ĐÁNH GIÁ CÁC CHƯƠNG TRÌNH TÁI CƠ CẤU NỀN KINH TẾ VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2011-2013 VÀ CÁC KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH

ĐÁNH GIÁ CÁC CHƯƠNG TRÌNH TÁI CƠ CẤU NỀN KINH
TẾ VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2011-2013 VÀ CÁC KHUYẾN
NGHỊ CHÍNH SÁCH
ThS. Đinh Tuấn Minh

I. Dẫn nhập
Vấn đề tái cơ cấu toàn diện nền kinh tế Việt Nam được đặt ra từ
cuối 2011 khi nền kinh tế rơi trở lại vào bất ổn vĩ mô. Thực ra, vấn đề
tái cơ cấu nền kinh tế đã được đặt ra từ năm 2008 khi lạm phát tăng vọt
và tăng trưởng kinh tế giảm sút đột ngột so với năm 2007. Tuy nhiên,
trong năm 2009 và 2010, ý tưởng này đã không được đem ra bàn thảo
chi tiết. Thay vào đó là chương trình kích cầu nền kinh tế thông qua
gói hỗ trợ lãi suất 4%. Hệ quả là, tuy nền kinh tế đã chặn được đà giảm
sút tăng trưởng kinh tế vào cuối năm 2009 và có mức tăng trường năm
2010 cao hơn năm 2008 nhưng kèm theo đó là lạm phát vượt hai con
số. Ngân hàng nhà nước (NHNN) liên tục phải phá giá tiền đồng, đẩy
các mức lãi suất chính sách và lãi suất huy động tăng mạnh lên tới 14%,
khiến lãi vay tăng cao. Hoạt động kinh doanh của các khu vực kinh tế
bắt đầu rơi vào trì trệ trở lại. Không những thế nền kinh tế còn phải đối
mặt với tình trạng thâm hụt kép. Thâm hụt ngân sách ở mức trên 5%
GDP trong nhiều năm khiến cho nợ công của nền kinh tế ngày càng
tăng cao, còn thâm hụt cán cân thương mại ở mức 10-15% GDP trong
các năm 2007-2010 đã khiến cho dự trữ ngoại hối quốc gia bị sụt giảm
mạnh (xem Hình 1).

433


Hình 1. Tăng trưởng GDP và một số chỉ tiêu kinh tế vĩ mô (2002-2010)

Nguồn: GSO.

Từ đầu năm 2011, Chính phủ đã bắt đầu chuyển hướng điều hành
nền kinh tế theo hướng ổn định kinh tế vĩ mô. Nghị quyết số 11 của
Chính phủ ban hành vào tháng 2.2011 phản ánh nội dung này. Kết quả là
lạm phát đã được ghìm cương, bắt đầu xu hướng giảm từ tháng 8.2011,
và đến cuối năm 2011 tỷ giá bắt đầu ổn định hơn. Nhưng cái giá phải trả
của chương trình ổn định kinh tế vĩ mô mà Chính phủ theo đuổi là tăng
trưởng kinh tế năm 2011 giảm xuống còn 5,89%.
Đó là thời điểm mà yêu cầu tái cơ cấu tổng thể nền kinh tế được đặt
ra. Bởi nếu không tái cơ cấu lại nền kinh tế để tìm động lực tăng trưởng
mới thì nền kinh tế sẽ khó có thể tìm lại được giai đoạn đạt tốc độ tăng
trưởng cao và lạm phát vừa phải như những năm 2002-2007. Yêu cầu
này đã được Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành trung ương Đảng khóa
XI diễn ra vào tháng 10.2011 nhìn nhận. Nghị quyết tái cơ cấu nền kinh
tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng được ban hành. Cụ thể, trong
giai đoạn 2011-2015, nền kinh tế cần tập trung thực hiện tái cơ cấu ba
lĩnh vực: tái cấu trúc đầu tư với trọng tâm là đầu tư công; cơ cấu lại thị
trường tài chính với trọng tâm là tái cấu trúc hệ thống ngân hàng thương
mại và các tổ chức tài chính; và tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước mà
trọng tâm là các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước. Đầu năm
2013, Thủ tướng chính phủ đã phê duyệt “Đề án tổng thể tái cơ cấu
kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng giai đoạn 2013-2020”.
434


Ngoài ba nội dung tái cơ cấu được đưa ra trong Hội nghị lần thứ 3, bản
Đề án mới này thêm hai trọng tâm tái cơ cấu nữa là tái cơ cấu ngành
kinh tế kỹ thuật và dịch vụ, và tái cơ cấu kinh tế vùng.
Bản báo cáo này sẽ đánh giá lại việc triển khai chương trình tái cơ
cấu nền kinh tế Việt Nam trong ba năm 2011-2013 theo ba nội dung

trọng tâm trên. Công việc đánh giá này sẽ bao gồm các nội dung: điểm
lại những công việc mà Chính phủ đã làm được, tìm hiểu những nút thắt
cần tháo gỡ, và đưa ra những khuyến nghị thiết thực cho việc đẩy nhanh
quá trình tái cơ cấu gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng.
Cấu trúc của bài nghiên cứu như sau. Phần tiếp theo của báo cáo sẽ
đánh giá chương trình tái cơ cấu đầu tư, trọng tâm là đầu tư công. Phần
III đánh giá chương trình tái cơ cấu hệ thống tài chính tiền tệ, trọng tâm
là các ngân hàng và định chế tài chính. Phần IV đánh giá chương trình
tái cơ cấu khu vực DNNN, trọng tâm là các tập đoàn và tổng công ty
nhà nước. Phần V là phần đánh giá tổng hợp và đề xuất các khuyến nghị
chính sách để đẩy nhanh quá trình tái cơ cấu nền kinh tế sang mô hình
tăng trưởng chất lượng hơn.
II. Đánh giá chương trình tái cơ cấu đầu tư,
trọng tâm là đầu tư công
2.1. Thực trạng đầu tư tại Việt Nam trước 2011
2.1.1. Mô hình tăng trưởng theo chiều rộng, dựa vào vốn đầu tư
Từ năm 2000, Việt Nam theo đuổi mô hình tăng trưởng theo chiều
rộng, chủ yếu dựa vào vốn đầu tư, theo đó tổng đầu tư toàn xã hội liên
tục tăng và duy trì ở mức cao. Qua các năm, tốc độ tăng trưởng vốn đầu
tư của các khu vực đều thường cao hơn nhiều tốc độ tăng trưởng GDP
(xem Hình 2). Trong 10 năm, vốn của khu vực đầu tư nước ngoài tăng
5,1 lần, tiếp nối là khu vực kinh tế tư nhân (3,5 lần) và cuối cùng là khu
vực kinh tế nhà nước (tăng 2,5 lần). Hệ quả là tỷ lệ vốn/GDP đã tăng
từ 35,4% năm 2001 lên 41,9% năm 2010, bình quân cho cả giai đoạn
2001-2010 là xấp xỉ 41%, so với 30,7% trong giai đoạn 1991-2000,
435


thuộc loại cao nhất khu vực Đông Á và Đông Nam Á84 và cao hơn nhiều
so với các nước công nghiệp mới trong khoảng thời gian 1960-1980.

Hình 2. Tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư của các thành phần kinh tế, 2001-2010

Nguồn: GSO.

