Những bất cập và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ở việt nam trong điều kiện hiện nay

mục lục
Mở đầu

4

Chương 1. hệ thống ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường
I. Bản chất và vai trò của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường
1.Bản chất của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường

5
5

2. Vai trò của ngân sách nhà nước trong nề kinh tế thị trường

6

2.1 Đặc điểm của cơ chế kinh tế thị trường

6

2.2 Vai trò của ngân sách nhà nước trong cơ chế thị trường

8

II. hệ thống ngân sách nhà nước

10

Chương 2. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và thực trạng phân cấp quản lý
ngân sách nhà nước ở việt nam
I.Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

13

1. Sự cần thiết và tác dụng của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

13

2. Khái niệm và các nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

14

3 .Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

16

II. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt nam

29

Chương 3. Một số kiến nghị hoàn thiện chế độ phân cấp quản

43

lý ngân sách nhà nước ở Việt nam hiện nay
Kết luận

55

3

Mở đầu
Với mục tiêu “quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng Ngân sách Nhà
nước (NSNN) lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả tiền
của của Nhà nước; tăng tích luỹ để thực hiện công nghiệp hoá-hiện đại hoá đất nước
theo định hướng XHCN, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội, nâng cao đời sống
của nhân dân; đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối ngoại”, luật NSNN-một đạo luật quan
trọng trong hệ thống tài chính- đã được Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày
20-3-1996; sau đó được sửa đổi, bổ sung bởi luật số 06/1998/QH 10 ngày 20-5-1998,
đánh dấu mốc lịch sử quan trọng trong công tác quản lý, điều hành NSNN ở nước ta,
tạo cơ sở pháp lý cao nhất cho hoạt động của NSNN.
Sau bốn năm thực hiện luật NSNN, thực tiễn đã khẳng định vai trò của luật trong
mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội. Hoạt động NSNN dần được quan tâm không
chỉ từ phía các cơ quan quản lý Nhà nước mà còn từ phía người dân và các doanh
nghiệp. Bên cạnh đó, cũng dựa trên cơ sở phản hồi từ phía người dân và doanh nghiệp,
luật đã bộc lộ nhiều bất cập không chỉ giữa văn bản và thực tế áp dụng mà cả những bất
cập trong công tác chỉ đạo điều hành. Một trong những nguyên nhân dẫn đến những bất
cập trên là việc quyết định phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi tiêu cho các cấp ngân
sách và phân giao nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan trong bộ máy quản lý Nhà
nước vẫn còn tồn tại nhiều nhược điểm cần xem xét lại.
Để góp phần tiếp tục hoàn chỉnh hơn nữa luật NSNN nói chung và chế độ phân cấp
quản lý nhân sách nói riêng, tác giả chọn đề tài: “Những bất cập và giải pháp hoàn
thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ở Việt nam trong điều kiện hiện nay”. Từ đó
muốn thông qua thực tiễn để làm sáng tỏ những cái được và chưa được của chế độ phân
cấp quản lý cả về phương diện pháp lý (các văn bản liên quan đến NSNN) và công tác
chỉ đạo điều hành, từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện luật, đáp ứng yêu
cầu phát triển kinh tế, xã hội trong thời kỳ đổi mới, phát huy tối đa hiệu quả của NSNN
trong việc điều chỉnh nền kinh tế theo những mục tiêu đã đặt ra.
Chương I: Hệ thống Ngân sách Nhà nước và phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước.
I. Bản chất và vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trường.

1. Bản chất của NSNN.
Trong tiến trình lịch sử, NSNN với tư cách là một phạm trù kinh tế đã ra đời và tồn
tại từ lâu. Là một công cụ Tài chính quan trọng của Nhà nước, NSNN xuất hiện dựa

4


trên cơ sở hai tiền đề khách quan là tiền đề Nhà nước và tiền đề kinh tế hàng hoá- tiền
tệ.
Trong lịch sử loài người, Nhà nước xuất hiện là kết quả của cuộc đấu tranh giai cấp
trong xã hội. Nhà nước ra đời tất yếu kéo theo nhu cầu tập trung nguồn lực tài chính
vào trong tay Nhà nước để làm phương tiện vật chất trang trải cho các chi phí nuôi sống
bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội của Nhà nước. Bằng
quyền lực của mình, Nhà nước tham gia vào quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội.
Trong điều kiện kinh tế hàng hoá- tiền tệ, các hình thức tiền tệ trong phân phối như:
thuế bằng tiền, vay nợ…được Nhà nước sử dụng để tạo lập quỹ tền tệ riêng có: NSNN.
Như vậy, NSNN là ngân sách của Nhà nước, hay Nhà nước là chủ thể của ngân sách đó.
NSNN là khái niệm quen thuộc theo nghĩa rộng mà bất kỳ người dân nào cũng biết
được, song lại có rất nhiều định nghĩa khác nhau về NSNN:
Theo quan điểm của Nga: NSNN là bảng thống kê các khoản thu và chi bằng tiền
của Nhà nước trong một giai đoạn nhất định.
Một cách hiểu tương tự, người Pháp cho rằng: NSNN là toàn bộ tài liệu kế toán
mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí của Nhà nước trong một năm.
Có thể thấy rằng các quan điểm trên đều cho thấy biểu hiện bên ngoài của NSNN và
mối quan hệ mật thiết giữa Nhà nước và NSNN.
Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức quan trọng
trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực Nhà nước. Tại Việt nam, định nghĩa
về NSNN được nêu rõ trong luật NSNN (20/3/1996): NSNN là toàn bộ các khoản thu
và chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết
định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm

vụ của Nhà nước.(Điều1- luật NSNN).
Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động thu (tạo lập) và chi tiêu (sử dụng)
quỹ tiền tệ của Nhà nước, làm cho nguồn tài chính vận động giữa một bên là các chủ
thể kinh tế, xã hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân dưới hình thức giá
trị và một bên là Nhà nước. Đó chính là bản chất kinh tế của NSNN. Đứng sau các hoạt
động thu, chi là mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể kinh tế, xã hội. Nói
cách khác, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể trong
phân phối tổng sản phẩm xã hội, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung
của Nhà nước, chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành

5


thu nhập của Nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được
thực hiện để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
2. Vai trò của Ngân sách Nhà nước trong nền kinh tế thị trường.
2.1. Đặc điểm của cơ chế kinh tế thị trường.
Mọi hệ thống kinh tế đều được tổ chức theo cách này hay cách khác để huy động tối
đa các nguồn lực của xã hội và sử dụng có hiệu quả nguồn lực đó nhằm sản xuất ra các
hàng hoá và dịch vụ thoả mãn nhu cầu của xã hiội. Việc sản xuất ra những loại hàng
hoá gì, được tiến hành theo phương pháp nào là tốt nhất, việc phân phối hàng hoá được
sản xuất ra đáp ứng tốt cho nhu cầu của xã hội, đó là vấn đề cơ bản của tổ chức kinh tế,
xã hội. Lực lượng nào quyết định những vấn đề cơ bản đó? Trong nền kinh tế mà người
ta gọi là Kinh tế chỉ huy, các vấn đề cơ bản đó được cơ quan của Nhà nước quyết định.
Còn trong nền kinh tế mà vấn đề cơ bản của nó do thị trường quyết định được gọi là
Kinh tế thị trường.
Trong nền kinh tế hàng hoá có một loạt những quy luật kinh tế vốn có của nó hoạt
động như: quy luật giá trị, quy luật cung- cầu, quy luật cạnh tranh, quy luật lưu thông
tiền tệ…và lợi nhuận là động lực cơ bản của sự vân động đó. Các quy luật biểu hiện sự
tác động của mình thông qua thị trường. Nhờ sự vân động của hệ thống giá cả thị

trường mà diễn ra sự thích ứng tự phát giữa khối lượng và cơ cấu của sản xuất với khối
lượng và cơ cấu nhu cầu của xã hội.
Có thể hiểu cơ chế thị trường là cơ chế tự điều tiết kinh tế hàng hoá do sự tác động
của các quy luật kinh tế, cơ chế đó giải quyết ba vấn đề cơ bản của tổ chức kinh tế là
sản xuất cái gì, như thế nào và cho ai. Cơ chế thi trường bao gồm các nhân tố cơ bản là
cung cầu và giả cả thị trường. Thực tế khó đánh giá đầy đủ ưu điểm và khuyết tật của
cơ chế thị trường. Nhìn chung nó có các ưu điểm cơ bản sau:
* Cơ chế thị trường kích thích hoạt động của các chủ thể kinh tế và tạo đIều kiện
thuận lợi cho sự hoạt động tự do của họ. Do đó làm cho nền kinh tế phát triển năng
động, phát huy được các nguồn lực của xã hội vào phát triển kinh tế.
* Cạnh tranh buộc nhà sản xuất phải hao phí lao động cá biệt đến mức thấp nhất
có thể được bằng cách áp dụng kỹ thuật và công nghệ mới vào sản xuất, nhờ đó mà thúc
đẩy lực lượng sản xuất phát triển, nâng cao năng suất lao động, nâng cao chất lượng và
số lượng hàng hoá.

6


* Sự tác động của cơ chế thị trường đưa đến sự thích ứng tự phát giữa khối lượng
và cơ câú sản xuất với khối lượng và cơ cấu nhu cầu xã hội, nhờ đó có thể thoả mãn
nhu cầu tiêu dùng của cá nhân và sản xuất về hàng ngàn, hàng vạn loại sản phẩm khác
nhau.
* Trong cơ chế thị trường tồn tại sự đa dạng của các thị trường. Bên cạnh thị
trường hàng hoá đã xuất hiện từ lâu là các thị trường về vốn, lao động… phục vụ cho
sản xuất kết hợp với hệ thống giá cả linh hoạt vận động theo quan hệ cung cầu của hàng
hoá, dịch vụ.
Lịch sử phát triển của sản xuất xã hội dã chứng minh rằng cơ chế thị trường là cơ
chế điều tiết nền kinh tế hàng hoá đạt hiệu quả kinh tế cao. Song, cơ chế thị trường
không phải là hiện thân của sự hoàn hảo mà chứa đựng trong nó nhều trục trặc.
Mục đích hoạt động của các doanh nghiệp lá tối đa hoá lợi nhuận. Ngành nào,

lĩnh vực nào có khả năng đem lại lợi nhuận cao thì các doanh nghiệp sẽ đổ xô vào sản
xuất mặt hàng, lĩnh vực đó. Từ đó dẫn đến sự phát triển mất cân đối giữa các khu
vực,các ngành nghề trong nền kinh tế quốc dân.
Hơn nữa, vì lợi nhuận, các doanh nghiệp sẵn sàng lạm dụng tài nguyên, gây ô
nhiễm môi trường sống của con người mà xã hội phải gánh chịu, do đó, hiệu quả kinh
tế, xã hội không được đảm bảo.
Có những mục tiêu xã hội mà dù cơ chế thị trường hoạt động tốt cũng không thể
đạt được. Sự tác động của cơ chế thị trường dẫn đến sự phân hoá giàu, nghèo, tác động
xấu đến đạo đức và tình người.
Với một loạt các khuyết tật trên, ngày nay, trên thực tế không tồn tại cơ chế thị
trường thuần tuý, mà thường có sự can thiệp của Nhà nước, khi đó nền kinh tế gọi là
Nền kinh tế hỗn hợp.
2.2. Vai trò của Ngân sách Nhà nước trong cơ chế thị trường.
Tất cả những khiếm khuyết của cơ chế thị trường đòi hỏi có sự can thiệp của Nhà
nước là tất yếu, là một nhu cầu khách quan nhằm khôi phục lai những cân đối và mở
đường cho sức sản xuất phát triển.

7


Trong cơ chế điều chỉnh của Nhà nước, bên trong kết cấu của nó, ngoài việc tổ chức
một cách khoa học, thì những công cụ tài chính, tiền tệ, kế hoạch, luật pháp được coi là
những công cụ điều chỉnh cơ bản và quan trọng.
NSNN là một trong những công cụ hữu hiệu để Nhà nước đIều chỉnh vĩ mô nền kinh
tế, xã hội. Mục tiêu của NSNN không phải để Nhà nước đạt được lợi nhuận như các
doanh nghiệp và cũng không phải để bảo vệ vị trí của mình trước các đối thủ cạnh tranh
trên thị trường. NSNN ngoài việc duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà nước còn phải xây
dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội để tạo ra môi trường thuận lợi cho các doanh nghiệp
hoạt động.
NSNN được sử dụng như là công cụ tác động vào cơ cấu kinh tế nhằm đảm bảo cân

đối hợp lý của cơ cấu kinh tế và sự ổn định của chu kỳ kinh doanh. Trước xu thế phát
triển mất cân đối của các ngành, lĩnh vực trong nền kinh tế, thông qua quỹ ngân sách,
Chính phủ có thể áp dụng các chính sách ưu đãi, đầu tư vào các lĩnh vực mà tư nhân
không muốn đầu tư vì hiệu quả đầu tư thấp; hoặc qua các chính sách thuế bằng việc
đánh thuế vào những hàng hoá, dịch vụ của tư nhân có khả năng thao túng trên thị
trường; đồng thời, áp dụng mức thuế suất ưu đãi đối với những hàng hoá mà Chính phủ
khuyến dụng. Nhờ đó mà có thể đảm bảo sự cân đối, công bằng trong nền kinh tế.
Giá cả trên thị trường biến động dựa vào quy luật cung cầu của hàng hoá, dịch vụ.
NSNN cũng được sử dụng như là công cụ đảm bảo sự ổn định giá cả của thị trường.
Chẳng hạn, khi Chính phủ muốn bảo hộ cho những người có thu nhập thấp, Chính phủ
sẽ đặt giá trần là mức giá cao nhất mà người bán được phép đưa ra và mức này thường
là thấp hơn mức giá cân bằng trên thị trường, khi đó tất yếu sẽ dẫn đến sự thiếu hụt trên
thị trường. để duy trì hiệu lực của giá trần thì Chính phủ lại tiếp tục can thiệp bằng cách
cung phần thiếu của hàng hoá, lượng hàng hoá này được lấy từ quỹ dự trữ của Nhà
nước thuộc NSNN, tức là trong khoản chi ngân sách phải có khoản dự phòng này. Trái
lại khi Chính phủ muốn bảo hộ cho người sản xuất, muốn hàng hoà của một ngành nào
đó được khuyến khích thì sẽ đặt giá sàn là mức giá thầp nhất mà người bán được phép
đưa ra và mức này thường lớn hơn giá cân bằng trên thị trường. Điều này sẽ dẫn đến sự
dư thừa hàng hoá trên thị trường và khi đó là sự can thiệp của Chính phủ bằng cách
mua hết lượng hàng thừa. Khoản tiền sử dụng để thanh toán cho người bán cũng là từ
NSNN.
Một vai trò được coi là không kém phần quan trọng của NSNN là giải quyết các vấn
đề xã hội: bất công, ô nhiễm môi trường…Chẳng hạn trước vấn đề công bằng xã hội.
Chống lại sự bất công là cần thiết cho một xã hội văn minh và ổn định, Chính phủ

