Đảng cộng sản việt nam lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước từ năm 1986 đến 1996

LUẬN VĂN:

Đảng Cộng sản Việt Nam lónh đạo cải
cách nền hành chính nhà nước từ 1986
đến 1996


Mở đầu

1. Tính cấp thiết của đề tài
Nền hành chính nhà nước là bộ phận trọng yếu của Nhà nước, có chức năng tổ
chức thực thi pháp luật, đưa ý chí của Đảng và nguyện vọng của nhân dân đã ghi nhận
trong luật pháp được hiện thực hóa. Không thể thực hiện được đúng và đủ ý chí của đảng
cầm quyền, nếu nền hành chính nhà nước yếu kém, kể cả khi ý chí đó đã được thể chế
hóa đầy đủ về mặt lập pháp. Vì vậy, bao giờ và ở đâu còn giai cấp và Nhà nước, thì lúc
đó và ở đó giai cấp cầm quyền luôn tìm mọi cách giữ và chi phối nền hành chính nhà
nước, để qua đó nắm và điều khiển quyền lực nhà nước khi vận hành trên phương diện
hành pháp.
Nhận thức rõ điều đó, từ khi trở thành đảng cầm quyền đến nay, Đảng Cộng sản
Việt Nam đã hết sức chăm lo xây dựng, củng cố nền hành chính nhà nước đủ khả năng
thực thi đường lối của mình ở từng thời điểm lịch sử cụ thể. Bước vào thời kỳ đổi mới,
cùng với khởi xướng công cuộc đổi mới toàn diện, Đảng chủ trương cải cách nền hành
chính nhà nước nhằm tháo gỡ những rào cản trong cơ chế quản lý kinh tế, giải phóng sức
sản xuất, dân chủ hóa đời sống xã hội, phát huy cao nhất năng lực nội sinh của nhân dân,
tạo thế và lực mới để chủ động hội nhập kinh tế quốc tế. Bên cạnh những kết quả tích cực
đã đạt được - có thể đo đếm bằng con số, sự kiện và cảm nhận của người dân qua thụ hưởng
trong cuộc sống hàng ngày - thì cũng phải khách quan thấy rằng, cải cách hành chính tiến
hành rất chậm, chưa đáp ứng được yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa và thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Còn thiếu những thể chế
hành chính nhà nước định hướng cho cơ chế quản lý mới phát triển; tổ chức bộ máy vừa
cồng kềnh, vừa kém hiệu lực; phẩm chất và năng lực của công chức còn không ít bất cập;

chế độ công vụ chưa chuyển biến kịp yêu cầu của công cuộc đổi mới và chủ động hội
nhập kinh tế quốc tế...
Khuyết tật của nền hành chính nhà nước nêu đã tạo kẽ hở cho một bộ phận công
chức lợi dụng, thực hiện các hành vi hà lạm công sản, vi phạm quyền dân chủ của nhân


dân, cản trở thực hiện các mục tiêu mà Đảng đã dự kiến. Trong khi đó, sức ép của hội
nhập kinh tế quốc tế rất nặng nề và rất khẩn trương, cạnh tranh ngày càng gay gắt. Nếu
không muốn tụt hậu xa hơn về kinh tế so với các nước trong khu vực và trên thế giới thì
Việt Nam phải tiếp tục đổi mới mạnh mẽ, trong đó cải cách nền hành chính nhà nước trở
thành một "mắt xích" trọng yếu để phát huy cao nhất năng lực nội sinh của dân tộc, nâng
cao sức cạnh tranh quốc gia, tạo ra khả năng cao nhất khai thác nguồn lực bên ngoài phục
vụ sự nghiệp phục hưng dân tộc. Đồng thời, cải cách nền hành chính còn liên quan trực
tiếp đến yêu cầu mở rộng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa - một vấn đề cơ bản của định
hướng xã hội chủ nghĩa trong thời kỳ quá độ mà đảng cầm quyền phải quan tâm đầy đủ.
Trong bối cảnh đó, tổng kết, đánh giá lại quá trình lãnh đạo cải cách nền hành
chính nhà nước của Đảng trong những năm đổi mới trở thành một yêu cầu khoa học có ý
nghĩa thực tiễn cấp bách. Bởi vì, trong điều kiện đảng cầm quyền và duy trì nền chính trị
nhất nguyên, mọi cải cách nhà nước chỉ được khởi động khi đảng cầm quyền có sự đổi
mới tư duy chính trị và tư duy đổi mới đó phải biến thành ý thức tự giác của mỗi tổ chức
đảng và đảng viên. Với tư cách là người "ấn nút", khởi động cuộc cải cách và điều khiển
quá trình vận hành của công cuộc cải cách, mọi chuyển biến của Đảng về chính trị, tư
tưởng và tổ chức có tác dụng mở đường cho cải cách hành chính, còn ngược lại, sẽ tạo ra
những lực cản. Thực tiễn Đảng lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước trong 10 năm
đầu của công cuộc đổi mới rất cần được tổng kết nhằm đúc rút những kinh nghiệm hữu
ích phục vụ yêu cầu tiếp tục lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước thời gian tới.
Từ những lý do nêu trên, việc thực hiện đề tài "Đảng Cộng sản Việt Nam lónh
đạo cải cách nền hành chính nhà nước từ 1986 đến 1996" là cần thiết xét trên cả
phương diện khoa học lẫn phương diện thực tiễn.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài

Đề cập đến sự lãnh đạo của Đảng đối với công cuộc cải cách nền hành chính
nhà nước trong những năm đổi mới có mấy nhóm nghiên cứu sau:
Một là: Những nghiên cứu của các đồng chí lãnh đạo Đảng, Nhà nước về xây
dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, về đổi mới sự


lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước. Tiêu biểu trong số này là công trình của Trường
Chinh: "Mấy vấn đề về Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam", (1991); của
Nguyễn Văn Linh: "Đổi mới để tiến lên", (1988); của Đỗ Mười: "Xây dựng nhà nước
của nhân dân - Thành tựu, kinh nghiệm và đổi mới", (1991)... Các công trình nêu trên,
trong một chừng mực nhất định có tổng kết quá trình hình thành và phát triển của nền
hành chính nhà nước Việt Nam mà mỗi giai đoạn có những đặc trưng riêng. Từ tổng
kết bước đầu các giai đoạn lịch sử đã qua, các nghiên cứu này đã trình bày những
quan điểm lớn định hướng cho quá trình tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước ta
nói chung và nền hành chính nhà nước nói riêng. Tuy không nghiên cứu riêng về nền
hành chính nhà nước, nhưng những quan điểm cơ bản được trình bày trong các tác
phẩm này rất có giá trị, trở thành định hướng để mở rộng nghiên cứu sự lãnh đạo của
Đảng đối với từng cơ quan bộ máy nhà nước, mà ở đó nền hành chính bao giờ cũng
chiếm vị trí nổi bật.
Hai là: Nghiên cứu của các nhà lý luận và các nhà tổ chức thực tiễn về tổ
chức bộ máy nhà nước, về hoạt động của Nhà nước, về nền hành chính nhà nước...
Đáng chú trong số này là công trình của Trần Trọng Đường: "Bộ máy nhà nước Cộng
hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam", (1998); của Lê Sĩ Dược: "Cải cách bộ máy hành
chính cấp Trung ương trong công cuộc đổi mới hiện nay ở nước ta", (2000); của
Thang Văn Phúc: "Cải cách hành chính nhà nước - Thực trạng, nguyên nhân và giải
pháp", (2001); của Nhiều tác giả: "Về nền hành chính nhà nước ta hiện nay - Những kinh
nghiệm xây dựng và phát triển", (1996); của Nguyễn Duy Gia: "Cải cách một bước bộ
máy nhà nước ở nước ta hiện nay", (1996)... Đây là nhóm công trình chiếm số lượng
nhiều nhất, phần nào phác họa được quá trình đổi mới nền hành chính nhà nước trong
những năm qua, bao gồm từ thể chế hành chính nhà nước, tổ chức bộ máy nhà nước,