2.1.2. Chất lượng tăng trưởng thấp
Tuy nhiên, mô hình tăng trưởng này có chất lượng tăng trưởng
tương đối thấp. Trong giai đoạn 1961-1980, đầu tư/GDP trung bình của
Hàn Quốc là 23,3%, Đài Loan 26,2%, trong khi tốc độ tăng sản lượng
lần lượt là 7,9% và 9,7%. Trong khi đó, ở Việt Nam, trong giai đoạn
2001-2006, tỷ lệ đầu tư/GDP của Việt Nam là 37,2%, gần bằng Trung
Quốc (38,8%), nhưng tốc độ tăng trưởng của Việt Nam chỉ là 7,6% so
với 9,7% của Trung Quốc (Tô Trung Thành, 2013).
Hiệu quả tăng trưởng cũng có thể được xem xét thông qua thước
đo hiệu quả vốn đầu tư: hệ số suất đầu tư (Incremental Capital Output
Ratio - ICOR). Có khá nhiều các con số ước tính hệ số ICOR, và đều
cho thấy ICOR của Việt Nam là tương đối cao, hay nói cách khác, hiệu
quả đầu tư của Việt Nam là tương đối thấp85. Theo tính toán của Viện
Kinh tế quản lý trung ương, ICOR của Việt Nam trung bình khoảng 4,8
trong giai đoạn 2000-2008 và 5,4 trong giai đoạn 2006-2008; cao hơn
nhiều các nước công nghiệp mới trong giai đoạn chuyển đổi kinh tế
84Năm

2007, tỷ lệ vốn đầu tư/GDP của Việt Nam chỉ thấp hơn so với Trung Quốc (44,2%),
nhưng cao hơn nhiều so với Hàn Quốc (29,4%), Thái Lan (26,8%), Indonesia (24,9%), Malaysia (21,9%) và Philippines (15,3%). Qua các năm, tỷ trọng này đều có xu hướng giảm ở hầu hết
các nước, trong khi ở Việt Nam lại tăng mạnh và luôn duy trì ở mức cao.
85Một số thống kê còn đưa ra con số 4,7 trong giai đoạn 1996-2000, tăng lên 5,1 (giai đoạn
2001-2005) và 6,1 (giai đoạn 2006-2010). Trong khi đó, ICOR ở các nước trong giai đoạn phát
triển tương đương với Việt Nam hiện nay thấp hơn nhiều (Đài Loan 2,7 (1981-1990), Hàn Quốc
3,2 (1981-1990), Nhật Bản 3,2 (1961-1970), Trung Quốc 4,1 (1991-2003).

436


(1961-1980) như Đài Loan (2,7), Hàn Quốc (3,0), và một số nước trong
khu vực như Thái Lan (4,1 trong giai đoạn 1981-1995) và Trung Quốc
(4,0 trong giai đoạn 2001-2006) (xem Hình 3).
Hình 3. Hệ số ICOR của Việt Nam và một số quốc gia châu Á khác

Nguồn: Tô Trung Thành và Nguyễn Trí Dũng (2013).

2.1.3. Đầu tư từ khu vực kinh tế nhà nước lớn nhưng kém hiệu quả
Xét về cơ cấu thì khu vực kinh tế nhà nước vẫn chiếm tỷ lệ lớn
nhất trong tổng đầu tư xã hội, mặc dù tỷ trọng của khu vực này đã giảm
từ 59,8% năm 2001 xuống còn 38,1% năm 2010. Tuy nhiên, cần lưu ý
rằng việc giảm sút này không phải do nhà nước hạn chế bớt đầu tư công,
mà do các khu vực kinh tế khác có tốc độ tăng cao hơn đã như phản ánh
trong Hình 1.
Mặc dù đầu tư công trong thập niên qua đã làm thay đổi đáng kể
kết cấu hạ tầng kỹ thuật, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, song đánh giá
hiệu quả của đầu tư công cần xem xét mối tương quan giữa lượng vốn
đã bỏ ra và kết quả đạt được (hệ số ICOR). Hệ số ICOR trong thời kỳ
2000-2007 cho khu vực kinh tế nhà nước là 7,8 cao hơn mức trung bình
chung của nền kinh tế là 5,2, và cao hơn rất nhiều so với khu vực kinh
tế ngoài nhà nước là 3,2 (Bùi Trinh, 2009).
2.1.3. Nguyên nhân đầu tư kém hiệu quả
Hiệu quả đầu tư thấp của nền kinh tế Việt Nam là có thể qui về các
nguyên nhân sau :
- Đầu tư công thiếu quy hoạch, dàn trải và phân tán: Đầu tư công
chủ yếu được thực hiện theo Luật ngân sách nhà nước năm 2004 và
437

Quyết định 210/2006/QĐ-TTg về phân bổ ngân sách đầu tư phát triển.
Theo các văn bản này thì các địa phương được quyền chủ động thẩm
định và quyết định đầu tư cho các nhóm dự án A, B và C. Việc phân
bổ vốn đầu tư công cho các địa phương được tiến hành dựa theo các
tiêu chí về dân số, trình độ phát triển, diện tích tự nhiên, số đơn vị hành
chính. Những qui định này dẫn đến đầu tư công tại các địa phương có
tính phong trào, phá vỡ các qui hoạch tổng thể.
- Phân cấp quyết định đầu tư công chưa đi kèm với giám sát, kiểm
soát chất lượng và hiệu quả đầu tư: Các qui định hiện nay cho phép
các địa phương quyết định về việc xây dựng dự án nhưng nguồn vốn
thì lại được bố trí từ trung ương. Một nguyên nhân khác dẫn đến những
bất cập trong phân cấp đầu tư là hệ thống ngân sách lồng ghép của Việt
Nam. Hiện tại, đa phần các nguồn thu từ địa phương đều được nộp lên
trung ương, rồi sau đó trung ương lại phân bổ lại ngân sách cho địa
phương.
- Đầu tư công chưa thể hiện vai trò là “bà đỡ” cho nền kinh tế:
Trong những năm vừa qua, đầu tư nhà nước của Việt Nam chủ yếu
hướng vào phát triển cơ sở hạ tầng. Khoảng 40%-45% tổng số vốn đầu
tư nhà nước trong giai đoạn 2005-2010 được dùng để phát triển kết cấu
hạ tầng như điện, nước, vận tải và thông tin. Trong khi đó đầu tư vào
lĩnh vực khoa học, giáo dục, và đào tạo cũng như lĩnh vực ý tế và trợ
giúp xã hội giảm tương ứng từ 6,75% và 3,37% năm 2005 xuống còn
5,55% và 2,7% năm 2010. Điều này cho thấy đầu tư nhà nước vẫn chưa
thực sự chú trọng thời phát triển nguồn vốn nhân lực trong giai đoạn
trước đây.
- Chưa huy động được nguồn vốn tư nhân tham gia đầu tư xây
dựng cơ sở hạ tầng: Trong những năm trước đây, Chính phủ đã khuyến
khích tư nhân đầu tư vào cơ sở hạ tầng theo các hình thức BOT và BT.

Tuy nhiên, hầu hết các dự án xây dựng theo hình thức này đều dựa trên
nguồn vốn vay được chính phủ bảo lãnh. Điều này khiến cho lượng vốn
thu hút từ đầu tư tư nhân thực chất không nhiều. Ngoài ra, tư nhân có
438


thể lạm dụng bảo lãnh của chính phủ để hưởng lợi, trong khi gánh nặng
rủi ro lại đặt lên vai nhà nước (Nguyễn Xuân Thành, 2013).
- Thiếu ngành công nghiệp phụ trợ gắn với đầu tư nước ngoài để
tăng độ lan tỏa: Đầu tư nước ngoài đóng một vai trò quan trọng đối với
sự phát triển kinh tế của Việt Nam trong thời gian qua. Tuy nhiên, FDI
vào Việt Nam nhiều đa phần là do các ưu đãi về thuế, đất đai, và chi
phí năng lượng rẻ. Việt Nam chưa hình thành được ngành công nghiệp
phụ trợ để thu hút hoặc giữ chân được các nhà đầu tư trong các lĩnh vực
công nghệ cao. Điều này khiến cho độ lan tỏa của FDI đối với đầu tư
trong nước thấp.
2.2 Các kết quả đạt được của chương trình tái cơ cấu đầu tư
2.2.1. Nội dung cơ bản của chương trình tái cơ cấu đầu tư
Khác với hai nội dung tái cơ cấu hệ thống tín dụng - ngân hàng
và tái cơ cấu khu vực DNNN vốn có đề án tái cấu trúc riêng, nội dung
cơ bản của chương trình tái cơ cấu đầu tư chỉ được đề cập trong Quyết
định 339/QĐ-Ttg ban hành vào tháng 2/2013 về tái cấu trúc tổng thể
nền kinh tế. Tư tưởng chủ đạo của chương trình tái cơ cấu đầu tư, trọng
tâm là đầu tư công, là giảm đầu tư nhà nước, tăng đầu tư tư nhân, nâng
cao hiệu quả đầu tư nói chung và đầu tư nhà nước nói riêng, và đặt đầu
tư xã hội trong mối quan hệ cân đối với các biến số cơ bản khác của nền
kinh tế. Các nội dung cụ thể của chương trình tái cấu trúc đầu tư trong
giai đoạn 2013-2020 theo đề án này là:
- Huy động khoảng 30% - 35% GDP cho đầu tư phát triển, duy trì
ở mức hợp lý các cân đối lớn của nền kinh tế;

