Tác động của chính sách đầu tư công đối với phát triển kinh tế nước ta giai đoạn 2000 – 2013

PHẦN MỞ ĐẦU
1.

Lý do chọn đề tài
Công cuộc đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế đã mang lại nhiều thành
tựu về tăng trưởng kinh tế cho Việt Nam. Trong quá trình này việc huy động
và sử dụng vốn đầu tư phát triển của nhà nước (đầu tư công) có một ý nghĩa
quan trọng. Đầu tư công đóng vai trò tạo những nền tảng vật chất kỹ thuật
quan trọng, tạo động lực thúc đẩy phát triển đất nước. Phần vốn này được nhà
nước giao cho các bộ, ngành và các địa phương, các đơn vị thuộc lực lượng
vũ trang, tổ chức chính trị và chính trị xã hội quản lý, sử dụng theo quy định
của pháp luật.
Trong thời gian qua, bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực
vào quá trình phát triển đất nước không thể phủ nhận, đầu tư công của Việt
Nam còn nhiều hạn chế.
Việc chuyển từ mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế
thị trường đòi hỏi phải thay đổi một cách căn bản cách thức, quyết định đối
tượng mà nhà nước phải đầu tư và phương thức tiến hành đầu tư. Trong
thực tế chính sách đầu tư công của nhà nước cũng đã có nhiều thay đổi.
Nhưng chưa phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa hiện nay.
Đặc biệt, phải nói đến hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam hiện nay còn
thấp. Đầu tư công luôn đi cùng với lãng phí và tốn kém thậm chí với mức độ
ngày càng nặng nề. Đầu tư công và quản lý đầu tư công kém hiệu quả không
chỉ khiến hiệu quả đầu tư xã hội bị hạn chế mà còn làm gia tăng nhiều hệ quả
tiêu cực và kéo dài khác như tăng sức ép lạm phát trong nước; mất cân đối vĩ
mô trong đó có cân đối ngành, sản phẩm, cán cân xuất - nhập khẩu, dự trữ
ngoại hối và tích lũy - tiêu dùng. Cũng như làm hạn chế sức cạnh tranh và
chất lượng phát triển của nền kinh tế trong hội nhập.
Đầu tư công sẽ phát huy hết vai trò quan trọng của mình nếu định
hướng đầu tư của nhà nước là đúng đắn, hợp lý. Nếu nhà nước đầu tư dàn trải

1

1


không mang lại hiệu quả thiết thực thì sẽ gây tổn hại lớn cho nhà nước và
toàn xã hội, tăng áp lực nặng nề cho nền tài chính công.
Vì vậy, nghiên cứu, tổng kết và đánh giá về tác động của chính sách
đầu tư công đối với kinh tế nước ta hiện nay để thấy được điểm còn hạn chế,
từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm đổi mới, hoàn thiện chính sách đầu tư
công trong giai đoạn tới có ý nghĩa cả lý luận và thực tiễn.
Với những lý do trên tôi chọn đề tài: “Tác động của chính sách đầu tư
công đối với phát triển kinh tế nước ta giai đoạn 2000 – 2013” làm khóa
luận tốt nghiệp chuyên ngành Kinh tế Chính trị của mình.

2.

Lịch sử vấn đề

2

2


Việc quan tâm đến hiệu quả quản lý nhà nước đối với các khoản đầu tư,
chi tiêu công cộng là đề tài được rất nhiều người quan tâm và nghiên cứu. Có
thể điểm qua một số công trình nghiên cứu, một số bài viết như sau:
Luận án Tiến sĩ của NCS Bùi Đại Dũng về đề tài “Hiệu quả chi tiêu
ngân sách dưới sự tác động của vấn đề nhóm lợi ích ở một số nước trên thế

giới''. Qua phân tích thực tiễn chi tiêu ngân sách ở 75 nước trong 20 năm và
dựa trên bối cảnh Việt Nam, luận án đề xuất một số giải pháp: cắt giảm chức
năng và nhiệm vụ mà nhà nước làm thiếu hiệu quả; đổi mới mạnh mẽ
phương thức cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công cho nhân dân; tách việc
quản lý nhà nước ra khỏi nhiệm vụ sản xuất và cung cấp các hàng hóa, dịch
vụ công; tăng cường tính minh bạch của các hoạt động chi tiêu công quỹ, nhất
là của các quỹ ngoài ngân sách; cải cách cơ chế bầu cử, tăng cường sự minh
bạch về trách nhiệm của các đại biểu dân cử.
Luận án Tiến sĩ của NCS Nguyễn Đẩu về đề tài “Huy động và sử dụng
vốn đầu tư phát triển kinh tế thành phố Đà Nẵng – thực trạng và giải pháp”.
Luận án đã áp dụng một hệ thống mô hình, chỉ tiêu và phương pháp khoa học
để đo lường và đánh giá hiệu quả quá trình vận động của đồng vốn đầu tư từ
huy động đến sử dụng trong nền kinh tế thành phố Đà Nẵng giai đoạn 1997 2003, chỉ ra những ưu điểm và nhược điểm trong quá trình huy động và sử
dụng vốn đầu tư phát triển ở Đà Nẵng. Từ đó đề ra các giải pháp: phát huy và
đa dạng hoá các phương thức và công cụ huy động vốn hiện đại; xây dựng và
phát triển thị trường giao dịch các loại chứng khoán dài hạn; xác định đúng
các trọng điểm đầu tư; áp dụng mô hình, chỉ tiêu, phương pháp khoa học
trong việc định hướng đầu tư thúc đẩy tiến bộ công nghệ, lựa chọn dự án đầu
tư công cộng, lựa chọn dự án đầu tư sản xuất kinh doanh…đảm bảo chuyển
nền kinh tế Đà Nẵng từ phát triển dựa vào sự gia tăng đầu vào sang phát triển
dựa vào tiến bộ kỹ thuật, chất lượng tri thức, năng suất lao động.
Cuốn sách “Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam: thực trạng và giải
pháp” của tác giả Dương Thị Bình Minh đã dựa trên cơ sở tiếp cận các lý
thuyết hiện đại về quản lý chi tiêu công để phân tích, đánh giá thực trạng quản
3