đội ngũ công chức, chế độ công vụ... Tuy không đề cập trực tiếp đến Đảng lãnh đạo
cải cách nền hành chính nhà nước, nhưng những nghiên cứu này lại gián tiếp phản
ánh sự vận động của đường lối đổi mới do Đảng khởi xướng và lãnh đạo ở ngay trong
quá trình trình vận hành của nền hành chính nhà nước. Có tác phẩm đã trình bày
những kết quả nhất định của xây dựng đội ngũ công chức, cải cách chế độ công vụ,


điều chỉnh tổ chức bộ máy... và nhờ vậy có giá trị cung cấp một số tư liệu khá quan
trọng.
Ba là: Nghiên cứu của các nhà khoa học lịch sử về quá trình hình thành của
nền hành chính nhà nước, về sự lãnh đạo của Đảng đối với nền hành chính nhà nước
trong các thời kỳ đã qua. Đáng chú là nghiên cứu của Nguyễn Trọng Phúc: "Về xây
dựng và bảo vệ chính quyền nhân dân trong những năm 1975-1990", (1991); của Hồ
Xuân Quang: "Một số quan điểm cơ bản của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng
Nhà nước xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân từ 1986 đến nay", (1998); của
Nguyễn Trọng Phúc: "Vai trò của Đảng Cộng sản Việt Nam trong sự nghiệp đổi mới",
(1999); của Đoàn Minh Huấn: "Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo xây dựng, củng cố
Nhà nước từ 1986 đến 1996", (2003); của Bộ Nội vụ: "Lịch sử Bộ Nội vụ", (2005)...
Vì xuất phát từ giác độ khoa học lịch sử, nên những công trình loại này đã chú trọng
tổng kết sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, mà lãnh đạo cải cách nền hành
chính là một bộ phận hợp thành. Trong đó đã làm nổi bật quá trình hình thành và phát
triển các quan điểm của Đảng về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa,
những đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, một số kết quả nhất
định từ sự lãnh đạo của Đảng đã được tổng kết, có công trình bước đầu rút ra một số
kinh nghiệm lịch sử. Đây là nhóm công trình liên quan trực tiếp đến đối tượng nghiên
cứu của đề tài, cung cấp cách tiếp cận chuyên ngành rất có ý nghĩa. Tuy vậy, do mục
tiêu chung của nó, nên nhóm nghiên cứu này chỉ tập trung tìm hiểu Đảng lãnh đạo
Nhà nước nói chung, nên chưa có điều kiện khu biệt hóa những đặc thù trong lãnh
đạo cải cách nền hành chính nhà nước với những khác biệt với lãnh đạo cải cách lĩnh
vực lập pháp và tư pháp.

Bốn là: Nghiên cứu của các tổ chức hoặc cá nhân nhà khoa học nước ngoài về
công cuộc đổi mới ở Việt Nam, trong đó có đề cập ở mức độ này hay mức độ khác,
góc độ này hay góc độ khác về nền hành chính nhà nước. Nổi bật trong số này là công
trình của Dwight H.Perkns, David D. Dapice, Jonathan H.Haughton (chủ biên): "Việt
Nam cải cách theo hướng rồng bay", (1995); Borje Ljunggren (chủ biên): "Những
thách thức trên con đường cải cách ở Đông Dương", (1994); Ngân hàng thế giới:


"Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi", (1998)... Loại trừ những quan điểm
trái ngược với đường lối Đảng ta, thì những công trình loại này đã cho thấy cách nhìn
của người nước ngoài đối với công cuộc đổi mới ở Việt Nam, mà ở đó bất cứ lĩnh vực
nào cũng liên quan đến nền hành chính nhà nước với tư cách là chủ thể tiến hành các
hoạt động cải cách hoặc đối tượng chịu sự tác động, chi phối bởi các quyết định quản
lý hành chính. Một số nghiên cứu về các chính sách kinh tế - xã hội cụ thể đều trực
tiếp khuyến nghị một số giải pháp cải cách nền hành chính nhà nước, xây dựng nền
hành chính gần dân, tăng cường khả năng tham gia của quần chúng vào công việc
Chính phủ, mở rộng các dịch vụ hành chính công nhằm đáp ứng tốt hơn xu hướng văn
minh, tiến bộ và thúc đẩy cải cách kinh tế, xã hội.
Mặc dù chưa có nghiên cứu riêng về Đảng lãnh đạo cải cách nền hành chính
nhà nước trong những năm 1986-1996, song 4 nhóm công trình nêu trên đã cung cấp
một số tài liệu và cách tiếp cận được tác giả kế thừa khi thực hiện đề tài này.
3. Mục đích, nhiệm vụ của đề tài
* Mục đích: Luận chứng cơ sở lịch sử của các kinh nghiệm được tổng kết với ý nghĩa làm tài liệu tham khảo cho các nhà hoạt động lý luận và tổ chức thực tiễn
trên lĩnh vực lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước.
* Nhiệm vụ:
- Trình bày bối cảnh lịch sử, tính tất yếu và những nhân tố tác động đến quá
trình lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước của Đảng trong những năm 19861996
- Phân tích, luận giải, làm sáng rõ những quan điểm, đường lối của Đảng cũng
như quá trình tổ chức thực tiễn trong lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước của
Đảng.

- Bước đầu đánh giá những thành tựu, hạn chế, trên cơ sở đó rút ra một số
kinh nghiệm của Đảng trong lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài


* Đối tượng nghiên cứu: Nền hành chính nhà nước là khách thể nghiên cứu
của nhiều ngành khoa học khác nhau, từ hành chính học, luật học, chính trị học, xã
hội học... đến sử học. Đề tài xuất phát từ cách tiếp cận của khoa học Lịch sử Đảng
Cộng sản Việt Nam để xác định đối tượng nghiên cứu cho mình là: tìm hiểu quá trình
hình thành và phát triển quan điểm, đường lối của Đảng về cải cách nền hành chính
nhà nước và việc tổ chức thực hiện đường lối đó trong thực tiễn.
* Phạm vi nghiên cứu:
- Về thời gian: Đề tài giới hạn từ tháng 12-1986 đến tháng 6-1996 - tức là từ
Đại hội VI đến Đại hội VIII của Đảng. Tuy nhiên, lịch sử là một quá trình liên tục,
giai đoạn sau có quan hệ với giai đoạn trước mà người nghiên cứu không thể cắt rời
một cách cơ học, do đó, luận văn có đề cập đến một số vấn đề liên quan trước 1986 và
sau 1996.
- Về nội dung: Đảng lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước từ 1986 đến
1996 là một vấn đề rộng, đề tài giới hạn nội dung nghiên cứu ở những quan niệm tiếp
cận sau đây:
+ "Lãnh đạo" bao gồm từ nội dung lãnh đạo, phương thức lãnh đạo, quy trình
lãnh đạo, phương tiện lãnh đạo... đề tài chỉ giới hạn nghiên cứu nội dung lãnh đạo
được thể hiện ở quan điểm, đường lối và sự hiện thực hóa kết quả lãnh đạo trong thực
tiễn.
+ Chủ thể lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước gồm các cơ quan lãnh đạo
của Đảng ở nhiều cấp độ cao thấp khác nhau, đề tài chỉ tập trung nghiên cứu sự lãnh đạo
của các cơ quan lãnh đạo cao nhất của Đảng thể hiện trên những quan điểm, đường lối
được phản ánh trong các nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc và Hội nghị Ban Chấp
hành Trung ương.
+ "Cải cách" là một khái niệm gần nghĩa với "đổi mới", nhưng đặt trong

trường hợp cụ thể xây dựng nền hành chính thì thường được sử dụng khi phản ánh đổi
mới có tính mạnh mẽ. "Cải cách" là sự điều chỉnh những mặt bất hợp lý và bổ sung,