- Đầu tư nhà nước chiểm khoảng 35% - 40% tổng đầu tư xã hội;
- Tăng dần tiết kiệm từ ngân sách nhà nước, dành khoảng 20% 25% tổng chi ngân sách cho đầu tư phát triển;
- Đổi mới cơ bản cơ chế phân bố và quản lý sử dụng vốn, khắc
phục tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán và lãng phí, nâng cao hiệu quả
đầu tư nhà nước;
439


- Mở rộng tối đa phạm vi và cơ hội cho đầu tư tư nhân, nhất là tư
nhân trong nước.
2.2.2. Kết quả đạt được và chưa đạt được trong giai đoạn 2011-2013
Mặc dù tới tận tháng 2/2013 nội dung tái cơ cấu đầu tư, trọng tâm
là đầu tư công, mới được Thủ tướng chính phủ thông qua nhưng tinh
thần này đã được thực hiện ngay từ năm 2011 trong nội dung ổn định
kinh tế vĩ mô về cắt giảm đầu tư công. Đây có lẽ là nội dung thành công
nhất của chương trình tái cơ cấu đầu tư trong những năm vừa qua.
Trong hai năm 2011-2012, Chính phủ đã chủ động đình hoãn, cắt
giảm số lượng lớn các dự án đầu tư, tập trung vốn vào các dự án trọng
điểm, và tăng cường giám sát chất lượng đầu tư công. Kết quả là đầu
tư công đã giảm từ mức 17,2% GDP giai đoạn 2005-2010 xuống còn
13,5% GDP năm 2011 và 12,7% GDP năm 2012. Cắt giảm đầu tư công
đã kéo theo sự sụt giảm đầu tư từ khu vực FDI và khu vực tư nhân, cụ
thể lần lượt từ 10,8% và 15,1% năm 2010 xuống còn 8,9% và 14% năm
2011, và 7,8% và 13% năm 2012.
Sự sụt giảm vốn đầu tư trên cả ba khu vực khiến tỷ trọng đầu tư/
GDP đã giảm đáng kể, từ mức bình quân 39% trong giai đoạn 20062010 xuống còn hơn 36,4% năm 2011 và 33,5% năm 2012, và ước đạt
30,4% năm 2013, nằm trong vùng mục tiêu mà Đề án tái cơ cấu tổng
thể nền kinh tế đặt ra. Tuy nhiên, xét về tỷ trọng trong tổng đầu tư xã
hội, đầu tư từ khu vực nhà nước, sau khi đã giảm từ mức 39% thời kỳ
2006-2010, xuống còn 37,4% trong 2 năm 2011-2012, thì đã tăng trở

lại lên mức 40,4% trong năm 2013, vượt ra ngoài vùng mục tiêu của Đề
án. Ngoài ra, tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong tổng chi cân đối ngân
sách nhà nước tiếp tục sụt giảm, xuống mức 19,9% năm 2013, thấp hơn
mức sàn giới hạn mà Đề án đề ra.
Hai nội dung thay đổi cơ chế phân bổ và sử dụng vốn đầu tư công
và mở rộng cơ hội cho đầu tư tư nhân thì hầu như chưa đạt được những
kết quả đáng kể. Thành tựu đáng ghi nhận nhất có lẽ là chủ trương cân
đối vốn đầu tư từ các nguồn vốn NSNN và vốn trái phiếu chính phủ
440


cho các chương trình mục tiêu quốc gia được thực hiện theo kế hoạch
trung hạn. Việc phân bổ và giao vốn trái phiếu Chính phủ trung hạn giai
đoạn 2012 - 2015 đã tạo điều kiện cho các bộ, ngành, địa phương chủ
động trong việc sắp xếp, bố trí nguồn lực theo thứ tự ưu tiên, theo đó tập
trung bố trí vốn cho các dự án có khả năng hoàn thành trong các năm
2012 - 2013, giảm dần tỷ lệ nợ đọng trong xây dựng cơ bản.
Tuy nhiên, với việc Luật đầu tư công vừa mới được thông qua và
có hiệu lực từ 1/1/2015, còn Luật qui hoạch và vẫn chưa được hoàn
thiện và thông qua khiến cho việc cắt giảm đầu tư công và tránh đầu
tư dàn trải trong ba năm 2011-2013 vẫn chỉ mang tính tình huống. Sức
ép nới lỏng đầu tư công trong năm 2013 từ phía các địa phương ngày
một lớn có thể khiến cho Chính phủ phải tiếp tục nới lỏng đầu tư công
trong các năm tiếp theo (Nguyễn Đình Cung, 2013). Về khuyến khích
đầu tư tư nhân tham gia đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, ngoài nội dung
cho phép tư nhân tiếp cận nguồn vốn ODA, Chính phủ vẫn chưa xây
dựng được khuôn khổ pháp lý để thực hiện cơ chế hợp tác nhà nước và
tư nhân đầu tư (PPP). Chính vì thế, tỷ trọng đầu tư từ khu vực ngoài nhà
nước vào các lĩnh vực cơ sở hạ tầng như điện và khí đốt, cấp nước và
xử lý nước thải, giao thông vận tải và kho bãi, và truyền thông vẫn chưa

được cải thiện (Nguyễn Xuân Thành, 2013).

441


442
Mục tiêu

Kết quả
2011: 36,4%
Tỷ trọng đầu phát triển trên GDP
30-35%
2012: 33,5%
2013: 30,4%
2011: 37,1%
Cơ cấu đầu tư nhà nước trên tổng đầu
35-40%
2012: 37,9%
tư xã hội
2013: 40,4%
2011: 29,5%
Tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong
20-25%
2012: 22,9%
tổng chi ngân sách
2013: 19,9%
- Xây dựng xong Luật đầu tư công
Cơ chế phân bổ và quản lý sử dụng
Khắc phục đầu tư dàn trải, phân tán,
- Chưa xây dựng xong được Luật qui hoạch

vốn đầu tư công
nâng cao hiệu quả đầu tư
và Luật quản lý và sử dụng vốn nhà nước
Xây dựng các cơ chế khuyến khích tư - Xây dựng xong Luật đầu tư công
Mở rộng cơ hội cho tư nhân đầu tư
nhân đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng

Nội dung

Bảng 1. Tổng kết kết quả đầu tư công giai đoạn 2011-2013

Nguồn: Tổng hợp bởi tác giả.