3


lý chi tiêu công ở Việt Nam thời gian qua (1991 - 2004) và đề xuất các giải

pháp kiến nghị nhằm tăng cường quản lý và sử dụng một cách có hiệu quả các
khoản chi tiêu công đến 2010.
Đề tài "Phân tích hiệu quả đầu tư trên địa bàn thành phố Hồ Chí
Minh" của TS. Nguyễn Văn Phúc đã xây dựng phương pháp để đánh giá hiệu
quả đầu tư và hiệu quả một số ngành kinh tế; đánh giá hiệu quả và cơ cấu đầu
tư trên địa bàn theo ngành và theo thành phần kinh tế từ đó đề xuất hướng đầu
tư dựa trên kết quả phân tích ở trên và kiến nghị chính sách để nâng cao hiệu
quả đầu tư trong thời gian tới.
Ngoài ra, liên quan đến vấn đề khóa luận nghiên cứu còn có các bài
viết đăng trên các tạp chí chuyên ngành như Tạp chí Nghiên cứu kinh tế,Tạp
chí tài chính…
Nhìn chung những công trình nghiên cứu này đã đánh giá, giải quyết
các vấn đề liên quan đến tác động của đầu tư đối với tăng trưởng, mối quan hệ
giữa chi tiêu ngân sách với việc phát triển xã hội, đưa ra các giải pháp cần
thiết như tạo các điều kiện để đa dạng hóa các nguồn đầu tư, tập trung nguồn
lực của nhà nước vào các lĩnh vực cần thiết, nâng cao hiệu quả đầu tư để phát
triển kinh tế - xã hội. Riêng đối với sự tác động của chính sách đầu tư công
đối với phát triển kinh tế, còn chưa có nhiều công trình đi sâu vào nghiên cứu
một cách cụ thể, do vậy việc nghiên cứu vấn đề này có ý nghĩa hết sức cần
thiết về cả mặt lý luận và thực tiễn.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Tìm hiểu về sự tác động của chính sách đầu tư công đối với phát triển
kinh tế nước ta giai đoạn 2000 – 2013. Từ đó đưa ra một số giải pháp nhằm
đổi mới và hoàn thiện chính sách đầu tư công trong giai đoạn tới.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện được mục tiêu nghiên cứu đề tài phải thực hiện nhiệm vụ sau:
-

Hệ thống hóa lý luận về chính sách đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế ở

nước ta.
4

4


-

Nghiên cứu thực trạng tác động của chính sách đầu tư công đối với phát triển

-

kinh tế nước ta giai đoạn 2000 – 2013.
Phương hướng và giải pháp nhằm đổi mới chính sách đầu tư công trong giai
đoạn tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu của khóa luận là sự tác động của chính sách
đầu tư công đối với phát triển kinh tế nước ta.
- Phạm vi nghiên cứu của khóa luận là giai đoạn từ năm 2000 đến năm
2013.
5. Phương pháp nghiên cứu
Khóa luận sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lê nin, tư
tưởng Hồ Chí Minh về khoa học kinh tế, phép duy vật biện chứng, chủ nghĩa
duy vật lịch sử. Trong quá trình nghiên cứu khóa luận còn vận dụng các
phương pháp khoa học như:
Phương pháp phân tích, tổng hợp
Phương pháp thống kê, phân loại
Phương pháp so sánh, đối chiếu
Phương pháp lịch sử - xã hội
6. Đóng góp của khóa luận

Đóng góp của khóa luận khi thực hiện đề tài: Tác động của chính sách
đầu tư công đối với phát triển kinh tế nước ta giai đoạn 2000 – 2013 có thể
tóm gọn trên những nét chính:
Thứ nhất, thông qua nghiên cứu thực trạng tác động của chính sách đẩu
tư công đối với phát triển kinh tế nước ta giai đoạn 2000 – 2013 để thấy được
bên cạnh những tác động tích cực thì còn tồn tại rất nhiều hạn chế cần được
khắc phục.
Thứ hai, định hướng một số giải pháp về đổi mới chính sách và thể chế
quản lý đầu tư công. Nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội
trong bối cảnh tăng cường hội nhập của Việt Nam.
7. Cấu trúc khóa luận
Ngoài phần mở đầu, kết luận, nội dung của khóa luận gồm ba chương sau:
5

5


Chương 1. Một số vấn đề lý luận về chính sách đầu tư công đối với sự
phát triển kinh tế ở nước ta
Chương 2. Thực trạng tác động của chính sách đầu tư công đối với phát
triển kinh tế nước ta giai đoạn 2000 – 2013
Chương 3. Một số phương hướng và giải pháp nhằm đổi mới chính
sách đầu tư công trong giai đoạn tới

Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ
CÔNG ĐỐI VỚI SỰ PHÁT TRIỂN KINH TẾ Ở NƯỚC TA

6

6


1.1.
1.1.1.

Khái lược về đầu tư công
Khái niệm đầu tư công
Việc gia tăng tư bản tư nhân được gọi là đầu tư tư nhân. Việc gia tăng
tư bản xã hội được gọi là đầu tư công. Việc tăng tư bản xã hội thuộc chức
năng của chính phủ, vì vậy đầu tư công thường được đồng nhất với đầu tư mà
chính phủ thực hiện.
Ở Việt Nam, trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung, đầu tư của nhà
nước là chủ yếu và lúc đó trong quản lý kinh tế và thống kê chỉ sử dụng khái
niệm “đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước”. Đầu tư của khu vực tập thể nhân
dân (chủ yếu bằng công lao động và nguyên vật liệu địa phương) xây dựng các
công trình công cộng (như đường xá, thủy lợi,…) hầu như không thống kê được.
Thuật ngữ “đầu tư công” được sử dụng ở Việt Nam từ khi chuyển sang cơ chế
thị trường, bên cạnh các thuật ngữ “đầu tư của khu vực kinh tế ngoài quốc
doanh” và “đầu tư trực tiếp nước ngoài”. Các khái niệm “đầu tư công” và “đầu
tư của nhà nước” được sử dụng với ý nghĩa giống như nhau.
Cho đến nay, vẫn có hai quan điểm khác nhau về đầu tư công:
Quan điểm thứ nhất cho rằng, đầu tư công là toàn bộ nội dung liên quan
đến đầu tư sử dụng vốn nhà nước, bao gồm hoạt động đầu tư hoặc hỗ trợ đầu
tư sử dụng vốn nhà nước không nhằm mục đích thu lợi nhuận vào các chương
trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội (gọi tắt là nhóm 1); các hoạt
động đầu tư, kinh doanh sử dụng vốn nhà nước, đặc biệt là quản lý các hoạt
động đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước (gọi tắt là nhóm 2).
Quan điểm thứ hai khẳng định, đầu tư công chỉ bao gồm các hoạt động
đầu tư bằng vốn nhà nước cho các dự án, chương trình không vì mục tiêu thu

lợi nhuận, tức là giới hạn trong phạm vi các hoạt động đầu tư thuộc nhóm 1.
Đầu tư công là khái niệm có nội hàm rất khác nhau tùy theo góc nhìn
của từng đối tượng. Chẳng hạn, nếu xét theo nguồn vốn đầu tư thì bất kỳ
khoản đầu tư nào, đầu tư vào đâu với mục đích gì đều là đầu tư công nếu
nguồn vốn đầu tư là của nhà nước, tức là của chung, không của riêng cá nhân
nào. Song nếu xét theo mục đích đầu tư thì đầu tư công lại được hiểu là chỉ
bao gồm đầu tư vào những chương trình, dự án phục vụ cộng đồng, không có
mục đích thu lợi nhuận.
7