sáng tạo thêm những nội dung mới mà trước đó chưa có, nhằm làm cho nền hành
chính nhà nước Việt Nam thể hiện ngày càng đầy đủ, toàn diện và rõ nét hơn bản chất
của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa.
+ "Nền hành chính nhà nước" gồm nhiều cấp độ tổ chức, đề tài chỉ tìm hiểu
những nét chung nhất của cải cách nền hành chính nhà nước trên phương diện vĩ mô
gắn với vai trò của Chính phủ và các bộ/ngành. Còn về nội dung, đề tài giới hạn ở bốn
khía cạnh: tổ chức bộ máy hành chính, thể chế hành chính, công chức hành chính và
chế độ công vụ.
5. Cơ sở lý luận, nguồn tư liệu, phương pháp nghiên cứu
- Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư
tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước kiểu mới, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam
về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân.
- Các nguồn tư liệu sau đây được sử dụng để nghiên cứu đề tài:
+ Các văn kiện của Đảng, Nhà nước.
+ Báo cáo tổng kết, tổng hợp của các cơ quan đảng, Nhà nước, kỷ yếu các kỳ
họp của Quốc hội, báo cáo của Chính phủ, các bộ, ngành Trung ương, niên giám
thống kê hàng năm của Tổng cục Thống kê...
+ Kế thừa tài liệu từ công trình nghiên cứu của các học giả trong và ngoài
nước có liên quan đến đề tài được đăng tải trên các báo, tạp chí và các loại ấn phẩm
khác.
- Để thực hiện luận văn, tác giả đã vận dụng, kết hợp hai phương pháp chính
là lịch sử và lôgíc. Phương pháp lịch sử được quán triệt trong phân kỳ, trình bày tiến
trình phát sinh, phát triển của mỗi chủ trương, chính sách, là cơ sở khoa học cho việc
đúc rút các nhận xét và kết luận. Phương pháp lôgíc được thể hiện trong trình bày
từng chương, tiết, đặc biệt là những vấn đề mang tính khái quát như đúc rút nhận xét
và tổng kết kinh nghiệm. Ngoài ra, còn sử dụng một số phương pháp khác như đồng

đại và lịch đại, quy nạp và diễn dịch, thống kê, so sánh...


6. Đóng góp mới về khoa học của đề tài
- Hệ thống hóa những quan điểm, chủ trương của Đảng về cải cách nền hành
chính nhà nước từ 1986 đến 1996.
- Tổng kết một số kinh nghiệm của Đảng về lãnh đạo cải cách nền hành chính
nhà nước từ 1986 đến 1996.
7. ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
- ý nghĩa lý luận: Bước đầu tổng kết lịch sử để rút ra những kinh nghiệm có
tính lý luận về Đảng lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước.
- ý nghĩa thực tiễn:
+ Góp phần cung cấp luận cứ khoa học lịch sử cho các nhà tổ chức hoạt động
thực tiễn để phục vụ yêu cầu tiếp tục lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước trong
tình hình hiện nay.
+ Cung cấp thêm tài liệu tham khảo để phục vụ giảng dạy và học tập bộ môn
Lịch sử Đảng Cộng sản Việt Nam.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lực, nội
dung của luận văn gồm 2 chương, 6 tiết.


Chương 1
Đảng lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước trong những năm đầu đổi mới
(12-1986 đến 6-1991)

1.1. Vài nét về nền hành chính nhà nước cách mạng Việt Nam trước năm
1986 và nhu cầu cải cách nền hành chính nhà nước của đảng cộng sản Việt Nam
Thắng lợi của Cách mạng Tháng Tám 1945 đã đưa Đảng Cộng sản Việt Nam từ
một đảng hoạt động bí mật trở thành đảng cầm quyền. Từ đây lãnh đạo xây dựng và bảo

vệ Nhà nước nói chung và nền hành chính nhà nước nói riêng trở thành một nội dung
trọng yếu trong chức năng lãnh đạo của Đảng. Đến trước Đại hội VI, nền hành chính nhà
nước cách mạng Việt Nam đã trải qua nhiều giai đoạn phát triển mà mỗi giai đoạn gắn
với những sắc thái riêng trong nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng.
1.1.1. Thời kỳ 1945 - 1975
Từ 1945 đến 1975 là thời kỳ nền hành chính nhà nước cách mạng mới ra đời,
được xây dựng đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ của cách mạng giải phóng dân tộc và sau đó
xây dựng chủ nghĩa xã hội trên miền Bắc, với các giai đoạn chính sau đây:
- Từ 1945 đến 1946: Đây là giai đoạn Đảng Cộng sản Việt Nam mới bước lên địa
vị cầm quyền, tiến hành xây dựng nền hành chính nhà nước cách mạng trở thành công cụ
cơ bản để điều hành công cuộc "kháng chiến" và "kiến quốc". Mới giành được chính
quyền về tay nhân dân, Nhà nước cách mạng non trẻ đã phải đối phó với sự chống phá
quyết liệt của thù trong, giặc ngoài. Đặc điểm này chi phối rất lớn đến tổ chức bộ máy, cơ
chế vận hành của nền hành chính nhà nước cũng như phương thức lãnh đạo của Đảng đối
với nền hành chính nhà nước.
Một là: Chính phủ lâm thời được thiết lập từ cuộc Cách mạng Tháng Tám đã
từng bước được hợp thức hóa sau cuộc Tổng tuyển cử (6-1-1946). Sau Tổng tuyển cử,
Đảng tiếp tục lãnh đạo bầu ra Chính phủ chính thức và lãnh đạo bầu cử Hội đồng nhân
dân địa phương và cơ sở (3-1946), kiện toàn ủy ban hành chính các cấp. Đặc điểm của


nền hành chính nhà nước giai đoạn này là: 1) Hội đồng nhân dân chỉ được thiết lập ở 2
cấp: tỉnh và xã, riêng khu vực đô thị thiết kế theo mô hình chính quyền một cấp hoàn
chỉnh nên Hội đồng nhân dân chỉ có ở cấp thành phố (hoặc thị xã); 2) ủy ban hành chính
được thiết lập ở 4 cấp: kỳ, tỉnh, huyện và xã.
Hai là: Cơ cấu tổ chức của cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương lúc mới
hình thành luôn ở trong trạng thái "động", phải thường xuyên cải tổ, thực hành liên hiệp,
với sự tham gia rộng rãi của nhiều lực lượng chính trị, đảng phái, nhằm xây dựng khối
đoàn kết dân tộc và hạn chế sự chống phá của thù trong, giặc ngoài. Sắc lệnh số 75/SL
(17-12-1945) về trưng tập công chức phục vụ kháng chiến là nỗ lực nằm trong mục tiêu

đó, nhất là sử dụng số công chức của chế độ cũ. Bên cạnh cơ quan hành chính địa
phương, trong quá trình chuẩn bị toàn quốc kháng chiến, đã hình thành thêm ủy ban bảo
vệ (sau đổi thành là ủy ban kháng chiến) chuyên trách công tác kháng chiến. Chính phủ
mới cũng đã có nhiều nỗ lực thể chế hóa đường lối của Đảng trong ban hành quy chế
công chức, công vụ, giao nhiệm vụ quản lý công chức cho Bộ Nội vụ (Sắc lệnh số 58
ngày 3-5-1946).
Ba là: Đứng trước bao bộn bề khó khăn của thù trong, giặc ngoài, nhưng Đảng đã
tập trung nhiều nỗ lực lãnh đạo Quốc hội xây dựng Hiến pháp để tạo khuôn khổ pháp lý
cho sự định hình một nền hành chính nhà nước ổn định. Ngày 9-11-1946, Hiến pháp dân
chủ đầu tiên được Quốc hội thông qua, mà nhiều định chế của nó đã thể chế hóa quan
điểm của Đảng về mối quan hệ giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, giữa
chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương, giữa Nhà nước và công dân... tạo
cơ sở để xây dựng nền hành chính nhà nước "mạnh mẽ", "sáng suốt" - như "Lời nói đầu"
của Hiến pháp năm 1946 đã ghi nhận. Hiến pháp đã phân biệt rõ quyền độc lập tương đối
giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp; định ra thiết chế Chủ tịch nước vừa là
nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu nền hành chính nhà nước với quyền hành rất
lớn, đủ khả năng thực thi quyền lực do nhân dân ủy thác để đấu tranh chống thù trong,
giặc ngoài ở một thời đoạn lịch sử "ngàn cân treo sợi tóc".
Bốn là: Trong bối cảnh thù trong giặc ngoài chống phá quyết liệt, sự lãnh đạo của


Đảng đối với bộ máy nhà nước nói chung và nền hành chính nhà nước nói riêng được
tiến hành một cách "kín đáo" và "khôn khéo", nhất là từ sau khi Đảng rút vào hoạt động bí
mật (sau 11-11-1945). Tuy không có điều khoản riêng trong Hiến pháp ghi nhận quyền lãnh
đạo của Đảng, nhưng ý chí và đường lối của Đảng đã được thể chế hóa xuyên suốt nội dung
của Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác. Ngoài ra, Đảng còn lãnh đạo thông qua vai
trò cá nhân đảng viên tham gia trong cơ cấu nền hành chính nhà nước từ Trung ương đến
cơ sở, mà dấu ấn rõ nét nhất là người đứng đầu nền hành chính quốc gia - thiết chế Chủ
tịch nước được Hiến pháp năm 1946 trao quyền rất rộng: "Chủ tịch nước Việt Nam
không phải chịu bất cứ trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc" (Điều 60) [34, tr.