Chưa đạt (Luật Đầu tư công chưa có
hiệu lực ở thời điểm đánh giá)

Chưa đạt

Chưa đạt

Chưa đạt

Đạt

Đánh giá


2.3 Các nút thắt cản trở chương trình tái cơ cấu đầu tư
Kết quả của chương trình tái cơ cấu đầu tư đạt được khá khiêm
tốn trước hết là do việc triển khai xây dựng đề án tổng thể của chương

trình này diễn ra chậm chạp. Mặc dù chủ trương đã được thông qua từ
tháng 10/2011 nhưng mãi đến tháng 2/2013 thì những nội dung chính
của chương trình mới được đưa ra trong Đề án tái cấu trúc tổng thể nền
kinh tế.
Cản trở thứ hai là tư tưởng ỷ lại của các chính quyền địa phương
vào vốn đầu tư từ ngân sách trung ương. Trước thực trạng tổng cầu tiếp
tục suy yếu, nhiều ý kiến yêu cầu mở rộng đầu tư nhà nước đã được đưa
ra. Theo Nguyễn Đình Cung (2013), thì “Thực tế điều hành kinh tế vĩ
mô của Chính phủ cỏ vẻ như đang có phần thiên về ý kiến loại này”.
Các đòi hỏi ra tăng đầu tư từ ngân sách nhà nước để hoàn thành các
dự án dở dang, bị cắt giảm ngân sách đầu tư trong hai năm 2011-2012,
được đưa ra ngày một nhiều. Hệ quả là Chính phủ phải đề xuất tăng bội
chi ngân sách cho năm 2014 lên 5,3%. Trên thực tế, phân bố vốn đầu tư
từ ngân sách và vốn trái phiếu chính phủ theo khung khổ kế hoạch đầu
tư trung hạn về cơ bản đã bị thay đổi để thực hiện các dự án dở dang
loại này.
Cản trở thứ ba là cơ chế đầu tư phân tán theo địa giới hành chính
của các tỉnh, thành phố vẫn chưa được giải quyết. Thiếu vắng Luật Qui
hoạch và Luật Đầu tư công là một lỗ hổng lớn về mặt thể chế để các địa
phương tiếp tục đầu tư theo phong trào. Đầu tư công sẽ tiếp tục bị phân
bổ bình quân, dàn đều cho các tỉnh thay vì theo chất lượng dự án.
Cuối cùng, tính công khai và trách nhiệm giải trình cho việc sử
dụng các nguồn lực công vẫn chưa được chú trọng. Vai trò giám sát của
Quốc hội và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh còn mờ nhạt. Chưa có những
qui định về minh bạch thông tin dự án để khuyến khích sự tham gia
giám sát của các tổ chức dân sự cũng như truyền thông đối với các dự
án đầu tư công.
443

3. Đánh giá chương trình tái cơ cấu hệ thống tín dụng - ngân hàng
3.1. Thực trạng hệ thống tín dụng - ngân hàng Việt Nam trước 2011
Trong những năm 1990, hệ thống tín dụng - ngân hàng của Việt
Nam bị chi phối bởi khu vực nhà nước với 80% tổng tài sản thuộc về
bốn ngân hàng quốc doanh lớn (năm 1998). Bước sang thập niên 2000,
thị trường tài chính tiền tệ đã có bước tăng trưởng nhanh chóng cùng
với sự ra đời của thị trường chứng khoán và hàng loạt các NHTMCP
được thành lập. Mặc dù tăng nhanh về số lượng và tổng tài sản, hệ
thống ngân hàng vẫn chưa thực sự phát triển, một bộ phận NHTM cổ
phần là những ngân hàng quy mô nhỏ, quản trị rủi ro kém và rất dễ bị
tổn thương trước những cú sốc. Bên cạnh đó, hệ thống tài chính vẫn lấy
NHTM làm trung tâm, theo đó, tín dụng ngân hàng đóng vai trò chủ
chốt cung cấp vốn cho sự vận hành của nền kinh tế. Đến cuối 2010, qui
mô của thị trường tín dụng lên tới 125% GDP, lớn gấp 4 lần giá trị vốn
hóa của thị trường cổ phiếu và khoảng 10 lần giá trị của thị trường trái
phiếu (Đinh Tuấn Minh, 2013).
Những đặc điểm trên khiến hệ thống tín dụng - ngân hàng đối diện
với nhiều rủi ro lớn, trong đó phải kể đến là rủi ro thanh khoản, rủi ro
nợ xấu, và nguy cơ khủng hoảng hệ thống. Đa phần những rủi ro này đã
được bộc lộ trong các năm 2010-2011 khi những bất ổn kinh tế vĩ mô
như lạm phát cao và đồng nội tệ mất giá xảy ra.
3.1.1. Thanh khoản căng thẳng
Hệ thống ngân hàng đã xảy ra tình trạng thanh khoản căng thẳng
trong một thời gian dài từ cuối 2010 đến hết 2011, một số ngân hàng
nhỏ đã rơi vào tình trạng mất thanh khoản. Khi NHNN điều chỉnh tăng
các mức lãi suất chính sách để chống chọi lại với lạm phát và ổn định tỷ
giá, một cuộc đua lãi suất huy động đã diễn ra. Từ đầu năm 2011 có thời
điểm lãi suất huy động liên tục vượt mức trần 14%, lên đến 17-18%. Lãi
suất liên ngân hàng hẫu như đã duy trì ở mức trên 20% trong suốt nửa
đầu của năm 2011 (xem Hình 4). Không những thế, từ tháng 9 đến cuối

năm 2011, thanh khoản của thị trường liên ngân hàng gần như bị ngưng
444


trệ. Các giao dịch trên thị trường phát sinh chủ yếu giữa các ngân hàng
có thanh khoản đảm bảo. Để vay được tiền trên thị trường liên ngân
hàng, các TCTD buộc phải có tài sản thế chấp. Đây là lần đầu tiên trong
lịch sử hệ thống tín dụng Việt Nam xảy ra hiện tượng này. (Xem thêm
Đinh Tuấn Minh, 2012).
Hình 4. Lãi suất VND liên ngân hàng năm 2011

Nguồn: Tác giả tổng hợp.

3.1.2. Nợ xấu tăng cao
Chính sách kiểm soát lạm phát ổn định kinh tế vĩ mô của chính phủ
từ đầu 2011 dẫn đến mặt bằng lãi suất của nền kinh tế tăng vọt. Thêm
nữa, NHNN đưa ra chủ trương kiểm soát và hạn chế tín dụng vào các
lĩnh vực “phi sản xuất” như bất động sản và chứng khoán. Hệ quả là thị
trường chứng khoán lao dốc, thị trường BĐS đóng băng. Nhiều doanh
nghiệp trong các lĩnh vực bất động sản và chứng khoán bắt đầu rơi vào
thua lỗ, phá sản. Tiếp đến là tình trạng đóng cửa của các doanh nghiệp
vừa và nhỏ. Hệ quả là tỷ lệ nợ xấu tại các ngân hàng bắt đầu tăng cao.
Tỷ lệ nợ xấu theo báo cáo của các TCTD đã tăng từ mức 3,07% cuối
2011 lên mức 4,08% cuối 2012, và lên đến 4,62% vào tháng 9/2013.
Nếu dựa theo kết quả giám sát từ xa của NHNN thì nợ xấu ước khoảng
8,8% tính đến cuối 2012.
3.1.3. Nguy cơ khủng hoảng hệ thống
Giữa thị trường tài chính tiền tệ với các thị trường tài sản như thị
trường bất động sản và thị trường chứng khoán luôn có quan hệ rủi ro
chéo mới nhau. Khi các thị trường tài sản suy giảm sẽ dẫn đến hiệu ứng

445


giảm giá trị tài sản thế chấp tại các tổ chức tín dụng và vì thế sẽ đe dọa
hệ thống ngân hàng; và ngược lại, khi hệ thống tín dụng rơi vào tình
trạng mất thanh khoản sẽ dẫn đến tình trạng đóng băng tín dụng tại các
thị trường tài sản, khiến cho các thị trường này suy giảm. Đây là một
vòng xoáy có thể kéo toàn bộ nền kinh tế đi xuống.
Điều này tưởng như đã thực sự diễn ra tại Việt Nam trong năm
2011. Khi một số ngân hàng nhỏ rơi vào tình trạng mất thanh khoản,
các NHTM khác có quan hệ sở hữu chéo với các ngân hàng nhỏ cũng
bắt đầu bị ảnh hưởng, khiến cho nguồn tín dụng cấp cho nền kinh tế
bị thiếu hụt nghiêm trọng. NHNN đã phải liệt bất động sản vào danh
sách “lĩnh vực phi sản xuất” để không được ưu tiên cho vay từ hệ thống
ngân hàng. Cộng hưởng với việc mặt bằng lãi suất liên tục tăng khiến
cho các dự án bất động sản không còn vốn để tiếp tục thực hiện và đã
phải dừng lại cho dù đang chuẩn bị khởi công/thi công hay hoàn thiện.
Hậu quả thị trường BĐS đóng băng kéo theo việc tồn kho của rất nhiều
ngành nghề sản xuất hỗ trợ cho bất động sản như sắt thép, vật liệu xây
dựng, xi măng, v.v… Sự suy thoái của bất động sản khiến hệ thống ngân
hàng đối diện với khối nợ xấu, tuy chưa khiến một ngân hàng nào đó
phá sản, nhưng đã đến mức độ báo động đe dọa sự tồn tại của nhiều tổ
chức tín dụng.
3.1.4. Những nguyên nhân bất ổn hệ thống tín dụng
Chính sách cung tiền mở rộng kích thích tín dụng: nguyên nhân
của những bất ổn trong năm 2011 xuất phát từ việc “phanh gấp” cung
tiền để kiềm chế lạm phát trong bối cảnh cung tiền và tốc độ tăng trưởng
tín dụng đang được duy trì ở mức rất cao trước đó. Trong các năm 20062010, tăng trưởng tín dụng trung bình hàng năm là 35,5%, trong khi
tăng trưởng tín dụng của toàn hệ thống năm 2011 chỉ là 10,9%.
Mất cân đối về cơ cấu nguồn vốn: hệ thống tín dụng Việt Nam

trước khi tái cơ cấu phải đối mặt với các mất cân đối như cân đối về kỳ
hạn, mất cân đối về lĩnh vực đầu tư và mất cân đối về nguồn huy động.
446


