vừa phục vụ cho bà
con nông dân trong xã đó canh tác, sản xuất nông nghiệp, khác hơn, đất phần trăm có
phạm vi sử dụng hẹp, chỉ duy nhất có việc phụ giúp cho gia đình các hộ trong địa
phương đó làm kinh tế, trong khi diện tích giới hạn cho loại đất này được giữ lại ở mỗi
nơi lên đến 10%, rộng hơn gấp đôi so với đất công ích 5%.
Qua đó có thể thấy rằng ở các giai đoạn, thời gian khác nhay có nhưng quy định
và chính sách khác nhay. Nhưng nhìn chung lại, thì Nhà nước cũng có các giải pháp,
cũng như tiêu chí ngày càng hoàn thiện hơn, là hình thành nên một quỹ đất công ích,
tạo điều kiện khuyến khích đầu tư phát triển, giúp ổn định đời sống cho người dân ở
từng cấp, từng xã, phường, thị trấn.
Tóm lại, đất công ích không phải là một chế định hoàn toàn mới vì thực chất nó
đã có mặt từ rất lâu gắn với đời sống nhân dân với nhiều hình thức khác nhau, sự góp
mặt của đất công ích cùng một chút khác biệt so với tổng thể đất đai ở Việt Nam đem
lại rất nhiều ý nghĩa và thuận lợi cho sự phát triển của đất nước. Vì vậy, vấn đề đặt ra
là phải quản lý và sử dụng quỹ đất này thật tốt và hiệu quả, phát huy hơn nữa vai trò
và lợi ích của đất công ích.
1.2. Cơ sở thực tiễn của các vấn đề nghiên cứu
1.2.1. Quy định pháp luật về tạo lập quỹ đất công ích
1.2.1.1. Căn cứ tạo lập quỹ đất công ích
Căn cứ tạo lập đất là cơ sở xác định thực tế, mà dựa vào đó Nhà nước quyết
định trao cho chủ thể, các quyền sử dụng, khai thác đối với một loại đất, diện tích đất
xác định. Về phía người sử dụng đất, con đường chủ yếu nhất mà họ có thể dùng để
tạo lập được đất, đó là xin giao đất và thuê đất của Nhà nước.
Luật Đất đai quy định các loại đất dù là đất nông nghiệp, phi nông nghiệp hay bất

cứ loại đất nào, thì để tạo lập nên loại đất đó cũng dựa trên hai căn cứ chủ yếu: thứ nhất,
dựa vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan có thẩm quyền xét duyệt.
Thứ hai, là nhìn vào nhu cầu sử dụng đất cụ thể, được thể hiện trong dự án đầu tư, đơn
xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Đất công ích vì là diện tích được
trích từ đất sản xuất nông nghiệp nên không nằm ngoài quy định đó, quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất cũng được xem là căn cứ quan trọng nhất, trong việc tạo lập nên quỹ
đất này. Khi cần diện tích đất thực hiện mục đích công ích cho địa phương, trước đây
theo Luật Đất đai năm 2003 thì Ủy ban nhân dân cấp xã tổ chức lập quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất trong đó có diện tích đất công ích cấp xã trình cơ quan cấp trên phê
duyệt, nếu được chấp thuận vào có thêm quyết định tỷ lệ đất công ích cho phép để lại


19

của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, thì quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích
công ích của cấp xã đã được tạo lập, và đương nhiên nguồn gốc của quỹ đất này, là xuất
phát từ tổng diện tích đất nông nghiệp của chính địa phương có nhu cầu để lại đất công
ích. Sau này khi thực hiện Luật Đất đai năm 2013 thì Ủy ban nhân dân cấp xã không
còn thẩm quyền lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, mà Ủy ban nhân dân cấp huyện
tiến hành tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện, trong đó có nội dung
đất công ích của các địa phương cấp xã.
Khi nhắc đến nguồn gốc hình thành nên diện tích đất công ích, thì ngoài diện
tích được Nhà nước giao, theo nhu cầu trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, thì quỹ
đất này còn được góp lại, từ đất không được Nhà nước trực tiếp chuyển giao. Mà nó
vận hành theo con được ngược lại, tức là các diện tích đất do tổ chức, hộ gia đình, cá
nhân tự nguyện trả lại hoặc tặng cho quyền sử dụng đất, mà họ không sử dụng hay sử
dụng không hết, bên cạnh còn có đất do khai hoang, đất thu hồi để phục vụ công ích,
đất vượt hạn mức,... Tất cả những mảnh nhỏ đó, góp lại tạo thành một nguồn gốc cơ
bản, hình thành nên một quỹ đất với mục đích đáp ứng các nhu cầu công ích cho từng
địa phương. Tuy nhiên, là sẽ không được vượt quá 5% tổng diện tích đất trồng cây