18].
- Từ 1947 đến 1954: Đây là giai đoạn Đảng lãnh đạo toàn quốc kháng chiến
chống thực dân Pháp xâm lược, nền hành chính nhà nước được điều chỉnh nhằm đảm bảo
thích ứng với yêu cầu chỉ đạo, điều hành cuộc kháng chiến. Toàn quốc kháng chiến bùng
nổ đã đặt ra nhu cầu tăng cường khả năng chỉ đạo tập trung, thống nhất của nền hành
chính nhà nước. Do đó, Hiến pháp năm 1946 chưa có điều kiện cụ thể hóa thành các đạo
luật, Chủ tịch Hồ Chí Minh vẫn buộc phải sử dụng sắc lệnh để điều hành đất nước, tăng
cường quyền lực của người đứng đầu nền hành chính nhà nước. Đối với cơ quan hành
chính địa phương, để phù hợp với nhu cầu chỉ đạo một đất nước trải dài từ Bắc đến Nam,
từ cuối 1945 đã hình thành các chiến khu với chức năng quân sự, đến khi toàn quốc
kháng chiến bùng nổ được đổi thành các "khu" (từ 12-1946 đến 1-1948), rồi "liên khu"
(từ 1-1948) với sự kiêm nhiệm chức năng hành chính và quân sự. Chính quyền từ tỉnh
xuống xã cũng hợp nhất giữa ủy ban kháng chiến và ủy ban hành chính thành ủy ban
kháng chiến - hành chính với chức năng hành chính - quân sự nêu trên. Mặc dù phải tập
trung điều hành cuộc kháng chiến, nhưng Đảng ta, đứng đầu là Chủ tịch Hồ Chí Minh,
vẫn tập trung nhiều nỗ lực xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức; chỉnh đốn tác phong của
cơ quan hành chính các cấp; ban hành nhiều chính sách đáp ứng nhu cầu của thực tiễn
cuộc kháng chiến và chuẩn bị tiền đề cho giai đoạn phát triển sau. Nỗ lực ấy được phản
ánh ở việc Chủ tịch Hồ Chí Minh dành tâm lực, trí lực viết tác phẩm "Sửa đổi lối làm
việc" (1947) để làm tài liệu huấn luyện, giáo dục cán bộ, công chức; thành lập hệ thống


các trường đào tạo cán bộ; ban hành Sắc lệnh 188/SL (9-5-1948) lập chế độ công chức
với thang lương chung các ngạch và các hạng phù hợp với chính thể dân chủ cộng hòa;
ban hành Sắc lệnh số 76/SL về Quy chế công chức ấn định những nghĩa vụ, quyền lợi, tổ
chức quản lý, sử dụng, tuyển dụng, thăng thưởng, hưu trí, kỷ luật, thôi việc... đối với
công chức. Đây là những văn bản pháp luật về công chức mang tính khoa học, dân chủ,
có hiệu lực cao và nội dung hoàn chỉnh phù hợp với nền công chức hiện đại lúc bấy giờ
đang thực hiện ở một số nước phát triển trên thế giới.
- Từ 1954 đến 1975: Đây là giai đoạn đất nước bị chia làm hai miền, phải tiến

hành hai chiến lược cách mạng khác nhau: miền Nam tiếp tục cuộc cách mạng dân tộc dân
chủ, miền Bắc đi lên chủ nghĩa xã hội nhằm đem lại cuộc sống ấm no, tự do cho nhân dân
miền Bắc, đồng thời làm hậu thuẫn cho cuộc đấu tranh thống nhất nước nhà. ở miền
Nam, từ tháng 12-1960 đã hình thành Mặt trận Dân tộc Giải phóng miền Nam Việt Nam,
vừa thực hiện chức năng đoàn kết dân tộc, vừa đảm đương chức năng của một chính
quyền tổ chức điều hành cuộc kháng chiến ở miền Nam. Đến tháng 6-1969, Chính phủ
lâm thời Cộng hòa miền Nam Việt Nam được thành lập, có tổ chức bộ máy từ Miền đến
cơ sở, vừa điều hành kháng chiến, vừa tổ chức lại đời sống nhân dân ở vùng giải phóng.
Dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Trung ương Cục, các Khu ủy, Đảng bộ địa phương, tổ
chức bộ máy và cơ chế vận hành của chính quyền các cấp ở miền Nam được điều chỉnh
phù hợp với yêu cầu của cuộc cách mạng.
ở miền Bắc, sau năm 1954, Đảng đã lãnh đạo sửa đổi Hiến pháp (1959) để tạo
khuôn khổ pháp lý cho sự định hình một tổ chức bộ máy và cơ chế vận hành của nền
hành chính nhà nước phù hợp yêu cầu tình hình mới. Hiến pháp năm 1959 tuy chưa có
điều khoản riêng ghi nhận quyền lãnh đạo của Đảng, nhưng vai trò lãnh đạo của Đảng đối
với Nhà nước và toàn xã hội được đảm bảo trên tất cả các mặt chính trị, tư tưởng và tổ
chức. Nền hành chính nhà nước có điều chỉnh so với trước, nhất là giảm bớt quyền hành
của người đứng đầu nền hành chính nhà nước; thừa nhận quyền tự trị về phương diện
hành chính của một số địa bàn dân tộc thiểu số và gắn với nó đã hình thành Khu tự trị
Việt Bắc và Khu tự trị Tây Bắc; điều chỉnh địa giới hành chính một số tỉnh. Đến năm
1959, bộ máy quản lý hành chính cấp Trung ương ở miền Bắc có 36 cơ quan thuộc Chính


phủ; địa giới hành chính địa phương được phân thành 25 tỉnh và 2 khu tự trị [65, tr. 15].
Cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng, Chính phủ đã ban hành hàng loạt quy định
để điều chỉnh chế độ công chức và công vụ, như: Nghị định số 23/CP (30-6-1960) về phân
loại tổ chức, phân loại chức vụ cán bộ, viên chức trong khu vực hành chính sự nghiệp;
Nghị định 25/CP (5-7-1960) về Quy định chế độ tiền lương thuộc khu vực sản xuất; Nghị
định số 24/CP (13-3-1960) về Ban hành Điều lệ tuyển dụng và cho thôi việc đối với công
nhân viên chức nhà nước. Tuy vậy, tình hình hình đội ngũ cán bộ, công chức ngày càng

tăng lên (xem biểu 1), vì vậy, ngày 5-11-1974 Chính phủ đã ra Nghị định số 245/CP về
tinh giản bộ máy hành chính nhà nước.
Bảng 1.1: Thống kê diễn biến số lượng cán bộ, công chức
những năm 1954 - 1975
Năm

1954

1955

Số
lượng

44.620 98.752

(người)
Năm

1963

Số

1965

1956
116.55
1

1968

1957

94.940

1970

1958

1959

1960

1961

103.94 100.53 130.09 150.31
0

3

1

0

1971

1972

1973

1975

160.00 240.60 281.19 320.91 240.60 418.95 474.02 478.41

lượng
(người)

0

0

1

9

0

8

8

7

Nguồn: [65].
Nhìn chung, dưới sự lãnh đạo của Đảng, nền hành chính nhà nước trên miền Bắc
sau năm 1954 đã được điều chỉnh cho thích ứng với yêu cầu chuyển từ điều hành kháng
chiến sang điều hành cuộc cách mạng xã hội chủ nghĩa trên miền Bắc và có những thời
đoạn chống chiến tranh phá hoại bằng không quân và hải quân của đế quốc Mỹ, đảm
đương vai trò hậu phương lớn đối với tiền tuyến lớn miền Nam. Nền hành chính nhà
nước đó mặc dù tổ chức và hoạt động trong cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp, song