7


Dù cách hiểu, cách diễn đạt có những khác nhau, song điểm chung nhất
là hoạt động đầu tư có nguồn vốn của nhà nước (từ ngân sách nhà nước, do
nhà nước vay, nhà nước bảo lãnh khoản vay,…). Hơn nữa, không thể loại bỏ
việc đầu tư vốn nhà nước cho các hoạt động kinh doanh dưới hình thức cấp
vốn, cho vay, bảo lãnh khoản vay cho các tập đoàn, tổng công ty nhà nước ra
khỏi phạm vi đầu tư công để không bị luật điều chỉnh.
Đầu tư công bao gồm:
- Đầu tư từ ngân sách (phân cho các Bộ ngành trung ương và phân cho
các địa phương).
- Đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu (thường là các
chương trình mục tiêu trung và dài hạn) cũng được thông qua trong kế hoạch
ngân sách hàng năm, nhưng về chủ trương lại thường được quyết định cho
thời kỳ dài hơn 1 năm, ví dụ 3 – 5 năm.
- Tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của nhà nước có mức độ ưu đãi nhất định.
- Đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước mà phần vốn quan trọng của
doanh nghiệp có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước.
Khái niệm đầu tư công còn được hiểu là việc sử dụng nguồn vốn nhà

nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội
không nhằm mục đích kinh doanh. Theo cách hiểu này đầu tư công bao gồm:
Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh
tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư không có điều
kiện xã hội hóa thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, y tế, khoa học,
giáo dục, đào tạo và các lĩnh vực khác.
Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà
nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc
mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp.
Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội – nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn nhà nước theo
quy định của pháp luật.
Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của
chính phủ.
Như vậy, ở cách quan niệm này đầu tư nhằm mục đích kinh doanh của
các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước không nằm trong đầu tư công. Song
cũng không thể coi nó là đầu tư tư nhân, bởi vì đây là tài sản thuộc sở hữu nhà
8

8


nước. Vì vậy việc sử dụng quan niệm này thực ra không làm đơn giản hơn
cách phân loại và quản lý đầu tư của nhà nước. Trước hết nó đòi hỏi phải bổ
sung thêm khái niệm “đầu tư nhằm mục đích kinh doanh của các đơn vị thuộc
khu vực nhà nước’’, bên cạnh các khái niệm “đầu tư tư nhân” và “đầu tư
công’’. Sau nữa, nó làm cho quá trình phân loại để thống kê trở nên phức tạp
hơn. Chẳng hạn, một con đường nếu được đầu tư bằng vốn ngân sách thì sẽ
thuộc loại đầu tư công, nhưng nếu thực hiện bằng vốn “xã hội hóa’’ tức là do
cộng đồng hoặc tư nhân bỏ vốn đầu tư – sẽ thuộc đầu tư tư nhân, còn nếu có
cả sự hỗ trợ vốn của chính phủ thì sẽ rất khó phân định đó là đầu tư công hay

đầu tư tư nhân.
Hiện tại “đầu tư công’’ vẫn được quan niệm một cách đơn giản hơn đó
là bao gồm tất các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu
vực kinh tế nhà nước tiến hành. Trong quan niệm này, đầu tư công được xét
không phải từ góc độ mục đích (có sản xuất hàng hóa công cộng hay không,
có mang tính kinh doanh hay phi lợi nhuận) mà từ góc độ tính sở hữu của
nguồn vốn dùng để đầu tư. Cụ thể, đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn nhà
nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: vốn ngân sách nhà
nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của
nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn
1.1.2.

khác do nhà nước quản lý.
Những nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư công
- Năng lực của cơ quan nhà nước: đây là yếu tố mang tính quyết định
đến kết quả đạt được của dự án. Để dự án đạt được kết quả mong muốn, các
cơ quan thực hiện đầu tư công và quản lý đầu tư công cần phải bảo đảm
nguồn nhân lực về số lượng và chất lượng (sự hiểu biết, trình độ, năng lực).
Phải đảm bảo những người phụ trách chính trong dự án có trình độ, năng lực
quản lý đáp ứng yêu cầu của dự án.
- Kinh phí: đây là nhân tố không thể thiếu, khi muốn thực hiện công
việc nhìn chung đều cần phải lên kế hoạch chuẩn bị bảo đảm đáp ứng đầy đủ
kinh phí cho hoạt động đó. Đối với hoạt động đầu tư công, do đây chủ yếu
là những hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản quy mô lớn nên vấn đề kinh phí
9

9


lại càng phải được quan tâm chặt chẽ. Nguồn kinh phí đầu tư công chủ yếu là

từ ngân sách nhà nước. Do nguồn ngân sách này còn phải chi đồng thời cho
nhiều khoản chi khác nhau, nhiều dự án khác nhau nên việc bảo đảm đủ kinh
phí cho hoạt động đầu tư diễn ra đúng tiến độ là vô cùng quan trọng.
- Thủ tục hành chính và các quy định pháp luật: việc thực hiện đầu tư
công liên quan đến một loạt các quy chế và thủ tục hành chính trong lĩnh vực
đầu tư xây dựng cơ bản, quản lý ngân sách. Về nguyên tắc, các thủ tục hành
chính cần tạo ra trình tự ổn định và rành mạnh cho hoạt động quản lý tối ưu,
tạo điều kiện cho việc thực hiện dự án được thuận lợi. Các quy định pháp luật
cần rõ ràng, minh bạch, có cách hiểu thống nhất, bảo đảm định hướng hoạt
động của dự án công đáp ứng đúng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
- Bối cảnh thực tế: các yếu tố kinh tế, xã hội, chính trị, tiến bộ khoa
học - công nghệ… đều có ảnh hưởng đến hoạt động, kết quả đạt được của dự
án đầu tư. Những biến động này đôi khi phải dẫn đến việc điều chỉnh dự án,
hoặc ngưng không thực hiện dự án nữa do không còn phù hợp.
-

Công luận và thái độ của các nhóm có liên quan: sự ủng hộ hay

phản đối của công luận có tác động không nhỏ đến việc thực hiện dự án. Các
dự án công bị người dân phản đối, ngăn chặn ngay từ khâu giải tỏa mặt bằng
sẽ gặp rất nhiều khó khăn về sau. Bên cạnh đó, mỗi dự án được thực hiện sẽ
mang lại lợi ích và bất lợi cho những nhóm đối tượng khác nhau và do vậy
cũng sẽ nhận được sự ủng hộ và phản đối của các nhóm đối tượng tương ứng
[14].
1.2. Chính sách đầu tư công và tác động của chính sách đầu tư công
đối với sự phát triển kinh tế
1.2.1. Chính sách đầu tư công
Hoạt động đầu tư công bằng nguồn vốn của Nhà nước hiện chịu sự điều
chỉnh bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau: Luật Ngân sách nhà
nước, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Phòng,

10

10


chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật Quản lý
nợ công, Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, ....
Tuy đã có nhiều Luật điều chỉnh hoạt động đầu tư công như đã nêu
nhưng thực tế hoạt động đầu tư công chưa có đủ các quy định để điều chỉnh
toàn diện hoạt động đầu tư công, cụ thể:
Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 quy định về thu chi ngân sách
hàng năm. Điều 31 của Luật này quy định chi đầu tư phát triển, trong đó có
đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả
năng thu hồi vốn. Tuy nhiên, Luật Ngân sách nhà nước chỉ quy định kế hoạch
ngân sách hàng năm, không có kế hoạch bố trí đầu tư dài hạn (3 - 5 năm) theo
các dự án đầu tư; chưa quy định đầy đủ việc sử dụng các nguồn vốn nhà nước
khác cho đầu tư công như trái phiếu Chính phủ, công trái, ODA... Ngoài ra,
Luật Ngân sách nhà nước quy định ngân sách phân bổ cho các công trình mục
tiêu được cấp thẩm quyền phê duyệt, nhưng chưa quy định trình tự thủ tục
phê duyệt, quá trình giám sát việc thực hiện, đánh giá các dự án đầu tư công.
Do vậy, việc thực hiện đầu tư công theo quy định tại Luật Ngân sách là chưa
đầy đủ.
Luật Đầu tư năm 2005 quy định về việc quản lý hoạt động đầu tư
nhằm mục đích kinh doanh, trong đó chỉ điều chỉnh phần vốn nhà nước đầu tư
cho mục đích kinh doanh. Luật Đầu tư chưa điều chỉnh việc sử dụng Ngân
sách nhà nước và các nguồn vốn khác của Nhà nước đầu tư vào các dự án
không nhằm mục đích kinh doanh, không có khả năng hoàn vốn (đầu tư công).
Do vậy, các dự án đầu tư công cũng không chịu sự chế tài của Luật này.
Luật Xây dựng năm 2003 được ban hành để quản lý hoạt động xây

dựng đối với các dự án đầu tư có các công trình xây dựng. Luật Xây dựng
không bao gồm các nội dung quan trọng về quản lý đầu tư như: Kế hoạch đầu
tư, phân bổ và quản lý vốn và các nguồn lực đầu tư qua các chương trình và
dự án đầu tư, tổ chức quản lý quá trình đầu tư từ khâu quy hoạch, kế hoạch