Do chính sách tiền tệ và tài khóa mở rộng, các doanh nghiệp đã mở rộng
đầu tư vào lĩnh vực bất động sản và khu công nghiệp, vốn đòi hỏi các
nguồn vốn dài hạn, trong khi huy động của hệ thống tín dụng đa phần là
huy động ngắn hạn.86 Ngoài ra, hệ thống ngân hàng xảy ra tình trạng các
ngân hàng nhỏ khó tiếp cận các nguồn vốn rẻ giống như các ngân hàng
lớn (tái chiết khấu thông qua cầm cố trái phiếu chính phủ tại NHNN,
được kho bạc Nhà nước và các tổng công ty nhà nước mở tài khoản tiền
gửi không kỳ hạn với khối lượng lớn, làm dịch vụ giải ngân vốn ODA
cho Chính phủ). Hệ quả là các ngân hàng nhỏ phải phụ thuộc vào thị
trường liên ngân hàng. Đây chính là mầm mống gây ra tình trạng mất
thanh khoản ở các ngân hàng nhỏ khi bất ổn vĩ mô xảy ra.
Cấu trúc sở hữu chồng chéo: cấu trúc sở hữu chồng chéo của hệ
thống tín dụng Việt Nam là di sản của một loạt các chính sách được đưa
ra trước đó như sự tham gia của các ngân hàng nhà nước tại các ngân
hàng cổ phần, sự hình thành các ngân hàng liên doanh, việc chuyển đổi
các ngân hàng nông thôn thành ngân hàng thành thị, việc cho phép các
tập đoàn kinh tế nhà nước đầu tư đa ngành, việc cho phép các tập đoàn
tư nhân và các NHTM thành lập công ty chứng khoán, quĩ đầu tư v.v...
(xem Đinh Tuấn Minh, 2012). Sở hữu chồng chéo giữa các tổ chức tín
dụng với nhau hoặc giữa các tổ chức tín dụng với các doanh nghiệp
thuộc khu vực sản xuất đã tạo ra rủi ro hệ thống đối với toàn bộ nền kinh
tế. Khi một tổ chức tín dụng sự sụp đổ có thể khiến cho toàn bộ hệ thống
ngân hàng tê liệt, kéo theo sự đóng băng của các thị trường tài sản như
bất động sản và chứng khoán.
Yêu cầu các NHTM tăng vốn điều lệ tối thiểu quá nhanh: việc

yêu cầu các NHTM phải tăng vốn điều lệ lên mức tối thiểu là 3.000 tỷ
vào cuối 2011 khiến cho các ngân hàng nhỏ, đặc biệt là các ngân hàng
86Theo ông Nguyễn Văn Bình, phó Thống đốc NHNN, dư nợ cho vay trung và dài hạn chiếm tỉ
trọng khá lớn khoảng 77% tổng dư nợ cho vay, trong khi vốn huy động của các ngân hàng lại
chủ yếu là ngắn hạn. Dư nợ cho vay xây dựng, mua nhà, sửa chữa nhà để bán cũng chiếm đến
45% (Theo báo Pháp luật TPHCM, 29.06.2011).

447


chuyển đổi từ mô hình nông thôn lên thành thị, buộc phải phát triển với
tốc độ nhanh để tương ứng với lượng vốn chủ sở hữu tăng thêm.87
Tín dụng cho khu vực DNNN lớn: tín dụng cho khu vực DNNN
(chiếm khoảng 30% tổng dư nợ) cũng là nguyên nhân dẫn đến rủi ro nợ
xấu tăng cao. Các DNNN đã vay mượn quá mức, từ đó tích tụ rủi ro cho
hệ thống ngân hàng. Tỷ lệ nợ trên vốn chủ sở hữu của khu vực DNNN
đã lên đến 2,52 lần vào năm 2009, cao hơn nhiều so với mức 1,78 lần
của khu vực tư nhân và 1,39 lần của khu vực vốn FDI. Các DNNN trung
ương thậm chí có tỷ lệ này cao hơn, lên tới 3,53 lần. Với việc Vinashin
phá sản, Vinalines và một loạt các tập đoàn doanh nghiệp nhà nước lớn
như EVN, Sông Đà, v.v. rơi vào kinh doanh thua lỗ, hệ thống NHTM đã
phải đối diện với nợ xấu tăng cao.
3.2. Các kết quả đạt được của chương trình tái cơ cấu hệ thống
tín dụng - ngân hàng
3.2.1. Nội dung cơ bản của chương trình tái cơ cấu hệ thống tín
dụng - ngân hàng
Chương trình tái cơ cấu hệ thống tín dụng - ngân hàng được thực
hiện qua Đề án “cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng giai đoạn 20112015” (theo Quyết định 254/QĐ-TTg ngày 1/3/2012) và sau đó được
nhắc lại qua Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế. Những nội dung cơ bản
của bản Đề án là:

- Trong giai đoạn 2013-2015 cần tập trung lành mạnh hóa tình
trạng tài chính của các TCTD: xử lý nợ xấu hệ thống và từng tổ chức
tín dụng, phát triển ổn định để đảm bảo khả năng thanh toán, xử lý tình
trạng sở hữu chéo, và minh bạch hóa hoạt động tín dụng.
- Hướng đến năm 2020 Việt Nam có hệ thống các tổ chức tín dụng
hiện đại (an toàn, đa dạng về cấu trúc sở hữu, qui mô và loại hình), có
87Số

liệu của 10 ngân hàng chuyển đổi từ nông thôn ra thành thị cho thấy tổng tài sản của nhóm
này đã tăng tới 343,6% trong vòng 3 năm. Lưu ý rằng, tốc độ tăng trưởng tín dụng của nhóm
này chỉ tăng 285,6%. Các khoản mục “chứng khoán kinh doanh” hoặc “chứng khoán đầu tư”
trong báo cáo tài chính của các ngân hàng này tăng rất nhanh phản ánh tình trạng các ngân hàng
này đã phải lún sâu vào đầu tư mạo hiểm như thế nào.