8


thường sử dụng các biện pháp tác động tới thu nhập để thiết lập lai sự công bằng xã hội.
Điều chỉnh thu nhập của các nhóm dân cư khác nhau bằng cách trợ cấp thu nhập cho

những người có thu nhập thấp hoặc hoàn toàn không có thu nhập. Một cách khác,
Chính phủ có thể sử dụng biện pháp tác động gián tiếp đến thu nhập bằng cách tạo khả
năng tạo thu nhập cao hơn dựa vào năng lực của bản thân. theo đánh giá thì đây là biện
pháp tích cực nhất, đồng thời làm tăng thu nhập quốc dân; nói cách khác, nó làm cho
một số người dân giàu lên mà không ai nghèo đi; hoặc qua chính sách thuế thu nhập, sử
dụng mức thuế suất cao đối với người có thu nhập cao và ngược lại.
Như vậy, vai trò của NSNN là rất lớn. Vấn đề đặt ra là việc tổ chức quy mô, cơ cấu
và quản lý NSNN như thế nào để phát huy được vai trò của nó.
II. Hệ thống ngân sách nhà nước
Luật NSNN ra đời là sự phản ánh pháp lý cơ chế quản lý NSNN ở nước ta, thể
chế hoá những chủ trương, đường lối đổi mới của Đảng từ Đại hội VI, VII, VIII, là
công cụ pháp lý để quản lý NSNN có hiệu lực và hiệu quả, góp phần hoàn thiện hệ
thống pháp luật tài chính. Hệ thống NSNN và phân cấp quản lý NSNN là nội dung cốt
lõi trong mối quan hệ giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đã được
phản ánh rõ ràng trong luật dựa trên quan điểm của Đảng và Nhà nước ta: tăng cường
tính tập trung, thống nhất, tính liên tục của điều hành vĩ mô, lãnh đạo tập trung đi đôi
với việc mở rộng trách nhiệm và quyền hạn, phát huy tính chủ động, sáng tạo của địa
phương đối với những vấn đề mà các địa phương có khả năng xử lý có hiệu quả.
Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với
nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách.
Tại nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy Nhà
nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất
nước theo Hiến pháp. Mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách riêng cung cấp
phương tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình
trên vùng lãnh thổ. Việc hình thành hệ thống chính quyền Nhà nước các cấp là một tất
yếu khách quan nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên mọi vùng lãnh
thổ của đất nước. Chính sự ra đời của hệ thống chính quyền Nhà nước nhiều cấp đó là
tiền đề cần thiết để tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước nhiều cấp.

9

Cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền Nhà nước, phù hợp với
mô hình tổ chức hệ thống chính quyền Nhà nước ta hiện nay, hệ thống ngân sách nhà
nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương:
* Ngân sách trung ương phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo ngành và giữ vai trò chủ đạo
trong hệ thống ngân sách nhà nước. Nó bắt nguồn từ vị trí, vai trò của chính quyền
trung ương được Hiến pháp quy định đối với việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế, chính
trị, xã hội của đất nước. Ngân sách trung ương cấp phát kinh phí cho yêu cầu thực hiện
chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trung ương (sự nghiệp văn hoá, sự nghiệp an ninh
quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, đầu tư phát triển…). Nó còn là trung tâm điều hoà
hoạt động ngân sách của địa phương. Trên thực tế, ngân sách trung ương là ngân sách
của cả nước, tập trung đại bộ phận nguồn tài chính quốc gia và đảm bảo các nhiệm vụ
chi tiêu có tính chất huyết mạch của cả nước. ngân sách trung ương bao gồm các đơn vị
dự toán của cấp này, mỗi bộ, mỗi cơ quan trung ương là một đơn vị dự toán của ngân
sách trung ương.Ngân sách trung ương bao gồm:
-

Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung

là ngân

sách cấp tỉnh).
-

Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân
sách cấp huyện).

-

Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).

* Ngân sách địa phương là tên chung để chỉ các cấp ngân sách của các cấp chính quyền
bên dưới phù hợp với địa giới hành chính các cấp. Ngoài ngân sách xã chưa có đơn vị
dự toán, các cấp ngân sách khác đều bao gồm một số đơn vị dự toán của cấp ấy hợp
thành.
+ Ngân sách cấp tỉnh phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lãnh thổ, đảm bảo thực
hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện kinh tế, xã hội của chính quyền cấp tỉnh và
thành phố trực thuộc trung ương. Chính quyền cấp tỉnh cần chủ động, sáng tạo trong
việc động viên khai thác các thế mạnh trên địa bàn tỉnh để tăng nguồn thu, đảm bảo chi
và thực hiện cân đối ngân sách cấp mình.
+ Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn là đơn vị hành chính cơ sở có tầm quan
trọng đặc biệt và cũng có đặc thù riêng: nguồn thu được khai thác trực tiếp trên địa bàn
và nhiệm vụ chi cũng được bố tríđể phục vụ cho mục đích trực tiếp của cộng đồng dân
cư trong xã mà không thông qua một khâu trung gian nào. Ngân sách xã là cấp ngân

10


sách cơ sở trong hệ thống NSNN, đảm bảo điều kiện tài chính để chính quyền xã chủ
động khai thác các thế mạnh về đất đai, phát triển kinh tế, xã hội, xây dựng nông thôn
mới, thực hiện các chính sách xã hội, giữ gìn an ninh, trật tự trên địa bàn.
Trong hệ thống ngân sách Nhà nước ta, ngân sách trung ương chi phối phần lớn các
khoản thu và chi quan trọng, còn ngân sách địa phương chỉ được giao nhiệm vụ đảm
nhận các khoản thu và chi có tính chất địa phương. Quan hệ giữa các cấp ngân sách
được thực hiện theo nguyên tắc sau:
Ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương được phân
định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể.Thực hiện việc bổ sung từ ngân sách cấp trên
cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa
phương. Số bổ sung này là khoản thu của ngân sách cấp dưới.Trường hợp cơ quan quản

lý Nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý Nhà nước cấp dưới thực hiện
nhiệm vị chi thuộc chức năng của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên
cho ngân sách cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó.Ngoài việc bổ sung nguồn thu và uỷ
quyền thực hiện nhiệm vụ chi, không được dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm
vụ của ngân sách cấp khác trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ.