đã làm tròn vai trò, sứ mệnh lịch sử trong một hoàn cảnh đặc biệt khi đất nước tạm thời
bị chia làm hai miền, phải tiến hành hai chiến lược cách mạng khác nhau.
1.1.2. Thời kỳ 1975 - 1986
Sau ngày đất nước thống nhất (30-4-1975), Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần
thứ 24 khóa III (9-1975) đã chủ trương thống nhất nước nhà về mặt Nhà nước. Thực hiện
chủ trương đó, việc hiệp thương giữa hai miền Nam - Bắc và tổng tuyển cử bầu Quốc hội
thống nhất trên cả nước được tiến hành để đã tạo cơ sở cho sự hình thành một nền hành
chính nhà nước thống nhất. Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IV của Đảng (12-1976) đã
nhấn mạnh yêu cầu: "nhiệm vụ cách mạng của giai đoạn mới đòi hỏi Đảng ta và nhân dân
ta phải đặc biệt quan tâm là nhanh chóng xây dựng và củng cố bộ máy chính quyền nhà
nước các cấp ở miền Nam, tiếp tục hoàn thiện bộ máy chính quyền nhà nước các cấp ở
miền Bắc, kiện toàn Nhà nước của cả nước" [16, tr. 131-132]. Nghị quyết Đại hội IV của
Đảng cũng nhấn mạnh: "đảm bảo tốt sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước là một điều
kiện tiên quyết để tăng cường nhà nước, nâng cao hiệu lực của Nhà nước. Mặt khác,
Đảng không thể xây dựng chủ nghĩa xã hội nếu không có Nhà nước, sự lãnh đạo của
Đảng và quyền làm chủ tập thể của nhân dân thể hiện tập trung ở Nhà nước, được thực
hiện chủ yếu thông qua hoạt động của Nhà nước. Phải thường xuyên kiện toàn bộ máy
nhà nước. Nâng cao năng lực tổ chức của Đảng trước hết chính là nâng cao năng lực của
Đảng trong việc xây dựng, kiện toàn và sử dụng, phát huy Nhà nước như một công cụ sắc
bén nhất để tổ chức thực hiện đường lối chính sách của Đảng" [16, tr. 148-149]. Hiến
pháp năm 1980 đã thể chế hóa quyền lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước với điều
khoản hiến định: "Đảng Cộng sản Việt Nam, đội tiên phong và bộ tham mưu chiến đấu
của giai cấp công nhân Việt Nam được vũ trang bằng học thuyết Mác - Lênin, là lực
lượng duy nhất lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội" [34, tr. 76]. Đại hội V của Đảng (31982) tiếp tục khẳng định: "Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, cải tiến
phương pháp lãnh đạo của các cấp ủy Đảng đối với chính quyền là điều kiện quyết định
để phát huy vai trò và hiệu lực của Nhà nước" [17, tr. 117].
Trên cơ sở đường lối Đại hội IV và Đại hội V của Đảng, nền hành chính nhà nhà

nước được tiếp tục xây dựng và củng cố.
Về tổ chức bộ máy nền hành chính nhà nước, đã được điều chỉnh lại từ Trung
ương đến địa phương theo Hiến pháp năm 1980 và các luật tổ chức nhà nước. Theo đó,
thiết chế Hội đồng Chính phủ được chuyển thành Hội đồng Bộ trưởng, Thủ tướng Chính
phủ được chuyển thành Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng; lập thiết chế Chủ tịch Hội đồng nhà
nước - tổ chức và hoạt động theo nguyên lý chế độ nguyên thủ tập thể - để thay thế cho thiết
chế Chủ tịch nước trước đó. Nếu như Hiến pháp năm 1959 xác định hai tư cách của Hội
đồng Chính phủ là: 1) "cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất"; 2) "và
là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa" [34, tr.
53], thì Hiến pháp năm 1980 chỉ xác định một tư cách của "Hội đồng Bộ trưởng... là cơ
quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao
nhất" [34, tr. 113-114]. Địa giới hành chính các tỉnh cũng được điều chỉnh theo hướng
sáp nhập các tỉnh nhỏ thành tỉnh lớn.
Về thể chế hành chính, giai đoạn này, Quốc hội đã có nhiều nỗ lực ban hành các
đạo luật và Chính phủ ban hành các văn bản dưới luật cần thiết phục vụ yêu cầu xây dựng
tổ chức bộ máy nhà nước và quản lý kinh tế - xã hội như: Luật tổ chức Hội đồng Bộ
trưởng (4-7-1981), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân (30-6-1983),
Pháp lệnh trừng trị tội hối lộ (20-5-1981), Pháp lệnh về việc xét và giải quyết đơn thư
khiếu nại và tố cáo của công dân (27-11-1981), Pháp lệnh về trừng trị các tội đầu cơ,
buôn bán hàng lậu, làm hàng giả, kinh doanh trái phép (30-6-1982), Điều lệ xí nghiệp
công nghiệp quốc doanh (1-12-1978)... Trong khuôn khổ cơ chế kế hoạch hóa tập trung
bao cấp, song Chính phủ cũng đã có một số văn bản dưới luật thể hiện dấu hiệu đổi mới,
phản ánh sự thể chế hóa quan điểm của Hội nghị Trung ương sáu khóa VI của Đảng (91979) như: Quyết định tiến hành cải cách giáo dục phổ thông (27-3-1981), Quyết định
25/CP (21-1981) về thực hiện "ba phần kế hoạch" trong các xí nghiệp quốc doanh,
Quyết định 26/CP về việc mở rộng hình thức trả lương khoán sản phẩm và vận dụng hình
thức tiền thưởng trong các đơn vị sản xuất, kinh doanh của Nhà nước.
Về chế độ công chức, công vụ, chế độ tiền lương, Chính phủ đã ban hành nhiều


văn bản dưới luật quy định lề lối làm việc, chính sách và chế độ với cán bộ, như: Quyết

định 169/HĐBT (29-1981) ban hành Bản Điều lệ về chế độ làm việc và quan hệ công tác
của Hội đồng Bộ trưởng; Nghị định 217/CP (8-6-1979) quy định về chế độ trách nhiệm,
kỷ luật, chế độ bảo vệ của công, chế độ phục vụ nhân dân của cán bộ, nhân viên và cơ
quan nhà nước; Nghị định 16/HĐBT (8-5-1982) về tinh giản biên chế hành chính nhằm
tạo ra bộ máy quản lý nhà nước gọn nhẹ, có hiệu lực; Nghị định 117/HĐBT (15-7-1982)
về bản danh mục số 1 các chức vụ viên chức nhà nước để làm căn cứ xây dựng chức
danh đủ tiêu chuẩn nghiệp vụ; Nghị định 235/HĐBT về cải cách chế độ tiền lương của
công nhân, viên chức và lực lượng vũ trang, xóa bỏ dần chế độ cung cấp hiện vật theo giá
bù lỗ, chuyển sang chế độ trả lương bằng tiền có quỹ hàng hóa, đảm bảo quán triệt
nguyên tắc phân phối theo lao động...
Mặc dù đã có những nỗ lực xây dựng, củng cố nền hành chính nhà nước, nhưng
sự lãnh đạo của Đảng đối với nền hành chính nhà nước lúc này bộc lộ những hạn chế cơ
bản sau đây:
- Hiểu và vận dụng nguyên tắc "thống nhất quyền lực nhà nước" trong xây dựng
nền hành chính nhà nước một cách máy móc, xơ cứng. Quan niệm lúc bấy giờ cho rằng,
quyền lực nhà nước khởi nguồn từ nhân dân, mà nhân dân đã trao quyền (bầu ra) cho
Quốc hội thì quyền lực phải thống nhất ở Quốc hội, từ quyền lập pháp, hành pháp đến tư
pháp. Còn các cơ quan hành chính nhà nước cũng chỉ là tham mưu và chấp hành của
Quốc hội, không thấy được tính độc lập tương đối của nó trong thực thi chức năng quản
lý hành chính nhà nước. Do đó, trong bộ máy nhà nước không có sự phân công, phân
nhiệm rõ ràng giữa từng cơ quan với chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp với tính
đặc thù của nó. Một khi các chức năng của từng cơ quan nhà nước không được xác định
rõ ràng sẽ dẫn tới chồng lấn giữa lập pháp của Quốc hội và lập quy của Chính phủ, giữa
quản lý vĩ mô của Nhà nước Trung ương và quyền tự chủ của chính quyền địa phương,
giữa quản lý nhà nước của Chính phủ và các bộ, ngành với quản lý sản xuất kinh doanh
của doanh nghiệp. Còn về phía Quốc hội, mặc dù Hiến pháp ghi nhận là cơ quan quyền
lực nhà nước cao nhất, nhưng do "ôm đồm" các quyền nên rốt cuộc không có điều kiện
thực hiện những chức năng vốn có của nó là lập pháp, giám sát tối cao và quyết định