11

11


đến khâu quản lý khai thác, sử dụng các dự án, kiểm tra, giám sát, đánh giá
các dự án đầu tư để đảm bảo hiệu quả đầu tư.
Tuy Luật Xây dựng có quy định về trình tự, thủ tục lập, thẩm định và
phê duyệt các dự án đầu tư xây dựng công trình, nhưng các quy định mới
mang tính nguyên tắc. Tại nhiều Hội thảo chuyên đề về đầu tư, xây dựng, ý
kiến nhiều đại biểu cho rằng quy định về việc lập, thẩm định dự án đầu tư
trong Luật Xây dựng là chưa phù hợp. Các nội dung này cần được quy định
tại Luật Đầu tư. Đồng thời, việc tiếp cận đầu tư dưới góc độ các dự án đầu tư
xây dựng là thiên về kỹ thuật, hiệu quả kinh tế, xã hội của dự án chưa được
quan tâm đúng mức.
Luật Đấu thầu năm 2005 quy định về các hoạt động đấu thầu để lựa
chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hoá, xây lắp đối với
các gói thầu của các dự án (từ 30% vốn nhà nước trở lên cho đầu tư phát
triển; dự án sử dụng vốn nhà nước để mua sắm tài sản).
Luật Quản lý sử dụng tài sản nhà nước (năm 2008) quy định về chế
độ quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tại cơ quan, tổ chức, bao gồm trụ sở làm
việc và tài sản khác gắn liền với đất; quyền sử dụng đất đối với đất dùng để
xây dựng trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp của cơ quan, tổ chức,
đơn vị; máy móc, phương tiện vận tải, trang thiết bị làm việc và các tài sản
khác do pháp luật quy định. Luật này cũng chưa có quy định cụ thể về quản

lý, khai thác các công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội.
Như vậy, nhiều khâu trong quá trình quản lý đầu tư công trong các Luật
nêu trên còn chưa có quy định, thiếu một văn bản luật pháp nhất quán điều
chỉnh toàn bộ quá trình đầu tư công.
Các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên đã dần hình thành hệ thống
pháp luật quản lý đầu tư công và đã có đóng góp nhất định trong công cuộc
phát triển kinh tế - xã hội của nước ta.
Tuy nhiên, sau khi Luật Xây dựng ra đời và Nghị định số 16/2005/NĐ CP được ban hành, các nội dung quy định tại Nghị định 52/1999/NĐ - CP nêu
12

12


trên hầu như không còn hiệu lực. Để đáp ứng yêu cầu ngày càng cao về hiệu
quả sử dụng vốn nhà nước cho các dự án đầu tư công; việc hoàn thiện, bổ
sung các nội dung chưa có quy định là cần thiết.
Từ khi thực hiện công cuộc đổi mới, Việt Nam cũng đã đẩy mạnh sự
phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương trên nhiều lĩnh vực theo
hướng giao quyền nhiều hơn cho các cấp dưới. Phân cấp quản lý đầu tư công
cũng theo xu hướng chung là phân quyền mạnh, tăng thực quyền và tăng sự
chủ động của địa phương trong huy động nguồn lực, phân bổ, sử dụng vốn
ngân sách cho các hoạt động đầu tư công.
Theo Luật Ngân sách 2004, việc phân bổ vốn đầu tư được phân giao
chủ yếu cho các ngành và các địa phương, tạo chủ động cho các đơn vị, tránh
sự can thiệp hành chính của Bộ Kế hoạch – Đầu tư hay Bộ Tài Chính. Các
luật lệ và quy định ngày càng được hoàn thiện hơn theo hướng phân cấp này.
Các dự án quan trọng tầm quốc gia sẽ được Chính phủ trình ra Quốc hội
và một số khác được Thủ tướng Chính phủ giao cho Bộ Kế hoạch – Đầu tư làm
đầu mối cùng các bộ ngành và địa phương có liên quan tiến hành thẩm định.
Chính sách đầu tư công của nhà nước quy định quy trình phê duyệt dự

án đầu tư công ở tất cả các nhóm gồm 3 bước sau:
Phê duyệt chủ trương đầu tư là bước xem xét, đánh giá sự cần thiết,
tính cấp thiết của đầu tư. Quyết định quản lý của nhà nước sau bước này là
cho phép đầu tư về mặt chủ trương. Khi đó dự án sẽ được đưa vào danh mục
chuẩn bị đầu tư để cân đối vốn kế hoạch đầu tư từ vốn ngân sách.
Phê duyệt nghiên cứu tiền khả thi (thường được áp dụng đối với các dự án
có quy mô lớn) là bước xem xét đánh giá báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. Kết
luận ở bước này là cho phép chủ đầu tư tiếp tục tiến hành nghiên cứu khả thi.
Phê duyệt nghiên cứu khả thi là bước xem xét, đánh giá báo cáo nghiên
cứu khả thi, đó là báo cáo chi tiết nghiên cứu các khía cạnh kinh tế, kỹ thuật,
tài chính, môi trường, xã hội và thương mại của dự án. Kết luận này là quyết

13

13


định cho phép thực thi dự án, tức là dự án được phép chuyển sang giai đoạn
thực thi đầu tư.
Công tác thẩm định dự án đầu tư được trình bày như sau:
Bao gồm việc xem xét các yếu tố đảm bảo tính hiệu quả và tính khả thi
của dự án. Trong thực tế, việc loại bỏ các dự án không có lợi cho xã hội ít khi
xảy ra do kết quả của việc thẩm định.
Vai trò thẩm định, phản biện, tham gia quyết định của cộng đồng dân
cư – những người hưởng lợi trực tiếp từ hoạt động đầu tư công chưa được quy
định rõ.
Ngoài ra, xác định về công tác tổ chức thực hiện dự án đầu tư công,
giám sát các dự án đầu tư công. Nhưng một số điểm vẫn chưa được quy định
rõ ràng. Nhìn chung, mặc dù nhà nước đã có nhiều cố gắng hoàn thiện thể chế
và tổ chức quản lý đầu tư công nhưng vẫn còn nhiều kẽ hở về luật pháp, yếu