hàng năm, trồng cây lâu năm và đất nuôi trồng thủy sản [10] của địa phương cấp xã có
để lại đất công ích.
1.2.1.2. Thẩm quyền quản lý đất công ích
a) Thẩm quyền quản lý của cơ quan nhà nước cấp Trung ương
Vai trò quản lý đất đai của nhà nước bao gồm hai nội dung cơ bản: thứ nhất,
Nhà nước quản lý đất đai xuất phát từ chức năng của một tổ chức quyền lực và quan
hệ đất đai tồn tại như là một lĩnh vực quan hệ xã hội đòi hỏi Nhà nước phải điều tiết;
thứ hai, Nhà nước với cương vị là đại diện cho toàn dân sẽ quản lý đất đai với tư cách
là người đại diện chủ sở hữu. Dù dưới bất cứ hình thức nào, nội dung nào, thì trật tự
quản lý nhà nước về đất đai nói chung và đất công ích nói riêng, cũng đi theo con
đường luật định, Nghĩa là, sẽ chịu sự chi phối của Nhà nước từ cấp trên nhất, đến cấp
địa phương.
Trước hết, là quyền quản lý đối với đất của Quốc hội, với chức năng là cơ quan
lập pháp, Quốc hội quản lý bằng việc ban hành pháp luật về đất đai, quyết định quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất cả nước, thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc
quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước. Vì nằm trong tổng diện tích đất của
quốc gia, đất công ích cũng chịu sự điều tiết chung, nghĩa là thuộc quyền quản lý bao
quát ở tầm vĩ mô, bằng các quy định nằm rải rác trong hàng loạt các văn bản mang
tính pháp lý cao nhất của Quốc hội.


20

Hơn thế nữa, đất đai còn chịu sự quản lý ở cấp Trung ương này bởi quyền hạn
của cơ quan hành pháp, đó chính là Chính phủ. Thống nhất quản lý nhà nước về đất
đai trong phạm vi cả nước, được coi là thẩm quyền và cũng là trách nhiệm mà Chính
phủ phải đảm đương đối với đất đai, trong đó có quỹ đất 5% phục vụ nhu cầu công ích
cấp xã. Ngoài ra, Chính phủ còn là cấp ra quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
cấp tỉnh và quy hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh. Là cơ quan trực
thuộc Chính phủ, hệ thống quản lý đất đai chuyên ngành, Bộ Tài nguyên và Môi

trường là chủ thể chính, chịu trách nhiệm trước Chính phủ về việc quản lý đất.
Tóm lại, đất công ích đơn giản cũng chỉ là thành phần của đất đai nước ta, nên
việc quản lý nhà nước ở cấp Trung ương đối với đất công ích, cũng được áp dụng theo
quy định chung của pháp luật, cũng bao gồm sự điều hành quản lý của Quốc hội,
Chính phủ và các cơ quan cấp trên thuộc Chính phủ.
b) Thẩm quyền quản lý của cơ quan nhà nước cấp địa phương
Khác với cấp Trung ương, các cơ quan có quyền quản lý đất công ích ở các đơn
vị cấp dưới, sẽ được xác định và nhận thấy dể dàng hơn về chức năng và vai trò quản
lý vì là có sự gần gũi, và trực tiếp hơn trong quản lý và sử dụng đối với từng loại đất.
Dựa vào đặc điểm và nhu cầu của từng vùng, từng địa phương, mà Hội đồng nhân dân
cấp tỉnh quyết định việc thành lập, hay không thành lập quỹ đất công ích cho cấp xã.
Tuy không thể hiện quyền hạn cụ thể bằng một quy định riêng về cơ chế quản lý,
nhưng có thể nói cấp tỉnh là cấp chính quyền địa phương có thẩm quyền quản lý cao
nhất đối với đất công ích, vì là trên cơ sở các quy định của cấp trên thông qua luật, Hội
đồng nhân dân tỉnh đã thực hiện quyền quản lý của mình, bằng một quyết định thành
lập nên quỹ đất riêng cho cấp xã của tỉnh mình.
Bên cạnh đó, chính quyền cấp huyện đóng vai trò như một cơ quan trung gian,
quyết định xét duyệt quy hoạch, kế hoạch của cấp xã trình trên, và chuyên cho cấp trên
quyết định, cấp huyện quản lý theo dõi thông qua sổ sách, quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất đối với diện tích đất công ích của xã trong phạm vi địa bàn của huyện.
Cấp xã, là cấp chính quyền địa phương đóng vai trò quản lý trực tiếp nhất đối
với đất đai, mà đặc biệt là quỹ đất công ích được hình thành trong xã mình. Vì đây là
loại đất phục vụ trực tiếp và cũng có thể coi như là một chính sách ưu đãi, mà Nhà
nước dành riêng cho từng địa phương, nên địa phương trực tiếp quản lý để dể sử dụng,
và hơn ai hết từng xã, phường, thị trấn là chủ thể hiểu rõ nhất điều kiện, những khả
năng phát triển, cũng như nhưng thiếu thốn của chính địa bàn mình. Khi được trực tiếp
quản lý, thì có thể chủ động hơn và ít tốn kém thời gian chờ đợi, xin phép hơn so với
khi lại để cho cấp trên quản lý.