những vấn đề quan trọng của đất nước. Vì không thực hiện tốt chức năng lập pháp nên
thiếu những luật pháp cần thiết tạo khuôn khổ pháp lý cho nền hành chính nhà nước vận
hành, để lại những khoảng trống mà những cán bộ tha hoá, biến chất trong hànhcác cơ
quan công quyền lạm dụng, đẩy các tệ nạn trong bộ máy nhà nước gia tăng. Vì buông
lỏng chức năng giám sát tối cao, thậm chí gần như lãng quên, nên những biểu hiện lạm
quyền và sai phạm trong cơ quan hành chính nhà nước ít bị ngăn chặn, phát hiện và đưa
ra ánh sáng. Vì buông lỏng vai trò của Quốc hội trong quyết định những vấn đề quan
trọng của đất nước, chính xác hơn là có thông qua tại các kỳ họp của Quốc hội một cách
hình thức, chiếu lệ, không được nghiên cứu cẩn trọng, nên dẫn tới các cơ quan hành
chính nhà nước quyết định tùy tiện những vấn đề lớn của đất nước, nhiều khi gây ra hậu
quả nghiêm trọng, mà các chủ trương nóng vội trong cải tạo xã hội chủ nghĩa, công
nghiệp hóa xã hội chủ nghĩa... là những ví dụ điển hình.
- Hiểu và vận dụng nguyên tắc "tập trung dân chủ" trong xây dựng nền hành
chính nhà nước chưa thấu đáo. Mặc dù đường lối của Đảng vẫn khẳng định phải quán
triệt nguyên tắc tập trung dân chủ trong xây dựng bộ máy nhà nước, nhưng trên thực tế
thiết kế mô hình tổ chức bộ máy và cơ chế vận hành của Nhà nước lại chưa xử lý đúng
đắn mối quan hệ giữa tập trung và dân chủ. Nguyên tắc tập trung dân chủ khi vận dụng
vào từng trường hợp cụ thể của hệ thống chính trị chưa được làm sáng tỏ, nhất là sự khác
nhau trong xây dựng cơ quan lãnh đạo đảng và bộ máy nhà nước, giữa cơ quan dân cử
hoạt động theo chế độ tập thể và nền hành chính theo chế độ thủ trưởng, giữa cơ quan
hành chính nhà nước Trung ương, địa phương và cơ sở. "Tập trung" là một thuộc tính
vốn có của quyền lực nhà nước, nhưng "tập trung" lại chưa dựa trên nền tảng "dân chủ",
không bị kiểm soát bởi một "cơ chế dân chủ", nên dẫn tới tha hóa quyền lực ở các tầng
nấc khác nhau của cơ quan hành chính nhà nước. Vì thế dẫn tới tình trạng Trung ương
không kiểm soát hết địa phương, cấp trên không nắm hết được tình hình cấp dưới, các cơ
quan quản lý nhà nước không bao quát hết đối tượng quản lý. Càng tập trung cao độ theo
cơ chế kế hoạch hóa, càng dẫn tới quan liêu và ngày càng xa rời quần chúng, không nắm
hết những vận động của quy luật khách quan đang tồn tại trong thời kỳ quá độ.
- Các "cơ quan quản lý hành chính- kinh tế can thiệp sâu vào hoạt động sản xuất

kinh doanh của đơn vị kinh tế cơ sở" [18, tr. 73]. Chính vì thế, cơ quan hành chính nhà nước
ôm đồm, bao biện công việc của các chủ thể sản xuất kinh doanh, biến các chủ thể ấy trở
thành đối tượng thụ động trông chờ, ỷ lại vào quyết định của Nhà nước. Điều đó không
chỉ triệt tiêu khả năng tự chủ, sáng tạo vốn có của các đơn vị kinh tế, mà còn biến cơ
quan hành chính nhà nước trở thành một "tổ chức kinh tế" với trách nhiệm nặng nề và
không đủ khả năng thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước. Càng ôm đồm, bao biện công
việc của doanh nghiệp thì càng đẩy nền hành chính nhà nước rơi vào quan liêu hóa nặng
nề. Càng quan liêu hóa thì càng giảm sút hiệu lực quản lý và khủng hoảng kinh tế - xã hội
là hệ quả tất yếu từ cách quản lý đó.
- Tổ chức bộ máy nền hành chính nhà nước cồng kềnh, kém hiệu lực. Do nhận
thức giản đơn về các nguyên tắc tổ chức nhà nước theo học thuyết Mác - Lênin và duy trì
cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp, nên tổ chức bộ máy nhà nước ngày càng phình to
để đảm đương các chức năng mà nó "ôm đồm" của doanh nghiệp và xã hội. Nếu như
trước 1975, Hội đồng Chính phủ có 21 bộ, 10 ủy ban nhà nước và 10 Tổng cục trực
thuộc, thì đến năm 1985 đã tăng lên tới 60 cơ quan trực thuộc, trong đó có 24 bộ, 9 ủy
ban nhà nước, 27 tổng cục và cơ quan trực thuộc (với 800 vụ, viện và 691 liên xí nghiệp,
tổng công ty nhà nước). ở cấp tỉnh cũng phình to lên 30-35 sở, ty. Mỗi quận (huyện, thị
xã, thành phố thuộc tỉnh) có từ 20-25 phòng ban. Càng cồng kềnh thì hiệu lực và hiệu quả
quản lý càng giảm sút, gia tăng tình trạng quan liêu, cấp trên không nắm được tình hình
cấp dưới và cơ sở, cấp dưới báo cấp trên không chuẩn xác, nhưng lại thiếu các cơ chế
phát hiện, ngăn ngừa, làm cho tiêu cực trong bộ máy nhà nước gia tăng. Tổ chức bộ máy
quản lý cồng kềnh, nhưng chức năng không rõ ràng, nên dẫn tới hai xu hướng không
thích hợp với nền hành chính nhà nước: phân tách nhiều bộ ngành quản lý những lĩnh
vực chuyên môn hẹp nên không có khả năng nắm và phối hợp mang tính liên ngành giữa
các lĩnh vực; bộ máy cồng kềnh nhưng trách nhiệm không rõ ràng vừa lấn sân nhau, vừa
bỏ sót đối tượng quản lý.
- Chế độ công vụ, công chức bị nghiệp dư hóa, không thích ứng với xu hướng
chuyên nghiệp hóa và hiện đại hóa. Từ cuộc cách mạng giải phóng dân tộc chuyển sang
cách mạng xã hội chủ nghĩa chúng ta quan niệm giản đơn rằng, sau khi đã thủ tiêu chính

quyền của giai cấp bóc lột, thiết lập chính quyền của nhân dân, phát huy quyền làm chủ
tập thể của nhân dân, gia tăng thành phần giai cấp công nhân và nhân dân lao động trong
chính quyền, tự bản thân nó đã thể hiện tính chất xã hội chủ nghĩa, khác biệt với nền hành
chính của giai cấp bóc lột, hoạt động theo lối công chức hành chính "sáng cắp ô đi, tối
cắp ô về" xa rời cuộc sống của nhân dân lao động. Đó thực chất là sự giản đơn và nghiệp
dư hóa tổ chức và hoạt động của nền hành chính nhà nước và chưa nhận thấy quá trình
phân công lao động ngày càng sâu sắc giữa các lĩnh vực của đời sống xã hội. Cũng chính
vì thế mà nhận thức về công chức, viên chức không rõ ràng, tất cả những người làm việc
trong biên chế của tổ chức đảng, cơ quan nhà nước, đoàn thể, doanh nghiệp, các đơn vị
sự nghiệp... đều được đồng nhất hóa bởi một khái niệm "cán bộ" chung chung, không
thấy hết những đặc trưng khác nhau của lao động ở từng loại hình cơ quan, đơn vị. Đội
ngũ này lại không hoặc ít được quan tâm đào tạo nghiệp vụ quản lý hành chính nhà nước,
hoạt động chủ yếu bằng kinh nghiệm; bố trí, sử dụng, điều động, thôi việc, đề bạt, kỷ
luật... đều thiếu tiêu chí rõ ràng, thậm chí có nơi tiến hành tùy tiện. Trong khi chất lượng
công chức ít được quan tâm và chế độ công vụ bị giản đơn hóa, thì số lượng công chức
lại phát triển rất nhanh, không phù hợp với yêu cầu tinh gọn bộ máy trong xã hội hiện đại
(xem bảng 1.2):
Bảng 1.2: Thống kê diễn biến số lượng cán bộ, công chức
những năm 1977 - 1986
Năm
Số lượng