kém trong tổ chức quản lý, lỏng lẻo trong giám sát và chậm trễ, thiếu kiên
quyết trong thực hiện các chế tài. Sự phối hợp giữa các cơ quan lập pháp,
hành pháp và tư pháp trong lĩnh vực quản lý đầu tư công còn kém.
1.2.2. Tác động của chính sách đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế
Đầu tư công có ý nghĩa rất quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã
hội nói chung và của khu vực kinh tế ngoài quốc doanh nói riêng, bởi nó
nhằm kích thích đầu tư, giảm chi phí sản xuất, mở rộng thị trường, tăng cường
khả năng cạnh tranh đồng thời tạo ra các trung tâm kinh tế của đất nước.
Vai trò đầu tư công ở Việt Nam gắn liền với quan niệm về vai trò chủ
đạo của kinh tế nhà nước nói chung và vai trò bà đỡ của bàn tay nhà nước nói
riêng trong quá trình CNH - HĐH theo yêu cầu phát triển bền vững và bảo
đảm an sinh xã hội.
Đầu tư công vốn rất quan trọng do đóng góp lớn vào tăng trưởng,
chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tạo công ăn việc làm. Trong bối cảnh khủng
hoảng kinh tế toàn cầu thì đầu tư công càng nổi bật vai trò duy trì động lực
tăng trưởng kinh tế và góp phần bảo đảm việc làm và an sinh xã hội thông qua
14

14


các gói kích cầu của Chính phủ. Định hình và phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế
- xã hội quốc qia.
Gia tăng tổng cầu của xã hội: Đầu tư công chiếm tỷ trọng lớn trong
tổng đầu tư của toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Khi mà tổng cung chưa thay
đổi, sự tăng lên của đầu tư làm cho tổng cầu tăng kéo sản lượng cân bằng và
giá cân bằng cũng tăng.
Gia tăng tổng cung và năng lực kinh tế: Đầu tư công làm tăng năng lực
sản xuất làm tổng cung tăng và sản lượng tăng, giá giảm xuống cho phép tiêu
dùng tăng. Tăng tiêu dùng lại kích thích sản xuất phát triển và làm kinh tế - xã

hội phát triển.
Tạo việc làm cho xã hội: có thể nói sự tác động này có ý nghĩa rất quan
trọng đặc biệt đối với một nước đang phát triển như nước ta. Khi tình trạng
thiếu việc làm đang trở thành vấn nạn hiện nay thì đầu tư của nhà nước vào
những hoạt động như mua sắm thiết bị, máy móc, xây nhà xưởng,…sẽ tạo
điều kiện thuận lợi để có nhiều việc làm. Từ đó, vươn tới mục tiêu kinh tế vĩ
mô là toàn dụng lao động, tăng tổng sản phẩm xã hội, tăng thu nhập cho
người lao động và góp phần tạo lập công bằng xã hội.
Ngoài ra, trong nền kinh tế khu vực kinh tế tư nhân thường không
muốn tham gia vào việc cung cấp các hàng hóa công do khó thu lợi. Những
hàng hóa công này thường là các công trình hạ tầng phục vụ cho phát triển
kinh tế - xã hội như: đường xá, cầu cống, trường học, bệnh viện…Vai trò của
những hàng hóa công này là vô cùng quan trọng vì nếu không có hệ thống hạ
tầng giao thông thì nền kinh tế không vận hành được, không có hệ thống
công trình trường học, bệnh viện, nhà văn hóa phục vụ phát triển con người
thì yêu cầu phát triển xã hội cũng không được đáp ứng…Hoạt động đầu tư
công của nhà nước là nhằm cung cấp những hàng hóa công nên vai trò của
hoạt động này đối với phát triển kinh tế - xã hội là không thể phủ nhận được.
Tác động của việc sản xuất những hàng hóa công không thể đo trực tiếp bằng

15

15


các chỉ tiêu thông thường như đối với các hàng hóa do doanh nghiệp tư nhân
kinh doanh mà phải thông qua ích lợi đem lại cho toàn bộ nền kinh tế - xã hội.
Đầu tư công có ý nghĩa xã hội rất lớn trong định hướng phát triển
chung của đất nước. Do đó, nếu chỉ tính hiệu quả kinh tế đơn thuần thì sẽ
không chính xác, mà phải tính hiệu quả cả trong xóa đói giảm nghèo, phát

triển giáo dục, an sinh xã hội

Chương 2
THỰC TRẠNG TÁC ĐỘNG CỦA CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ CÔNG ĐỐI
VỚI PHÁT TRIỂN KINH TẾ NƯỚC TA GIAI ĐOẠN 2000 - 2013
2.1. Tình hình thực thi chính sách đầu tư công ở nước ta giai đoạn
2000 – 2013
2.1.1. Tổng đầu tư vốn xã hội
16

16


Trong giai đoạn 2000 - 2013, mặc dù bối cảnh kinh tế trong nước và
quốc tế có nhiều biến động bất lợi, song Việt Nam vẫn đạt được một số thành
tựu quan trọng về phát triển kinh tế xã hội. Tốc độ tăng trưởng GDP bình
quân giai đoạn 2000 - 2013 là 7,2%, cao hơn tốc độ tăng trưởng chung của
nhiều nước trong khu vực. Có thể nói một trong những nhân tố quan trọng
góp phần đạt được tốc độ tăng trưởng này là Việt Nam đã khơi thông được
các nguồn lực tài chính trong và ngoài nước cho đầu tư phát triển và thực hiện
các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội đặt ra.
Bảng: Tốc độ tăng trưởng kinh tế và vốn đầu tư toàn xã hội giai đoạn
1991-2013 so với GDP (giá hiện hành).
Giai đoạn
1991 - 1995
1996 - 2000
2001 - 2005
2006 - 2013

Tốc độ tăng

trưởng GDP(%)
8,21
7,00
7,49
6,90

Tỉ lệ vốn đầu tư toàn xã hội so
với GDP(giá hiện hành)
28,2
33,3
39,1
42,7

Sự tăng trưởng kinh tế cao và liên tục trong thời gian khá dài đó chủ
yếu nhờ có tỷ lệ tích lũy và đầu tư lớn. Cho thấy sự tác động tích cực của
chính sách đầu tư công đối với kinh tế nước ta hiện nay. Tổng mức đầu tư
toàn xã hội liên tục tăng và duy trì ở mức cao. Tỷ trọng vốn đầu tư toàn xã hội
so với GDP đã tăng từ 35,4% năm 2000 lên khoảng 41% năm 2013. Trong đó,
bình quân giai đoạn 2000 - 2005 là 39,1%, giai đoạn 2006 - 2013 ước vào
khoảng là 42,7%. Tính chung cả giai đoạn 2000 - 2013, tổng đầu tư xã hội