11


Chương II: phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và thực trạng phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước ở việt nam
I. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước:
1. Sự cần thiết và tác dụng:
Chế độ phân cấp và quản lý ngân sách ở nước ta ra đời từ năm 1967, tới nay đã qua
nhiều lần bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử nhất định nhằm giải
quyết nhiều vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa ngân sách trung ương và chính quyền
các cấp trong quản lý NSNN.
NSNN được phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp chính quyền địa phương
là tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp. Điều đó không chỉ
bắt nguồn từ cơ chế kinh tế mà còn từ cơ chế phân cấp quản lý về hành chính. Mỗi cấp
chính quyền đều có nhiệm vụ cần đảm bảo bằng những nguồn tài chính nhất định mà
các nhiệm vụ đó mỗi cấp đề xuất và bố chí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ
trên xuống. Mặt khác, xét về yếu tố lịch sử và thực tế hiện nay, trong khi Đảng và Nhà
nước ta đang chống tư tưởng địa phương, cục bộ … vẫn cần có chính sách và biện pháp
nhằm khuyến khích chính quyền địa phương phát huy tính độc lập, tự chủ, tính chủ
động, sáng tạo của địa phương mình trong quá trình phát triển kinh tế, xã hội trên địa
bàn. Có một số khoản thu như: tiền cho thuê mặt đất, mặt nước đối với doanh nghiệp,
tiền cho thuê và tiền bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước, lệ phí trước bạ, thuế môn bài,…
giao cho địa phương quản lý sẽ hiệu quả hơn.
Phân cấp quản lý NSNN là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của NSNN với cac

hoạt động kinh tế, xã hội một cách cụ thể và thực sự nhằm tập trung đấy đủ và kịp thời,
đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân phối sử dụng chúng
công bằng, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả cao, phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát
triển kinh tế, xã hội của đất nước. Phân cấp quản lý NSNN đúng đắn và hợp lý không
chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì và phát triển hoạt động của các cấp
chính quyền ngân sách từ trung ương đến điah phương mà còn tạo điều kiện phát huy
được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa phương trong cả nước. Nó cho phép
quản lý và kế hoạch hoá NSNN được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp
chính quyền cũng như quan hệ giữa các cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò
là công cụ điều chỉnh vĩ mô của NSNN. Đồng thời, phân cấp quản lý NSNN còn có tác
động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xã hội ngày càng hoàn thiện hơn.

12


Tóm lại phân cấp ngân sách đúng đắn và hợp lý, tức là việc giải quyết mối quan hệ
giữa chính quyền Nhà nước trung ương và các cấp chính quyền địa phương trong việc
xử lý các vấn đề hoạt động và điều hành NSNN đúng đắn và hợp lý sẽ là một giải pháp
quan trọng trong quản lý NSNN.
2. Khái niệm và các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN.
Phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền
Nhà nước về vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành NSNN.
Để chế độ phân cấp quản lý mang lại kết quả tốt cần phải tuân thủ các nguyên tắc
sau đây:
Một là: phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội của đất nước. Phân cấp quản lý
kinh tế, xã hội là tiền đề, là điều kiện để thực hiện phân cấp quản lý NSNN. Quán triệt
nguyên tắc này tạo cơ sở cho việc giải quyết mối quan hệ vật chất giữa các cấp chính
quyền qua việc xác định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi của các cấp. Thực chất của nguyên
tắc này là giải quyết mối quan hệ giữa nhiệm vụ và quyền lợi, quyền lợi phải tương
xứng với nhiệm vụ được giao. Mặt khác, nguyên tắc này còn đảm bảo tính độc lập

tương đối trong phân cấp quản lý NSNN ở nước ta.
Hai là: ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực cơ bản để
đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nước. Cơ sở của nguyên tắc
này xuất phát từ vị trí quan trọng của Nhà nước trung ương trong quản lý kinh tế, xã hội
của cả nước mà Hiến pháp đã quy định và từ tính chất xã hội hoá của nguồn tài chính
quốc gia.
Nguyên tắc này được thể hiện:
- Mọi chính sách, chế độ quản lý NSNN được ban hành thống nhất và dựa chủ yếu
trên cơ sở quản lý ngân sách trung ương.
- Ngân sách trung ương chi phối và quản lý các khoản thu, chi lớn trong nền kinh tế
và trong xã hội. Điều đó có nghĩa là: các khoản thu chủ yếu có tỷ trọng lớn phải được
tập trung vào ngân sách trung ương, các khoản chi có tác động đến quá trình phát triển
kinh tế, xã hội của cả nước phải do ngân sách trung ương đảm nhiệm. Ngân sách trung
ương chi phối hoạt động của ngân sách địa phương, đảm bảo tính công bằng giữa các
địa phương.

13


Ba là: phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phần trăm (%)
phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được
cố định từ 3 đến 5 năm. Hàng năm, chỉ xem xét điều chỉnh số bổ sung một phần khi có
trượt giá và một phần theo tốc độ tăng trưởng kinh tế. Chế độ phân cấp xác định rõ
khoản nào ngân sách địa phương được thu do ngân sách địa phương thu, khoản nào
ngân sách địa phương phải chi do ngân sách địa phương chi. Không để tồn tại tình
trạng nhập nhằng dẫn đến tư tưởng trông chờ, ỷ lai hoặc lạm thu giữa ngân sách trung
ương và ngân sách địa phương. Có như vậy mới tạo điều kiện nâng cao tính chủ động
cho các địa phương trong bố trí kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội. Đồng thời là điều
kiện để xác định rõ trách nhiệm của địa phương và trung ương trong quản lý NSNN,
tránh co kéo trong xây dựng kế hoạch như trước đây.

Bốn là: đảm bảo công bằng trong phân cấp ngân sách. Phân cấp ngân sách phải căn
cứ vào yêu cầu cân đối chung của cả nước, cố gắng hạn chế thấp nhất sự chênh lệch về
văn hoá, kinh tế, xã hội giữa các vùng lãnh thổ.

14


3. Nội dung của phân cấp quản lý NSNN.
Dựa trên cở quán triệt những nguyên tắc trên, nội dung của phân cấp quản lý NSNN
được quy định rõ trong chương II và III của luật NSNN bao gồm:
Nội dung thứ nhất là phân cấp các vấn đề liên quan đế quản lý, điều hành NSNN từ
trung ương đến địa phương trong việc ban hành, tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát
về chế độ, chính sách.
Tiếp theo là phân cấp về các vấn đề liên quan đế nhiệm vụ quản lý và điều hành
NSNN trong việc ban hành hệ thống biểu mẫu, chứng từ về trình tự và trách nhiệm của
các cấp chính quyền trong xây dựng dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách và tổ chức
thực hiện kế hoạch NSNN.
Cụ thể:
Quốc hội quyết định tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn bù đắp bội
chi; phân tổ NSNN theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu giữa chi thường
xuyên và chi đầu tư phát triển, chi trả nợ. Quốc hội giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc
hội quyết định phương án phân bổ ngân sách trung ương cho từng bộ, ngành và mức bổ
sung từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Như vậy,
Quốc hội quyết định những vấn đề then chốt nhất về NSNN, đảm bảo cơ cấu thu, chi
NSNN hợp lý và cân đối NSNN tích cực, đồng thời giám sát việc phân bổ ngân sách
trung ương và ngân sách của các địa phương.
Uỷ ban thường vụ Quốc hội có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ của Quốc hội giao
về quyết định phương án phân bổ ngân sách trung ương, giám sát việc thi hành pháp
luật về NSNN.
Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội các dự án luật, pháp lệnh và