448


khả năng cạnh tranh cao dựa trên nền tảng công nghệ và kỹ năng quản
trị tiên tiến theo chuẩn mực quốc tế.
- Nâng cao vai trò chi phối của các TCTD Việt Nam, đặc biệt là các
NHTM nhà nước.
- Rà soát và phân loại các NHTMCP, công ty tài chính, công ty cho
thuê tài chính, và các TCTD khác để có biện pháp xử lý thích hợp.
- Chấn chỉnh hoạt động của các TCTD vi mô và tạo điều kiện thuận
lợi để các TCTD nước ngoài hoạt động và cạnh tranh bình đẳng ở Việt
Nam.
Từ khi có chủ trương tái cơ cấu cuối 2011, NHNN đã tiến hành
phân loại hệ thống NHTM thành ba nhóm: (i) nhóm có tình hình tài
chính lành mạnh, có năng lực qui mô đủ lớn để phát triển thành các
ngân hàng trụ cột trong hệ thống, (ii) nhóm có tình hình tài chính lành

mạnh nhưng qui mô nhỏ, và (iii) nhóm có tình hình tài chính khó khăn,
buộc phải thực hiện tái cơ cấu. Tiếp đến, NHNN đề ra ba nội dung hoạt
động của năm 2012 là: (i) củng cố thanh khoản hệ thống ngân hàng, (ii)
lành mạnh hóa hoạt động tài chính của các NHTM mà trọng tâm là xử
lý nợ xấu và minh bạch hóa tài chính, và (iii) tái cơ cấu tổ chức, hoạt
động và quản trị hệ thống ngân hàng. Và, cuối cùng, năm 2013 được
xem là năm tiến hành giai đoạn hai của nhiệm vụ lành mạnh hóa tài
chính hệ thống ngân hàng thông qua các giải pháp như (i) xây dựng các
qui định về an toàn vốn, (ii) xử lý mạnh mẽ nợ xấu hệ thống qua việc
thành lập VAMC, và (iii) tăng cường quản trị rủi ro, hướng đến chuẩn
mực Basel II.
3.2.2. Kết quả đạt được và chưa đạt được trong giai đoạn 2011-2013
Kết quả lớn nhất của chương trình cơ cấu lại hệ thống tín dụng ngân hàng là NHNN đã đảm bảo được thanh khoản, đẩy lùi ngui cơ đổ
vỡ hệ thống. Trong năm 2012 hầu như không xảy ra hiện tượng căng
thẳng thanh khoản kể cả tại các ngân hàng nhỏ có nguy cơ mất thanh
khoản trong năm 2011. Điều này được phản ánh qua các diến biến sau:
(i) số dư tiền gửi của TCTD tại NHNN luôn cao hơn so với yêu cầu dự
449


trữ bắt buộc; (ii) hoạt động tại thị trường liên ngân hàng đã bình thường
trở lại với lãi suất liên ngân hàng giảm mạnh từ mức trên 20% xuống
còn 10-12%/năm; (iii) không còn hiện tượng đua lãi suất huy động công
khai; và (iii) các TCTD đã mua một lượng lớn trái phiếu chính phủ để
đầu tư và dự phòng thanh khoản (Tô Ánh Dương, 2013).
Kết quả đạt được thứ hai là trong quá trình tái cơ cấu lại các ngân
hàng yếu kém thì an toàn của hệ thống vẫn được kiểm soát, tiền gửi của
nhân dân được chi trả bình thường. Chín ngân hàng nhỏ đã được đưa vào
chương trình phải thực hiện tái cơ cấu bắt buộc thông qua các biện pháp
khác nhau như hợp nhất (SCB, Ficombank, TinnghiaBank), sáp nhập

(Habubank vào SHB), và tự tái cơ cấu (TienphongBank, TrustBank,
Navibank, Westernbank, và GP Bank) trong hai năm 2012 và 2013.
Tuy nhiên, trong năm 2013, tiến trình tái cơ cấu hệ thống tín dụngngân hàng có dấu hiệu chững lại. Thứ nhất, tốc độ xử lý nợ xấu còn
chậm và tỷ lệ nợ xấu cao trong nền kinh tế vẫn chưa thực sự được đẩy
lùi. Tỷ lệ nợ xấu liên tục tăng cao trong năm 2012 và 2013. Theo số liệu
báo cáo của các TCTD thì tỷ lệ nợ xấu đã tăng từ mức 3,07% cuối 2011
lên mức 4,08% cuối 2012, và lên đến 4,62% vào tháng 9 năm 2013. Nếu
dựa theo kết quả giám sát từ xa của NHNN thì nợ xấu ước khoảng 8,8%
tính đến cuối 2012. Đặc biệt nợ xấu nhóm 5 đã tăng mạnh tại hầu hết
các tổ chức tín dụng, kể các các NHTM mạnh trong năm 2013.
Việc phê duyệt và triển khai Đề án “Thành lập Công ty Quản lý tài
sản của các tổ chức tín dụng Việt Nam (VAMC)” để xử lý nợ xấu vào
giữa năm 2013 được kỳ vọng sẽ giúp nền kinh tế xử lý nhanh hơn nợ
xấu của nền kinh tế. Tính đến hết ngày 28.8.2014, VAMC đã mua được
59 nghìn tỷ đồng nợ xấu từ 35 TCTD. Do khối lượng nợ xấu được mua
trong 3 tháng cuối 2013 tương đối lớn (39 nghìn tỷ đồng) nên đã giúp
nợ xấu toàn hệ thống giảm xuống mức 3,8% vào cuối 2013. Tuy nhiên,
các hoạt động mua nợ xấu của VAMC trong năm 2014 diễn ra rất chậm,
khiến cho nợ xấu của hệ thống lại có xu hướng quay trở lại.

450


Hoạt động chính của VAMC trongn thời gian vừa qua thực chất
vẫn chỉ là chuyển tạm thời nợ xấu từ sổ sách của các NHTM sang
VAMC thay vì được bán đứt. Trong tổng số nợ xấu mua vào, VAMC
mới thu hồi được 1.253 tỷ đồng. Có thể nói, chừng nào VAMC còn chưa
tìm được khách hàng để bán các khoản nợ xấu này thì chừng đó chúng
vẫn chưa được xử lý. Hay nói cách khác, nợ xấu của hệ thống tín dụng
mới chỉ giảm trên giấy tờ mà chưa giảm thực chất. Bởi các khoản nợ

xấu này, nếu không được VAMC xử lý, sau 5 năm sẽ quay trở lại các
ngân hàng thương mại, nên có lẽ đây là lý do các ngân hàng thương mại
không còn mặn mà trong việc bán lại nợ xấu cho VAMC. Thay vào đó,
các NHTM có xu hướng chủ động xử lý, dù tốc độ xử lý có chậm đi
chăng nữa.
Bảng 2. Tình hình hoạt động của VAMC từ 01/10/2013 - 28/8/2014
Từ ngày 1-10 đến
31-12-2013
35

Từ ngày 1-1 đến
28-8-2014
35

Số lượng khách hàng

1.013

1.044

2.057

Số lượng khoản nợ

1.637

1.899

3.536

Tổng dư nợ gốc

39.307 tỷ đồng

19.630 tỷ đồng

58.937 tỷ đồng

Tổng giá mua

32.739 tỷ đồng

16.237 tỷ đồng

48.976 tỷ đồng

Trái phiếu đặc biệt đã phát hành

30.947 tỷ đồng

12.019 tỷ đồng

42.966 tỷ đồng

Tiêu chí
Số tổ chức tín dụng bán nợ

Tổng
35

Nguồn: Lê Thanh, Báo Tuổi trẻ 05.09.2014 ( />xu-ly-no-xau-theo-co-che-thi-truong/641815.html)

Thứ hai, NHNN đã quyết định lùi việc áp dụng Thông tư 02/2013/
TT-NHNN về phân loại nợ và trích lập dự phòng rủi ro từ tháng 6/2013
sang tháng 6/2014. Động thái này tuy giúp các NHTM giảm được trích
lập dự phòng nhưng đã khiến cho nội dung tái cơ cấu theo hướng nâng
cao chuẩn mực an toàn hệ thống của NHNN bị chậm lại.
Thứ ba, việc giải quyết vấn đề sở hữu chéo trong hệ thống ngân
hàng vẫn chưa được làm rốt ráo. Đến cuối 2013, vẫn còn có hiện tượng
nhiều ngân hàng có các cổ đông nắm giữ tỷ lệ sở hữu trên 5% và của các
thành viên gia đình trên 20%. Ngoài ra, tình trạng các ngân hàng sở hữu
451