17

17


bình quân đạt xấp xỉ 41% GDP, cao hơn so với mục tiêu đề ra và cao hơn so
với mức 30,7% GDP giai đoạn 1991 – 2000 [26].
Theo tính toán của Tổng cục Thống kê dựa trên bảng I - O năm 2005
trong giai đoạn 2000 - 2005 nền kinh tế Việt Nam tăng trưởng chủ yếu dựa

vào vốn (64,63%), đóng góp của lao động vào tăng trưởng là 19,25% và đóng
góp của năng suất nhân tố tổng hợp TFP chỉ là 16,12%.
So với một số nước trong khu vực Đông Nam Á, tỷ trọng đầu tư trong
GDP của Việt Nam thuộc loại đứng đầu. Năm 2007, tỷ trọng này ở Việt Nam
chỉ thấp hơn so với Trung Quốc (44,2%), nhưng cao hơn nhiều so với Hàn
Quốc (29,4%), Thái Lan (26,8%), Inđônêxia (24,9%), Malaixia (21,9%) và
Philipin (15,3%). Trong khi tỷ trọng đầu tư so với GDP ở hầu hết các nước có
chiều hướng giảm đi, thì tỷ lệ này ở Việt Nam lại tăng mạnh. Trong khi đó,
GDP tính trên đầu người củaViệt Nam thấp hơn nhiều lần so với nhiều nước.
Điều này có nghĩa là tuy rất nghèo nhưng Việt Nam đang thực hiện một mô
hình kinh tế tiết chế tiêu dùng để tích lũy và đầu tư ở mức độ thuộc loại cao
nhất ở Đông Nam Á.
Thu và chi ngân sách nhà nước những năm gần đây, nhà nước Việt
Nam thực hiện chính sách tài khóa liên tục tăng thu để bù đắp cho chi tiêu
công không ngừng tăng lên. Thu ngân sách đã tăng từ 20,5% so với GDP năm
2000 lên trên 28% trong những năm 2006 - 2008. Chi ngân sách cũng đã tăng
tương ứng từ 24,7% năm 2000 lên trên 31% từ năm 2005, đạt tới mức gần
35% năm 2007.
Thâm hụt ngân sách là căn bệnh kinh niên nhiều năm nay, trong bối
cảnh ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính toàn cầu lại trở nên trầm trọnghơn.
Điều đáng lo ngại là việc chấp nhận thâm hụt ngân sách dường như đã trở
thành nếp nghĩ của những cơquan có thẩm quyền ra quyết định về ngân sách.
Trong các cuộc tranh luận trên các diễn đàn quốc hội và chính phủ, vấn đề
được thảo luận là cho phép chính phủ chi tiêu thâm hụt ngân sách bao nhiêu,
chứ không phải là buộc chính phủ thắt chặt chi tiêu nhằm tiến tới đạt được
18

18

ngân sách cân đối. Tốc độ tăng thu ngân sách luôn luôn cao hơn tốc độ tăng
GDP. Điều này có nghĩa là nhà nước cố gắng thu về một tỷ trọng ngày càng
nhiều hơn phần của cải tăng lên của xã hội có thể dùng để tích lũy và đầu tư.
Trong cơ cấu đầu tư toàn xã hội, đầu tư của khu vực công có một vị trí
khá quan trọng. Bình quân giai đoạn 2000 - 2013, chiếm 45,7% tổng vốn đầu
tư phát triển toàn xã hội. Đầu tư của khu vực công bao gồm các nguồn chủ
đạo là: đầu tư từ ngân sách nhà nước (NSNN), đầu tư tín dụng nhà nước, đầu
tư từ các doanh nghiệp nhà nước (DNNN), trong đó đầu tư của NSNN và từ
các DNNN chiếm trên 75% đầu tư của khu vực công. Cụ thể như sau: Vốn
đầu tư từ NSNN giai đoạn 2000 - 2013 chiếm khoảng 51% tổng vốn đầu tư
của khu vực Nhà nước và bằng khoảng 23% tổng vốn đầu tư toàn xã hội.
Tính theo tỷ lệ trên GDP, vốn đầu tư từ NSNN trong giai đoạn 2000 - 2013
lên đến 9,45% [26].
Chính phủ Việt Nam chi khoảng 1/3 ngân sách cho đầu tư phát triển. Năm
2007 vốn đầu tư từ ngân sách cho đầu tư phát triển chiếm 9,8% GDP, trong khi
đó ở Inđônêxia 1,6%, Malaixia 5,8%, Philipin 1,8% (số liệu 2000), Thái Lan
3,2% (sốliệu 2004), Hàn Quốc 3,7%,Trung Quốc 3,5% (số liệu 2003)
Tổng vốn đầu tư trong xã hội đã liên tục tăng lên trong thời gian qua,
tính theo giá so sánh 1994 tăng từ 115 nghìn tỷ đồng năm 2000 lên 371 nghìn
tỷ đồng năm 2009 gấp 3,2 lần, bình quân mỗi năm tăng 13,9%. Tăng nhanh
nhất là khu vực có vốn đầu tư nước ngoài, gấp 5,1 lần. Sau đó là khu vực kinh
tế ngoài quốc doanh với 3,5 lần, cuối cùng là khu vực kinh tế nhà nước, với
2,5 lần. Ngay cả vào năm 2008, do lạm phát cao và kinh tế suy thoái do chịu
ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính toàn cầu, mặc dù nhà nước có chủ
trương cắt giảm đầu tư công, song số vốn đầu tư công vẫn chỉ ở mức thấp hơn
rất ít so với năm 2007 và đến năm 2009 lại tăng vọt, bù lại sự cắt giảm ít ỏi
đó, nhằm thực hiện chủ trương "kích cầu đầu tư”.
2.1.2. Nguồn vốn đầu tư công
Vốn đầu tư công bao gồm 5 nguồn chủ yếu:
19

19


-Vốn từ nguồn thu trong nước của ngân sách nhà nước phân cho các bộ
ngành và phân cho các địa phương. Vốn đầu tư này hướng vào đầu tư không
hoàn lại cho các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội, phát triển
nguồn nhân lực, bảo vệ môi trường mà không có khả năng thu hồ vốn hoặc
thu hồi vốn rất chậm, cũng như các khoản đầu tư duy tu bảo dưỡng các công
trình công cộng. Đối với một số dự án có thể tạo được nguồn thu khi đi vào
hoạt động nhưng không có khả năng hoàn trả đầy đủ vốn đầu tư, thì nguồn
vốn từ ngân sách nhà nước chỉ đóng vai trò hỗ trợ một phần cho đầu tư.
Vốn ngân sách đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu cũng
được thông qua trong kế hoạch ngân sách hằng năm, nhưng về chủ trương
được quyết định cho thời kỳ dài hơn 1 năm, thường từ 3 đến 5 năm. Đây cũng
là vốn không hoàn lại. Có hai loại chương trình quốc gia:
"Chương trình mục tiêu quốc gia" là những chương trình xuyên suốt các
ngành và địa phương, nhằm thực hiện những mục tiêu được xác định cụ thể.
"Chương trình ngành" thực hiện trong một số ngành hay vùng cụ thể.
Trong thời kỳ 2001 - 2005 có 6 chương trình mục tiêu quốc gia
(CTMTQG), thời kỳ 2006 - 2010 có 11 CTMTQG. Năm 2008, kinh phí dành
cho dành cho 11 chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình 135 và dự án 5
triệu ha rừng là 10.382 tỷ đồng. Có hơn 30 "chương trình ngành" hỗ trợ có
mục tiêu, nhằm thực hiện các chỉ thị, nghị quyết của Bộ chính trị và một số
nghị quyết của Chính phủ, với tổng số vốn lên tới 28.659 tỷ đồng (cho các
ngành trung ương 12.130 tỷ và 16.330 tỷ cho các địa phương).
Tổng chi cho các chương trình mục tiêu tương đương 7,9% chi ngân
sách, nhưng chỉ có khoản chi cho 11 CTMTQG, chương trình 135 và dự án5
triệu ha rừng là được đưa vào ngân sách (chiếm khoảng 2% ngân sách).
Trong kinh phí cho các chương trình một phần không nhỏ là dành cho