1977

1978

872.828

955.828

1984
1.991.510

1985
1.235.010

1986
1.195.923

(nguời)
Nguồn: [65].
- Chế độ chính sách đối với cán bộ được thực hiện bằng cung cấp giá trị hiện
vật, theo lối bình quân, không tạo được động lực cho đội ngũ cán bộ phấn đấu. Thêm vào
đó đời sống ngày càng khó khăn, phân phối hiện vật không đáp ứng được nhu cầu tái tạo


sức lao động, dẫn tới đội ngũ cán bộ chỉ chú ý đến "làm kế hoạch 3" để giải quyết sinh
kế, không chú tâm với công việc. Công vụ hành chính vốn đã bị nghiệp dư hóa, cộng
thêm đời sống khó khăn và sự không chú tâm đó, càng đẩy hoạt động của nền hành chính
nhà nước rơi vào trì trệ, xơ cứng, quan liêu, xa dân, cán bộ không thiết tha với công việc,
ngại phấn đấu học tập để nắm bắt các tri thức quản lý, năng lực ngày càng bị mai một.
- Thể chế hành chính nhà nước được ban hành chủ yếu xuất phát từ nhu cầu đảm
bảo chức năng thống trị chính trị, thiếu những thể chế hành chính phục vụ nhu cầu quản
lý đời sống kinh tế - xã hội. Nhìn các đạo luật được ban hành giai đoạn này có thể thấy rất
rõ điều đó, chủ yếu là các luật tổ chức bộ máy nhà nước, luật hình sự, rất ít luật về kinh
tế, dân sự. Trong khi đó những đổi mới từng phần bắt đầu khởi động từ sau Hội nghị
Trung ương sáu khóa IV (9-1979) đã dẫn tới sự định hình "thị trường tự do" bên cạnh "thị
trường có tổ chức", mà lại thiếu thể chế hành chính để quản lý. Điều đó dẫn tới những

diễn biến tự phát trong hoạt động lưu thông, phân phối, nhất là móc ngoặc giữa cán bộ
đang nắm nguồn hàng nhà nước với tư thương... gây rối loạn nền kinh tế mà không có
khung pháp lý để ngăn ngừa hoặc xử lý. Do thiếu khung pháp lý cần thiết, nên khi đứng
trước những tình thế bức xúc, Nhà nước buộc phải sử dụng các biện pháp hành chính để
xử lý và lúc đó tất yếu vi phạm quyền con người và "nhiều vụ rất nghiêm trọng, nhưng
chưa được xử lý nghiêm minh, kịp thời" [52, tr. 67].
- Phương thức lãnh đạo của Đảng đối với nền hành chính nhà nước lạc hậu,
chậm được đổi mới, tình trạng bao biện ngày càng nặng nề. "Sự lẫn lộn giữa Đảng và
Nhà nước dẫn đến tình trạng vừa bao biện làm thay, vừa buông trôi khoán trắng cho Nhà
nước làm cho Nhà nước khó phát huy vai trò chủ động, sáng tạo trong việc thực hiện
chức năng, nhiệm vụ của mình, vừa thụ động ỷ lại vào sự lãnh đạo của cơ quan đảng, vừa
lúng túng do dự không dám nhận trách nhiệm vì các quyết định của mình" [52,71]. Đặc
thù lãnh đạo của Đảng đối với từng cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp; giữa Trung
ương và địa phương; giữa vai trò tập thể và chức trách cá nhân; thẩm quyền, trách nhiệm
của từng cơ quan lãnh đạo Đảng đối với nhiệm vụ lãnh đạo nền hành chính... chưa được
làm rõ. Đây là kẽ hở để một bộ phận đảng viên lạm quyền, đối với những công việc mang
tính công vụ thì buông lỏng, đùn đẩy trách nhiệm, còn đối với những công việc mang lại


tư lợi thì lạm dụng. Càng bao biện chức năng của Nhà nước, thì càng tạo kẽ hở để những
cho những đảng viên thoái hóa, biến chất lợi dụng, nhất là trong điều kiện thiếu khung
pháp lý cần thiết để đặt đảng viên hoạt động dưới pháp luật.
Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và toàn xã hội, vì vậy
Đảng phải thẳng thắn nhận trách nhiệm, thừa nhận khuyết điểm của mình đối với sự yếu
kém của nền hành chính nhà nước. Chính vì vậy, muốn đưa đất nước thoát khỏi khủng
hoảng kinh tế - xã hội, phát triển theo đúng định hướng xã hội chủ nghĩa - con đường mà
Đảng và toàn dân tộc đã lựa chọn - thì Đảng phải từng bước khắc phục những yếu kém,
đổi mới nội dung và phương thức lãnh đạo đối với Nhà nước, tiến hành cải cách bộ máy
nhà nước, trong đó quan trọng là phải biết nắm lấy khâu then chốt có ý nghĩa quyết định
là: cải cách nền hành chính nhà nước bởi tiến hành cải cách hành chính có hiệu quả sẽ là

đòn bẩy cho toàn bộ guồng máy xã hội chuyển động theo hướng tích cực.
Sự thay đổi cơ bản trong cơ cấu và đổi mới cơ chế quản lý kinh tế trong thời gian
này cũng đặt ra những yêu cầu phải xây dựng lại cơ cấu của bộ máy và nền hành chính
nhà nước, đặc biệt là thể chế quản lý kinh tế. Có thể khẳng định rằng quá trình tìm tòi
đường lối đổi mới của Đảng được đánh dấu bằng Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương
lần thứ 6 (khóa IV) (8/1979) với nghị quyết khuyến khích sản xuất phát triển, "làm cho
sản xuất "bung ra". Cũng chính từ đó, Đảng ta đã dần nhận ra sự hạn chế của cơ chế tập
trung quan liêu bao cấp, từng bước thử nghiệm cơ chế mới: cơ chế kế hoạch hóa tập trung
theo phương thức hạch toán kinh doanh xã hội chủ nghĩa. Sự đổi mới bước đầu trong cơ
chế quản lý kinh tế đòi hỏi có những cải cách về chức năng và thiết chế hành chính nhằm
tạo môi trường cho hoạt động kinh tế diễn ra đúng hướng.
Bên cạnh đó, yêu cầu phải nhanh chóng tiến hành đổi mới nội dung và phương
thức lãnh đạo của Đảng đối với nền hành chính nhà nước cũn xuất phỏt từ những biến
đổi của tình hình thế giới. Sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, đặc biệt là từ sau cuộc
"khủng hoảng dầu mỏ" đầu những năm 70 của thế kỷ XX, một xu thế mới đã diễn ra trên
thế giới: cải cách hành chính là công việc phổ biến của tất cả các quốc gia hiện đại.
Nhiều nước lấy cải cách hành chính làm cơ sở để nâng cao hiệu lực quản lý của Chính