lẫn nhau hoặc ngân hàng sở hữu lòng vòng bởi các doanh nghiệp kinh
doanh vẫn chưa được giải quyết. NHNN vẫn chưa đưa ra được những
hướng dẫn cụ thể để giám sát hiện tượng này.
Và cuối cùng, vấn đề minh bạch thông tin vẫn chưa thực sự có tiến
triển. Số liệu về nợ xấu vẫn mù mờ. Thông tin chính thức về kết quả tái
cơ cấu các NHTM yếu kém nhìn chung còn ít như: cổ đông và cơ cấu
sở hữu, vốn và cơ cấu vốn, kết quả kinh doanh từ thời điểm tái cơ cấu,
số nợ xấu, cơ cấu nợ xấu và các con nợ chủ yếu, những thay đổi trong
quản trị nội bộ, giải pháp tái cơ cấu tiếp theo và thời hạn hoàn thành tái
cơ cấu đối với từng ngân hàng cụ thể…
3.3 Các nút thắt cản trở chương trình tái cơ cấu hệ thống tín
dụng - ngân hàng
Cản trở lớn nhất là vấn đề minh bạch thông tin, đặc biệt là các
thông tin về nợ xấu. Hiện tại, các số liệu về hoạt động của hệ thống
ngân hàng chưa được cung cấp thường xuyên, vẫn còn có sự khác biệt
giữa các con số do các TCTD cung cấp và do hoạt động thanh tra, giám

sát của NHNN cung cấp. Khi không có các số liệu chính xác, việc đề ra
các giải pháp phù hợp để giải quyết các vấn đề mang tính hệ thống sẽ
trở nên khó khăn.
Thứ hai, thị trường BĐS chưa hồi phục, làm cho quá trình tái cơ
cấu hệ thống tín dụng-ngân hàng trở nên khó khăn hơn. Bởi, bất động
sản cũng là nguồn thế chấp tài sản lớn nhất của các doanh nghiệp cũng
như người dân trong việc vay vốn của ngân hàng, lên tới 60% tổng tài
sản đảm bảo của hệ thống ngân hàng, nên khi thị trường BĐS suy giảm,
những khoản nợ xấu, nợ quá hạn được thế chấp bởi bất động sản sẽ rất
khó thanh lý. Việc thanh lý mạnh các tài sản thế chấp sẽ khiến cho giá
BĐS bị suy giảm thêm và làm trầm trọng thêm tình hình nợ xấu của nền
kinh tế.
Và cuối cùng là cản trở từ các khoản nợ xấu và nợ quá hạn liên
quan đến khu vực DNNN. Theo báo cáo của Ủy ban Tài chính - Ngân
sách của Quốc hội trình Ủy ban thường vụ Quốc hội tháng 9/2012 thì
452


“DNNN sử dụng vốn tín dụng chiếm tới khoảng 70% tổng số nợ xấu,
trong đó các Tập đoàn kinh tế, tổng công ty chiếm 53% số nợ xấu”.88
Tuy nhiên, nợ xấu tại khu vực DNNN rất khó giải quyết quyết bằng
các biện pháp thị trường. Khác với các DN tư nhân, các DNNN rất khó
có thể bán tài sản hoặc cổ phần nhà nước theo giá thị trường trong giai
đoạn kinh tế suy thoái. Vì vậy, các khoản nợ mà các DNNN vay thường
phải trông đợi vào sự hỗ trợ của NSNN dưới các hình thức xóa nợ,
khoanh nợ, chuyển nợ, bổ sung vốn, v.v... Trong bối cảnh NSNN đang
tiếp tục thâm hụt và nợ công ở mức cao thì việc giải quyết nợ xấu của
khu vực DNNN sẽ thực sự là một bài toán nan giải.
IV. Đánh giá chương trình tái cơ cấu khu vực DNNN
4.1 Thực trạng khu vực DNNN của Việt Nam trước 2011

4.1.1. DNNN nhận được ưu đã lớn
Theo quan điểm chính thống, kinh tế nhà nước được coi là chủ đạo,
trong đó DNNN là một bộ phận quan trọng của kinh tế nhà nước. Đây
là lý do khiến cho DNNN vẫn được ưu tiên những điều kiện tốt nhất
để phát triển. Các DNNN có rất nhiều đặc quyền. Hầu hết tài nguyên,
khoáng sản được giao cho các DNNN nắm giữ, đặc biệt là các tập đoàn
kinh tế hay tổng công ty lớn. Nhiều DNNN trong một thời gian dài
không phải chịu áp lực cạnh tranh cả trong và ngoài nước. Hơn nữa,
các tập đoàn kinh tế có tiếng nói và vị thế lớn đối với việc xây dựng các
chiến lược, chính sách, chương trình đầu tư của nhà nước. Cụ thể:
- Theo kết quả điều tra doanh nghiệp của Tổng cục thống kê năm
2009 thì DNNN chiếm 37,2% nguồn vốn kinh doanh, 44,8% giá trị tài
sản cố định và đầu tư dài hạn.
- 88 tập đoàn, tổng công ty nắm giữ gần 365.818 ha đất - gấp 5 lần
tổng quỹ đất cho các cụm công nghiệp địa phương.
- Luôn được nhận vốn trực tiếp từ NSNN (chiếm 9% dự toán chi
NSTW năm 2008 và 2,3% năm 2011).
88Chú thích 14 trong Báo cáo số 822/BC-UBTCNS13 của Uỷ ban Tài chính-Ngan sách, Quốc
hội khoá VIII về “Thẩm tra sơ bộ kết quả thực hành tiết kiệm, chống lãng phí năm 2012” trình
Uỷ ban thường vụ Quốc hội ngày 17.09.2012.

453


- Luôn nhận được “ngân sách mềm” từ chính phủ khi gặp khó
khăn. Các DNNN thường nhận được các hình thức hỗ trợ như bổ sung
vốn, khoanh nợ, giãn nợ, v.v…
4.1.2. Hoạt động kinh doanh của khu vực DNNN kém hiệu quả
Tuy nhiên, bất chấp việc nắm một một nguồn lực rất lớn trong nền
kinh tế, khu vực DNNN lại hoạt động kém hiệu quả. Theo kết quả điều

tra doanh nghiệp của Tổng cục thống kê năm 2009, khu vực DNNN chỉ
tạo ra 25% doanh thu, 37% lợi nhuận trước thuế, và 20% giá trị sản xuất
công nghiệp. Còn theo Ban chỉ đạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp,
kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của khu vực DNNN năm 2012
tiếp tục giảm sút so với năm 2011. Cụ thể, tổng nợ của 73 tập đoàn kinh
tế và tổng công ty là 1.334.903 tỷ đồng, hệ số nợ phải trả/vốn chủ sở
hữu bình quân là 1,82 (so với 1,77 năm 2011); tổng tài sản/nợ phải trả
là 1,6. Tổng lợi nhuận trước thuế giảm 5% so với năm 2011, tổng nộp
ngân sách giảm 12% so với số thực hiện năm 2011. Lỗ của các tập đoàn
và tổng công ty khoảng 2.253 tỷ đồng, và có khoảng 10 đơn vị có số lỗ
lũy kế lên đến tổng cộng 17.730 tỷ đồng. Tình hình tài chính của nhiều
doanh nghiệp được đánh giá là xấu và thiếu lành mạnh. Nghiên cứu của
hai tác giả Bùi Trinh và Nguyễn Việt Phong (2012) cho thấy ICOR của
khu vực DNNN cao hơn mặt bằng chung và cao hơn rất nhiều so với
khu vực kinh tế ngoài nhà nước. Cụ thể, trong khi ICOR chung của cả
nước giai đoạn 2007-2012 là 6,3 thì ICOR của khu vực DNNN là 8,4,
còn khu vực doanh nghiệp ngoài nhà nước chỉ là 3,8.
4.1.3. Vai trò chủ đạo của khu vực DNNN ngày càng mờ nhạt
DNNN chưa thể hiện được vai trò chủ đạo trong nền kinh tế mặc dù
được nhà nước giao cho nhiệm vụ này. Ngoại trừ Viettel, hoạt động của
DNNN trong các ngành công nghệ cao, công nghiệp chế tạo máy móc,
thiết bị, dụng cụ y tế, cơ khí chính xác, thiết bị quang học v.v... khá yếu
kém và mờ nhạt. Hầu hết các tổng công ty hoạt động trong những lĩnh
vực này đều đạt mức lợi nhuận thấp, thậm chí thua lỗ. Một số DNNN
giữ vị trí then chốt chưa đáp ứng đầy đủ nhu cầu phát triển của nền kinh
454