các dự án khác về NSNN; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN; lập và trình Quốc
hội dự toán và phân bổ NSNN, dự toán điều chỉnh NSNN trong trường hợp cần thiết;
giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng bộ, ngành; thống nhất quản lý NSNN đảm
bảo sự phối hợp chăth chẽ giữa các cơ quan quản lý ngành và địa phương trong việc
thực hiện NSNN; tổ chức kiểm tra việc thực hiện NSNN; quy định nguyên tắc, phương
pháp tính toán số bổ sung nguồn thu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; quy
định chế độ quản lý quỹ dự phòng NSNN và quỹ dự trữ tài chính; kiểm tra nghị quyết

15


của Hội đồng nhân dân về dự toán và quyết toán NSNN; lập và trình Quốc hội quyết
toán NSNN và quyết toán các công trình cơ bản của Nhà nước.
Bộ tài chính chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về NSNN trình
chính phủ; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN theo thẩm quyền; chịu trách
nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng thống nhất quản lý NSNN; hướng dẫn
kiểm tra các bộ, cơ quan khác ở trung ương và địa phương xây dựng dự toán NSNN
hàng năm; đề xuất các biện pháp nhằm thực hiện chính sách tăng thu, tiết kiệm chi
NSNN; chủ trì phối hợp với các bộ, ngành trong việc xây dựng các chế độ, tiêu chuẩn,
định mức chi NSNN; thanh tra, kiểm tra tài chính với tất cả các tổ chức, các đơn vị
hành chính, sự nghiệp và các đối tượng khác có nghĩa vụ nộp ngân sách và xử dụng
ngân sách; quản lý quỹ NSNN và các quỹ khác của Nhà nước; lập quyết toán NSNN
trình Chính phủ.
Bộ kế hoạch và đầu tư có nhiệm vụ trình Chính phủ dự án kế hoạch phát triển kinh
tế, xã hội của cả nước và cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốc dân, trong đó có cân đối
tài chính tiền tệ, vốn đầu tư xây dựng cơ bản làm cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch tài
chính, ngân sách; phối hợp với bộ tài chính lập dự toán và phương án phân bổ NSNN
trong lĩnh vực phụ trách; phối hợp với bộ tài chính và các bộ ngành hữu quan kiểm tra
đánh giá hiệu quả của vốn đầu tư các công trình xây dựng cơ bản.
Ngân hàng Nhà nước có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chímh trong việc lập dự toán

NSNN đối với kế hoạch và phương án vay để bù đắp bội chi NSNN; tạm ứng cho
NSNN để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ NSNN theo quyết định của thủ tướng Chính
phủ.
Các bộ, ngành khác có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chính, UBND cấp tỉnh để lập,
phân bổ, quyết toán NSNN theo ngành, lĩnh vực phụ trách ; kiểm tra theo dõi tình hình
thực hiện ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; báo cáo tình hình thực hiện và kết
quả sử dụng ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; phối hợp với bộ tài chính xây
dung định mức tiêu chuẩn chi NSNN thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách.
Hội đồng nhân dân có quyền quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa phương,
phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các chủ trương, biện pháp để
triển khai thực hiện ngân sách địa phương; quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách địa
phương trong thời gian cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã quyết định.
Riêng đối với HĐND cấp tỉnh, ngoài những nhiệm vụ, quyền hạn nêu trên còn được

16


quyền quyết định thu, chi lệ phí, phụ thu và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy
định của pháp luật.
Uỷ ban nhân dân lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương, dự toán
điều chỉnh NSĐP trong trường hợp cần thiết trình HĐND cùng cấp quyết định và báo
cáo cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp. Kiểm tra nghị quyết của HĐND cấp dưới về dự
toán ngân sách và quyết toán ngân sách. Tổ chức thực hiện NSĐP và báo cáo về
NSNN theo quy định. Riêng đối với cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, UBND
còn có nhiệm vụ lập và trình HĐND quyết định việc thu phí, lệ phí, phụ thu, huy động
vốn trong nước cho đầu tư xây dựng cơ bản thuộc địa phương quản lý.
Như vậy, luật đã quy định tương đối rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ
quan, chính quyền Nhà nước trong lĩnh vực NSNN. đặc biệt đối với HĐND và UBND
các cấp đã có sự đổi mới theo hướng tăng tính tự chủ, sáng tạo của địa phương trong
việc phát huy tiềm năng hiện có, bồi dưỡng và tăng thu cho ngân sách cấp mình, từ đó

chủ động bố trí chi tiêu hợp lý, có hiệu quả theo kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của
địa phương, phù hợp với quy hoạch tổng thể và chế độ thu, chi thống nhất của Nhà
nước. Điều này cơ bản cũng phù hợp với phương hướng đổi mới chức năng, nhiệm vụ
của HĐND và UBND được Quốc hội và Chính phủ đề ra trong kỳ hội nghị HĐND và
UBND toàn quốc.
Về các khoản thu NSNN:
Thu NSNN là số tiền mà nhà nước huy động vào NSNN và không bị ràng buộc bởi
trách nhiệm hoàn trả trực tiếp. Phần lớn các khoản thu này đều mang tính chất cưỡng
bức. Với đặc điểm đó, thu NSNN khác với các nguồn thu của các chủ thể khác (doanh
nghiệp, tư nhân…) vì nó gắn với quyền lực của nhà nước.
Theo phân loại thống kê của liên hiệp quốc, thu NSNN gồm hai loại:
- Các khoản thu từ thuế, trong đó chia ra thuế trực thu và thuế gián thu.
- Các khoản thu ngoài thuế như phí, lệ phí và các khoản thu từ hoạt động kinh tế của
Nhà nước và các khoản chuyển giao vào NSNN khác.
Tại Việt nam, trước đây, việc phân chia nội dung thu của các cấp ngân sách dựa vào
cơ sở kinh tế của chính quyền tức là những tổ chức kinh tế do trung ương quản lý thì
nguồn thu của các tổ chức này tập trung vào ngân sách trung ương, các tỏ chức kinh tế
do địa phương quản lý thì sẽ ghi thu vào ngân sách địa phương. Điều này đã dẫn đến

17


tình trạng xây dựng chồng chéo các cơ sở kinh tế của trung ương và địa phương, tranh
giành nguồn nguyên vật liệu, thị trường tiêu thụ sản phẩm. Mặt khác, nó không gắn
trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương trong việc quan tâm tới những tổ chức
kinh tế do trung ương quản lý ở địa phương. Do vậy, để khắc phục những nhược điểm
trên, chế độ phân cấp được điều chỉnh theo hướng thay đổi tỷ lệ ghi thu vào ngân sách
trung ương và ngân sách địa phương nhưng do vẫn dựa trên cơ sở cũ nên nguồn thu vẫn
không được đảm bảo.
Hiện nay, theo luật NSNN sửa đổi, việc phân chia nội dung thu NSNN không dựa

vào tính chất sở hữu, tổ chức của cơ sở kinh tế mà theo cơ chế:
* Mỗi cấp ngân sách đều có các khoản thu được hưởng 100%. Như vậy, có thể giúp
chính quyền địa phương chủ động bố trí cân đối ngân sách cấp mình
* Các khoản thu được phân chia theo tỷ lệ điều tiết giữa các cấp ngân sách.
Trước đây, tỷ lệ điều tiết này được xác định bởi công thức:
X= [(Q- T): K]*100
Trong đó:

X :là tỷ lệ điều tiết các khoản thu.
T :là tổng số chi theo nhiệm vụ được giao.
Q :là tổng số thu cố định.
K :là thuế doanh thu và thuế nông nghiệp.