đầu tư xây dựng cơ bản, nhưng do số lượng các chương trình quá lớn, kinh
phí lại nằm ngoài cân đối ngân sách dài hạn, nên cũng không thể phân loại và
thống kê chính xác tổng số vốn đầu tư. Việc quản lý trở nên phức tạp hơn và
20

20


tạo khoảng không gian rộng cho những quyết định mang tính chủ quan, không
theo các quy tắc và tiêu chuẩn pháp quy về chi tiêu ngân sách nhà nước.
- Tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của nhà nước có mức độ ưu đãi nhất
định. Chính phủ cho vay theo lãi suất ưu đãi bằng nguồn vốn tự có hoặc vốn
vay ODA và cho vay lại để đầu tư vào các dự án thuộc lĩnh vực được ưu tiên
trong kế hoạch nhà nước đối với một số doanh nghiệp thuộc các thành phần
kinh tế. Về mặt nguyên tắc, chủ đầu tư được vay vốn tín dụng nhà nước có
trách nhiệm hoàn trả vốn và lãi đúng thời hạn do nhà nước quy định và theo
hợp đồng vay vốn. Trên thực tế, do những nguyên nhân khách quan bất khả
kháng và cả do chủ quan, các đơn vị vay không có khả năng hoàn trả, thì
trong không ít trường hợp nhà nước phải hoãn nợ, khoanh nợ, cho vay đảo nợ
và xóa nợ. Nguồn vốn tín dụng nhà nước trong thời gian qua đã được tập
trung hỗ trợ cho các doanh nghiệp thực hiện dự án đầu tư, hỗ trợ tín dụng
xuất khẩu, xúc tiến đầu tư, phát triển các ngành then chốt như đóng
tàu, điện, nước... nhằm góp phần nâng cao tiềm lực của doanh nghiệp, nâng
cao khả năng cạnh tranh của nền kinh tế. Tỷ trọng đầu tư của khu vực
DNNN trong tổng vốn đầu tư nhà nướctuy có giảm trong những năm
gần đây, song vẫn là nguồn vốn quan trọng. Bình quân giai đoạn 2000 2013, tổng vốn đầu tư của các tập đoàn, doanh nghiệp và tổng công ty
nhà nước chiếm khoảng 25,4% tổng vốn đầu tư từ khu vực nhà nước. Nhờ
đó, khu vực DNNN đã phát huy được vai trò đầu tàu trong nhiều lĩnh vực,
nhiều ngành kinh tế quan trọng.
- Vốn vay trong nước và ngoài nước để dùng cho đầu tư. Vốn đầu tư

vay trong nước là từ trái phiếu chính phủ. Đây là vốn nhà nước vay của nhân
dân để đầu tư cho phát triển theo một số mục tiêu nhất định (như giáo dục,
năng lượng...) và sẽ hoàn trả từ ngân sách sau một thời hạn nhất định. Từ năm
2003, để tăng thêm nguồn vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, việc đầu tư từ
nguồn vốn trái phiếu được triển khai thực hiện. Đối tượng được đầu tư bằng
nguồn trái phiếu chính phủ là một số dự án quan trọng, thiết yếu thuộc các
21

21


lĩnh vực giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục và các dự án quan trọng đối với
nền kinh tế, cần đầu tư song chưa thể cân đối trong kế hoạch đầu tư hàng
năm. Bình quân giai đoạn 2006-2010, tổng nguồn vốn trái phiếu chính phủ
thực hiện ước bằng khoảng 5,5% tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Vốn tín dụng
đầu tư giai đoạn 2000 - 2013 ước chiếm khoảng 22,6% tổng vốn đầu tư từ
khu vực nhà nước, tương đương khoảng 4,2% GDP.
- Vốn ngoài nước là khoản tiền mà Chính phủ vay nợ, nhận viện trợ từ
bên ngoài thông qua kênh hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) để tập trung đầu tư
những dự án đã được cam kết với các nhà tài trợ. Trên thực tế, phần vốn viện trợ
không hoàn lại được đưa vào ngân sách để đầu tư, còn phần ODA cho các doanh
nghiệp vay lại thì đưa vào nguồn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước. Như
vậy, vốn vay ODA hiện nay không được tính trong thu ngân sách, nhưng khi
hoàn trảthì lại tính là chi ngân sách. Đồng thời khoản chi đầu tư không nằm
trong cân đối ngân sách của năm giải ngân và chi tiêu vốn vay, mà chỉ được đưa
vào ngân sách vào năm trả nợ lãi và gốc. Cách tính toán cân đối tài chính công
như vậy không theo thông lệ. Tỷ lệ thâm hụt ngân sách hiện báo cáo chính thức
là thấp hơn nhiều so với trường hợp đưa các khoản đầu tư bằng vốn vay ODA và
vay trong nước vào hạch toán ngân sách quốc gia.
- Đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước gồm vốn của doanh nghiệp mà

phần quan trọng có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước (vốn của các doanh
nghiệp nhà nước từ khấu hao cơ bản để lại; từ lợi nhuận sau thuế; từ đất đai,
nhà xưởng còn chưa sử dụng đến, được huy động đầu tư phát triển sản xuất
kinh doanh) và vốn doanh nghiệp vay với sự bảo lãnh của Chính phủ.
Trong số 5 nguồn vồn đầu tư công vừa nêu ở trên, hai nguồn vốn từ
ngân sách và vốn cho các chương trình mục tiêu và chương trình ngành gộp
vào mục "vốn ngân sách", và hai nguồn tiếp theo (tín dụng và vốn nhà nước
vay) gộp vào mục "vốn vay". Theo số liệu thống kê, vốn ngân sách chiếm từ
40% đến 65% trong tổng số vốn đầu tư, vốn vay chiếm từ 15% đến 30%, đầu
tư của các doanh nghiệp nhà nước khoảng từ 20% đến 30%. Tỷ trọng của vốn
22

22


từ ngân sách nhà nước có xu hướng tăng lên liên tục, tỷ trọng của vốn vay
giảm đi, đặc biệt trong mấy năm gần đây tác động của lạm phát và chính sách
thắt chặt tín dụng, trong khi đó vốn đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước bắt
đầu tăng tỷ trọng trong hai năm 2006 - 2007, nhưng rồi lại giảm đi do ảnh
hưởng của khủng hoảng tài chính. Tương phản với tình hình cắt giảm đầu tư
nhà nước năm 2008 để kiềm chế lạm phát, đầu tư nhà nước năm 2009 tăng
với tốc độ cao nhất kể từ năm 1995 đến nay (40,5% theo giá thực tế và
khoảng 35% theo giá so sánh). Vốn từ ngân sách nhà nước đạt 153,8 nghìn tỷ
VNĐ, chiếm 21,8% tổng vốn đầu tư xã hội. Trong năm 2009, Chính phủ đã
tập trung thực hiện các gói kích cầu đầu tư, đồng thời chỉ đạo đẩy nhanh tiến
độ thực hiện các dự án, công trình trọng điểm nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh
tế. Các biện pháp kích cầu đầu tư quan trọng gồm tăng vốn đầu tư từ ngân
sách nhà nước cho các công trình kết cấu hạ tầng thông qua huy động hai đợt
trái phiếu Chính phủ trong năm và chuyển phần vốn huy động từ trái phiếu
năm 2008 sang 2009.