phủ trong việc phát triển kinh tế - xã hội và tăng cường tiềm lực cho đất nước. Kinh
nghiệm thành công và nhanh chúng thoỏt khỏi cuộc khủng hoảng kinh tế - xó hội của các
quốc gia phát triển đó chỉ ra rằng: mỗi quốc gia thiết lập được một nền hành chính thích
hợp và hiệu quả là nguồn lực quan trọng của sự phát triển.
Các nước trong khu vực, đặc biệt là Trung Quốc, một quốc gia xã hội chủ nghĩa
ngay bên cạnh chúng ta, đã sớm nhận ra yêu cầu đó và bắt đầu hành động. Từ năm 1978,
dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung Quốc mà trực tiếp là Đặng Tiểu Bình, Trung
Quốc đã tiến hành công cuộc cải cách thể chế chính trị với trọng tâm là tách biệt chức
năng lónh đạo của Đảng ra khỏi chức năng quản lý của Nhà nước, trong đó, thông qua cải
cách thể chế chính trị, chủ trương nâng cao năng lực hành chính của chính quyền, xử lý
đúng đắn chức năng của Đảng và chức năng của chính quyền để vừa xây dựng Đảng cầm

quyền vững mạnh, vừa xây dựng một hệ thống quản lý hành chính hiệu lực và hiệu quả.
Trong khi đó ở các nước xã hội chủ nghĩa khác, quá trình nhận thức và hành
động về vấn đề này lại tỏ ra yếu kém và lạc hậu. Đó cũng chính là một trong những
nguyên nhân dẫn tới cuộc khủng hoảng nghiêm trọng và toàn diện vào những năm 80 của
thế kỷ XX.
Như vậy, những hạn chế nêu trên và tác động trực tiếp của bối cảnh quốc tế đặt ra
yêu cầu khách quan phải cải cách nền hành chính nhà nước gắn với công cuộc đổi mới toàn
diện đất nước. Song lý do quan trọng hơn cả lại xuất phát từ chính nhu cầu tự thân của một
đảng cầm quyền, mọi cải cách phải bắt đầu từ chính tư duy của Đảng, từ nếp nghĩ, cách làm
của các cơ quan lãnh đạo cao nhất cho đến mỗi đảng viên. Cải cách nền hành chính nhà nước
trở thành yêu cầu sống còn đối với đảng cầm quyền, không chỉ để tăng cường hiệu lực công
cụ quản lý có khả năng đưa đất nước thoát khỏi khủng hoảng kinh tế - xã hội, mà còn để
hoàn thiện nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, không ngừng phát huy quyền làm chủ của nhân
dân, xây dựng thành công chủ nghĩa xã hội, hoàn thành sứ mệnh lịch sử cao cả của Đảng đối
với toàn dân tộc.
1.2. Đại hội VI và các Hội nghị Trung ương khóa VI của Đảng với chủ
trương cải cách nền hành chính nhà nước


1.2.1. Quan điểm của Đại hội VI về cải cách nền hành chính nhà nước
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng (12-1986) với tinh thần nhìn
thẳng sự thật, nói rõ sự thật, đã đánh giá những sai lầm, khuyết điểm và khởi xướng công
cuộc đổi mới toàn diện. Tư tưởng đổi mới thể hiện trong đường lối Đại hội VI có tính
toàn diện, bao quát mọi mặt của đối tượng lãnh đạo, từ lĩnh vực đối nội đến lĩnh vực đối
ngoại; từ kinh tế, chính trị, văn hóa đến xã hội; từ hạ tầng cơ sở đến kiến trúc thượng
tầng... mà ở đó cải cách nhà nước là một bộ phận hữu cơ không thể tách rời. Đại hội VI
khẳng định: "Để thiết lập cơ chế quản lý mới, cần thực hiện một cuộc cải cách lớn về tổ
chức bộ máy của các cơ quan nhà nước theo phương hướng xây dựng và thực hiện một
cơ chế quản lý nhà nước thể hiện quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động ở các cấp"
[18, tr. 118]. Báo cáo chính trị của Đại hội VI đã chỉ ra 6 nhiệm vụ chủ yếu của bộ máy nhà

nước ta là [18, tr. 119]:
- Thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng thành pháp luật, chính sách cụ thể.
- Xây dựng chiến lược kinh tế - xã hội và cụ thể hóa chiến lược đó thành những
kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.
- Quản lý hành chính xã hội và hành chính kinh tế; điều hành các hoạt động kinh
tế, xã hội trong toàn xã hội theo kế hoạch của Nhà nước, phát hiện những mất cân đối và
đề ra những biện pháp để khắc phục.
- Thực hiện một quy chế làm việc khoa học, có hiệu suất cao.
- Xây dựng bộ máy gọn nhẹ, có chất lượng cao, với một đội ngũ cán bộ có phẩm
chất chính trị và có năng lực quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội.
Dù không trình bày nội dung riêng về cải cách nền hành chính nhà nước, song
những tư tưởng đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước nêu trên đã cho thấy rõ quan
điểm của Đảng về cải cách nền hành chính nhà nước, đặt trong tổng thể cải cách nhà
nước và rộng hơn là cả hệ thống chính trị, được vận hành đồng thời với sự nghiệp đổi
mới toàn diện. Quan điểm đổi mới được thể hiện ở mấy nội dung cơ bản sau:
Một là: Xác định rõ trong thời kỳ quá độ Nhà nước ta là công cụ của chế độ làm


chủ tập thể xã hội chủ nghĩa, do giai cấp công nhân và nhân dân lao động tổ chức thành
quyền lực chính trị, "đó là Nhà nước chuyên chính vô sản thực hiện chế độ dân chủ xã
hội chủ nghĩa" [18, tr. 117]. Đây là quan điểm bao trùm định hướng cho cải cách nhà
nước, khẳng định cải cách nhà nước không phải thay đổi bản chất của Nhà nước, mà
nhằm làm cho nền dân chủ xã hội chủ nghĩa ngày càng thể hiện đầy đủ và thực chất hơn,
phát huy tốt hơn quyền làm chủ của nhân dân trong chế độ mới. Mà ở đó cải cách nền
hành chính nhà nước là nội dung nhạy cảm nhất, đụng chạm trực tiếp và thường xuyên
đến cuộc sống thường nhật của nhân dân và hoạt động của các tổ chức kinh tế nên phải
được coi trọng và tiến hành đi trước một bước.
Hai là: Tách chức năng quản lý nhà nước về kinh tế khỏi chức năng quản lý sản
xuất kinh doanh của doanh nghiệp để làm cơ sở cho cải cách nền hành chính nhà nước
và phát huy quyền tự chủ của các đơn vị kinh tế cơ sở. Đây là yêu cầu quan trọng hàng

đầu, gắn chặt với thực hiện đổi mới cơ chế quản lý kinh tế. Chỉ có như vậy mới đảm bảo
đưa các cơ quan hành chính nhà nước trở về thực hiện đúng chức năng quản lý của nó, trả
lại chức năng sản xuất - kinh doanh vốn có của doanh nghiệp và người dân, tạo ra khả
năng phát huy ngày càng tốt hơn quyền chủ động của các chủ thể sản xuất- kinh doanh
trong các quá trình kinh tế. Cải cách không phải là thủ tiêu chức năng quản lý kinh tế của
Nhà nước mà làm cho các chức năng đó đạt hiệu quả cao hơn. Do đó, xác lập chức năng
quản lý kinh tế mới của Nhà nước là vấn đề có ý nghĩa trọng yếu để thay thế cho cơ chế
kế hoạch hóa tập trung bao cấp. "Nhà nước phải làm tròn nhiệm vụ xây dựng các kế
hoạch kinh tế - xã hội, các chương trình tiến bộ khoa học - kỹ thuật, xây dựng hệ thống
pháp luật, chính sách, chế độ. Phải nâng cao năng lực quản lý hành chính, bảo đảm pháp
chế xã hội chủ nghĩa, thực hiện đầy đủ quyền lực nhà nước; đồng thời xây dựng hệ thống
quản lý kinh tế theo cơ chế quản lý mới, phát huy quyền chủ động sản xuất, kinh doanh
của đơn vị kinh tế cơ sở" [18, tr.199]. Thực chất đó là sự chuyển mình của bản thân chủ
thể quản lý hành chính nhà nước nhằm thích ứng với quá trình vận động của đối tượng
quản lý.
Ba là: Nói tới quản lý bao giờ cũng gắn với các phương pháp quản lý, do đó, gắn
liền với thủ tiêu cách thức quản lý hành chính mệnh lệnh là phải tìm ra những phương