Công thức trên bị đánh giá là thiếu cơ sở khoa học, không chính xác về mặt toán học và
kinh tế dẫn đến bất công bằng giữa nhiều địa phương, số tỉnh có tỷ lệ điều tiết tính ra
vượt quá 100% là quá lớn nên ngân sách nhiều địa phương bội thu, trong khi đó ngân
sách TƯ bội chi.
Hiện nay, luật quy đinh:
* Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách
từng tỉnh do Chính phủ quyết định và nó được áp dụng chung đối với tất cả các khoản
thu được phân chia và được xác định riêng cho từng tỉnh.
Các khoản thu được phân chia gồm:

18


Thuế giá trị gia tăng không kể thuế giá trị gia tăng thu từ hàng hoá nhập khẩu và
thu từ hoạt động xổ số kiến thiết.
Thuế thu nhập doanh nghiệp không kể thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị
hạch toán toàn ngành và thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ hoạt động xổ số kiến thiết.

Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao.
Thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài của các tổ chức, cá nhân nước ngoài có vốn
đầu tư tại Việt nam
Thu sử dụng vốn ngân sách của các doanh nghiệp nhà nước không kể thu sử dụng
vốn ngân sách từ hoạt động xổ số kiến thiết.
Việc xác định tỷ lệ phần trăm phân chia được thực hiện như sau:
Gọi:
- Tổng số chi ngân sách các cấp chính quyền địa phương(không bao bồm số bổ sung) là
A.
- Tổng số các khoản thu ngân sách các cấp chính quyền địa phương hưởng 100%
(không bao gồm số bổ sung) là B.
- Tổng số các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa các cấp chính quyền địa
phương được hưởng là C.
- Tổng số các khoản thu được phân chia giữa NSTƯ và ngân sách tỉnh là D.
Nếu A-(B+C)< D thì tỷ lệ phần trăm phân chia được tính theo công thức:
Tỷ lệ phần trăm = [(A-B)+C]: D * 100%
Nếu A-(B+C) > D thì tỷ lệ phần trăm chỉ được tính bằng 100% và phần chênh lệch sẽ
thực hiện cấp bổ sung.
Nếu A-(B+C) =D thì tỷ lệ phần trăm là 100% và tỉnh tự cân đối.
* Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa
phương do UBND tỉnh quy định.
Các khoản thu phân chia:

19


- Thuế chuyển quyền sử dụng đất.
- Thuế nhà, đất.
- Tiền sử dụng đất.
- Thuế sử dụng đất nông nghiệp.

- Thuế tài nguyên.
- Lệ phí trước bạ.
- Thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước thu vào các mặt hàng bài lá, hành mã,
vàng mã và các dịch vụ kinh doanh vũ trường, mát xa, ka ra ô kê, kinh doanh gôn, bán
thẻ hội viên và vé chơi gôn, trò chơi bằng các máy giắc pót, kinh doanh vé đặt cược đua
ngựa, đua xe.
Phân định nguồn thu giữa NSTƯ và ngân sách tỉnh.
Ngân sách trung ương
Các khoản thu
100%

Ngân sách địa phương

1.thuế GTGT hàng nhập 1.tiền cho thuê đất
khẩu

2.tiền cho thuê và bán nhà

2.thuế xuất, nhập khẩu

thuộc sở hữu Nhà nước

3.thuế tiêu thụ đặc biệt (trừ 3.lệ phí trước bạ
một số mặt hàng, dịch vụ)

4.thu từ hoạt động xổ số

4.thuế thu nhập doanh kiến thiết
nghiệp của đơn vị hạch
toán toàn nghành

5.viên trợ không hoàn lai
của nước ngoài trực tiếp cho

5.thu từ dầu khí

địa phương

6.thu nhập từ vốn góp của 6.các khoản phí, lệ phí theo
nhà nước, tiền thu hồi vốn quy định
của nhà nước từ các cơ sở
kinh tế

7.các khoản đóng góp tự
nguỵện của cá nhân, tổ chức

7.các khoản do Chính phủ trong và ngoài nước
vay, viện trợ không hoàn

20


lại của Chính phủ các nước

8.thu kết dư NSĐP

8.các khoản phí, lệ phí theo 9.thu bổ sung từ NSTƯ
quy định

10.các khoản thu khác theo

9.thu kết dư NSTƯ

quy định.

10.các khoản thu khác.

Các khoản thu
phân chia theo tỷ
lệ phần trăm giữa
NSTƯ và ngân
sách tỉnh.

1.thuế GTGT (trừ thuế GTGT hàng nhập khẩu và hoạt
động sổ xố kiến thiết)
2.thuế thu nhập doanh nghiệp (trừ các đơn vị hạch toán
toàn ngành và hoạt động xổ số kiến thiết)
3.thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao
4.thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài
5.thu từ sử dụng vốn ngân sách của các DNNN.

Các khoản thu
phân chia giữa
tỉnh, huyện, xã

1.thuế chuyển quyền sử dụng đất
2.thuế nhà đất
3.thuế sử dụng đất nông nghiệp
4.thuế tài nguyên
5.thuế tiêu thụ đặc biệt với hàng sản xuát trng nước thu

vào vàng mã, kinh doanh vũ trường, mát xa,…
tỷ lệ phân chia do UBND tỉnh quy định.