21

1.2.2. Phương pháp quản lý đất công ích
Trong công tác quản lý tổng thể đất đai hay quản lý quỹ đất riêng giống như đất
công ích, muốn đạt được kết quả tốt, ngoài việc phân định rạch ròi các thẩm quyền
chung hay riêng, nhằm thực hiện đúng thẩm quyền, góp phần đem lại hiệu quả thiết
thực nhanh chóng. Bên cạnh đó, còn cần phải có phương pháp, vạch ra các đường lối
cụ thể, có như vậy thì việc quản lý sẽ trở nên gọn nhẹ và minh bạch hơn, mang lại
nhiều hiệu quản hơn.
1.2.2.1. Quản lý theo phương pháp chung của Luật Đất đai
Luật Đất đai ra đời, giải quyết được rất nhiều các khó khăn, vướng mắc trong
công tác quản lý đất đai, trong đó văn bản này cũng đồng thời đề ra các phương pháp
quản lý đất, để đạt được hiệu quả quản lý tối ưu, có cả cái chung và cái riêng được nêu
đầy đủ tại Điều 6 Luật Đất đai năm 2003 và Điều 72 của Luật Đất đai năm 2013. Theo
đó, phương pháp được coi là áp dụng chung trong khi quản lý đất là quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất, là yếu tố tiên quyết cho công tác quản lý, sử dụng đất từ Trung
ương đến địa phương, cơ sở pháp lý để thực hiện thống nhất công tác quản lý nhà
nước về đất đai.
Đất công ích nằm trong quỹ đất chung nên quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
cũng là phương pháp quản lý hữu hiệu ở từng địa phương. Khi được thể hiện trong nội
dung của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, nghĩa là trên cơ bản đã được điều tra
nghiên cứu, phân tích, tổng hợp điều kiện tự nhiên, kinh tế-xã hội, đánh giá về tiềm
năng, hiện trạng, xác định mục tiêu và nhu cầu sử dụng,…Thì tất cả các vấn đề liên
quan đến việc hình thành, phương hướng sử dụng đã nằm trong tầm kiểm soát, điều
tiết của cơ quan quản lý, kết hợp cùng kế hoạch và thời gian đã được dự tính trước tạo
nên sự đơn giản hóa và hiệu quả trong quản lý đất công ích.
Bên cạnh đó việc thống kê, kiểm kê đất đai, cũng là biện pháp hữu hiệu khi
diện tích, ô thửa được thể hiện rõ trong hồ sơ địa chính.
1.2.2.2. Quản lý theo chính sách riêng của từng cấp xã
Mỗi cấp chính quyền, là một tế bào góp nhặt, tạo nên sự hoàn chỉnh của một bộ

máy nhà nước, với đầy đủ quyền hạn trong công tác quản lý điều tiết sự vận hành của
đất được, thể hiện một thể chế chính trị vững vàng của quốc gia. Một cấp chính quyền,
sẽ có một phương thức thể hiện quyền hạn khác nhau và bằng các biện pháp, chính
sách riêng, quản lý địa phương mình, nhưng đương nhiên là vẫn nằm trong khuôn khổ
pháp luật, không trái với đạo đức xã hội là nguyên tắc hàng đầu.