tế, ngành, lĩnh vực hoặc địa phương (điện, công nghiệp tàu thủy, cơ khí,
giao thông vận tải, cung cấp nước sạch, v.v...). Chất lượng cung cấp sản

phẩm, dịch vụ thiết yếu cho xã hội của nhiều DNNN chưa cao.
Bên cạnh đó, khu vực DNNN không còn là khu vực tạo ra công ăn
việc làm chính cho nền kinh tế nữa. Mức độ đóng góp ngân sách của
khu vực này cũng đã giảm mạnh, chỉ còn 37,4% vào cuối 2009. Mặc dù
DNNN thường được coi là có đóng góp nhiều trong các hoạt động xã
hội và từ thiện nhưng những đóng góp này là không rõ ràng. Đặc biệt
trong bối cảnh xã hội hóa các hoạt động văn hóa, thể thao và từ thiện thì
mức độ đóng góp từ khu vực DNNN chưa hẳn đã nhiều hơn, nếu không
muốn nói là kém hơn, so với khu vực doanh nghiệp tư nhân.
4.1.4. Nguyên nhân khu vực DNNN hoạt động kém hiệu quả
Hiệu quả đầu tư thấp trong các DNNN xuất phát từ nhiều nguyên
nhân. Tựu trung có thể qui về các nguyên nhân dưới đây.
Quá trình cổ phần hóa DNNN bị chững lại từ 2009: việc cổ phần
hoá DNNN lớn, tổng công ty, tập đoàn kinh tế nhà nước hầu như chững
lại trong những năm vừa qua. Thị trường chứng khoán sụt giảm được
xem là nguyên nhân chính. Các nhà đầu tư bị hạn chế về nguồn tài chính
để mua cổ phần, mặt khác họ cũng thiếu lạc quan về việc đầu tư vào
doanh nghiệp cổ phần hoá. Bản thân các doanh nghiệp thuộc diện cổ
phần hoá và cơ quan đại diện chủ sở hữu của doanh nghiệp cũng chưa
muốn thực hiện cổ phần hoá ở thời điểm này với e ngại thu hồi vốn nhà
nước ở mức độ không mong muốn. Ngoài ra, các qui định về định giá
DNNN và qui định ngành nghề nhà nước tiếp tục nắm giữ tỷ lệ cổ phần
tại DNNN cũng cản trở quá trình cổ phần hóa.
Cơ chế thực hiện chức năng sở hữu có quá nhiều đầu mối: chủ thể
thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước rất phân tán. Theo thống kê
của ông Trần Tiến Cường thuộc viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung
ương (CIEM), đến cuối năm 2011, Việt Nam có tới 101 đầu mối quản
lý trực tiếp 1.309 doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. Với số lượng đầu
mối quản lý lớn như vậy, việc thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước
455

đối với DNNN trở nên rất khó giám sát. Các quyết định về nhân sự, về
phương hướng phát triển kinh doanh, về thụ hưởng quyền lợi từ kết quả
hoạt động của DNNN trở nên khó ăn nhập với nhau. Cách thức thực
hiện giám sát chủ yếu căn cứ vào các báo cáo của doanh nghiệp, trong
khi cơ chế xác định tính xác thực của các báo cáo này còn bị bỏ ngỏ.
Hệ thống mục tiêu của các DNNN không rõ ràng: bản thân các chỉ
tiêu giao nhiệm vụ thường do doanh nghiệp tự quyết định và đăng ký
với cơ quan chủ sở hữu trước khi thực hiện. Chỉ tiêu tỷ suất lợi nhuận
trên vốn nhà nước là một trong những chỉ tiêu chính để đánh giá hiệu
quả hoạt động kinh doanh của DNNN, song mức độ yêu cầu cao nhất
chỉ là “cao hơn năm trước.” Ngoài ra, không có các thước đo đánh giá
việc thực hiện các mục tiêu xã hội của DNNN.
Thông tin kém minh bạch: cơ chế minh bạch hoá thông tin của
DNNN 100% vốn nhà nước, tổng công ty, tập đoàn kinh tế đặc biệt yếu
kém. Việc tiếp cận với thông tin có kiểm chứng (ví dụ báo cáo tài chính
được kiểm toán) hoàn toàn khó khăn. Ngoại trừ các DNNN là công ty đại
chúng hoặc đã niêm yết trên thị trường chứng khoán, nhìn chung thông
tin cập nhật và xác thực về hoạt động của DNNN không được công bố.
Hệ thống khuyến khích trong các DNNN vẫn còn mang tính hành
chính, chưa tương thích với cơ chế thị trường: tuyển dụng và quản lý
lao động tại DNNN chưa vận hành đầy đủ quy luật cạnh tranh để thu
hút nhân lực. Chế độ tiền lương, tiền thưởng quy định đối với DNNN
vẫn nặng tính hành chính và bình quân chủ nghĩa. Tiền lương trả cho
lao động có trình độ thấp thường cao hơn mức lương trên thị trường và
ngược lại trả lương cho lao động có kỹ thuật cao lại thấp hơn. Đối với
người đại diện chủ sở hữu tại DNNN, hiện chưa hình thành được quy
chế tiền lương gắn liền với các tiêu chuẩn về trách nhiệm quản lý.
4.2 Các kết quả đạt được của chương trình tái cơ cấu khu vực

DNNN
4.2.1. Nội dung chương trình tái cơ cấu DNNN
Chương trình tái cơ cấu DNNN được thể hiện qua Quyết định số
456


929/QĐ-TTg (17/7/2012) phê duyệt Đề án tái cơ cấu doanh nghiệp nhà
nước, trọng tâm là tập đoàn, tổng công ty nhà nước giai đoạn 20122015 và Đề án tổng thể tái cơ cấu nền kinh tế vào tháng 3/2013. Đề án
tổng thể đã xác định một số nội dung cơ bản, bao gồm:
- Định vị lại vai trò và thu hẹp phạm vị kinh doanh của DNNN.
- Đẩy mạnh cổ phần hóa, đa dạng hóa sở hữu các DNNN mà Nhà
nước không cần nắm giữ 100% sở hữu. Đối với từng tập đoàn kinh tế,
tổng công ty nhà nước, thực hiện cơ cấu lại danh mục đầu tư và ngành
nghề kinh doanh, tập trung vào các ngành nghề kinh doanh chính; đẩy
nhanh thực hiện theo nguyên tắc thị trường việc thoái vốn nhà nước đã
đầu tư vào các ngành không phải kinh doanh chính.
- Đổi mới, phát triển và tiến tới áp dụng đầy đủ khung quản trị hiện
đại theo thông lệ tốt của kinh tế thị trường đối với các tập đoàn kinh tế,
tổng công ty nhà nước.
- Thực hiện nghiêm pháp luật, kỷ cương hành chính nhà nước và
kỷ luật thị trường, đổi mới hệ thống đòn bẩy khuyến khích bảo đảm
DNNN hoạt động theo cơ chế thị trường và cạnh tranh bình đẳng như
các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác.
4.2.2. Kết quả đạt được và chưa đạt được trong giai đoạn 2011-2013
Kết quả đạt được thường được của quá trình tái cơ cấu khu vực
DNNN trong thời gian vừa qua khá khiêm tốn, chỉ mới dừng lại ở việc
phê duyệt các kế hoạch tái cơ cấu thay vì những hành động cho các kết
quả cụ thể. Các kết quả được nhắc đến là:
- Thủ tướng Chính phủ phê duyệt phương án tổng thể sắp xếp, đổi
mới doanh nghiệp nhà nước của tất cả các Bộ, ngành, địa phương, tập

đoàn kinh tế và Tổng công ty 91. Cụ thể, tính đến tháng 8/2013, Thủ
tường đã phê duyệt 100/101 phương án sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp
của các Bộ, ngành, địa phương giai đoạn 2011-2015. Trong đó, phê
duyệt Đề án tái cơ cấu của 17/21 tập đoàn, tổng công ty 91; quyết định
dừng thí điểm mô hình tập đoàn kinh tế đối với 2 tập đoàn trong ngành
xây dựng.
457