Về các khoản chi NSNN

21


Chi NSNN là số tiền mà Nhà nước chi từ quỹ ngân sách để thực hiện chức năng và
nhiệm vụ của mình. Có nhiều cách để xác định cơ cấu chi NSNN. Chẳng hạn, để thấy
rõ hơn vai trò của NSNN đối với phát triển các ngành kinh tế đất nước, đặc biệt là các
ngành mũi nhọn thì cơ cấu chi NSNN được phân theo ngành kinh tế quốc dân (ngành
công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, giao thông vận tải, thương mại, dịch vụ…). Nếu
để đảm bảo cho Quốc hội có thể thấy rõ ngay nhuồn ngân sách phân bổ cho mỗi cơ
quan Nhà nước, chi ngân sách Nhà nước được phân loại theo tổ chức của cơ quan Nhà
nước (theo từng bộ, cơ quan Nhà nước Trung ương, cơ quan Nhà nước địa phương…).
Nếu để đáp ứng yêu cầu kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước đối với việc lập dự toán,
quyết định dự toán, thực hiện phân cấp và quản lý, sử dụng kinh phí NSNN cho từng
mục đích và từng đối tượng cụ thể, người ta phân loại theo mục đích sử dụng cuối cùng:
chi lương, phụ cấp lương, chi mua sắm hàng hoá, dịch vụ…Nói chung, mỗi cách phân
loại đều có mục đích và ý nghĩa riêng, chúng có nét chung là cho biết một cách toàn
diện ảnh hưởng ngắn hạn hoặc dài hạn của việc chi tiêu quốc gia vào phát triển kinh tế,
thấy rõ mục đích kinh tế, xã hội mà Chính phủ đang theo đuổi.
Theo luật NSNN, nội dung chi NSNN được phân loại theo tổ chức kinh tế, từ ngân
sách trung ương đến ngân sách các cấp địa phương đều có các khoản chi cơ bản giống
nhau:
Chi thường xuyên: là những khoản chi hết sức cần thiết và không thể trì hoãn, phải
thực hiện thường xuyên hàng tháng, hàng năm để duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà
nước.
Chi đầu tư, phát triển: là những khoản chi để hình thành tài sản cố định như mua sắm

tài sản cố định, đầu tư xây dựng các công trình kinh tế mũi nhọn, xây dung cơ sở hạ
tầng kinh tế- xã hội, xây dựng nhà cửa, đầu tư vào các động sản tài chính, sửa chữa lớn
tài sản cố định, chi trả nợ gốc tiền vay… những khoản chi này gắn với việc điều chỉnh
vĩ mô của Nhà nước, tạo môi trường và điều kiện cho các TPKT hoạt động và phát
triển.
Sự khác nhau cơ bản giữa hai nhóm chỉ tiêu trên thể hiện ở chỗ: chi thường xuyên có
tính chất tiêu hao trực tiếp, còn chi đầu tư phát triển có tính chất thu hồi trong những
điều kiện nhất định.
Theo thứ tự ưu tiên thì chi thường xuyên được ưu tiên trước hết, sau đó mới đến chi
đầu tư phát triển. Thứ tự ưu tiên này cũng chỉ có ý nghĩa tương đối vì nếu cứ ưu tiên chi

22


thường xuyên dễ dẫn đến phá vỡ cơ cấu kinh tế, và nếu cứ ưu tiên chi đầu tư phát triển
dễ đẫn đến làm tăng thâm hụt NSNN.
Cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đều có hai khoản chi trên, tuy
nhiên, giữa chúng cũng có sự khác nhau về quy mô, phạm vi của các khoản chi. Chi
đầu tư phát triển của ngân sách trung ương là những khoản chi có quy mô lớn, có tác
dụng đối với toàn bộ nền kinh tế quốc dân, các khoản chi này nhìn chung là khó xác
định chủ đầu tư và các công trình phúc lợi công cộng. Còn các khoản chi của ngân sách
địa phương chỉ đầu tư cho những công trình, mục tiêu được thực hiện trong phạm vi địa
phương đó. Ngoài ra, có một số khoản chi thuộc đặc thù chức năng của ngân sách trung
ương thì ngân sách trung ương đảm nhiệm: trả nợ vay, chi an ninh quốc phòng, chi về
ngoại giao…
Về số bổ sung từ nhân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới:
Gồm hai loại:
* Số bổ sung để cân đối ngân sách gồm số bổ sung ổn định trong suốt thời kỳ nhất
định và số bổ sung tăng thêm hàng năm một phần theo tỷ lệ trượt giá và một phần theo
tốc độ tăng trưởng kinh tế

* Số bổ sung theo mục tiêu.
Có thể nói, với những nội dung trên, hệ thống NSNN và chế độ phân cấp và quản lý
NSNN đã bước đầu tạo cơ sở, điều kiện, hành lang pháp lý cho công tác quản lý, điều
hành hoạt động NSNN có hiệu lực và có hiệu quả, theo những chuẩn mực nhất định,
phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của NSNN trong cơ chế kinh tế mới ở nước
phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách trung ương và ngân sách
Lĩnh vực
1.Chi xây dựng cơ bản
- Các công trình kinh tế
then chốt quan trọng.

Ngân sách trung ương

tỉnh.

Ngân sách tỉnh

NSTƯ đảm nhận các NSĐP đảm nhận các
công trình hạ tầng cơ sở công trình hạ tầng cơ sở
không có khả năng thu do địa phương quản lý.
hồi vốn do trung ương

- Các công trình hạ tầng quản lý.
cơ sở
Các xí nghiệp do địa

23


2.Chi vốn lưu động.

Các xí nghiệp trong và phương quản lý.
ngoài nước do trung
ương quản lý.
Hầu hết NSTƯ đảm

Trả nợ trong nước, địa

phương đảm nhận phần
3.Chi trả nợ (trong và nhận chi trả nợ nước
huy động xây dựng cơ
ngaòi.
ngoài nước).
sở hạ tầng.

4.Chi dự trữ Nhà nước.

Hầu hêt NSTƯ đảm
nhiệm.

1.C hi quản lý Nhà Toàn bộ bộ máy quản lý Toàn bộ bộ máy Nhà
nước.

Nhà nước của trung nước của địa phương
ương

2.Chi sự nghiệp kinh tế
nông nghiệp, thuỷ lợi
Lâm nghiệp
Giao thông

Bảo vệ đê điều, hỗ trợ
Duy trì bảo vệ đê điều làm thuỷ lợi, thuỷ nông
trung ương

Sửa chữa các đường

Duy tu, tu bổ các đường giao thông địa phương
giao thông, các công
trình kiến thiết do trung

Kiến thiết thị chính.

ương quản lý.

Chi toàn bộ các trường

Một số công trình quan
3.Chi sự nghiệp giáo
dục phổ thông

trọng như xoá mù chữ,
giáo dục miền núi…

Chi hoạt động thường
xuyên giáo dục
Chi chương trình mục
tiêu
Các trường đại học đa
4.Chi sự nghiệp đào tạo

ngành

24

tự tiểu học trở lên, kể cả
mẫu giáo.


Các trường đại học.
Các trường trung học

Một số trường PTTH Các trường trung học,
khu vực

dạy nghề

Các cơ sở y tế chữa
bệnh trung ương

Cơ sở chữa và khám

Nghiên cứu khoa học cơ bệnh do địa phương
5.Chi y tế

bản

quản lý

Các sự nghiệp văn hoá Nghiên cứu ứng dụng

quần chúng do trung
6.Chi nghiên cứu khoa ương quản lý
học

Các sự nghiệp văn hoá
quần

chúng

do

địa

phương quản lý
7.Chi văn hoá thông tin
Dân quân du kích và
8.Chi thể dục, thể thao
Toàn

bộ

hoạt

động

9.Chi quốc phòng, an chính quy
ninh

tuyển quân
Các tổ chức thuộc địa

phương

Các tổ chức thuộc trung
10.Chi hỗ trợ Đảng, ương
đoàn, hội

Tuỳ thuộc vào phân bổ
của NSTƯ

11.Chi trợ cấp ngân sách
Tuỳ thuộc khả năng của

xã

NSTƯ
12.Chi khác
II. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt nam hiện nay.
Phân cấp ngân sách là phân định trách nhiệm và quyền hạn, nghĩa vụ và lợi ích giữa
các cơ quan chính quyền Nhà nước các cấp trong hệ thống NSNN. Tại Việt nam, kể từ
sau khi có luật NSNN, cơ chế phân cấp đã có sự thay đổi một cách căn bản, tạo điều
kiện thuận lợi hơn cho chính quyền địa phương trong việc chủ động khai thác nguồn
thu và bố trí chi tiêu.