Về cơ cấu đầu tư, trong giai đoạn 2000 - 2008, 65% vốn đầu tư nhà
nước đã tập trung vào 10 ngành, gồm: vận tải đường bộ, cung cấp nước, vận
tải đường thủy, sản xuất điện và khí đốt, khai thác dầu khí, quản lý nhà nước,
dịch vụ y tế và trợ cấp xã hội, dịch vụ viễn thông, văn hóa và thể thao và thủy
lợi 17% vốn đầu tư nhà nước được đầu tư cho 10 ngành khác là: thương mại,
dịch vụ phục vụ nông nghiệp, sản xuất phân hóa học, khai thác than, sản xuất
xi - măng, khoa học và công nghệ, kinh doanh bất động sản, vận tải đường
sắt, khách sạn và du lịch. Ðầu tư nhà nước vào dịch vụ tài chính, tiền tệ và các
ngành công nghiệp chế biến công nghệ cao là chưa đáng kể. Trong khi đó,
đầu tư nhà nước vẫn còn đáng kể ở một số ngành mà tư nhân có thể đã sẵn
sàng đầu tư như: thương mại (2%), khách sạn (1%), xây dựng dân dụng
(5%), du lịch (1%), dệt (1%)... Đầu tư phát triển đường sắt mới được quan
tâm từ 2005, và mới chiếm 1% trong tổng số đầu tư của nhà nước (so với
đường bộ là 11% và đường thủy là 7%).
23

23


Xét về cơ cấu đầu tư theo mức giá trị gia tăng, thì khoảng 43% tổng
đầu tư xã hội đã đầu tư vào 20 ngành có hệ số giá trị tăng thêm vốn đầu tư cao
nhất (từ 1,28 trở lên); trong đó có hơn 43% vốn đầu tư của nhà nước, gần
36% vốn đầu tư ngoài nhà nước và 53,5% vốn đầu tư nước ngoài [2].
Như vậy, các nhà đầu tư nước ngoài đã tận dụng tốt nhất các ngành hiện
đang có hiệu quả đầu tư cao của nền kinh tế nước ta. Hơn 30% tổng đầu tư xã
hội đã đầu tư vào nhóm thứ hai, gồm 20 ngành có hệ số giá trị gia tăng đầu tư từ
0,54 đến l,24; trong đó, có hơn 26% vốn đầu tư nhà nước, 45,6% vốn đầu tư
ngoài nhà nước và hơn 17% vốn đầu tư nước ngoài. Như vậy đầu tư ngoài nhà
nước đã khai thác tốt nhất nhóm ngành có hiệu quả trung bình khá.
2.1.3. Lĩnh vực đầu tư

Đầu tư cho các ngành thuộc lĩnh vực kinh tế chiếm tới 77,1% vốn đầu
tư của nhà nước vào năm 2000 và 2009 (năm cao nhất là 2002 chiếm 82,7%,
năm thấp nhất 2006 chiếm 73,9%). Đầu tư vào các ngành thuộc lĩnh vực xã
hội, liên quan trực tiếp tới phát triển con người (khoa học, giáo dục và đào
tạo, y tế và cứu trợ xã hội, văn hóa, thể thao, phục vụ cá nhân và cộng đồng)
từ 17,6% năm 2000 giảm xuống còn 15,2% năm 2009 (năm cao nhất là 2003
chiếm 19,7%, năm thấp nhất 2002 chiếm 14,3%). Xu thế này biểu hiện rõ
chính sách tập trung đầu tư cho kinh tế và tiết chế đầu tư cho xã hội; đó là xu
thế không hợp quy luật, bởi vì một mặt cùng với sự tăng lên của mức sống,
các nhu cầu về phúc lợi cần phải được đảm bảo ở mức cao hơn, mặt khác sự
phát triển của khoa học - công nghệ và xu thế phát triển kinh tế tri thức đòi
hỏi phải đầu tư ngày càng nhiều hơn cho phát triển nguồn lực con người.
Đầu tư cho quản lý nhà nước, an ninh quốc phòng, đảng, đoàn thể có
xu hướng tăng liên tục, từ 5,2% năm 2000 lên 7,7% năm 2009 (năm cao nhất
là 2008 chiếm 8,7%, năm thấp nhất 2002 chiếm 3,0%). Đầu tư cho bộ máy
quản lý nhà nước và các đoàn thể xã hội tăng lên không ngừng, trái với chủ
trương tiết kiệm chi tiêu hành chính đã được ban hành. Đặc biệt, đầu tư xây
dựng trụ sở và mua sắm ô tô, trang thiết bị vượt quá tiêu chuẩn trở thành hiện
24

24


tượng phổ biến, được nêu trên diễn đàn Quốc hội nhiều lần, nhưng không
khắc phục được triệt để. Đây là một kẽ hở cho lãng phí và tham nhũng.
2.1.4. Hiệu quả đầu tư công
Về hiệu quả đầu tư công, người ta thường nói đến hai loại hiệu quả:
hiệu quả kinh tế - xã hội và hiệu quả kinh tế (hay hiệu quả kinh doanh). Ðể
tính toán, định lượng được hiệu quả kinh tế - xã hội của đầu tư công là một
việc không dễ, vì nó liên quan, ảnh hưởng và tác động đến rất nhiều mặt của

đời sống xã hội.
Xét riêng về hiệu quả kinh tế, các chuyên gia kinh tế có chung nhận
định, hiệu quả đầu tư công của Việt Nam còn thấp. Nhiều nghiên cứu thực
nghiệm cho thấy chỉ số ICOR (tỷ lệ vốn đầu tư để tạo ra một đơn vị gia tăng
GDP) của khu vực nhà nước cao gấp hơn 2 lần so với khu vực kinh tế ngoài
nhà nước. Cụ thể là những năm từ 2001 - 2005, ICOR là dưới 5 lần và năm
2007 có tăng lên chút ít ở mức 5,17 lần. Hệ số ICOR của khu vực kinh tế nhà
nước, trong đó có đầu tư công và đầu tư của doanh nghiệp nhà nước năm
2007 là 8,1 lần, cao hơn nhiều so với con số 3,7 lần của khu vực kinh tế ngoài
nhà nước. Các nghiên cứu cũng có chung nhận định là hiệu quả kinh doanh
của các doanh nghiệp nhà nước thấp, và thấp hơn nhiều so với doanh nghiệp
tư nhân trong nước và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Trước hết, xét
về doanh thu thuần được tạo ra bởi một đồng vốn kinh doanh thì một đồng
vốn kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước năm 2000 tạo ra được hơn
0,66 đồng doanh thu; năm 2007, con số này khoảng 0,56 đồng, giảm
khoảng 14%. Một đồng vốn kinh doanh của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước
ngoài năm 2000 tạo ra được hơn 0,7 đồng doanh thu, năm 2007 khoảng
0,97 đồng doanh thu, tăng gần 39%. Số vốn kinh doanh để tạo ra một chỗ làm
việc trong doanh nghiệp nhà nước có xu hướng tăng trong khi con số này ở
doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài lại có xu hướng giảm. Có thể nói, nếu
loại trừ yếu tố lạm phát và sự tăng giá các nguyên liệu, nhất là dầu lửa thì hiệu
quả kinh doanh của các tập đoàn và tổng công ty xấu đi nhiều trong các năm
25

25