25


Với sự thống nhất từ trên xuống về các khái niệm, nội dung, nguyên tắc quản lý, hệ
thống NSNN đã đồng nhất cách hiểu, tư duy trong quá trình vận hành trong thực tế. Nét
mới là ổn định nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp chính quyền theo luật (chỉ thay
đổi khi Quốc hội sửa luật), khắc phục được tính không ổn định trong phân định nguồn

thu và nhiệm vụ chi. Trước đây, về thu, hầu như năm nào Chính phủ cũng điều chỉnh
nguồn thu, tỷ lệ điều tiết một số khoản thu giữa trung ương và địa phương. Việc điều
chỉnh này chủ yếu bằng quyết định, chỉ thị (các văn bản dưới luật) của thủ tướng Chính
phủ nên hiệu lực pháp lý không cao. Có những nguồn thu, năm thì để lại cho địa
phương, năm thì thu về trung ương (thuế xuất, nhập khẩu tiểu ngạch, thu cấp quyền sử
dụng đất…). Về chi, cũng thướng xuyên sửa đổi các nhiệm vụ chi (như chi trợ cấp khó
khăn thường xuyên và đột xuất cho cán bộ trung ương; chi cho bộ máy của Viện kiểm
sát nhân dân; quản lý công tác định canh, định cư và xây dựng vùng kinh tế mới, đo đạc
và quản lý ruộng đất…có năm được xác định là nhiệm vụ của trung ương, có năm lại là
của địa phương).
Luật đã khẳng định nguyên tắc: ngân sách cấp trên nắm giữ các nguồn thu chủ yếu
và đảm nhận các nhiệm vụ chi quan trọng hơn cấp dưới, các nguồn thu của ngân sách
cấp dưới không đủ đáp ứng nhu cầu chi thì được cấp bổ sung và không được sử dụng
ngân sách cấp nàt để chi cho nhiệm vụ của ngân sách cấp khác. Do đó, xét về định tính,
tuy cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương (tỉnh) đều có mười khoản thu
100% nhưng ngân sách trung ương nắm giữ các nguồn thu quan trọng và chiếm tỷ
trọng lớn trong cơ cấu thu của cả nước. Thực tiễn trong mấy năm gần đây, tỷ trọng của
ngân sách trung ương chiếm khoảng 70% tỷ trọng chung của NSNN(năm 1999, quyết
toán thu ngân sách trung ương là 58918 tỷ đồng và ngân sách địa phương thu là 19571
tỷ), chủ yếu là thu từ các xí nghiệp quốc doanh, các xí nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài
(đặc biệt là lĩnh vực dầu khí) từ thuế xuất, nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng nhập
khẩu, thuế GTGT hàng nhập khẩu và thu từ viện trợ không hoàn lại. Từ chỗ tập trung
các nguồn thu chủ yếu vào ngân sách trung ương nên các nhiệm vụ chi của nó cũng khá
nặng nề (năm 1999, tổng chi ngân sách trung ương quyết toán là 52206 tỷ đồng và ngân
sách địa phương là 38766 tỷ đồng) chủ yếu là chi đầu tư phát triển (xây dựng cơ bản, hỗ
trợ vốn cho doanh nghiệp nhà nước, các chương trình quốc gia), chi trả nợ, viện trợ, chi
thường xuyên(quốc phòng, an ninh, lương hưu, bảo đảm xã hội…).
Từ khi đưa luật NSNN vào thực tiễn, nhiều địa phương đã ý thức được trách nhiệm
phải đảm bảo nguồn thu gắn với tăng trưởng và phát triển kinh tế ở địa phương thì mới
có thể đảm nhận tốt nhiều nhiệm vị chi. Đồng thời, nhận thức được, khi đời sống của

đại đa số nhân dân ở địa phương khá lên thì ngân sách địa phương mới đảm bảo được

26


hầu hết các nhiệm vụ chi về giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội…Do đó, các khoản thu của
ngân sách địa phương nhìn chung được tập trung thu đúng, thu đủ, kịp thời, giảm bớt sự
phân tán nguồn thu nên số thu ngày càng ổn định và nguồn thu ngày càng được mở
rộng.
Luật NSNN một mặt đề cao vai trò của ngân sách trung ương, mặt khác để đảm bảo
khả năng cân đối của ngân sách các cấp địa phương, luật đã thu hẹp dần các khoản thu
của ngân sách trung ương được hưởng 100%. Quá trình thu hẹp này còn diễn ra khi
Quốc hội sửa đổi luật ngân sách(20/5/1998), một mặt thay đổi thuế doanh thu bằng thuế
GTGT, thuế lợi tức bằng thuế thu nhập doanh nghiệp; mặt khác điều chỉnh nguồn thu,
nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách, trong đó hai khoản thu từ thuế sử dụng đất nông
nghiệp và thuế tài nguyên (trừ dầu khí) được đẻe lại 100% cho ngân sách địa phương
(theo luật cũ là phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương). đồng
thời, tăng thêm các khoản thu cho NSĐP, đặc biệt là cấp huyện và đô thị về thuế tiêu
thụ đặc biệt (trước đây trung ương thu 100%), thu đối với hàng sản xuất trong nước thu
vào các mặt hàng bài lá, vàng mã, kinh doanh vũ trường…đã tạo điều kiện làm phong
phú nguồn thu của NSĐP.

Quy mô thu NSNN
1991 1992 1993 1994 1995

199

1997 1998 1999 200

6

Nsđ

38.8. 36

43.1

39.4

28.3

p
Nstư

29.

0
33

33.3

33.5

5
61.2

64

56.9

60.6

71.7

70.
5

33.
2

67

66.7

66.5

66.
8

Bên cạnh những tỉnh đạt yêu cầu thu còn có nhiều tỉnh, thành phố thụ động trong
khai thác các nguồn thu của mình, để tồn đọng thu trong nhiều năm. kết quả kiểm tra
năm 1996 qua 10 tỉnh, thành phố cho thấy cả 10 tỉnh, thành phố chi mới thực hiện được
97.3% kế hoach thu Chính phủ giao, mà khả năng thực tế có thể thu hoàn thành vượt
mức kế hoạch đề ra, nhiều nguồn thu chưa được khai thác hết. Năm 1995 (trước khi có
luật) có 1/3 số tỉnh, thành tự cân đối được ngân sách, còn lại không tự cân đối được,
nhưng đến năm 1997 đã có 50% số tỉnh tự cân đối được.
Trước thực trạng phân cấp, quản lý ngân sách đó, tình hình thu, chi NSNN đã đạt
được nhiều kết quả:

27